NOTAT Konkurrencestyrelsen MAR Journalnr : Ref : tbh Tlf : 3587 5611 Fax : E-post : tbh@kms.dk Den 24-05-2006 Generelle bemærkninger til Konkurrencestyrelsens høringsnotat af 09-05-2006 Konkurrencestyrelsens (KS) høringsmateriale beskriver dele af det danske marked for kort- og geodata og Kort & Matrikelstyrelsens (KMS ) rolle på dette marked. KMS har ved flere lejligheder under sagsforberedelsen haft kontakt med KS og leveret bidrag om såvel konkrete klagepunkter som om generelle forhold. Desværre må det konstateres, at KS har valgt at se bort fra væsentlige dele af det fremførte. Det tegnede billede fremstår derfor på betydende områder som både mangelfuldt og fejlagtigt. De væsentligste kritikpunkter er: Gennemgangen af kort- og geodataområdet har en snæver tilgang til private aktørers muligheder og dermed til konkurrencesituationen. Analysen bygger på væsentlige misforståelser, og sagsfremstillingen giver et til tider fordrejet billede af de faktiske forhold på området Det er vanskeligt at forstå den konkurrencepolitiske problemstilling i, at staten og kommunerne finder omkostningseffektive samarbejdsløsninger til gavn for skatteborgerne Der er ikke udarbejdet en analyse af de samlede konsekvenser af anbefalingerne KS anlægger de facto en markant snævrere afgrænsning end EU s INSPIRE-direktiv af den offentlige geografiske infrastruktur, der kan stilles til rådighed for samfundet, herunder offentlige myndigheder, på særlige vilkår Den fornødne forsyningssikkerhed, kontinuitet og kvalitet i forhold til bl.a. beredskab, forsvar og offentlig administration, kan ikke sikres, hvis forsyningen af kort og geodata alene skal foregå på markedsvilkår Der vil blive lagt alvorlige begrænsninger på udviklingen af samarbejdet mellem staten og kommunerne om et fælles offentligt sammenhængende geografisk administrationsgrundlag, hvilket bl.a. kan hæmme implementeringen af kommunalreformen Fremstillingen og anbefalingerne tilsidesætter således hensynet til udviklingen af en digitalt baseret offentlig forvaltning Nedenfor er hovedpunkter af materialets problemfelter beskrevet. For en mere detaljeret kommentering af høringsmaterialet henvises til vedlagte specifikke bemærkninger til høringsnotatet. Miljøministeriet Kort & Matrikelstyrelsen Rentemestervej 8 2400 København NV Tlf. 35 87 50 50 Fax 35 87 50 51 Cvr-nr.: 62 96 59 16 EAN-nr.: 5798000864009 kms@kms.dk www.kms.dk
En fælles geografisk infrastruktur En grundlæggende problemstilling i høringsmaterialet er, at KS øjensynligt overvejende anskuer tekniske og topografiske grunddata som et konkurrencemarked omkring alternative fotogrammetrisk fremstillede kortprodukter. Denne tilgang er forfejlet og desuden i modstrid med den igangværende etablering af en fælles offentlig geografisk infrastruktur. Øjensynligt har KS i sagsforberedelsen trods opfordringer fra KMS ikke inddraget aktører med et bredere perspektiv på markedet. Op gennem 1990 erne opstod internationalt ideerne om SDI (Spatial Data Infrastructure, det internationale navn for geografisk infrastruktur). Digitaliseringen af geodata og deres anvendelser gør det naturligt at fremme en anden arbejdsdeling på området ved at etablere det geografiske grundlag som en horisontal infrastrukturplatform. KMS tilgang til den geografiske infrastruktur bygger på denne internationale udvikling og forståelse af begrebet. KMS arbejder sammen med andre offentlige aktører for opbygning af en geografisk infrastruktur, der kan fungere som rygraden i et fællesoffentligt administrationsgrundlag til brug for digital forvaltning. Private virksomheder kan på lige konkurrencemæssige vilkår nyttiggøre denne infrastruktur til opbygning af digitale forvaltningsløsninger og til fremstilling af geografisk orienterede produkter. KMS implementerer allerede i dag bevidst den geografiske infrastruktur så brugerne kan benytte sig af udviklere og