regelafklaring og forenkling ved anvendelse af afgasset biomasse fra biogasanlæg

Pernille Aagaard Truelsen Advokat, Ph.D Åboulevarden 49, 4. sal DK-8000 Århus C Telefon:+45 86 18 00 60 Telefax:+45 88 32 63 26 J.nr. 07-10553 - 11 paa@energiogmiljo.dk www.energiogmiljo.dk CVR: 31 13 54 27 28. juni 2010 Redegørelse vedrørende regelafklaring og forenkling ved anvendelse af afgasset biomasse fra biogasanlæg Udarbejdet af Helle Tegner Anker, Pernille Aagaard Truelsen og Asger Janfelt 28. juni 2010 side 1 af 55

Indhold 1. Indledning og afgrænsning 4 2. Kategorisering af afgasset biomasse fra biogasanlæg 4 2.1 Afgasset biomasse 5 2.2 Gødning 5 2.3 Husdyrgødning 6 2.4 Affald 8 2.4.1 Er husdyrgødning bestemt til behandling i biogasanlæg affald? 9 2.4.2 Er afgasset biomasse fra biogasanlæg affald? 11 3. Regulering ved udbringning 12 3.1 Generelle krav 12 3.1.1 EU-retlige rammer - nitratdirektivet 13 3.1.2 Gødskningsloven 14 3.1.3 Slambekendtgørelsen og husdyrgødningsbekendtgørelsen 16 3.2 Konkrete krav vedrørende udbringning 22 3.2.1 Anmeldeordninger og påbudsbeføjelser 23 3.2.2 Natura 2000 og anmeldeordninger 23 3.2.3 VVM 25 3.2.4 Aftale- og indgrebsbeføjelser - Natura 2000 og drikkevand 25 4. Regulering ved godkendelse af anlæg 27 4.1 EU-retlige rammer 28 4.1.1 VVM-direktivet 28 4.1.2 Habitatdirektivet 31 4.1.3 IPPC-direktivet 32 4.2 Planloven, herunder VVM-bekendtgørelsen og habitatbekendtgørelsen 35 4.2.1 VVM-reglerne 35 4.2.2 Habitatbekendtgørelsen 39 4.3 Miljøbeskyttelsesloven 40 4.3.1 Hvilke biogasanlæg kræver godkendelse 40 4.3.2 Ansøgning om godkendelse 41 4.3.3 Godkendelsens omfang og indhold 41 4.3.4 Vilkår 42 4.4 Husdyrbrugloven 43 4.4.1 Biogasanlæg, der kræver miljøgodkendelse 43 4.4.2 Biogasanlæg, der ikke kræver miljøgodkendelse 44 4.4.3 Vilkår om jordbrugsmæssig anvendelse af afgasset biomasse 46 4.4.4 Godkendelse af aftalearealer 47 5. Alternative reguleringsmodeller 49 5.1 Justering af enkelte elementer i den gældende lovgivning 49 side 2 af 55

5.1.1 Begrebsmæssig afklaring vedrørende hhv. forarbejdet husdyrgødning og afgasset biomasse fra biogasanlæg. 49 5.1.2 Anmeldeordning for udbringning af afgasset biomasse 49 5.1.3 Midlertidige vilkår i godkendelse frem til faktisk etablering af biogasanlæg 51 5.1.4 Præcisering vedrørende biogasanlæg på husdyrbrug 51 5.2 Samlet regulering af den jordbrugsmæssige anvendelse af gødning 51 5.2.1 Gældende lovgivning 52 5.2.2 Model for sårbarhedsdifferentieret generel regulering 53 side 3 af 55

