Det Europæiske Luftfartssikkerhedsagentur 22/03/2013 UDTALELSE NR. 02/2013 FRA DET EUROPÆISKE LUFTFARTSSIKKERHEDSAGENTUR af 22. marts 2013 om Kommissionens forordning om ændring af Kommissionens forordning (EF) nr. 2042/2003 af 20. november 2003 om vedvarende luftdygtighed af luftfartøjer og luftfartøjsmateriel, -dele og -apparatur og om godkendelse af organisationer og personale, der deltager i disse opgaver "Kontrol af luftfartøjers vedvarende luftdygtighed"
Sammendrag Som en del af tilsynet med luftfartøjers vedvarende luftdygtighed skal de kompetente myndigheder udarbejde et inspektionsprogram til kontrol af luftdygtighedsstatussen for den luftfartøjsflåde, der er registreret hos myndigheden, benævnt "Kontrol af luftfartøjers vedvarende luftdygtighed" (ACAM, jf. M.B.303). Inspektionsprogrammet udarbejdes ved at vælge en relevant stikprøvestørrelse og skal omfatte en inspektion af det enkelte luftfartøj, hvor der fokuseres på en række centrale risikoelementer. Feedback fra de kompetente myndigheder og typiske konstateringer ved standardinspektioner indikerer, at ACAM-kravene og centrale risikoelementer ikke opfyldes på en ensartet måde i alle medlemsstater. Det eksisterende regelmateriale og i særdeleshed relaterede acceptable måder for overensstemmelse (AMC) og vejledende materiale (GM) er blevet gennemgået med det formål at foreslå ændringer, der forbedrer klarheden og sammenhængen, samt inkludere yderligere vejledning om anvendelsen af centrale risikoelementer (KRE'er). De primære produkter i forbindelse med denne regelfastsættelsesopgave er i form af yderligere AMC- og GM-materiale, hvor der fokuseres på en mere fleksibel, risikobaseret planlægning af inspektioner, muligheden for at foretage kombinerede inspektioner, præcisering af omfanget og de forskellige typer af inspektioner samt i særdeleshed efterprøve detaljerede retningslinjer vedrørende centrale risikoelementer til brug ved ACAM-inspektionerne. Hensigten med disse ændringer er, at de skal have en positiv indvirkning på sikkerheden og understøtte standardiseringen. Side 2 af 7
I. Generelt 1. Formålet med denne udtalelse er at foreslå Kommissionen at ændre bilag I til Kommissionens forordning (EF) nr. 2042/2003 1 (i det følgende benævnt "del-m"). Anvendelsesområdet for denne regulering er skitseret i kommissoriet RMT.0216 (M.027), der blev offentliggjort den 4. oktober 2011, og beskrevet nærmere nedenfor. 2. Udtalelsen er vedtaget efter den procedure, der er fastlagt af Det Europæiske Luftfartssikkerhedsagenturs (i det følgende benævnt "agenturet") bestyrelse 2, i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 19 i forordning (EF) nr. 216/2008 3 (i det følgende benævnt "grundforordningen"). 3. De foreslåede bestemmelser har taget højde for udviklingen i EU og den internationale lovgivning (ICAO) samt harmoniseringen med bestemmelserne for andre myndigheder hos EU's vigtigste partnere på baggrund af målene i artikel 2 i grundforordningen. De foreslåede bestemmelser vurderer en mere risikobaseret tilgang til planlægningen af ACAM-inspektioner og understøtter i denne henseende gennemførelsen af ICAO State Safety Programme-standarder og anbefalet praksis inden for rammerne af det europæiske luftfartssikkerhedsprogram. II. Høringer 4. Notice of Proposed Amendment (NPA) 2011-19 4, der indeholder udkast til udtalelse om Kommissionens forordning om ændring af del-m, blev offentliggjort på agenturets websted den 29. november 2011. Ved udløbet af fristen den 1. marts 2012 havde agenturet modtaget 82 bemærkninger fra 19 nationale luftfartsmyndigheder (NAA'er), erhvervsorganisationer og private virksomheder. 