Samfundstjenestens effekt sammenholdt med betænkeligheder ved anvendelsen

Strafferet og kriminologi Samfundstjeneste (Community Service Order) Samfundstjenestens effekt sammenholdt med betænkeligheder ved anvendelsen Skrevet af stud. jur. Charlotte Pingel, Aarhus Universitet 1/19

Indhold 1 Abstract...3 2 Indledning og problemformulering...4 3 Den nuværende retsstilling...5 3.1 Introduktion...5 3.2 STRL 62...5 3.3 STRL 63...6 3.4 STRL 64 og 65...7 3.5 STRL 66...7 3.6 STRL 67...8 3.7 Sammenfatning...8 4 Samfundstjenestens effekt...9 4.1 Recidiv...9 4.2 Prævention...10 4.3Yderligere overvejelser og sammenfatning...11 5 Betænkeligheder ved anvendelsen...13 5.1 EMRK art. 4...13 5.2 Retssikkerhed og lighedsprincippet...14 5.3 Yderligere overvejelser og sammenfatning...15 6 Kort perspektivering til England og Norge...17 7 Konklusion...18 8 Litteratur...19 9 Praksis...19 2/19

1 Abstract Community Service Order is a relatively new concept in Danish law which was first introduced on an experimental basis by parlamentary resolution in 1982 and made a permanent part of the Danish Penal Code in 1992. The purpose of this assignment is to analyze and evaluate the effect of the current practice and compare it to some of the most relevant concerns raised by its application. The available empirical data suggests that the recurrence of crime is lower for the perpetrators sentenced to community service than for perpetrators sentenced to imprisonment in jail. Furthermore, it may be assumed that the practice has a certain crime preventing effect for the general population as well as for the individual, although this is undoubtedly arduous to confirm based on the available data. Nevertheless, it is difficult to disprove the positive effects this type of sentence can possibly have. The use of Community Service Order may, however, also be criticized from various angles, including art. 4 of the European Convention on Human Rights which prohibits forced or compulsory labor, albeit with certain relevant exceptions. In addition, there are number of concerns in relations to procedural security, considerations of equality as well as ethical reflections. Issues concerning the consent of the accused as well as the continuing development in the application of the Community Service Order can also pose problems, as there is a risk of the punishment becoming more severe than originally intended. Conclusively, the Community Service Order can be a successful and quite reasonable alternative to imprisonment in jail, both from the perspective of the offender as well as society, provided the aforementioned concerns are taken into consideration. 3/19

2 Indledning og problemformulering Samfundstjeneste er et forholdsvist nyt begreb i dansk ret, som først indførtes gennem en forsøgsordning, inden den herefter blev gjort permanent i 1992. Som udgangspunkt kan samfundstjeneste fremstå som et effektivt og formålstjenstligt alternativ til frihedsstraf både for den dømte såvel som for samfundet som helhed, men denne sanktionsform rejser i samme ombæring også en række relevante spørgsmål og betænkeligheder. Dette søges behandlet mere indgående i nærværende fremstilling. Formålet med denne opgave er således at give en strafferetlig fremstilling af emnet samfundstjeneste. Dette søges opnået gennem først en redegørelse for straffelovens bestemmelser herom med udgangspunkt i kap. 8, 62-67. Herefter undersøges samfundstjenestens effekt, med særlig fokus på især recidiv, og sammenholdes med en vurdering af nogle af de væsentligste betænkeligheder, der kan være ved anvendelsen af samfundstjenesten som sanktion. Endelig perspektiveres kort til relevante erfaringer fra andre lande, herunder især Norge, med henblik på at skabe et mere nuanceret billede og en dybere forståelse for emnet. Grundet opgavens begrænsede omfang er det hverken muligt eller hensigtsmæssigt at behandle samtlige aspekter af emnet samfundstjeneste dybtgående, og fokus lægges derfor på ovennævnte. Redegørelsen for den nuværende retsstilling gøres på denne baggrund forholdsvist kort, og hovedvægten lægges således på samfundstjenestens effekt versus kritikpunkter og betænkeligheder ved anvendelsen. 4/19