1. Indledning og afgrænsning Formålet med dette responsum er at afklare de gældende regler for den jordbrugs- eller gødskningsmæssige anvendelse af afgasset biomasse fra biogasanlæg, hvori der anvendes husdyrgødning. Dette omfatter en gennemgang af dels den generelle regulering af anvendelse af forskellige former for gødningsmidler med fokus på afgasset biomasse fra biogasanlæg, dels en gennemgang af mulighederne for at regulere den gødskningsmæssige anvendelse gennem konkrete vurderinger og godkendelser af biogasanlæg enten som særskilte biogasanlæg eller som en integreret del af et husdyrbrug. Såvel de EU-retlige rammer som den nationale lovgivning analyseres. Derimod vil reguleringen for anden anvendelse af afgasset biomasse fra biogasanlæg, f.eks. ved forbrænding eller lignende ikke blive behandlet i dette responsum. Heller ikke afgiftsmæssige spørgsmål vil blive berørt. Endvidere vil hverken regulering af lokaliseringsforhold vedrørende biogasanlæg eller forsyningsmæssige aspekter, herunder godkendelse af projekter for biogasanlæg efter varmeforsyningsloven eller aftaler vedrørende levering af biogas, blive berørt. Baggrunden for dette responsum er målsætningen i Grøn Vækst om anvendelse af 50 pct. af husdyrgødningen til energiproduktion gennem etablering af biogasanlæg. Den eksisterende regulering af biogasanlæg er imidlertid spredt på en række love og bekendtgørelser. Særligt reguleringen af den jordbrugsmæssige anvendelse af afgasset biomasse er forskellig alt afhængig af, hvilket regelsæt der finder anvendelse. Ud over den generelle regulering vedrørende gødskning er der for husdyrbrug og de hertil knyttede aktiviteter en særlig regulering af anvendelsen af husdyrgødning dels gennem det såkaldte beskyttelsesniveau og dels gennem konkrete, skærpede vilkår i forhold til sårbare områder. En tilsvarende specifik regulering af natur- og miljøpåvirkning afhængig af områdernes sårbarhed finder ikke umiddelbart anvendelse uden for husdyrbruglovens område. Dette responsum sigter mod at afdække sådanne forskelle i den eksisterende lovgivning. Afslutningsvis vil muligheder for tilpasning og forenkling af lovgivningen blive skitseret. 2. Kategorisering af afgasset biomasse fra biogasanlæg Indledningsvist er det hensigtsmæssigt at afklare begreber og definitioner, der er særligt relevante for kategoriseringen og dermed reguleringen af afgasset biomasse fra biogasanlæg. Som udgangspunkt er det anset for hensigtsmæssigt at anvende begrebet afgasset biomasse om alle restprodukter fra helt eller delvist husdyrgødningsbaserede biogasanlæg. Om afgasset biomasse skal reguleres som husdyrgødning, forarbejdet gødning eller evt. som affald bør nærmere præciseres i de enkelte regelsæt, se afsnit 3. side 4 af 55

2.1 Afgasset biomasse Begrebet afgasset biomasse anvendes her som faktisk betegnelse for de produkter, der resterer efter afgasningsprocessen i et husdyrgødningsbaseret biogasanlæg. Sammensætningen af den afgassede biomasse vil i praksis variere og afhænge af indholdet af husdyrgødning og anden tilsat biomasse som f.eks. slagteriaffald regnet på tørstofbasis før afgasning. Begrebet har også et retligt indhold. Afgasset biomasse nævnes særskilt i lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække (gødskningsloven) 1 og de tilhørende gødskningsbekendtgørelser 2 samt til dels i bekendtgørelsen om anvendelse af affald til jordbrugsformål (slambekendtgørelsen), 3 der i bekendtgørelsens 10 dog anvender betegnelsen afgasset affald. Bekendtgørelse om husdyrbrug og dyrehold for mere end 3 dyreenheder, husdyrgødning, ensilage m.v. (husdyrgødningsbekendtgørelsen) 4 nævner ikke selve begrebet afgasset biomasse. Gødning fra biogasanlæg omtales dog i husdyrgødningsbekendtgørelsens 29, stk. 3, under afsætningskrav i forbindelse med bekendtgørelsens harmoniregler. Det retlige indhold af begrebet fastlægges ikke nærmere i de nævnte forskrifter, men må under alle omstændigheder antages også at omfatte den ovennævnte faktiske betydning, hvori begrebet anvendes her. I de følgende afsnit relateres begrebet afgasset biomasse til de mere overordnede begreber gødning, husdyrgødning og affald i EU-retlig og national lovgivning. 2.2 Gødning I nitratdirektivet 5 defineres gødning som ethvert stof, der indeholder en eller flere kvælstofforbindelser, og som tilføres jorden for at øge planternes vækst; det kan omfatte husdyrgødning, reststoffer fra akvakulturbrug og slam fra rensningsanlæg, jf. direktivets artikel 2, litra e. Nitratdirektivets definition kan ikke betragtes som afgrænset til de særligt nævnte kategorier af gødning. Derimod må nitratdirektivets definition anskues ud fra det forhold, at direktivet alene fokuserer på kvælstofforbindelser, der anvendes i landbruget. Generelt må det antages, at det er indholdet af plantenæringsstoffer og anvendelsen til fremme af planters vækst, der er afgørende for, om et produkt kan kategoriseres som gødning eller ej. 1 Lovbekendtgørelse nr. 18 af 8. januar 2010. 2 Senest bekendtgørelse nr. 786 af 22. juli 2008 om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække i planperioden 2008/2009. 3 Bekendtgørelse nr. 1650 af 13. december 2006. 4 Bekendtgørelse nr. 1695 af 19. december 2006. 5 Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget, EFT L 375/1. side 5 af 55