5. Alle modtagne bemærkninger er godkendt og indarbejdet i et Comment-Response Document (CRD), der blev offentliggjort på agenturets websted den 19. juli 2012. Dette CRD indeholder en liste over alle personer og/eller organisationer, der har indsendt bemærkninger, samt agenturets svar. Ved udløbet af fristen den 19. september 2012 havde agenturet modtaget 11 reaktioner på CRD'et fra 6 NAA'er og 5 erhvervsorganisationer. Blandt disse blev der i 3 reaktioner givet udtryk for generel støtte til de foreslåede ændringer, 1 reaktion angav, at ændringerne var noteret uden bemærkninger, og 7 reaktioner udtrykte specifikke bekymringer eller foreslog yderligere ændringer. De væsentligste problemer, der er rejst i disse reaktioner, er beskrevet nedenfor: a. Inspektioner under flyvning som en del af ACAM 6. En NAA gentog sin bemærkning til NPA'en med anmodningen om, at muligheden for at foretage inspektioner under flyvning bør bevares som en del af en ACAM-inspektion. I overensstemmelse med henstillingerne fra undersøgelsesgruppen i forbindelse med RMT.0216 (M.027) er denne reaktion ikke accepteret: - Anmodning om en inspektion under flyvning som svar på alvorlige ACAMkonstateringer vil ikke være et passende svar under del-m. Alvorlige konstateringer 1 2 3 4 Kommissionens forordning (EF) nr. 2042/2003 af 20. november 2003 om vedvarende luftdygtighed af luftfartøjer og luftfartøjsmateriel, -dele og -apparatur og om godkendelse af organisationer og personale, der deltager i disse opgaver (EUT L 315 af 28.11.2003, s. 1). Forordning senest ændret ved Kommissionens forordning (EU) nr. 593/2012 af 5. juli 2012 (EUT L 176 af 6.7.2012, s. 38). EASA-bestyrelsens beslutning 01-2012 af 13. marts 2012 om ændring og erstatning af bestyrelsens beslutning 08-2007 om den procedure, agenturet anvender ved afgivelse af udtalelser og udarbejdelse af certificeringsspecifikationer og vejledende materiale ("regelfastsættelsesproceduren") Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 216/2008 af 20. februar 2008 om fælles regler for civil luftfart og om oprettelse af et europæisk luftfartssikkerhedsagentur samt om ophævelse af Rådets direktiv 91/670/EØF, forordning (EF) nr. 1592/2002 og direktiv 2004/36/EF. (EUT L 79 af 19.3.2008, s. 1). Forordning senest ændret ved Kommissionens forordning (EU) nr. 6/2013 af 8. januar 2013 (EUT L 4 af 9.1.2013, s. 34-35). Se regelfastsættelsesarkivet på http://www.easa.europa.eu/ws_prod/r/r_archives.php. Side 3 af 7
skal afhjælpes ved at træffe foranstaltninger vedrørende luftdygtighedseftersynsbeviset. - Inspektioner under flyvning anses ikke for at være luftdygtighedseftersynsopgaver i henhold til M.A.710 og er ikke fokusområdet for proceduren for sikring af vedvarende luftdygtighed, der er defineret i del-m. - Bestemmelser vedrørende operationelle luftfartøjsinspektioner både for den første certificering af og tilsyn med AOC-indehavere defineres som en del af EASA del- ARO Subpart-OPS 5. b. Forholdsmæssigheden af bestemmelserne almenflyvning 7. Fire erhvervsorganisationer gentog via deres reaktioner på CRD'et de bemærkninger, som de havde fremsat i løbet af NPA-høringen, hvori det blev foreslået, at agenturet tager anvendeligheden af ACAM inden for almenflyvning op til fornyet overvejelse ved at undtage visse kategorier af luftfartøjer fra ACAM-inspektionsprogrammerne. Denne foreslåede ændring indgår ikke i kommissoriet for regelfastsættelsesopgave M.027. Derfor var de relaterede NPA-bemærkninger og reaktioner blevet afgivet til taskforcen vedrørende del-m for almenflyvning med henblik på overvejelse i fase II af dens aktivitet (jf. kommissorierne RMT.0463 og RMT.0547 "Revision af del-m for almenflyvning" 6 ). Derudover mener agenturet, at undtagelsen af visse kategorier af små luftfartøjer fra ACAM-inspektionsprogrammet vil have en negativ indvirkning på sikkerheden: Afhængigt af typen af luftfartøjer og typer af operationer er det i henhold til de nuværende bestemmelser i del-m ikke nødvendigt at få vedligeholdelse og/eller