Conseil UE Rådet for Den Europæiske Union Bruxelles, den 22. december 2015 (OR. en) PUBLIC 15196/15 LIMITE FISC 189 ECOFIN 971 NOTE fra: til: Vedr.: Den Tjekkiske Republiks delegation De Faste Repræsentanters Komité/Rådet Bekæmpelse af momssvig i EU: anvendelse af ordningen for omvendt betalingspligt Udveksling af synspunkter 1. På mødet den 18. december 2015 i De Faste Repræsentanters Komité bad Den Tjekkiske Republiks delegation om, at dette punkt sættes på dagsordenen for samlingen i Økofinrådet den 15. januar 2016. 2. På baggrund af disse drøftelser følger vedlagt til delegationerne noten fra Den Tjekkiske Republiks delegation om "Bekæmpelse af momssvig i EU: anvendelse af ordningen for omvendt betalingspligt". 15196/15 ag/top/ipj 1
BILAG BEKÆMPELSE AF MOMSSVIG I EU: ANVENDELSE AF ORDNINGEN FOR OMVENDT BETALINGSPLIGT I. Historie og baggrund Ordningen for omvendt betalingspligt (OOB) blev indført med henblik på at bekæmpe risikoen for "svig i forbindelse med forsvundne forhandlere" i de tilfælde, hvor leverandøren undgår at betale salgsmomsen, og kunden samtidig har ret til at fradrage købsmomsen. I begyndelsen var omfanget af OOB-transaktioner ret begrænset, men det er steget betydeligt med udviklingen af det indre marked, navnlig i 2013 1. Der er et fælles momssystem på EUplan, men momsforvaltningen er forskellig fra medlemsstat til medlemsstat. Der er sket en betydelig udvikling af alle 28 skatteforvaltninger i den tid, hvor det nuværende midlertidige momssystem i EU har eksisteret. II. Sammenligning mellem indenlandske transaktioner og transaktioner inden for Fællesskabet Der findes to momsopkrævningssystemer for indenlandske leverancer: et system med momsopkrævning i hvert led og en OOB. OOB anvendes i stigende grad, men omfanget er stadig begrænset. Der findes også de såkaldte konventionelle foranstaltninger til bekæmpelse af svig, som i princippet først og fremmest anvendes af medlemsstaterne, og også antallet af dem er steget løbende. Alligevel har momsgabet i EU konstant været usædvanlig stort (næsten 170 mia. EUR i 2013), og det har ikke ændret sig væsentligt i en årrække. Kort sagt viser dokumentationen, at de foranstaltninger, der er til rådighed i øjeblikket, herunder den hurtige reaktionsmekanisme, er helt utilstrækkelige til at bekæmpe momssvig i EU. 1 Artikel 199a og 199b i momsdirektivet. 15196/15 ag/top/ipj 2
I modsætning til de indenlandske leverancer resulterer afgiftspålæggelsen af leverancer inden for Fællesskabet i en situation, som i vid udstrækning ligner OOB, idet den skyldige afgift i princippet opkræves omvendt. I disse tilfælde har medlemsstaterne vist, at de er i stand til at holde kontrol med transaktionerne inden for Fællesskabet ved at anvende IT-teknologi som f.eks. momsinformationsudvekslingssystemet (VIES). På baggrund heraf burde det vise sig at være en endnu nemmere opgave at kontrollere indenlandske transaktioner med ordningen for omvendt betalingspligt. III. Konsekvenser af ordningen for omvendt betalingspligt OOB er ofte blevet fremstillet som enden på momssystemet i EU og en potentiel trussel mod det indre marked. Men i virkeligheden har et flertal af medlemsstaterne i stigende grad udnyttet de tilgængelige retlige muligheder for at anvende OOB bredt som en effektiv foranstaltning til bekæmpelse af svig. I denne forbindelse har erfaringen ikke vist negative indvirkninger på det indre marked eller på EU-virksomhedernes konkurrenceevne. Desuden konstaterer vi, når vi ser nærmere på de strukturelle momselementer med eller uden OOB, det stik modsatte af skræmmende prognoser. Afgiftsgrundlag, afgiftssats, afgiftspligtige transaktioner, stedet for den afgiftspligtige levering osv. er nøjagtigt de samme, uanset om OOB er blevet anvendt eller ej. Det eneste, der ændrer sig i den pågældende proces, er skatteforvaltningens momsopkrævningssted. Afgiftsneutraliteten vil således blive bevaret. Derudover forbliver momsindtægterne enten uændrede eller de stiger som følge af formindsket momssvig. 15196/15 ag/top/ipj 3
