Kommenteret høringsnotat over forslag til lov om ændring af lov om social service (forsikring af frivillige mv.)

Social- og Indenrigsudvalget 2016-17 L 53 Bilag 1 Offentligt Enhed Udsatte Voksne og Civilsamfund Sagsbehandler Søren Stentoft Herping Koordineret med Sagsnr. 2016-6501 Doknr. 401633 Dato 29-10-2016 Kommenteret høringsnotat over forslag til lov om ændring af lov om social service (forsikring af frivillige mv.) Hørte myndigheder og organisationer Et udkast til lovforslag blev d. 7. september 2016 sendt i høring hos: 3F Fagligt Fællesforbund; Arbejdsmarkedets Erhvervssikring; Beredskabsstyrelsen; Blå Kors Danmark; BROEN Danmark; BUPL Forbundet af Pædagoger og Klubfolk, Børn og Familier; Børn, unge og sorg; Børns Vilkår; Center for Frivilligt Socialt Arbejde; CiFri Netværk for forskning i civilsamfund og frivillighed; Danmarks Statstik; Dansk Flygtningehjælp; Dansk Folkehjælp; Dansk Handicapforbund; Danske Handicaporganisationer; Danske Regioner; Dansk Socialrådgiverforening; Dansk Røde Kors; Det Centrale Handicapråd; Det Sociale Netværk; DUF- Dansk Ungdoms Fællesråd; FOA Fag og Arbejde; Fonden for Socialt Ansvar; Forsikring og Pension; Frelsens Hær; FriSe; Frivilligrådet; FTF; HK/kommunal; KL; KFUM s Sociale Arbejde; KFUK s sociale arbejde; Kirkens Korshær; KORA; Kræftens Bekæmpelse; Landsforeningen af Socialpædagoger (LFS); Livslinjen; LO; Mødrehjælpen; Offerrådgivningen i Danmark; Red Barnet; Røde Kors; SAND; Samvirkende Menighedsplejer; SIND; Statsforvaltningen; SUMH sammenslutningen af unge med handicap; TUBA; Ungdommens Røde Kors; Ventilen; Ældresagen. Hertil kommer, at Social- og Indenrigsministeriet ikke havde sendt høringen til Socialpædagogernes Landsforbund, der rettelig burde have været på listen. Social- og Indenrigsministeriet har modtaget svar fra: Center for Frivilligt Socialt Arbejde; Danske Handicaporganisationer; Danske Regioner; Danske Ældreråd; Dansk Flygtningehjælp; DGI; Forsikring og Pension; FriSe; Frivilligrådet; FTF (sammen med BUPL); Hjerteforeningen; KFUM s Sociale Arbejde; KL; Kræftens Bekæmpelse; LO; Mødrehjælpen; Offerrådgivningen i Danmark; Red Barnet; Røde Kors; SAND; Socialpædagogernes Landsforbund; Statsforvaltningen og Ældresagen. Endvidere har følgende organisationer svaret, men ikke haft bemærkninger: Dansk Socialrådgiverforening. Lovforslagets indhold Med lovforslaget om forsikring af frivillige mv. foreslås det for det første, at kommuner og regioner sikres hjemmel til at kunne tegne forsikringer for borgere, der i tilknytning til løsning af kommunale eller regionale opgaver yder en frivillig indsats. Denne del af lovforslaget har baggrund i udtalelse fra Social- og Indenrigsministeriet af 29. april 2016, hvoraf det fremgår, at det er ministeriets opfattelse, at kommuner i dag ikke med hjemmel i serviceloven, arbejdsskadeforsikringsloven, Danske Lov 3-19-2 eller kom-

munalfuldmagtsreglerne kan tegne ulykkes- og ansvarsforsikringer for frivillige. For det andet foreslås det at ophæve den kommunale forpligtelse til efter 18, stk. 4, i lov om social service og 47 i retssikkerhedsbekendtgørelsen, hvorefter kommunerne i dag har pligt til årligt at indsende en redegørelse til Ankestyrelsen om den lokale udvikling i det frivillige sociale arbejde. Denne del af lovforslaget har baggrund i Social- og Indenrigsministeriets generelle arbejde med sanering af indberetninger på socialområdet. Generelle bemærkninger til lovforslaget Lovforslaget er generelt præget af en todelt modtagelse blandt de hørte parter. For så vidt angår den del af lovforslaget, der handler om at give kommuner og regioner hjemmel til at kunne tegne forsikring for borgere, der leverer en frivillig indsats, er der generelt enighed om, at dette er positivt og kan være med til at understøtte samarbejdet mellem kommuner, regioner og frivillige. For så vidt angår den