sikring af vedvarende luftdygtighed foretaget af en godkendt organisation. I disse specifikke tilfælde udgør ACAM-inspektioner i henhold til M.B.303 den "sidste udvej" for de kompetente myndigheder for at udføre deres tilsyn. Derfor vil en eventuel undtagelse på dette område kræve en fuld konsekvensvurdering af lovgivningen. I en specifik reaktion afgivet af en erhvervsorganisation blev det foreslået, at de kompetente myndigheder benytter en mere samarbejdsorienteret fremgangsmåde ved gennemførelsen af ACAM-inspektioner på privatejede luftfartøjer eller luftfartøjer, der benyttes af flyveklubber eller sportsflyverforeninger. Det er opfattelsen, at inspektører fra de kompetente myndigheder generelt benytter den samme logik som for ACAMinspektioner på store luftfartøjer, der anvendes til erhvervsmæssig lufttransport. I denne reaktion blev det foreslået, at ACAM-inspektører skal kommunikere bedre med de ejere/operatører, der er underlagt ACAM-inspektioner, og benytte denne lejlighed til at forklare de relevante bestemmelser i del-m bedre. Ifølge denne kilde vil det betyde et bedre partnerskab mellem myndigheder og ejere/operatører inden for dette flyvningssegment, hvilket igen vil have en positiv indvirkning på sikkerheden, mens krav om mere kontrol vil blive anset for at virke mod hensigten. En måde at tilvejebringe et sådant partnerskab mellem ACAM-inspektører og ejere/operatører inden for ikkeerhvervsmæssig privatflyvning vil være at foretage ACAM-inspektioner hovedsagelig som forhåndsmeddelte inspektioner med det formål at gennemgå og forklare alle tilhørende dokumenter mere som en "workshop" end med blot det formål at gennemføre en inspektion med mulig deltagelse af sportsflyverforeninger og/eller flyveklubber. Sådanne inspektioner vil bidrage til en bedre forståelse af de relevante krav og korrekt gennemførelse heraf på begge sider. c. Stikprøveinspektion af luftfartøjer I en specifik reaktion afgivet af en erhvervsorganisation blev det foreslået, at der skal foretages stikprøveinspektion på tværs af alle 31 EASA-stater for at erstatte det nuværende system med stikprøveinspektion foretaget af hver enkelt 5 6 Kommissionens forordning (EU) nr. 965/2012 af 5. oktober 2012 om fastsættelse af tekniske krav og administrative procedurer vedrørende flyveoperationer i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 216/2008. (EUT L 296 af 25.10.2012, s. 1-148) http://easa.europa.eu/rulemaking/docs/tor/rmt/tor%20rmt.0463%20and%20rmt.0547.pdf Side 4 af 7
registreringsmedlemsstat, og at der med henblik på en sådan stikprøveinspektion skal oprettes en fælles database, hvor EASA tilfældigt udvælger det luftfartøj, der skal inspiceres af den respektive nationale myndighed. Det er agenturets opfattelse, at stikprøver ikke skal vælges tilfældigt, men at det skal ske på grundlag af en risikoanalyse, som bygger på den lokale myndigheds erfaringer og viden. I henhold til denne reaktion skal en sådan database også danne basis for oprettelse af en fælles database over ACAM-konstateringer i en anden fase. Dette forslag kan ikke integreres i M.027, da det vil kræve en ny regelfastsættelsesopgave med en fuld konsekvensvurdering af lovgivningen. På grundlag af erfaringerne med databasen over SAFA-konstateringer vil oprettelsen af en fælles database over konstateringer kræve betydelige ressourcer og derfor også fuld støtte fra alle EASA-stater. Dette vil medføre definitionen af fælles dataformater og en fælles taksonomi for klassificering og kategorisering af konstateringer. Hvis der findes støtte til denne idé i betragtning af de ressourcer, som det vil kræve, skal en sådan fælles database over konstateringer ikke være begrænset til ACAM-konstateringer. Hvis en sådan fælles database ikke forefindes, forhindrer det imidlertid ikke de kompetente myndigheder i at udveksle oplysninger fra ACAM-inspektioner i tilfælde, hvor en repræsentativ stikprøvestørrelse ikke kan opnås i én medlemsstat alene. Endelig vil implementeringen af et sådant system kræve en ændring af agenturets mandat, og dette vil have indflydelse på registreringsmedlemsstatens rettigheder og forpligtelser. 