løsninger, der konkurrerer på et frit marked. Ved hjælp af åbne standarder og et åbent program for udviklingspartnere sikres, at brugerne ikke bindes til proprietære udvikllingsmiljøer eller låses til at benytte bestemte dataudbydere. EU s INSPIRE-direktiv, der forventes vedtaget omkring årsskiftet 2006/2007, stiller krav til medlemslandene om etablering af en fælles offentlig geografisk infrastruktur med repræsentation af en række geografiske objekter, herunder tekniske og topografiske informationer. INSPIRE-direktivet sigter specifikt mod at sikre entydighed i repræsentationen af geografiske objekter og mod at undgå offentligt betalt dobbeltarbejde. Et væsentligt emne i de afsluttende drøftelser i EU i forbindelse med INSPIRE-direktivet er Kommissionens og Parlamentets ønske om, at de enkelte lande skal acceptere et højere offentligt støtteniveau, end der i dag er gældende i de enkelte lande. Servicefællesskabet for Geodata (SfG) (www.xyz-geodata.dk) blev etableret på baggrund af en analyse fra og i regi af Projekt Digital Forvaltning 1. SfG har til formål at sikre en optimal udvikling omkring det offentliges anvendelse af kort og geodata 2. Dette søges bl.a. gjort ved at fremme etableringen af en fælles geografisk infrastruktur med basisdata, der stilles til rådighed for digital forvaltning i de forskellige sektorer via en serviceorienteret it-arkitektur. I den forbindelse anbefaler SfG 3, at der skal etableres et fælles administrations- 1 Projekt Digital Forvaltning er et fælles projekt for staten, amterne og kommunerne. Formålet er at understøtte en forbedret og mere effektiv løsning af forvaltningsopgaver gennem anvendelse af informationsteknologi. Projektet er forankret i Finansministeriet og ledes af en fælles bestyrelse, der sekretariatsbetjenes af Den Digitale Taskforce 2 SfG består af Kommunernes Landsforening (KL), Amtsrådsforeningen, Erhvervs- og Økonomiministeriet, Fødevareministeriet, Trafikministeriet samt Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling (MVTU) og Miljøministeriet er medlemmer af SfG. Formandskabet varetages af Miljøministeriet (oprindelig ved departementet, fra ultimo 2003 ved KMS). 3 Se www.xyz-geodata.dk for Servicefællesskabets udtalelser af 11. marts 2004 om Det er muligt at skabe en sammenhængende teknisk og topografisk kortlægning, der kan understøtte en effektiv digital forvaltning, af 30. april 2004 om Den kommende kommunalreform kræver mange tilpasninger i den offentlige administration, bl.a. i registre og it-systemer samt Orientering fra Servicefællesskabet for Geodata resultater og initiativer, notat til bestyrelsen for projekt digital forvaltning af 3. december 2004 Side 2 af 7
grundlag på det tekniske og topografiske område i et samarbejde mellem de kommunale, regionale og statslige parter. Etableringen bør i videst muligt omfang gennemføres forud for implementeringen af kommunalreformen med henblik på at undgå fejlinvesteringer og dobbeltarbejde. Senest har Projekt Digital Forvaltning fremhævet SfG som et af de succesrige initiativer og geografisk infrastruktur som rygraden i digital forvaltning, jf. Geodata - Rygraden i effektiv digital forvaltning (vedlagt som bilag). Specielt kommunalreformens opgaveoverdragelse forudsætter effektiv digital forvaltning med et fælles standardiseret geografisk grundlag, da opgaveløsningen tilrettelægges på tværs af administrative niveauer, hvor den ene myndighed er afhængig af en anden myndigheds registreringer. Der henvises bl.a. til rapport om Kommunalreformen fra Geoforum, www.geoforum.dk. FOT-projektet er etableret i regi af SfG med det formål at udvikle og gennemføre en landsdækkende implementering af FOT-konceptet som en del af et fælles geografisk infrastruktur 4. Hermed sikres én fælles offentlig kortlægning af centrale temaer som bygninger, veje, vandløb mv. KL og KMS deler visionerne omkring den fælles offentlige