Afgasset biomasse fra biogasanlæg, der opfylder disse kriterier, er således omfattet af nitratdirektivets gødningsdefinition og dermed bl.a. af direktivets krav vedrørende udbringning og kvælstofbalance, jf. direktivets bilag III. Lov om gødning og jordforbedringsmidler (gødningsloven) 6 definerer i 2, stk. 1, nr. 1, gødning som et produkt, der er bestemt til fremme af planters vækst, og hvis virkning helt eller overvejende beror på deres indhold af plantenæringsstoffer. Afgasset biomasse fra biogasanlæg vil pga. sit indhold af plantenæringsstoffer i form af kvælstofforbindelser efter omstændighederne således kunne være omfattet af gødningsloven. Gødningsloven regulerer dog ikke selve anvendelsen af de omfattede produkter, men forskellige spørgsmål vedrørende produktion, opbevaring, køb, salg, distribution, import, eksport mv. Uanset at lovens gødningsdefinition nok kan bidrage til begrebsmæssig afklaring i andre sammenhænge, er loven som sådan således uden direkte betydning for kategoriseringen af afgasset biomasse fra biogasanlæg. 2.3 Husdyrgødning Nitratdirektivet skelner, for så vidt angår de obligatoriske foranstaltninger i henhold til direktivets bilag III, mellem husdyrgødning, kunstgødning og anden gødning, jf. bilag III, punkt 3, litra c), nr. ii). Sondringen mellem navnlig husdyrgødning og anden gødning er opretholdt i retspraksis, jf. sag C-161/00 Kommissionen mod Tyskland, præmis 55, hvor det lægges til grund, at ligevægtsprincippet for al gødning ikke påvirker grænseværdierne de såkaldte harmonikrav - i direktivets bilag III, punkt 2, der alene gælder for husdyrgødning og ikke for eventuelle andre former for gødning, der ligeledes indeholder nitrater. Anden gødning omfatter bl.a. slam fra rensningsanlæg, jf. direktivets artikel 2, litra e, gengivet i afsnit 2.2 ovenfor. Husdyrgødning defineres i direktivets artikel 2, litra g, som ekskrementer fra husdyr, eller en blanding af strøelse og ekskrementer fra husdyr, også i behandlet form. Direktivet forholder sig ikke udtrykkeligt til, hvorvidt husdyrgødning i behandlet form også omfatter afgasset biomasse fra biogasanlæg. Afgørende herfor må formentlig være, i hvilket omfang den afgassede biomasse også indeholder andre stoffer end ekskrementer fra husdyr. Definitionen omfatter udtrykkeligt blandinger af netop strøelse og ekskrementer. Andre blandinger vil i princippet herefter ikke være omfattet. Det må i hvert fald gælde blandinger af husdyrekskrementer med stoffer, der utvivlsomt i sig selv må anses for anden gødning i henhold til direktivet, som det f.eks. er tilfældet med spildevandsslam. 6 Lovbekendtgørelse nr. 194 af 12. marts 2009. side 6 af 55

Afgasset biomasse opfylder således umiddelbart direktivets definition af (behandlet) husdyrgødning, hvis afgasningsprocessen vel at mærke er baseret på husdyrgødning alene. Hvis biomassen før afgasning derimod også indeholder andre stoffer, herunder navnlig spildevandsslam, skal den afgassede biomasse i henhold til nitratdirektivet antageligvis anses for anden gødning. Lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække (gødskningsloven) 7 anvender begreberne husdyrgødning, forarbejdet husdyrgødning, anden organisk gødning og handelsgødning. I lovens 12, stk. 3, henregnes afgasset biomasse udtrykkeligt under blandinger af husdyrgødning, forarbejdet husdyrgødning og anden organisk gødning end husdyrgødning. I lovens 11, stk. 6, bemyndiges ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri endvidere til at fastsætte regler for bestemmelse af kvælstofindholdet i afgasset biomasse, hvori indgår anden organisk gødning end husdyrgødning. Sammenholdt viser bestemmelserne i gødskningslovens 11, stk. 6, og 12, stk. 3, at afgasset biomasse efter gødskningsloven bl.a. kan håndteres som husdyrgødning, men altså også som anden organisk gødning. Bemyndigelsen i gødskningslovens 11, stk. 6, udmøntes i øvrigt løbende ved de årlige gødskningsbekendtgørelser 8. Gødskningsbekendtgørelsens 3, stk. 2, indeholder en definition af forarbejdet husdyrgødning, der omfatter produkter fra et forarbejdningsanlæg, dog ikke afgasset biomasse, medmindre der sker en efterfølgende forarbejdning. Af definitionen fremgår videre, at forarbejdet husdyrgødning kan omfatte såvel organiske som uorganiske produkter. Husdyrgødningsbekendtgørelsen, 9 der er udstedt med hjemmel i miljøbeskyttelsesloven, definerer i 3, stk. 1, nr. 1, husdyrgødning som fast gødning, ajle, gylle og møddingsaft fra alle husdyr samt forarbejdet husdyrgødning. Forarbejdet husdyrgødning defineres i 3, stk. 1, nr. 9, som husdyrgødning, der er forarbejdet i et forarbejdningsanlæg, hvorved der skabes produkter, der er forskellige fra udgangsmaterialet med hensyn til tørstofprocent, sammensætning og koncentration af gødningsstoffer. Husdyrgødningsbekendtgørelsens definition af forarbejdet husdyrgødning undtager derimod ikke afgasset biomasse, sådan som tilfældet er med gødskningsbekendtgørelsen. Det rejser en vis tvivl om fortolkningen af definitionen af forarbejdet husdyrgødning i husdyrgødningsbekendtgørelsen. Henset til den udtrykkelige sondring i gødskningslovens 12, stk. 3 mellem afgasset biomasse og bl.a. forarbejdet husdyrgødning må 7 Lovbekendtgørelse nr. 18 af 18. januar 2010. 8 Senest bekendtgørelse nr. 751 af 15. juli 2009 om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække i planperioden 2009/2010. 9 Bekendtgørelse nr. 1695 af 19. december 2006 om husdyrbrug og dyrehold for mere end 3 dyreenheder, husdyrgødning, ensilage m.v. med senere ændringer. side 7 af 55