3 Den nuværende retsstilling 3.1 Introduktion Samfundstjeneste er reguleret i STRL kap. 8, 62-67 og skal grundlæggende ses som et alternativ til frihedsstraf. Sanktionsformen blev først indført på forsøgsbasis i København og Nordjylland i 1982 ved folketingsbeslutning af 25.5.1982 1 for herefter at blive udvidet til resten af landet i 1985. Dette skete med udgangspunkt i en indstilling til Straffelovrådet om forsøg med samfundstjeneste som et tillægsvilkår til betingede domme fra 1980, som udsprang af betænkning nr. 806/1977 om alternativer til frihedsstraf. Efter forsøgsordningen blev det besluttet at gøre muligheden for idømmelse af samfundstjeneste permanent, og på baggrund af Straffelovrådets betænkning nr. 1211/1990 2 blev ændringerne i STRL gennemført med ikrafttrædelse d. 1.4.1922. 3 I årene 1997, 2000 og 2011 er der gennemført en række ændringer i reglerne vedrørende samfundstjeneste i takt med, at erfaringerne med denne sanktionsform er blevet større. Ved den seneste ændring med ikrafttrædelse 1.3.2012 ændredes STRL således, at det maksimale antal timers samfundstjeneste, der kan idømmes, nu er forhøjet fra 240 til 300. 4 Ændringerne fra den permanente ordnings ikrafttræden til justeringen i 2011 synes alle at pege i retning af en øget tendens til at udvide brugen af samfundstjeneste, samtidig med at de også har givet anledning til en større specifikation og klarlæggelse af, hvornår og hvordan denne sanktionsform i praksis bør anvendes af domstolene. Samfundstjeneste er som nævnt ovenfor reguleret i STRL kap. 8, 62-67, og disse bestemmelser vil blive behandlet mere indgående i det følgende. 3.2 STRL 62 Efter 62 kan retten afsige betinget dom med vilkår om samfundstjeneste, såfremt to vilkår er opfyldt; rent betinget dom efter reglerne i 56 og 57 skal findes utilstrækkelig, og den dømte skal desuden være egnet til at udføre samfundstjeneste, jf. stk. 1. Egnethedsvurderingen foretages ikke af retten men af Kriminalforsorgen, og sker på baggrund af en samlet bedømmelse af den dømtes sociale og øvrige personlige forhold. Det oprindelige og typiske anvendelsesområde for samfundstjenesten er berigelseskriminalitet, inklusiv dokumentfalsk og brugstyveri jf. 171, 293 og 293 a, men eksklusiv røveri jf. 288. Ved kriminalitetstyper som røveri, vold, narkotika- og sædelighedsforbrydelser fremgår det af FT 1999/00 A.1142 f i bemærkningerne til lovændringen i 1 FT 1981/82 A.4565 ff 2 Betænkning nr. 1211/1990 behandles nærmere under efterfølgende afsnit 3 V. Greve, G. Toftegaard Nielsen m.fl.: Kommenteret straffelov. Almindelig del, s. 355ø 4 Jf. Lov om ændring af straffeloven 1, nr. 1, https://www.retsinformation.dk/forms/r0710.aspx?id=140652 5/19

2000, at samfundstjeneste her skal anvendes med varsomhed. Det specificeres desuden direkte i bemærkningerne til lovforslaget i 1992, at det ikke skal være udelukket at anvende samfundstjeneste i sager udenfor kerneområderne berigelseskriminalitet, dokumentfalsk og brugstyveri. 5 Det må på denne baggrund bemærkes, at retspraksis som nævnt ser ud til at udvikle sig i en retning mod udvidet brug af samfundstjeneste, også i varsomhedsområdet, men at der i hvert tilfælde er tale om afgørelser, hvori egenthedsvurderingen og andre konkrete omstændigheder må spille en stor rolle. Det er sandsynligvis på denne baggrund, at der i retspraksis er eksempler på, at samfundstjeneste er blevet idømt i sager, hvor der normalt anvendes ubetinget fængselsstraf. Det må desuden bemærkes, at dette i øvrigt stemmer godt overens med udgangspunktet om brugen af samfundstjeneste som alternativ til frihedsstraf, jf. afnsit 2.1. Efter stk. 2 træffes afgørelsen om udsættelse af fængselsstraf efter 56, stk. 1 og 2. Det betyder, at domstolene har mulighed for både at udsætte straffastsættelsen og fuldbyrdelsen eller at udmåle straffen men udsætte fuldbyrdelsen. Stk. 3 omhandler vilkårsbrud, og det fremgår heraf, at udsættelsen efter stk. 2 betinges af, at der ikke begås nyt strafbart forhold indenfor prøvetiden, og at vilkårene efter 63 i øvrigt bliver overholdt. Dette svarer i øvrigt til de almindelige krav ved betinget dom. 3.3 STRL 63 63 omhandler en række vilkår for samfundstjenesten. Efter stk. 1 er arbejdstimerne fastsat til minimum 30 og maksimum 300 timer. Det fremgår desuden, at den idømte arbejdspligt skal være opfyldt indenfor en længstetid, som fastsættes i dommen. Forholdsmæssighed mellem størrelsen af den forskyldte frihedsstraf og antallet af arbejdstimer forudsættes, men det er værd at bemærke, at der er ikke fastsat bestemte regler vedrørende udmålingen af antallet af arbejdstimer, som således må fastsættes efter en konkret vurdering i hver sag. 6 Efter stk. 2 har tilsynsmyndigheden mulighed for at forlænge afviklingstiden for samfundstjenesten fastsat i dommen, såfremt særlige grunde taler for det. Der er dog ikke mulighed for at forlænge længstetiden for afviklingen udover prøvetiden, og den dømte kan anmode om indbringelse af denne beslutning for retten. Stk. 3 fastslår, at prøvetiden maksimalt kan være to år, og det specificeres, at dommeren kan fastsætte, at prøvetiden ophører allerede ved udløbet af længstetiden for den idømte samfundstjeneste. 7 Ifølge bestemmelsens stk. 4 er den dømte undergivet tilsyn i prøvetiden, og retten har mulighed for at fastsætte vilkår i overensstemmelse med særvilkårene i en almindelig betinget dom efter STRL 5 V. Greve, G.T. Nielsen m.fl.: Kommenteret straffelov. Almindelig del, s. 359 6 G.T. Nielsen: Strafferet 2. Sanktionerne, s. 54 vedr. samfundstjenestens indhold 7 V. Greve, G.T. Nielsen m.fl.: Kommenteret straffelov. Almindelig del, s. 366, 3. afsnit 6/19