IV. Nyt anvendelsesområde og nye risici Vi mener, at en mere udbredt anvendelse af OOB vil udrydde svig i forbindelse med forsvundne forhandlere. Hovedrisikoen ved denne løsning er, at afgiften ikke bliver betalt i sidste led i salgskæden. En potentiel flytning af momssvig til sidste led i salgskæden kan nemt forhindres ved at indføre særlige indberetningsforpligtelser ved hjælp af moderne teknologi og give skatteforvaltningerne mulighed for at kontrollere transaktionerne online. De værktøjer, der anvendes til momsopkrævning, har udviklet sig dramatisk i de seneste ti år. I denne henseende holder det ikke længere stik, at en mere udbredt anvendelse af OOB vil flytte den svigagtige adfærd til nabolandene. De potentielle risici i forbindelse med OOB er nøjagtigt de samme, som hvis én medlemsstat indfører en omfattende og vellykket konventionel foranstaltning mod momssvig. V. Gennemførelse af ordningen for omvendt betalingspligt I dag gennemføres OOB kun i udvalgte erhvervssektorer. Svig i forbindelse med forsvundne forhandlere kan imidlertid udføres med alle slags varer eller tjenesteydelser. Svindlere kan således meget fleksibelt og hurtigt skifte fra en erhvervssektor til en anden. Erfaringen har vist, at den eneste pålidelige fællesnævner for svig i forbindelse med forsvundne forhandlere er leverancens høje værdi, som kan give svindlerne en betydelig gevinst. Det betyder, at det måske er bedre at rette fokus mod leverancens værdi frem for den pågældende sektor, når det fremtidige anvendelsesområde for OOB fastsættes. Derfor vil indførelsen af den såkaldte generelle OOB med et fast niveau over en bestemt tærskel efter vores opfattelse bedst opfylde formålet. 15196/15 ag/top/ipj 4
Der er følgende potentielle procedurer for en udvidelse af anvendelsen af OOB: 1. Anvendelse af momsdirektivets artikel 395. Da Kommissionen allerede tre gange inden for de sidste ti år har vurderet, at denne mulighed falder uden for de nuværende lovrammer, kan denne artikel ikke længere betragtes som en holdbar løsning 2. 2. Bredere anvendelse af OOB som en mulighed for en endelig momsordning. Kort sagt er der følgende muligheder: i) beholde den nuværende overgangsordning, ii) udvide den nuværende ordning, der gælder for leverancer inden for Fællesskabet, til indenlandske leverancer (omvendt betalingspligt) og iii) udvide den nuværende ordning, der gælder for indenlandske leverancer, til alle leverancer inden for Fællesskabet (one-stop-shop). Den løsning, der vælges, skal vedtages enstemmigt af alle medlemsstater. Der er endnu ikke opnået konsensus om det endelige momssystem. 2 2006 (Østrig og Tyskland), 2015 (Østrig, Bulgarien, Den Tjekkiske Republik og Slovakiet). 15196/15 ag/top/ipj 5
3. Pilotprojekt for en eller flere udvalgte interesserede medlemsstater. Gennemførelse af et pilotprojekt vil give mulighed for at teste den foreslåede ordning på kort sigt. Et pilotprojekt, der gennemføres i en eller to medlemsstater, vil skaffe værdifuld viden om de potentielle virkninger af en generel OOB, der fastsættes over en bestemt tærskel. Allerede i 2008 anerkendte Europa-Kommissionen, at der manglede empirisk dokumentation vedrørende en generel OOB, og den erklærede dengang, at den var villig til at fortsætte det forberedende arbejde med henblik på at give et land, der frivilligt stiller sig til rådighed, mulighed for at indlede et pilotprojekt. I lyset af de nuværende betingelser, som drøftelserne af forskellige løsninger for den endelige momsordning har fundet sted