del, der handler om afskaffelsen af den kommunale indberetningspligt og den heraf afledte afskaffelse af den årlige 18-redegørelse, er der blandt aktørerne på det frivillige område generelt bekymring for, at dette vil medføre svækkede muligheder for at opretholde en lokal dialog om det frivillige sociale arbejde. Parterne peger hertil på, at der fortsat er behov for at kunne følge med i, hvor meget kommunerne udbetaler i 18 støtte til frivilligt socialt arbejde. Særskilte bemærkninger gennemgås nedenfor. Høringssvar Høringsparternes øvrige bemærkninger centrerer sig om følgende elementer i relation til lovforslaget: 1. Forslag om at forpligte kommuner og regioner til at tegne forsikringer 2. Sondring mellem frivilligt arbejde og frivillig indsats 3. Usikkerhed om placering af forsikringsansvaret 4. Udvidelse af målgruppen 5. Ligestilling mellem frivillig indsats og frivilligt arbejde 6. Bibeholdelse af 18-redegørelsen 7. Andet Ad. 1. Forslag om at forpligtekommuner og regi til at tegne forsikringer Dansk Flygtningehjælp, Danske Handicaporganisationer, Hjerteforeningen, Røde Kors, SAND og Ældresagen mener, at det bør være obligatorisk for kommunerne at tegne forsikringer for borgere, der leverer en frivillig indsats. Samtidig bemærker Frivilligrådet og KFUM s Sociale Arbejde, at den foreslåede ordning vil medføre forskellige udformninger lokalt. Spørgsmålet om kommuner og regioners mulighed for at tegne forsikringer for borgere, der leverer en frivillig indsats i relation til kommunen eller regionens opgavevaretagelse, er rejst af forskellige kommuner med henvisning til blandt andet kommunernes interesse i at involvere frivillige i indsatser rettet mod blandt andre udsatte borgere. Social- og Indenrigsministeriet udtalte i april 2016, at der efter ministeriets opfattelse ikke er hjemmel hertil i gældende lovgivning, herunder kommunalfuldmagtsreglerne. På den baggrund foreslås det, at kommuner og regioner, der ønsker at kunne tegne forsikringer for borgere, der bidrager med en frivillig indsats i kommunen eller regioner, gives mulighed herfor med hjemmel i serviceloven. Det følger generelt af de gældende regler efter 18 i serviceloven, der handler om kommunernes samarbejde med frivillige sociale organisationer og foreninger, at det er op til den enkelte kommune at fastlægge rammerne for samarbejdet. Forslaget om at give kommuner og regioner mulighed for, men ikke pligt til, at tegne forsikringer for de 2

frivillige, der yder en frivillig indsats, ligger således i forlængelse af kommunernes mulighed for i dag at tilrettelægge samarbejdet ud fra lokale forhold og behov. Hertil kommer, at frivillige i den private sektor, herunder frivillige foreninger, også alene har mulighed for at blive omfattet af de foreslåede forsikringer, jf. nedenfor. Ad. 2. Sondring mellem frivilligt arbejde og frivillig indsats. Center for Frivilligt Socialt Arbejde, Dansk Flygtningehjælp, Red Barnet, Røde Kors, Socialpædagogernes Landsforbund og Ældresagen mener, at lovforslagets skelnen mellem frivilligt arbejde og frivillig indsats er kunstig og kan give anledning til tvivlsspørgsmål. Danske Regioner mener, at der er behov for en afgrænsning af frivillig indsats og helt almindeligt besøg. Lovforslagets formål er at give kommuner og regioner mulighed for at kunne tegne ansvars- og ulykkesforsikringer for den restgruppe af borgere, der i dag ikke har mulighed for at være omfattet af forsikringer. Det drejer sig om borgere, der leverer en frivillig indsats organiseret i kommuner og regioner, idet de ikke er omfattet af reglerne i arbejdsskadesikringsloven, og hvor kommuner og regioner med de nuværende regler ikke har hjemmel til at tegne de foreslåede forsikringer. Dette er i modsætning til frivillige indsatser i den private sektor, herunder de frivillige foreninger, der godt kan være omfattet af ansvars- og