57. Disse vilkår samt det tilsyn, den dømte er undergivet i prøvetiden, bortfalder, når længstetiden for udførelsen af arbejdsforpligtelsen er udløbet, såfremt andet ikke er fastsat i den konkrete dom, jf. stk. 4. 3.4 STRL 64 og 65 64 vedrører muligheden for en såkaldt kombinationsdom. Reglerne i STRL 58 om ubetinget fængselsstraf eller bøde kan således kombineres med den betingede dom med vilkår om samfundstjeneste. 8 Bestemmelsen giver anledning til, at domstolene i nogle tilfælde kan vælge at idømme en forholdsvist kort ubetinget fængselsstraf, for at gøre den resterende del betinget af udførelse af samfundstjeneste. Det er således her tydeligt at se, hvorledes samfundstjenesten i disse tilfælde konkret kan udgøre et meget reelt alternativ til frihedsstraf, hvilket også vil blive behandlet nærmere i det følgende. STRL 65 fastslår, at muligheden for at ændre eller ophæve vilkår i medfør af reglerne i 59, stk. 1 og 2, også gælder for bestemmelser truffet i henhold til 63, jf. de almindelige vilkår for samfundstjeneste, gennemgået i afsnit 2.3. 3.5 STRL 66 66 omhandler vilkårsbrud. I stk. 1 fremgår det, hvilke muligheder retten har, såfremt den dømte overtræder vilkårene fastsat i dommen om samfundstjeneste. Retten kan vælge enten at idømme ubetinget fængselsstraf i stedet for samfundstjeneste, jf. stk. 1, nr. 1, eller at opretholde den betingede dom med vilkår om samfundstjeneste og eventuelt forlænge længstetiden og prøvetiden (dog stadig indenfor grænsen fastsat i 63), jf. stk. 1, nr. 2. Det må desuden bemærkes, at der ved vilkårsbrud ikke er anledning til at forhøje antallet af arbejdstimer eller tilføje behandlingsvilkår, som ikke allerede var fastsat i dommen til samfundstjeneste 9, hvilket må antages at udgøre en vis beskyttelse for den dømte. Efter 66, stk. 2 fremgår hovedreglen om, at der som udgangspunkt ikke kan ske kombination af straffuldbyrdelse og fortsat samfundstjeneste. 10 Den betingede delstraf efter 58, stk. 1 vil da træde i stedet for samfundstjenesten. Stk. 2, sidste pkt. angiver dog en undtagelse til denne hovedregel og bestemmer således, at ubetinget delstraf og fortsat samfundstjeneste kan kombineres, såfremt den ubetingede delstraf ikke overstiger tre måneder. I stk. 3 fastslås det, at der ved strafudmålingen skal 8 K. Waaben: Strafferettens almindelige del 2. Sanktionslæren, s. 66, 3. afsnit. 9 V. Greve, G.T. Nielsen m.fl.: Kommenteret straffelov. Almindelig del, s. 370 10 V. Greve, G.T. Nielsen m.fl.: Kommenteret straffelov. Almindelig del, s. 371 øverst 7/19

tages hensyn til omfanget af den samfundstjeneste, den dømte allerede har udført, og at straffen desuden kan nedsættes. Stk. 4 handler om de processuelle regler, hvorefter afgørelser om fuldbyrdelse af en udsat straf skal træffes ved dom, mens andre afgørelser blot træffes ved kendelse. Det fastslås desuden, at STRL 59, stk. 2 vedrørende de processuelle regler, tillige må benyttes. 11 3.6 STRL 67 Det fremgår af denne bestemmelses stk. 1, at de almindelige regler i STRL 61 også finder anvendelse i de sager, hvor der er idømt betinget fængsel med vilkår om samfundstjeneste, såfremt den dømte sigtes for et andet strafbart forhold begået før eller efter dommen. Stk. 2 indeholder en række begrænsninger for muligheden for at kombinere den fortsatte samfundstjeneste med ubetinget fængselsstraf. Stk. 3 henviser til, at STRL 66, stk. 3, vedrørende hensyntagen til omfanget af den allerede udførte samfundstjeneste ved strafudmålingen, også finder anvendelse her. 12 3.7 Sammenfatning Ovenfor er gennemgået de væsentligste bestemmelser vedrørende samfundstjeneste efter de gældende regler. De omtalte regler har dog foruden bestemmelserne i STRL kap. 8, 62-67 desuden sat aftryk i en række andre bestemmelser i STRL, herunder 40 a og 58. STRL 58 er kort omtalt under gennemgangen af de andre bestemmelser ovenfor, og behandles derfor ikke nærmere her. 40 a giver efter stk. 3, 4 og 5 mulighed for at gøre samfundstjeneste til et vilkår for prøveløsladelse jf. 40 a, stk. 1. Det må afslutningsvis bemærkes, at de væsentligste momenter at have for øje med henblik på at opnå en grundlæggende forståelse og et udgangspunkt for overvejelserne i det følgende er, at samfundstjeneste som udgangspunkt er tænkt som et alternativ til frihedsstraf, og at der ved strafudmålingen er tale om en konkret vurdering. Væsentligt er det desuden, at muligheden for at idømme samfundstjeneste er til stede, såfremt en rent betinget dom findes utilstrækkelig, og den tiltalte findes egnet til denne strafform. Efter den grundlæggende gennemgang af de nuværende regler vedrørende samfundstjeneste, fokuseres således i det følgende nærmere på samfundstjenestens reelle effekt og de spørgsmål og betænkeligheder, som disse giver anledning til. 11 V. Greve, G.T. Nielsen m.fl.: Kommenteret straffelov. Almindelig del, s. 370-71 12 V. Greve, G.T. Nielsen: Strafferet 2. Sanktionerne, s. 55 vedr. vilkårsovertrædelser 8/19