geografiske infrastruktur for disse tekniske og topografiske informationer og arbejder tæt sammen om udmøntningen af FOT, jf. også fælleserklæringen fra KL og KMS til KS (vedlagt som bilag). Det offentliges krav til den geografiske infrastruktur skifter fra det traditionelle ønske om kortbilleder, der opdateres periodisk (fx med 3 eller 5 års interval) til ønsket om løbende ajourførte beskrivelser af den virkelige verdens objekter, som hænger sammen med andre offentlige registreringer. Da de fleste ændringer i tekniske og topografiske grunddata er forbundet med en offentlig sagsbehandling (fx etablering af en ny vej eller en tilbygning), arbejdes der i FOT-samarbejdet på etablering af rutiner til løbende at opfange og registrere sådanne ændringer. Kommunerne og KMS er enige om, at offentligt ejerskab til FOT-data er en forudsætning for på en hensigtsmæssig måde at etablere et sådant system med løbende sagsorienteret ajourføring. Langt hovedparten af de sager, der arbejdes med i den offentlige forvaltning har en form for geografisk tilknytning, fx i form af adresser, ejendomshenvisninger, bygningshenvisninger, e.l. Traditionelt har indgangen til sagerne udelukkende været via journalnummer, og det har været vanskeligt (og ofte praktisk umuligt) i forvaltningsmæssig sammenhæng at få det relevante overblik over de fysiske omgivelser og tilgrænsende sager. Digital forvaltning og opbygning af en fælles geografisk infrastruktur betyder, at de involverede myndigheder udover at have en fælles forståelse af de fysiske omgivelser i langt højere grad også har mulighed for at bruge stedet som indgang til forvaltningen. Den geografiske infrastruktur betyder populært sagt det samme for stedet som CPR-systemet i sin tid betød for personen entydigheden omkring de behandlede forhold sikres med de deraf følgende muligheder for at kombinere information om de fysiske omgivelser på tværs af sager på samme måde som personnummeret sikrer, at personrelaterede informationer meningsfuldt kan sammenstilles på tværs af sager. 4 FOT projektet er et samarbejde mellem kommunerne og staten; KMS fungerer som sekretariat for samarbejdet. FOTs styregruppe består af repræsentanter fra KL, KTC, KMS, Erhvervs- og Byggestyrelsen, Vejdirektoratet og KMS. Side 3 af 7
Sikring af en entydig identifikation af såvel personen som stedet vil udgøre et solidt grundlag for udviklingen af en digitalt baseret offentlig forvaltning. KMS er statens infrastrukturvirksomhed for kort og geodata, jf. budgetanalysen af KMS, maj 2002 5. KMS har en myndighedsforpligtelse til at sikre, at kort og geodata er til rådighed i situationer af væsentlig betydning for samfundet og borgeren. Dette gælder udover den almindelige dagligdags brug alt fra forsyningssikkerhed omkring forsvar og beredskab i samfundstruende situationer til den enkelte borgers retssikkerhed gennem entydighed og dokumentation af historikken i forvaltningsgrundlaget. Denne myndighedsopgave kan kun løses gennem offentlig styring af både indhold og tilgængelighed af den geografiske infrastruktur. KS giver i høringsmaterialet udtryk for, at det ikke er muligt at afgrænse infrastrukturen i forhold til løsninger og produkter baseret på infrastrukturen. KMS er uenig i dette synspunkt; det er muligt på et givet tidspunkt at afgrænse indholdet i infrastrukturen, jf. vedlagte bilag: Hvad er infrastruktur kort sagt?. Samtidig skal det understreges, at indholdet i infrastrukturen forandrer sig over tid; elementer, der i dag betragtes som udenfor, vil i morgen blive betragtet som en naturlig del af infrastrukturen; den teknologiske udvikling har gennem de seneste år medført en markant ændring i, hvad der naturligt opfattes som tilhørende infrastrukturen. Stedfæstelse af adresser som del af den offentlige infrastruktur Adressen er den mest anvendte nøgle, der kan bruges til geografisk stedfæstelse. Den bruges