ulykkesforsikringer, idet private frit kan vælge at tegne sådanne forsikringer. Lovforslaget arbejder således den sondring, der allerede er gældende i arbejdsskadesikringsloven mellem frivilligt arbejde og frivillige indsatser. Lovforslaget sigter dog også på, at erstatning i forbindelse med en skade ikke afhænger af, hvorvidt der er tale om en frivillig indsats eller frivilligt arbejde, og dermed ikke får betydning for den enkelte frivillige, jf. ad. 5 i høringsnotatet. Center for Frivilligt Arbejde og Røde Kors bemærker, at skelnen mellem frivilligt arbejde og frivillig indsats er en anden end den, der anvendes i reglerne om personer på dagpenge og efterløn samt i arbejdsmiljøreglerne. Det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget i afsnit 2.1.3, at den foreslåede ordning alene dækker frivillig indsats på arbejdsskadesikringslovens område fsva. tilskadekomst og frivillige indsatser og aktiviteter, der ikke allerede er dækket af Danske Lov 3-19-2. Lovforslaget forholder sig ikke til yderligere distinktioner i andre lovgivninger. For så vidt angår sondringen til almindeligt besøg henvises der til bemærkningerne afsnit 2.1.1.2, hvoraf det fremgår, hvornår noget kan betegnes som værende frivilligt. Ad 3. Usikkerhed om placering af forsikringsansvaret. Dansk Flygtningehjælp og Ældresagen er bekymrede for, hvorvidt forslaget skaber en ny gråzone, når det fremgår, at kommunerne skal lade det indgå i vurderingen, om frivillige organisationer allerede har mulighed for at tegne forsikring for borgere, der leverer en frivillig indsats. Hertil bemærker DGI, at DGI s frivillige arbejdsskadeforsikring ikke dækker tilfælde, hvor DGI ikke har instruktionsforpligtelsen. Det betyder, at en frivillig i DGI ikke vil være dækket af DGI s arbejdsskadeforsikring, hvis der leveres en frivillig indsats i kommunalt eller regionalt regi, som f.eks. den åbne skole. Det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget i afsnit 2.1.3.1, at det ikke er hensigten med forslaget, at der sker dobbeltdækning af borgere, der leverer en frivillig indsats. Derfor bør kommuner og regioner lade det indgå i overvejelsen, at frivillige i foreninger i dag har mulighed for at være omfattet af forsikringer, som der foreslås hjemmel til, at kommuner og regioner også kan tegne. Det bliver op til kommunalbestyrelsen og regionsrådet at fastlægge retningslinjer for, hvilke typer af frivillige indsatser der kan tegnes forsikring for i tilknytning til den kommunale og regionale opgaveløsning, og det er herigennem forventningen, at kommunen hhv. regionen er med til at skabe klarhed 3

over, hvilken forsikringsdækning der kan tilbydes frivillige lokalt med og uden forudgående foreningstilknytning. Ad 4. Udvidelse af målgruppen LO, FTF (sammen med BUPL) og Socialpædagogernes Landsforbund mener, at muligheden for, at kommuner og regioner kan tegne forsikringer for borgere, der yder en frivillig indsats, giver anledning til også at se på mulighederne for at give kommunerne hjemmel til at tegne forsikringer for beboere på sociale tilbud og for ansatte inden for servicelovens anvendelsesområde. Dette med henvisning til, at medarbejderne disse steder blandt andet kan være i en særlig risiko for at blive udsat for vold eller anden udad reagerende adfærd. Formålet med lovforslaget er at sikre hjemmel til, at kommuner og regioner kan tegne forsikringer for den restgruppe, som i dag ikke er dækket ind under arbejdsskadeloven, fordi de leverer en frivillig indsats i kommunalt eller regionalt regi. Ministeriet noterer sig parternes forslag. Ad 5. Ikke mulighed for ligestilling mellem frivillig indsats og frivilligt arbejde Forsikring og Pension bemærker, at det ikke er muligt at sikre total ligestilling mellem frivillig indsats og frivilligt arbejde. Det skyldes, at der i dag ikke kan tegnes ulykkesforsikringer med