4 Samfundstjenestens effekt 4.1 Recidiv Ved undersøgelsen af en sanktionstypes effekt er det oplagt først at se nærmere på de tilgængelige data vedrørende recidiv. Recidiv omhandler tilbagefald til ny kriminalitet, og informationer herom fremgår af en række statistikker, som gennemgås og analyseres i dette afsnit. 13 I Kriminalforsorgens recidivstatistik fra 2010 defineres recidiv som tilbagefald til ny ubetinget dom eller ny betinget dom med tilsyn, herunder samfundstjenestedom 14, hvorfor dette kriterium også benyttes her. Figur 2 på statistikkens s. 13 illustrerer recidivet fordelt på retlig status. Heraf fremgår det tydeligt, at recidivet i både 2006, 2007 og 2008 er højest for de dømte, som har afsonet i fængsel. Eksempelvis er recidivet for denne gruppe i 2008 på 33,7%. For samfundstjenestedømte ser recidivet imidlertid anderledes ud. Her ligger recidivet for de samme tre år på omkring 18%, og det kan således fastslås, at færre samfundstjenestedømte falder tilbage til ny kriminalitet end de dømte, som har afsonet i fængsel. 15 Umiddelbart fremstår det derfor som om, samfundstjeneste er en bedre sanktion end afsoning i fængsel, hvis succeskriteriet måles på recidiv. En sådan statistik kan imidlertid virke misvisende, da en række andre forhold af betydning også gør sig gældende i denne forbindelse. Mest væsentligt er det, at det naturligvis som klart udgangspunkt kun er ved visse straffelovsovertrædelser, der kan idømmes samfundstjeneste, jf. gennemgangen under afsnit 2.2. Det må på den baggrund kunne antages, at det i hvert fald forholdsvist er ved de mindre grove og personfarlige kriminalitetstyper, der er mulighed for at anvende samfundstjeneste som sanktion. Derudover må egnethedsvurderingen efter STRL 62, stk. 1 også spille en afgørende rolle, og det kan i den forbindelse hævdes, at de samfundstjenestedømte på sin vis er blevet håndplukket til denne strafform, fordi domstolene konkret har vurderet, at der er en reel mulighed for gennemførelse og lavere risiko for ny kriminalitet. Det kan imidlertid ikke afvises, at samfundstjeneste kan være den mest gavnlige og effektive sanktion, men det er ikke muligt at afgøre spørgsmålet definitivt ud fra de tilgængelige statistiske oplysninger. En række andre forhold kan også have stor betydning for recidivet, herunder personlige faktorer som eksempelvis alder, socioøkonomiske faktorer som den dømtes indkomst eller tilknytning til arbejdsmarkedet samt tidligere idømt straf. 16 S. Clausen foretager i kap. 12 en effektvurdering af 13 Kriminalforsorgens recidivstatistik fra 2010 benyttes som udgangspunkt i det følgende, jf. http://www.kriminalforsorgen.dk/default.aspx?id=1366, under Recidivstatistik 2010 14 Kriminalforsorgens recidivstatistik 2010, s. 7, afsnit 1.6 15 En række af de samme overvejelser og konklusioner fremgår af Straffelovrådets betænkning om samfundstjeneste nr. 1211 under afsnittet 2.4.1 vedr. vilkårsovertrædelser og recidiv. 16 Susanne Clausen: Samfundstjeneste virker det? s. 351, afsnit 15.5.1 9/19