af privatpersoner til at finde vej, sende post osv. Men derudover anvendes den i forvaltningssammenhæng, og livsvigtige opgaver som ambulancekørsel og udrykning fra politi og brandvæsen er afhængige af adressen for at finde hurtigt frem til målet. De mange anvendelser af adressen var baggrund for, at der opstod et privat forretningsområde med indsamling, stedfæstelse og formidling af adresser. Næsten samtidig blev der også fra offentlig side igangsat aktiviteter til at forbedre det officielle adressesystem og få alle adresser stedfæstet. Adresserne blev fra begge sider tilbudt til både private og offentlige kunder i indbyrdes konkurrence. På grund af de anvendte metoder var der inkonsistens i stedfæstelsen med deraf følgende usikkerhed om beliggenhed, og i yderste tilfælde kunne fejl i adresserne betyde tab af menneskeliv i forbindelse med, at ambulancer blev sendt af sted til forkert adresse. Samarbejdet omkring de offentlige adresser sker mellem Erhvervs- og Byggestyrelsen (EBST), der i kraft af BBR-loven har ansvaret for de officielle adresser, kommunerne, der er registeransvarlige for BBR, og KMS, der er samordnende på kort- og geodataområdet og samarbejder med kommunerne om den konkrete stedfæstelse. Op gennem 1990 erne udviklede der sig en voksende erkendelse af, at adresserne er en del af den grundlæggende geografiske infrastruktur, og at det var uhensigtsmæssigt at have konkurrerende udgaver; kræfterne måtte samles om høj kvalitet og aktualitet af de offentlige adresser. I konsekvens af dette blev der på initiativ af EBST i 2002 indgået en aftale om at give adgang for alle til de offentlige adresser (inklusive koordinater) uden den betaling, der hidtil havde været gældende. Konsekvensen af ordningen blev, at det private marked, der havde eksisteret omkring adressestedfæstelse, forsvandt. De private aktørers rolle er i dag at etablere løsninger og udbyde produkter, der baserer sig på den geografiske infrastrukturs stedfæstede adresser. 5 Fokuseringen indebærer, at KMS s profil ændres i retning af en infrastrukturvirksomhed, der skaber sikkerhed for, at de samfundsmæssige potentialer kan høstes i takt med at finansiering, organisation og teknik udvikles og modnes hos de kommende brugere. Side 4 af 7
Infrastrukturens betydning for beredskabet Der er en stigende erkendelse af den geografiske infrastrukturs betydning for beredskabet. Perspektiverne blev bl.a. demonstreret ved det nationale beredskabs store kriseøvelse, KRISØV05, der fandt sted i november 2005. Her blev det vist, hvordan fælles, standardiserede geografiske informationer kan være med til at redde liv og begrænse ødelæggelser. KRISØV05 opererede med fem krisescenarier, der skulle øve det danske kriseberedskab i forhold til forskellige former for kriser. Et af scenarierne indebar et udbrud af fugleinfluenza. Mange mennesker kunne være smittet, og den geografiske infrastruktur blev brugt til at finde frem til, hvem der var i risikogruppen, hvor de boede, og hvem de havde været i kontakt med. Det skete bl.a. ved at kombinere cpr-oplysninger med oplysninger om skoler, institutioner og bopælsadresser. Ved hjælp af den geografiske dimension blev der hurtigt skabt et overblik over sygdomsudbruddets omfang, og hvem der tilhørte de forskellige risikogrupper. I rapporten Det danske samfunds indsats og beredskab mod terror udarbejdet for regeringen af den tværministerielle arbejdsgruppe om terrorbekæmpelse i 2005 anbefaler arbejdsgruppen, at der til støtte af den nationale operative stab etableres en kommandostation med et samlet og fuldt integreret kommunikationsog informationssystem, som blandt andet skal indeholde geografiske informationer. Natur- og menneskeskabte katastrofer i Europa, Amerika, Asien og Afrika, parret med øgede sikkerhedsmæssige behov, har styrket ønsket om forbedrede overvågnings-systemer i Europa. EU-Kommissionen har på denne