en løbende erhvervsevnetabsydelse, som det er tilfældet med en arbejdsskadeforsikring. Desuden bemærker Forsikring og Pension og KL, at erhvervssygdomme alene håndteres af Arbejdsmarkedets Erhvervssikring, og erhvervssygdomme derfor ikke er forsikringsbare. Endvidere rejser Forsikring & Pension spørgsmål om afgørelseskompetence vedrørende konkrete sager. Formålet med lovforslaget er at give kommuner og regioner mulighed for at tegne forsikringer og dermed sikre personer, der yder en frivillig indsats, mod følgerne af de personskader, som de pådrager sig i forbindelse med den frivillige indsats. Det skyldes, at personer, der yder en frivillig indsats, ikke er omfattet af reglerne i arbejdsskadesikringsloven. Herved ligestilles frivilligt arbejde og frivillig indsats. Sikringen skal uanset, om der tegnes forsikring, eller sikringen udbydes som selvforsikring, ske på samme vilkår som den sikring, kommunen hhv. regionen har for borgere, der udfører frivilligt arbejde. Det forudsættes, at erstatningen udmåles og udbetales efter principperne i udbetalingsreglerne i arbejdsskadesikringsloven. For at sikre ligestilling med frivilligt arbejde, skal der således også kunne udbetales løbende erstatning for tab af erhvervsevne. Det forhold, at forsikringsselskaberne ikke i dag håndterer løbende udbetaling af erstatning for ulykkesforsikringer, har ikke givet anledning til ændring af lovforslaget på dette punkt. Det bemærkes hertil, at forsikringsselskaberne håndterer løbende udbetalinger efter arbejdsskadesikringsloven, og at kommuner og regioner har mulighed for at være selvforsikret. Det forhold, at forsikringsselskaberne i dag ikke sikrer erhvervssygdomme, giver ligeledes ikke anledning til ændring af, at personer, der yder en frivillig indsats, skal være dækket i relation til sygdomme, der er en følge af påvirkninger i forbindelse med udførsel af den frivillige indsats, jf. definitionen af erhvervssygdomme i arbejdsskadesikringslovens 7. Der er i den forbindelse lagt vægt på, at det er ønsket med lovforslaget, at der skal ske en ligestilling i sikringen af personskader for personer, der yder et frivilligt arbejde, og personer, der yder en frivillig indsats. Det vurderes, at det kun vil være et beskedent antal sygdomme, der vil kunne opstå som følge af frivillige indsatser. 4

Social- og Indenrigsministeriet bemærker i øvrigt, at det er udbud og efterspørgsel, der regulerer forsikringsmulighederne. Således kan et forsikringsselskab vælge at udbyde forsikringer indenfor de gældende regler, og den tilstræbte lighed med frivilligt arbejde kan således styrkes, hvis efterspørgslen er til stede. Udbydes forsikringen ikke i private forsikringsselskaber, kan kommuner og regioner som selvforsikret tilbyde sikringen af borgere, der yder en frivillig indsats. For så vidt angår spørgsmålet om afgørelseskompetence er det i lovforslaget præciseret, at afgørelser vedrørende spørgsmål i forhold til arbejdsskadesikringsloven, herunder om aktiviteten er et arbejde, der er omfattet af loven, fortsat træffes af Arbejdsmarkedets Erhvervssikring og af Ankestyrelsen som 2. instans. I forbindelse med tvivl om, hvorvidt den konkrete aktivitet er en frivillig indsats eller frivilligt arbejde, vil kommunen hhv. regionen være forpligtet til at foretage anmeldelse til Arbejdsmarkedets Erhvervssikring, der træffer afgørelse om, hvorvidt sagen kan anerkendes som en arbejdsskade på baggrund af den praksis, der er opbygget i Arbejdsmarkedets Erhvervssikring. Sager om personskade i forbindelse med frivillig indsats anmeldes til det forsikringsselskab, hvor der er tegnet ulykkesforsikring eller - hvis kommunen hhv. regionen er selvforsikret - til pågældende kommune eller region. Forsikringsselskabet eller den selvforsikrede kommune hhv. region behandler herefter sagen og træffer afgørelse. Til brug for afgørelser af