sanktionstyperne for voldsdømte, og det fremgår blandt andet af denne undersøgelses resultater, jf. fig. 12.1, at recidivet er højere for personer idømt fængselsstraf end for samfundstjenestedømte (henholdsvis 53 og 39%). Dette stemmer overens med Kriminalforsorgens statistik gennemgået ovenfor. S. Clausens undersøgelse illustrerer imidlertid også nogle af de andre forhold, som kan have betydning for recidivet. Det konkluderes blandt andet, at recidivrisikoen formindskes, jo ældre den dømte er, at arbejdsløse har større recidivrisiko end personer, som er i arbejde, og at recidivrisikoen stiger, jo flere domme den pågældende tidligere er blevet idømt. 17 Interessant er det desuden, at nogle af undersøgelsens resultater peger på, at det nærmere er straffens længde, og ikke dennes art, som er afgørende for tilbagefaldet til ny kriminalitet. Dette stemmer på sin vis overens med betragningerne i afsnittet ovenfor, hvori det anførtes, at samfundstjeneste som udgangspunkt kun idømmes ved mindre grov kriminalitet. En anden væsentlig betragtning eller forklaring på, hvorfor recidivet er lavere for samfundstjenestedømte end personer idømt fængselsstraf kan være, at de negative konsekvenser af et fængselsophold undgås ved samfundstjeneste. Den dømte bliver ikke på samme måde eksponeret for et kriminelt miljø, og den pågældende bevarer samtidig sin tilknytning til det omkringværende samfund, hvilket medvirker til at mindske recidivrisikoen. 4.2 Prævention En anden væsentlig begrundelse for at gøre brug af samfundstjeneste som sanktion er de præventive hensyn, som grundlæggende kan opdeles i begreberne almenprævention og individualprævention. 18 Det er forholdsvist oplagt, at statistiske oplysninger vedrørende dette spørgsmål ikke er hverken tilgængelige eller særligt brugbare, da denne effekt af samfundstjenesten naturligvis er svær at bevise. Det er imidlertid en af begrundelserne for indførelsen af samfundstjenesten både som forsøgsordning og som et permanent alternativ til frihedsstraf i 1992, at det må antages at denne virkning er til stede. 19 Almenprævention eller generalprævention, som den også kan betegnes, omhandler forebyggelsen af uønsket adfærd i befolkningen ved hjælp af styringsteknikker som kriminalisering, strafforfølgning og -fuldbyrdelse. Den almenpræventive virkning kan afhænge både af straftruslens afskrækkende virkning, såvel som den måde straffen påvirker moral og adfærdsnormer i samfundet. Den individualpræventive virkning, også kaldet specialprævention, vedrører derimod den individuelle lovovertræder og kan eksempelvis omhandle afskrækkelse fra at begå ny kriminalitet, personlighedspåvirkning, uddannelse, tildeling af materielle ressourcer, tilsyn og kontrol. Målet er også her, som navnet tilsiger, at forebygge straffelovsovertrædelser fokus er 17 Susanne Clausen: Samfundstjeneste virker det? s. 293, afsnit 12.1 18 G.T. Nielsen: Strafferet 2. Sanktionerne, s. 48 nederst 19 Jf. Straffelovrådets betænkning om samfundstjeneste nr. 1211, kap. 4, afsnit 4.1.2 vedr. samfundstjenestens positive sider 10/19

blot på den enkelte person i stedet for den generelle befolkning. Da det må antages, at tankerne vedrørende almen- og individualprævention er et af de bærende elementer i strafferetslovgivningen generelt, er det svært at afvise effekten heraf, også i forhold til idømmelsen af samfundstjeneste. Som nævnt er det dog utvivlsomt et område, som nødvendigvis må være præget af stor usikkerhed. I forhold til det foreliggende spørgsmål vedrørende samfundstjeneste kan det næppe afvises, at udsigten til at skulle udføre et pålagt arbejde kan have en afskrækkende virkning eller medføre nogle ændrede holdninger til specifikke lovovertrædelser, som kan udløse denne sanktion, hos befolkningen. Det kan dog også overvejes, hvorvidt en sådan præventiv effekt er til stede, når der ikke er helt faste retningslinjer for, hvornår samfundstjeneste kan idømmes i en konkret sag især egnethedsvurderingen må antages at gøre det mindre gennemskueligt at forudsige, hvornår en lovovertræder kan forventes at blive idømt denne form for straf. 4.3 Yderligere overvejelser og sammenfatning Udover recidiv og kriminalprævention kan der være en række andre relevante årsager til at benytte samfundstjeneste som sanktion frem for eksempelvis fængselsstraf. En af årsagerne kan eksempelvis være samfundsøkonomiske hensyn, som varetages ved, at fængsler og arresthuse aflastes, og den dømte i stedet afsoner sin straf ved at erlægge sin arbejdskraft, og dermed ikke lægges samfundet til byrde på samme måde, som vedkommende ville under afsoning af fængselsstraf. 20 Repressionshensyn kan også fremstå som en begrundelse for denne sanktionstype, idet lovovertrædelsens grovhed afspejles i arbejdsforpligtelsens omfang. Dette kan eventuelt være med til at mindske incitamentet til at begå den pågældende forbrydelse. Såfremt samfundstjeneste som sanktion har en vis opbakning i befolkningen, kunne dette også tænkes at have betydning. Dette er muligvis tilfældet, da der i befolkningen er en tendens til at dømme mildere end de juridiske dommere, når en konkret sag forelægges. 21 En af forudsætningerne for et velfungerende sanktionssystem er, at befolkningen har tillid til det, og sådanne hensyn kan af denne årsag indgå i overvejelserne omkring samfundstjenestens effekt. Ydermere kan samfundstjeneste fremstå som en yderst rimelig sanktion, som måske på mange måder giver mere mening end en dom til fængselsstraf. Den dømte får således på sin vis mulighed for at betale noget tilbage til samfundet, en tankegang som måske også kan spores i det anvendelsesområde, som er tiltænkt for samfundstjeneste, jf. gennemgangen under afsnit 2.2 vedr. kerneområdet berigelseskriminalitet. Samfundstjenesten kan i forlængelse heraf desuden opfattes som værende 20 G.T. Nielsen: Strafferet 2. Sanktionerne, s. 49 under baggrund, pkt. 4 21 J. Dalberg-Larsen: Lovene og livet. En retssociologisk grundbog, s. 164, 2. afsnit 11/19

mindre meningsløs end frihedsstraf, da der er tale om en ganske følelig virkning af lovovertrædelsen, men til gengæld på andre måder en sanktion, som er mindre indgribende. 22 Ovenfor er gennemgået en række betragtninger vedrørende samfundstjenestens effekt. I den forbindelse er der fremført en række argumenter til fordel for anvendelsen af samfundstjeneste, og det er derfor naturligt herefter at se på en række af de kritikpunkter, som kan fremføres imod anvendelsen af denne sanktionsform. I det følgende fokuseres derfor på en række af de overvejelser og betænkeligheder, som også må tages in mente ved vurderingen af samfundstjeneste. 22 Overvejelser herom fremgår også af Straffelovrådets betænkning om samfundstjeneste nr. 1211, kap. 4, under afsnit 4.1.4 12/19