baggrund udsendt en meddelelse til Europa-Parlamentet og Rådet om "Global Monitoring for Environment and Security (GMES): From Concept to Reality" (COM2005). Formålet med GMES er at tilvejebringe vedvarende, pålidelige og rettidige services relateret til miljø og sikkerhed med en kapacitet, der sikrer Europa muligheden for selvstændigt at vurdere sit politiske ansvar. Kommissionens strategi er at implementere et såkaldt "fast track" program, som fra 2008 omfatter tre operationelle services: "land monitoring", "marine services" og "emergency response". Der er tætte relationer mellem GMES og bestræbelserne på at skabe en Infrastruktur for Geodata i Europa INSPIRE, idet INSPIRE betragtes som en forudsætning for realiseringen af GMES. Anvendelse af geodata i forskningen Også inden for forskning spiller den geografiske dimension en stigende rolle. Eksempelvis er spatial econometrics et hastigt voksende forskningsfelt inden for socio-økonomi. Der er hovedsageligt to grunde til den stigende interesse for at modellere, estimere og teste tilstedeværelsen af spatiale interaktioner og strukturer. For det første er der en stigende interesse inden for teoretisk økonomi for at studere samspillet mellem individer og dette samspils effekt på adfærd på aggregeret niveau, som eksempelvis betydningen af at bo i et belastet boligområde for uddannelse, sundhed og tilknytning til arbejdsmarkedet. For det andet har adgang til flere og bedre geodata medført, at forskere inden for en lang række områder som fx boligøkonomi, miljøøkonomi og udviklingsøkonomi nu kan gennemføre mere omfattende analyser, hvilket også har medført et behov for udvikling af spatiale økonometriske modeller. Informationerne for det enkelte individ kan gøres spatiale ved at sammenholde adressen i CPR-registeret med detaljerede vejkort. De rumlige data kan herefter anvendes i rumlige analyser af fx neighborhood effekter. Side 5 af 7
Høringsmaterialet og indstillingerne Det fremsendte høringsmateriale er, set med KMS øjne, udtryk for, at KS på et spinkelt fagligt grundlag fremlægger ganske vidtgående anbefalinger, uden at gøre mange overvejelser om konsekvenserne. KS er øjensynligt af den overbevisning, at forsyningen af kort og geodata bedst foregår udelukkende på markedsvilkår og som udgangspunkt uden offentlig bevillingsfinansiering. KMS vurderer, at en sådan konstruktion vil være et særdeles risikabelt eksperiment. Der er således en naturlig meromkostning ved den nødvendige forsyningssikkerhed (bl.a. i forhold til forsvar, beredskab og administration) og det høje kvalitetskrav (fx til fuldstændighed, opdatering og historik). Opbygningen og vedligeholdelsen af en geografisk infrastruktur er et samarbejdsprojekt, hvor mange parter bidrager med forskellige elementer til det fælles administrationsgrundlag. På det tekniske og topografiske område bidrager fx både kommuner og statslige styrelser løbende til indholdet omkring de geografiske objekter. Økonomien i dette bør ideelt set varetages gennem en mellemoffentlig finansieringsaftale; at opfatte denne infrastruktur som et kommercielt produkt, der kan pakkes og prissættes med en given grad af omkostningsdækning, giver ingen mening. Anbefalingerne sigter imod, at grundlæggende tekniske og topografiske informationer etableres i et konkurrencemarked, hvor flere aktører udbyder hver deres repræsentation af tekniske og topografiske objekter. Herved kompromitteres ideen om én fælles infrastruktur til gavn for digital forvaltning, ligesom det er vanskeligt at se, hvordan der skal etableres tværoffentlige løsninger til løbende sagsorienteret ajourføring af geografiske objekter, som optræder i flere tolkninger. Anbefalingerne vil derfor, i det omfang de gennemføres, have betydelige negative konsekvenser for bestræbelserne på at styrke grundlaget for digital forvaltning gennem et fællesoffentligt administrationsgrundlag