sager om frivillig indsats kan selvforsikrede kommuner, regioner og forsikringsselskaberne indhente en vejledende udtalelse om skadernes følger i form af en vurdering af det varige mén og/eller tabet af erhvervsevne i Arbejdsmarkedets Erhvervssikring med henblik på forsikringsselskabets eller den selvforsikrede kommunes hhv. regions vurdering af og afgørelse i sagen. Det må antages, at især selvforsikrede kommuner hhv. regioner, der ikke har den fornødne lægefaglige og juridiske kompetence med hensyn til vurdering af personskadesager, vil benytte sig af denne mulighed. Tvister mellem forsikringsselskabet (kommunen hhv. regionen) og tilskadekomne om, hvorvidt der er tale om en skade som følge af en frivillig indsats, og/eller om skadens følger ved frivillige indsatser afgøres ved domstolene. Det forudsættes, at kommunen hhv. regionen vejleder skadelidte om muligheden for domstolsprøvelse. Ad. 6. Bibeholdelse af 18-redegørelsen Center for Frivilligt Socialt Arbejde, Dansk Flygtningehjælp, FriSe, Frivilligrådet, Hjerteforeningen, KFUM s Sociale Arbejde, Kræftens Bekæmpelse, Mødrehjælpen, Røde Kors, Red Barnet og Ældresagen er bekymret for konsekvenserne af den foreslåede afskaffelse af 18-redegørelsen. Parterne peger på, at det bliver vanskeligt at følge udviklingen i samarbejdet mellem kommuner og de frivillige sociale organisationer. Hertil bemærker Center for Frivilligt Socialt Arbejde, Dansk Flygtningehjælp, Frivilligrådet og Røde Kors, at der fortsat er behov for et overblik over de øremærkede midler, der er afsat til kommunernes støtte til det frivillige sociale arbejde. Danske Handicaporganisationer mener, at der fortsat skal sikres et tilgængeligt overblik over kommunernes brug af 18 midler, hvis 18-redegørelsen afskaffes. Formålet med forslaget om at afskaffe kommunernes pligt til årligt at redegøre for deres samarbejde med frivillige sociale organisationer og foreninger, jf. servicelovens 18, stk. 4, og retssikkerhedsbekendtgørelsen 47 er at bidrage til en generel sanering i de eksisterende krav til kommunernes indberetning af data fra centralt hold. Herunder gælder, at sammenlignelige data ikke indsamles på flere forskellige måder. 5

Det følger af Aftale om kommunernes økonomi for 2017, hvoraf det fremgår, at kommunerne kun har pligt til at indberette data, der har betydning for kvalitet, styring og prioritering på social- og ældreområdet, jf. også bemærkningerne til lovforslaget i afsnit 2.2.2. I herom indgår det, at 18 redegørelsens helt centrale data udbetaling af støtte til det frivillige sociale arbejde også indberettes via de kommunale regnskaber. Dette sker på kommuneniveau, og dermed er sammenlignelig data fortsat tilgængelig. Det vurderes, at data indsamlet via de kommunale regnskaber således kan ligge til grund for den lokale dialog mellem foreninger, organisationer og kommunen. Det er desuden Social- og Indenrigsministeriets opfattelse, at dette sikrer mere valide data på området, fordi denne vil baseres på kommunernes konterede udgifter til støtten og ikke indberetninger fra en survey. Social- og Indenrigsministeriet bemærker hertil, at tilskuddet til kommunernes samarbejde med frivillige sociale foreninger og organisationer, som gives over bloktilskuddet, er givet til kommunerne til at løfte en opgave, hvorfor det forventes, at kommunerne løfter denne opgave. Men det følger også, at midler, der er givet over bloktilskuddet, normalt ikke er genstand for særskilte indberetninger, jf. også bemærkningerne til lovforslaget i afsnit 2.2.3. Det gælder desuden, at midler, der gives over bloktilskuddet, er en del af den lokalpolitiske prioritering i kommunerne, hvilket følger af den generelle kommunale finansieringsmodel. Der er således ikke tale om et øremærket tilskud eller et særtilskud til støtte til det frivillige sociale arbejde, selvom der tidligere har været