5 Betænkeligheder ved anvendelsen 5.1 EMRK art. 4 Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er tiltrådt af Danmark og inkorporeret i den nuværende lovgivning, og bestemmelserne heri kan således påberåbes direkte ved en dansk domstol. Efter EMRK art. 4, stk. 2 er tvangs- eller pligtarbejde forbudt, dog med en række væsentlige undtagelser i stk. 3. 23 G.T. Nielsen antager i sin fremstilling, Strafferet 2 vedr. sanktionerne, at samfundstjeneste ikke er i strid med bestemmelsen herom i EMRK, men det synes alligevel at rejse en oplagt diskussion. Det fremgår af art. 4, stk. 3, litra a, at udtrykket tvangs- eller pligtarbejde ikke omfatter arbejde, som sædvanligvis forlanges udført under frihedsberøvelse i overensstemmelse med bestemmelserne i konventionens art. 5 (vedr. ret til frihed og sikkerhed), eller under betinget løsladelse fra sådan frihedsberøvelse. Bestemmelserne i STRL må således falde ind under denne undtagelse, og er derfor ikke i strid med konventionens art. 4. Det kan overvejes, hvorvidt der har ligget et problem ift. EMRK art. 4 og 5 i det faktum, at dømte kunne pålægges at udføre samfundstjeneste inden bestemmelserne herom blev en egentlig del af STRL som nævnt under afsnit 2.1 blev forsøgsordningen indført ved folketingsbeslutning. Det er imidlertid den udbredte opfattelse, at forsøgsordningen ikke har været i strid med legalitetsprincippet, hvorfor dette ikke behandles nærmere her. 24 Et andet aspekt knyttet til samfundstjeneste i forbindelse med EMRK er de etiske og moralske overvejelser, som blandt andet har ligget til grund for bestemmelsen i art. 4. Samfundstjeneste idømt efter reglerne herom STRL kan utvivlsomt hævdes at være en form for tvangsarbejde. Især i forhold til vilkårsbrud efter STRL 66 og 67, jf. afsnit 2.5 og 2.6, kan der ligge et problem i, at en del af samfundstjenesten og dermed den idømte straf er blevet fuldbyrdet på tidspunktet for vilkårsovertrædelsen, og den dømte dermed risikerer ekstra eller dobbeltstraf ved vilkårsbrud. Dette er imidlertid søgt løst ved 66, stk. 2 og stk. 3, hvorefter der skal tages hensyn til omfanget af den samfundstjeneste, der allerede er udført. 25 Også ved kombinationsdomme efter STRL 64 kan nogle af de samme betænkeligheder fremsættes. Problematikken kan baggrund af ovennævnte dog sandsynligvis siges at være løst, men der er utvivlsomt tale om et område, omkring hvilket der bør være ekstra bevågenhed og fortsatte diskussioner for at sikre anvendelse i overensstemmelse med EMRK. 23 G.T. Nielsen: Strafferet 2. Sanktionerne, s. 49 under afsnittet baggrund vedr. åbenbare betænkeligheder 24 Fremgår bl.a. af gennemgangen i K. Waaben: Strafferettens almindelige del 2. Sanktionslæren, kap. 3, afsnit IV og G.T. Nielsen: Strafferet 2. Sanktionerne, s. 48-49 25 V. Greve, G.T. Nielsen m.fl.: Kommenteret straffelov. Almindelig del, s. 370f 13/19