på geodataområdet. Det er samtidig vanskeligt at forstå den konkurrencepolitiske problemstilling i, at staten og kommunerne finder effektive samarbejdsløsninger til gavn for skatteborgerne, specielt da produktion af kort og geodata under alle omstændigheder gennem udbud sker på konkurrencemæssige vilkår. Samtidig vil regeringens beslutning om at effektivisere de statslige indkøb blive aktivt modvirket. Udover ovennævnte generelle svagheder, bærer høringsmaterialet præg af unøjagtigheder og en sagsfremstilling, der generelt giver indtryk af et område, hvor der ikke gennem eksisterende rammebetingelser er sikret åben og lige adgang til den geografiske infrastruktur. KMS opererer under en lov og efter princippet om åben og lige adgang til styrelsens ydelser. Spørgsmålet om offentlig medfinansiering er senest besluttet af Folketingets Boligudvalg i 2003; KMS afleverer årligt til ministeren en prisredegørelse, der opgør graden af offentlig medfinansiering for forskellige typer af ydelser bl.a. med det formål at sikre mod krydssubsidiering. Af faglige og økonomiske årsager bør der eksistere én fælles geografisk infrastruktur, som er offentligt kontrolleret, men som i videst muligt omfang etableres af private virksomheder efter udbud. KMS mener samtidig, at der i nyttiggørelsen af den geografiske infrastruktur i løsningssammenhæng og til fremstilling af geografisk orienterede produkter vil være et stigende forretningspotentiale for private virksomheder, som øges yderligere af, at de offentlige kunder anvender fælles standarder. Side 6 af 7
I forbindelse med forarbejderne til INSPIRE-direktivet er der peget på væsentlige samfundsmæssige besparelser ved etablering af en fælles offentlig infrastruktur. Samme resultat kommer andre internationale analyser frem til, fx i det norske Norge Digitalt projekt. De økonomiske analyser i forbindelse med FOT-projektet viser ligeledes væsentlige besparelser ved, at det offentlige samarbejder om etablering af et fælles FOT-system; de første erfaringer med fælles FOT udbud bekræfter den økonomiske fordel ved fælles statsligt/kommunalt indkøb. KS henviser i høringsmaterialet til Konkurrencelovens 2, som omhandler offentlig regulering eller støtteordninger, der skader konkurrencen eller hindrer en effektiv samfundsmæssig ressourceanvendelse. Efter KMS opfattelse bidrager KMS og FOT-samarbejdets aktiviteter på det tekniske og topografiske område til en mere effektiv samfundsmæssig ressourceanvendelse. Et lille privat marked baseret på offentligt betalt dobbeltarbejde må ganske vist forudses at miste indtægt ved den standardisering, der sker som følge af etableringen af en fælles offentlig geografisk infrastruktur; dette må dog forventes rigeligt at blive opvejet af et stort potentiale for det private marked i at levere branchespecifikke løsninger. KMS nuværende rammebetingelser er ikke ideelle set i relation til at skabe en samfundsmæssig hensigtsmæssig finansieringsmodel omkring den geografiske infrastruktur. KMS er dog grundlæggende uenig i, at reguleringen på området skal indrettes af hensyn til et meget begrænset konkurrencemarked i stedet for primært med henblik på at understøtte det ansvar for et effektivt, landsdækkende geografisk administrationsgrundlag, som KMS lovgivningsmæssigt er sat til at varetage. Den forventede vedtagelse af INSPIRE-direktivet vil alligevel være en naturlig anledning til en vurdering af, om KMS rammebetingelser er tidssvarende. Det må betragtes som uhensigtsmæssigt forinden at foretage justeringer, som er i konflikt med direktivet. BILAG: Fælleserklæring til Konkurrencestyrelsen - KL og KMS, 18. maj 2006 Specifikke bemærkninger til Konkurrencestyrelsens høringsnotat af 09.05.2006 KMS, 24. maj 2006 Hvad er infrastruktur - kort sagt? KMS, 16. maj 2006 Geodata - Rygraden i effektiv digital forvaltning Projekt digital forvaltning, maj 2006 Side 7 af 7