8. I overensstemmelse med undersøgelsesgruppens henstillinger er ændringerne til gennemførelsesbestemmelserne (M.B.303 og M.B.304) som foreslået i forbindelse med CRD 2011-19 ikke blevet ændret yderligere efter analysen af de 11 modtagne reaktioner. III. Indholdet af agenturets udtalelse 9. Formålet med denne udtalelse er at ændre M.B.303 og M.B.304 i del-m. De foreslåede ændringer vil give en mere risikobaseret, fleksibel tilgang til planlægningen af ACAMinspektioner og vil forbedre klarheden og sammenhængen yderligere og dermed understøtte standardiseringen. Disse ændringer på gennemførelsesbestemmelsesniveau vil blive suppleret af ændringer på AMC-/GM-niveau, herunder en række nye AMC'er og et GM, som hovedsagelig fokuserer på at sikre en fælles forståelse og konsekvent gennemførelse af ACAM-inspektioner. Detaljerede retningslinjer for de centrale risikoelementer for så vidt angår luftdygtighed, der skal kontrolleres under ACAMinspektioner, er medtaget. 10. Det foreslås, at der foretages årlige opdateringer af denne KRE-vejledning (tillæg III til GM1 M.B.303(b)) via en tilbagevendende regelfastsættelsesopgave for at sikre, at henvisningerne til stadighed er opdaterede og for at vurdere relevansen af alle tilhørende oplysninger og typiske medtagne inspektionspunkter. Dette skal sikre, at oplysningerne forbliver relevante med hensyn til de identificerede centrale risikoelementer for så vidt angår luftdygtighed. Den første revision skal indledes et år efter vedtagelsen af denne udtalelse. a. Ændringer til M.B.303 11. M.B.303 ændres for bedre at præcisere formålet med bestemmelsen. Det tidligere litra c) slettes, og de punkter, der skal behandles i forbindelse med udarbejdelsen af ACAMprogrammet, er nu angivet i den nye AMC1 til M.B.303(a). I det tidligere litra d) i M.B.303 er kravet om, at der skal foretages en grundig årsagsanalyse af hver enkelt konstatering, blevet erstattet af et krav om at analysere konstateringer med hensyn til deres sikkerhedsbetydning. Bestemmelserne vedrørende analysen af konstateringer er nu inkorporeret i den nye AMC1 M.B.303(d) "Analyse af konstateringer". Dette fjerner forpligtelsen til at foretage en grundig årsagsanalyse af hver enkelt konstatering. I stedet Side 5 af 7
herfor skal de kompetente myndigheder tage stilling til behovet for en grundig årsagsanalyse på grundlag af sikkerhedsbetydningen af en konstatering eller en kombination af konstateringer. Det nye litra f) er afledt af det tidligere litra g) og omformuleret for at gøre det mere generisk. Det fokuserer på behandlingen af konstateringerne i modsætning til kategoriseringen af konstateringer i forhold til de krav, der er omhandlet i litra d). Det tidligere litra i), der nu er indføjet som litra g), ændres for at præcisere, at en udveksling af oplysninger om konstaterede manglende overholdelser kun er påkrævet, hvis det er nødvendigt for at sikre, at der kan træffes passende håndhævelsesforanstaltninger. Der er foretaget andre redaktionelle ændringer: - I litra b) er "centrale risikoelementer" tilføjet som en henvisning til "luftdygtighed". - I litra e) er henvisningen til "henstillinger" slettet, da disse ikke er defineret i M.B.903. b. Ændringer til M.B.304 12. M.B.304 ændres som et resultat af sletningen af M.B.303(g) og for at sikre sammenhæng med M.B.903 "Undersøgelsesresultater". Henvisningen til "begrænsning" slettes, da denne mulighed ikke er omhandlet i M.B.903. IV. Konsekvensvurdering af lovgivning 7 Analyse af problemstilling og risikovurdering 13. Det