foretaget særskilt indberetning. Slutteligt bemærker Social- og Indenrigsministeriet, at det stadig er intentionen med lovforslaget at følge udviklingen på området, jf. også bemærkningerne i afsnit 2.2.2. Center for Frivilligt Socialt Arbejde udarbejder hvert andet år Frivilligrapporten, der ligesom 18-redegørelsen baseres på en survey blandt landets kommuner, og i modsætning til 18-redegørelsen også blandt de frivillige foreninger og organisationer. Social- og Indenrigsministeriet vil derfor følge op på høringssvaret fra Center for Frivilligt Socialt Arbejde, der tilkendegiver, at de vigtigste informationer, der ikke indsamles ved forslaget om at afskaffe 18-redegørelsen, kan gøres tilgængelige i Frivilligrapporten. Det bemærkes dog, at Frivilligrapporten i forvejen undersøger områder med interesse for det frivillige, sociale område. En generel efterspørgsel efter konkrete data om støtten til det frivillige sociale arbejde bør derfor i sig selv have indflydelse på emnerne i Frivilligrapporten. Social- og Indenrigsministeriet påtænker desuden at lægge regnskabsdata ind på noegletal.dk som støtte/indbygger, hvilket vil give et sammenligningsgrundlag på tværs af kommuner til eventuelt brug for dialogen mellem frivillige foreninger og kommuner. Ad 7. Andet Statsforvaltningen bemærker, at det ikke er omtalt, i hvilket omfang det kommunale tilsyn under Statsforvaltningen har kompetence til at føre tilsyn med overholdelsen af den foreslåede bestemmelse. Ældresagen mener, at det er en uheldig udvikling, når flere og flere kommuner aktivt organiserer egne frivillige. Danske Handicaporganisationer er bekymrede over udviklingen, hvor frivillige skal løse stadig flere velfærdsopgaver og mener, at dette kan føre til et skred i, hvad kommunerne opfatter som deres forpligtelse. Danske Handicaporganisationer mener derfor, at der er behov for et vedvarende fokus på, om kommunerne løser de opgaver, de er forpligtede til. Frivilligrådet og KFUM s Sociale Arbejde anbefaler, at der fremadrettet tilvejebringes information om, hvorledes kommunerne vælger at gøre brug af den foreslåede hjem- 6

mel for kommuner og regioner om at kunne tegne forsikring for borgere, der leverer en frivillig indsats. Kommunalbestyrelsens og regionsrådets beslutninger i henhold til forslaget er underlagt det almindelige kommunale tilsyns kompetence. Dog henfører spørgsmålet til, hvorvidt der er tale om frivilligt arbejde eller en frivillig indsats, til Arbejdsmarkedets Erhvervssikring og Ankestyrelsen som 2. instans, jf. også bemærkningerne til lovforslagets afsnit 2.1.3.5. Lovforslaget ændrer ikke på de samarbejdsrelationer, der allerede eksisterer mellem kommuner hhv. regioner og frivillige, ligesom det heller ikke ændrer på den forsyningsforpligtelse, der allerede gælder for kommuner og regioner. Lovforslaget skal sikre bedre rammer for samarbejdet, hvilket kommunerne og frivillige samstemmende efterspørger. Det er herefter op til en lokal dialog mellem frivillige og kommunen hhv. regionen, hvordan og på hvilke områder frivillige kan have en rolle inden for rammerne af eksisterende lovgivning. Det ligger også heri, at frivillige ikke skal erstatte lønnet arbejdskraft. Det bemærkes endvidere, at lovforslaget indfører en hjemmel, men ikke en pligt til, at kommuner og regioner kan tegne forsikringer for borgere, der leverer en frivillig indsats. Det indgår således ikke i lovforslaget at indføre krav om en særskilt opfølgning på lovens anvendelse. Der henvises i forlængelse heraf til Center for Frivilligt Socialt Arbejde, som både rådgiver og formidler viden om frivillige sociale indsatser og frivilligt arbejde på det sociale område, og som i sin egenskab af nationalt videns-, kompetence- og udviklingscenter om frivillighed kan forventes at følge med i kommuner og regionernes anvendelse af de foreslåede muligheder. 7