under, er det mere end tydeligt, at Kommissionen igen bør overveje at iværksætte et pilotprojekt. I november 2015 tilkendegav Europa-Kommissionen, at denne mulighed kan være i strid med artikel 113 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, da den vil medføre en betydelig disharmonisering på momsområdet i EU. En sådan juridisk analyse bør dog afvises som ret misvisende i forhold til den nuværende model for harmoniserede indirekte skatter i EU. Momssystemet i EU er baseret på fælles grundlæggende rammer, men inden for denne struktur, der er fælles for 28 medlemsstater, er der stadig mange forskelle og særlige forhold. Hvis samme analyse anvendes på andre spørgsmål, f.eks. momssatser eller den såkaldte hurtige reaktionsmekanisme, vil vi derfor være nødt til at konkludere, at det nuværende system på mange måder er i strid med EU-traktaterne. 15196/15 ag/top/ipj 6
VI. Konklusioner Det er ikke lykkedes at begrænse momssvig i EU siden indførelsen af det fælles momssystem. Derfor er der et presserende behov for en reform af det fælles momssystem. OOB er ikke i sig selv en ny foranstaltning, og som vist ovenfor har den ikke nødvendigvis en væsentlig indvirkning på det nuværende momssystem. Tværtimod har begge systemer fungeret parallelt i årevis uden tegn på alvorlig skævvridning af det indre marked. Desuden forbliver systemets strukturelle elementer uændrede, og OOB's potentielle bidrag i forhold til momssvig, navnlig med hensyn til svig i forbindelse med forsvundne forhandlere, er betydeligt. Samlet set øger OOB ikke kun medlemsstaternes handlemuligheder, men giver dem også mere fleksibilitet i deres indsats for at bekæmpe momssvig. Da det er ønskeligt og nødvendigt at finde en rettidig og effektiv løsning, er vi overbevist om, at spørgsmålet om at udvide vores muligheder for opkrævning af moms gennem OOB bør uddybes yderligere i en struktureret debat. Som løsning foreslår Den Tjekkiske Republik: 1. En hurtig og realistisk vurdering af fordele og ulemper ved de tilgængelige muligheder for en endelig momsordning på baggrund af den aktuelle status for forvaltningen af den harmoniserede moms i de 28 medlemsstater (gruppen vedrørende momssystemets fremtid, som ledes af Europa-Kommissionen, er et passende forum for en teknisk debat). 2. At give interesserede medlemsstater mulighed for at anvende OOB generelt, medmindre der findes et mere hensigtsmæssigt alternativ. 3. Iværksættelse af et pilotprojekt som en enestående mulighed for at vise, at en bred anvendelse af OOB kan være velfungerende. Erfaringerne herfra kan anvendes til at udarbejde den endelige momsordning i fremtiden. Da der er visse betingelser, der skal opfyldes, når der iværksættes et pilotprojekt, blandt andet tekniske forberedelser og kontrolmekanismer i den involverede medlemsstat, er Den Tjekkiske Republik parat til at gennemføre pilotprojektet og har alle de nødvendige IT-værktøjer og kontrolmekanismer, herunder den relevante lovgivning, på plads fra 2016. 15196/15 ag/top/ipj 7
Spørgsmål til drøftelse: På baggrund af nødvendigheden af at løse problemet med momssvig i forbindelse med forsvundne forhandlere i EU mener du så, at en generel ordning for omvendt betalingspligt med et fast niveau over en bestemt tærskel er en mulighed i forbindelse med afgiftspålæggelse af indenlandske leverancer? Hvis ikke, hvilke foranstaltninger ser du så som et holdbart alternativ? Vil et pilotprojekt svarende til det, der var planlagt i 2008, være et hensigtsmæssigt værktøj, som kan bidrage med relevant erfaring og viden og føre til yderligere fremskridt på dette område? Vil du være imod, at Den Tjekkiske Republik gennemfører et sådant pilotprojekt, før der etableres en endelig ordning, og gør det så hurtigt som muligt? 15196/15 ag/top/ipj 8