pågældende problem er hovedsagelig relevant for de kompetente myndigheder. Ejere/operatører påvirkes indirekte, hvis deres luftfartøjer udtages af den kompetente myndighed til en ACAM-rampeinspektion eller grundig inspektion. De foreslåede ændringer forventes at have en positiv indvirkning på sikkerheden og understøtte standardiseringen. I henhold til M.B.303 skal den kompetente myndighed udarbejde et inspektionsprogram til kontrol af luftdygtighedsstatussen for den luftfartøjsflåde, der er registreret hos myndigheden. Et sådant inspektionsprogram skal omfatte en produktinspektion, der fokuserer på en række KRE'er. Tillæg III til AMC M.B.303(d) "Kontrol af luftfartøjers vedvarende luftdygtighed planlægnings- og registreringsdokument" definerer disse KRE'er i forbindelse med de produktinspektioner, der skal udføres af de kompetente myndigheder. De AMC'er, der er udstedt i forbindelse med M.B.303, giver imidlertid hverken en detaljeret beskrivelse af disse KRE'er eller indeholder en liste over punkter, der skal inspiceres. Dette har resulteret i en ikke-standardiseret anvendelse af kravene i M.B.303. 14. Den væsentligste risiko for en utilstrækkelig ACAM-inspektion er, at forhold vedrørende luftdygtigheden, der kan påvirke flysikkerheden for et individuelt luftfartøj eller for en hel luftfartøjsflåde, ikke identificeres ordentligt, og at der ikke reageres herpå. I sidste ende påvirker ACAM direkte effektiviteten af det løbende tilsyn, som udføres af den kompetente myndighed, hvilket kan reducere sikkerhedsniveauet. På grundlag af tidligere standardiseringsresultater forventes sandsynligheden for denne risiko at være lejlighedsvis. For så vidt angår alvoren heraf under hensyntagen til på den ene side det forhold, at ACAM kun udgør ét element i tilsynssystemet og på den anden side, at det individuelle luftfartøjs luftdygtighed generelt kontrolleres af en organisation, der er godkendt i henhold til del-m Subpart G, forventes den at være lille. 7 Se desuden NPA 2011-19, afsnit V, "Konsekvensvurdering af lovgivning" Side 6 af 7
Mål 15. Det specifikke mål for denne udtalelse er at reducere de identificerede sikkerhedsrisici og gennemførelsesproblemer ved at præcisere kravene med henblik på at: - bidrage til at fremme en risikobaseret, fleksibel tilgang til ACAM-programmet - bidrage til at sikre en fælles forståelse blandt de kompetente myndigheder for den korrekte anvendelse af KRE'er i forbindelse med ACAM-produktinspektioner - fremme udvekslingen af oplysninger mellem myndighederne om ikke-overholdelser, der identificeres i forbindelse med ACAM-programmerne. Dette skal øge effektiviteten af ACAM-inspektionsprogrammerne, understøtte standardiseringen, sikre ensartet anvendelse, også for lige behandling af ejere/operatører, der er underlagt ACAM-produktinspektioner, fremme det fælles tilsyn og i sidste ende bidrage til at forbedre sikkerhedsniveauet. Konsekvensanalyse 16. De foreslåede ændringer har ikke nogen væsentlige sociale, økonomiske eller miljømæssige indvirkninger og har ingen indflydelse på lovgivningsmæssig samordning og harmonisering. Problemer for så vidt angår proportionalitetsprincippet er identificeret i relation til almenflyvning, især på området for privatejede luftfartøjer eller luftfartøjer, der benyttes af flyveklubber eller sportsflyverforeninger. De foreslåede ændringer, som indebærer mulighed for en mere fleksibel, risikobaseret fremgangsmåde og fjernelse af forpligtelsen til at foretage en grundig årsagsanalyse af alle konstateringer, forventes at reducere byrden i tilknytning til sådanne luftfartøjer. En undtagelse af visse kategorier af luftfartøjer fra ACAM-kravene vil kræve en særskilt regelfastsættelsesopgave, herunder en fuld konsekvensvurdering af lovgivningen. Køln, den dd måned ÅÅÅÅ P. GOUDOU Administrerende direktør Side 7 af 7