5.2 Retssikkerhed og lighedsprincippet Retssikkerhed kan som udgangspunkt deles op i to aspekter; formel retssikkerhed og materiel retssikkerhed. Den formelle retssikkerhed, eller procesretssikkerhed, skal medvirke til at garantere, at myndighedernes beslutninger træffes under former, som sikrer borgerne lovlig og korrekt behandling. Den materielle retssikkerhed går på kravet om, at forvaltningen handler i overensstemmelse med generelle normer, herunder legalitetsprincippet. Dette er blevet berørt kort under afsnit 4.1 vedrørende EMRK art. 4 og gennemgås derfor ikke nærmere her. Det er imidlertid især den formelle retssikkerhed, som frembyder en række betænkeligheder i forhold til domstolenes anvendelse af samfundstjeneste i straffesager. Det fremgår, at retspraksis næppe kan siges at være endeligt afklaret med anvendelsesområdet for samfundstjeneste, som i høj grad er et område under udvikling. 26 Især indenfor et område som strafferetten, er det umådeligt vigtigt, at der i bestemmelserne, som pålægger straf, er klar og utvetydig hjemmel hertil. Dette skyldes altovervejende, at pålæggelse af straf har en yderst indgribende karakter overfor det enkelte individ. Det kan også hævdes, at genneskuelighed og forudsigelighed er væsentligt med henblik på effektiv kriminalitetsprævention, da borgerne således har mulighed for at forudsige deres retsstilling ud fra de gældende regler. Spørgsmålet bliver herefter, hvorvidt dette er ideal opfyldes i forhold til samfundstjeneste. Der er næppe tvivl om, at hjemmelen for pålæggelse af straf efter de enkelte bestemmelser i STRL er ganske klare. Hvilke sanktioner, idømmes på hvilket tidspunkt og overfor hvilke konkrete lovovertrædere er imidlertid mindre klart og gennemskueligt. Dette skyldes blandet andet, at det fra lovgivers side er valgt at anvendelsesområdet og vilkårene for betingede domme er bedst egnet til konkret afgørelse. 27 Til illustration af problemstillingen benyttes to domme, hhv. TFK 2005.649 Ø og U 2004.2733 H. I TFK 2005.649 Ø havde en advokat ulovligt tilegnet sig omkring 1,3 mio. kr. fra sine klienter, hvorfor han blev dømt for underslæb og straffen fastsat til 1 år og 6 måneders fængsel. På trods af, at udgangspunktet for underslæb som det foreliggende er ubetinget fængselsstraf, besluttedes det af landsretten, at 1 år og 3 mdr. af straffen kunne gøres betinget med vilkår om udførelse af 240 timers samfundstjeneste grundet den dømtes personlige og helbredsmæssige forhold. I U 2004.2733 H blev en bankrådgiver dømt for databedrageri og ligesom i TFK 2005.649 Ø idømt fængsel i 1 år og 6 måneder. I dette tilfælde fandtes der, på trods af den dømtes gode personlige forhold, ikke at være grundlag for at gøre straffen betinget med vilkår om samfundstjeneste. 28 26 V. Greve, G.T. Nielsen m.fl.: Kommenteret straffelov. Almindelig del, s. 359 nederst 27 G.T. Nielsen: Strafferet 2. Sanktionerne, s.49f 28 Dommene er desuden omtalt i G.T. Nielsen m.fl.: Kommenteret straffelov. Almindelig del, s. 360-361 14/19

Der kan være grund til at overveje, hvorfor der er forskel på domstolenes anvendelse af samfundstjeneste i disse to konkrete sager, når den idømte fængselsstraf faktisk var ens i begge tilfælde. Det kan på den ene side anføres, at der kan være mange fordele ved denne fremgangsmåde, hvor fokus er på den konkrete sag og den enkelte lovovertræder. Dommerne har bedre muligheder og forudsætninger for at træffe den materielt rigtige afgørelse, fordi den træffes på baggrund af en helt konkret egnethedsvurdering, som tager hensyn til den enkelte og dennes forhold. Til gengæld er der også risiko for, at retsanvendelsen bliver tilfældig eller vilkårlig, og dermed bliver et problem i forhold til retssikkerheden. Der kan i samme forbindelse opstå konflikter i forhold til lighedsprincippet. Dette princip handler, som navnet tilsiger, om, at lige forhold skal behandles lige i retlig sammenhæng, og at eventuel forskelsbehandling skal være sagligt begrundet og have hjemmel i lov. Egnethedsvurderingen efter STRL 62 foregår på baggrund af reglerne i RPL 808, og af åbenlyse grunde skal der ikke redegøres nærmere herfor i nærværende fremstilling. Med henvisning til eksemplerne på de to ovennævnte domme kan det imidlertid anføres, at det måske er mere usikkert, hvorvidt lige forhold rent faktisk også behandles lige, når vurderingen bliver så konkret i hver enkelt sag. Det må dog i øvrigt overvejes, hvorvidt udviklingen indenfor dette område har medført, at det, der tidligere i højere grad ville blive betragtet som retsusikkerhed og forskelsbehandling måske nærmere er vendt til at betragtes som noget positivt, fordi der ved den konkrete vurdering netop tages nuanceret hensyn til den enkelte og samtidig sikres en materielt rigtig afgørelse. Dette er i hvert fald idealet, men udviklingen i retsanvendelsen og -praksis gør det sandsynligvis i endnu højere grad til et område, der bør være bevågenhed omkring. 5.3 Yderligere overvejelser og sammenfatning I de foregående afsnit er gennemgået en række overvejelser vedrørende EMRK, retssikkerhed og lighedsprincippet. Der kan imidlertid også være andre betænkeligheder ved anvendelsen af samfundstjeneste end de her nævnte. En af dem er, at der ikke, som eksempelvis efter norsk praksis, kræves samtykke fra den dømte til denne sanktionsform. 29 Det kan dog med rette fremføres, at idømmelse af straf under alle omstændigheder ikke er frivillig, og at samtykke til sanktionsformen på denne baggrund på sin vis ville være meningsløs. En anden væsentlig betænkelighed er, at der er risiko for, at der sker skred i retspraksis, således at domme til samfundstjeneste i realiteten udvikler sig til at blive en skærpelse af de domme, der ellers blot ville have været betingede. 30 Det må 29 Straffelovrådets betænkning om samfundstjeneste nr. 1211, s. 34, afsnit 3.2 30 Dette nævnes også i V. Greve, G.T. Nielsen m.fl.: Kommenteret straffelov. Almindelig del, s. 356, 2. afsnit 15/19

således til stadighed holdes for øje, at en betinget dom med vilkår om samfundstjeneste efter bestemmelserne i STRL kap. 8 skal anvendes som alternativ til frihedsstraf i overensstemmelse med de oprindelige forudsætninger i lovforarbejderne, jf. herunder også det gennemgåede i afsnit 2.1. 16/19

6 Kort perspektivering til England og Norge Samfundstjenesten blev indført som forsøgsordning i Danmark blandt andet på baggrund af erfaringer med denne sanktionstype i andre lande. Et af disse lande var England, som vedtog de første lovregler som forsøg ved Criminal Justice Act 1972. Der er efter de engelske regler krav om, at tiltalte skal give samtykke, mens kravene til personundersøgelse og antallet af arbejdstimer minder om de danske regler. De to regelsæt adskiller sig imidlertid væsentligt ved, at samfundstjeneste efter de engelske bestemmelser ikke er begrænset til anvendelse i sager, hvor udfaldet ellers ville have været ubetinget fængselsstraf. Samfundstjeneste benyttes i høj grad også i sager, hvor alternativet ville have været bøde eller lignende, og her er det oplagt at rejse en kritik af den skærpelse af straffene, som denne fremgangsmåde således kan medføre. 31 I Norge indførtes samfundstjeneste også først som forsøg i 1984. Efter norsk retspraksis er der også krav om tiltaltes samtykke, og kravene til personundersøgelse og arbejdstimernes antal svarer overordnet set i høj grad til de danske og engelske regler herom. Hovedområdet har ligesom efter dansk strafferet været berigelseskriminalitet, og det er desuden præciseret, at samfundstjeneste som udgangspunkt skal benyttes som alternativ til ubetinget fængselsstraf. Norsk retspraksis er imidlertid i flere tilfælde gået længere end sin danske modpart hvad angår nye sanktionsformer og løsninger af strafferetlige konflikter, hvilket anvendelsen af blandt andet konfliktråd som reelt alternativ til domstolsbehandling også vidner om. 32 Der kan således være nyttig viden og erfaring at hente her, men det er klart, at enhver nydannelse og forsøgsordning indenfor dette område også rejser en række væsentlige spørgsmål og betænkeligheder ved anvendelsen, som minder om de behandlede i denne fremstilling. 31 Afsnit på baggrund af Straffelovrådets betænkning om samfundstjeneste nr. 1211, s. 41, afsnit 3.6 32 Jf. http://www.konfliktraadet.no/ 17/19

7 Konklusion Formålet med nærværende fremstilling har været at give et samlet billede af de nuværende danske regler vedrørende samfundstjeneste og herefter at undersøge denne sanktionstypes effekt sammenholdt med de betænkeligheder, der kan være ved anvendelsen. Det fremgår af de tilgængelige data, at recidivet generelt er lavere for samfundstjenestedømte end for fængselsdømte, og at samfundstjeneste desuden kan antages at have en vis almen- og individualpræventiv virkning. Begge dele er imidlertid behæftet med ganske stor usikkerhed, men det er utvivlsomt også vanskeligt at modbevise de positive virkninger både i forhold til den dømte såvel som samfundet som helhed. Anvendelsen af samfundstjeneste kan dog samtidig kritiseres ud fra forskellige vinkler, herunder EMRK art. 4 som, dog med en række undtagelser, forbyder tvangs- eller pligtarbejde. Herudover kan der være en række betænkeligheder i forhold til blandt andet retsikkerhedsbetragninger, lighedshensyn og diverse etiske overvejelser. Problematikker i forhold til tiltaltes samtykke og den stadige udvikling, som i realiteten kan betyde et skred i retspraksis og heraf følgende strafskærpelse i konkrete sager, har også betydning for vurderingen af hensigtsmæssigheden af denne sanktionstypes anvendelse. Ved en perspektivering til engelsk ret ses netop dette problem illustreret, idet samfundstjeneste her både kan anvendes som alternativ til fængsels- og bødestraf. Afslutningsvis fremstår det imidlertid således, også på baggrund af de erfaringer der er indvundet i løbet af de seneste år, at samfundstjeneste kan være et vellykket og på mange måder rimeligt alternativ til ubetinget fængselsstraf ud fra hensyn til den dømte såvel som resten af samfundet. Dette forudsætter imidlertid, at sanktionen benyttes i overensstemmelse med de retningslinjer, der oprindeligt var tiltænkt. Netop dette er væsentligt med henblik på at sikre, at der således ikke i stedet sker skærpelse af den idømte straf, og der dermed opstår en konflikt i forhold til EMRK, retssikkerhedsbetragninger, lighedsprincipper eller andre væsentlige hensyn. 18/19

8 Litteratur Bøger Gorm Toftegaard Nielsen: Strafferet 2. Sanktionerne, 3. udg. 2009, Jurist- og Økonomforbundets Forlag Knud Waaben: Strafferettens almindelige del 2. Sanktionslæren, 5. udg. 2001, Forlaget Thomson Vagn Greve, Asbjørn Jensen, Poul Dahl Jensen, Gorm Toftegaard Nielsen: Kommenteret straffelov. Almindelig del, 9. udg. 2009, Jurist- og Økonomforbundets Forlag Susanne Clausen: Samfundstjeneste virker det?, 1. udg., Jurist- og Økonomforbundets Forlag Hjemmesider justitsministeriet.dk konfliktraadet.no kriminalforsorgen.dk: Recidivstatistik 2010 Betænkninger Straffelovrådets betænkning nr. 1211 om samfundstjeneste, 1990, Statens Informationstjeneste 9 Praksis Dansk praksis TFK 2005.649 Ø U 2004.2733 H 19/19