det imidlertid fastholdes, at afgasset biomasse (heller) ikke skal anses for forarbejdet husdyrgødning i henhold til husdyrgødningsbekendtgørelsen uanset fraværet af en tilsvarende undtagelse her. At medtage afgasset biomasse under definitionen af forarbejdet husdyrgødning i henhold til husdyrgødningsbekendtgørelsen og dermed dennes anvendelsesområde ville i øvrigt have den utilsigtede følgevirkning, at afgasset biomasse herefter ganske ville være undtaget anvendelsesområdet for slambekendtgørelsen, jf. slambekendtgørelsens 2, stk. 3 (og nedenfor afsnit 3.1.3). Det ville i givet fald gælde al afgasset biomasse uanset indholdet af husdyrgødning regnet på tørstofbasis før afgasning. Det lovtekniske hensyn til en entydig indgang til den generelle regulering via slambekendtgørelsens 10, stk. 1, tilsiger således også, at de to begreber holdes adskilt. Det bidrager ganske vist ikke til klarheden, at harmonireglerne i husdyrgødningsbekendtgørelsens kapitel 10 udtrykkeligt i et vist omfang også omfatter gødning fra biogasanlæg, jf. således 29, stk. 3, der stiller krav om skriftlig aftale ved afsætning af sådan gødning. Uanset om udtrykket gødning fra biogasanlægget også omfatter afgasset biomasse, sondrer den samme bestemmelse i 29, stk. 3, dog fortsat mellem biogasanlæg, fællesanlæg og forarbejdningsanlæg. Udtrykket gødning fra biogasanlæg kan derfor heller ikke efter denne bestemmelses terminologi anses for forarbejdet husdyrgødning i den forstand, dette udtryk anvendes i bekendtgørelsens øvrige bestemmelser. Sammenfattende vurderes afgasset biomasse fra biogasanlæg således ikke at kunne anses for husdyrgødning i nitratdirektivets forstand, medmindre det udelukkende er baseret på husdyrgødning. Afgasset biomasse udgør endvidere ikke forarbejdet husdyrgødning i henhold til gødskningsloven og gødskningsbekendtgørelsen. Afgasset biomasse omfattes formentlig heller ikke af definitionen af forarbejdet husdyrgødning i husdyrgødningsbekendtgørelsen. Det gælder, selvom denne definition ikke indeholder en udtrykkelig undtagelse for afgasset biomasse, som tilfældet er i gødskningsbekendtgørelsen. De forskellige definitioner af forarbejdet husdyrgødning i henholdsvis gødskningsbekendtgørelsen og husdyrgødningsbekendtgørelsen rejser som nævnt under alle omstændigheder en vis fortolkningstvivl vedrørende husdyrgødningsbekendtgørelsen. Det anbefales på den baggrund, at de to definitioner bringes i overensstemmelse med hinanden. Man kunne f.eks. overveje at lade undtagelsen for afgasset biomasse udgå af gødskningsbekendtgørelsens definition af forarbejdet husdyrgødning ud fra den betragtning, at de to begreber allerede optræder indbyrdes adskilt i gødskningslovens 12, stk. 3, og at afgasset biomasse er særskilt reguleret i gødskningsbekendtgørelsens 19. Alternativt kan det anbefales udtrykkeligt at henvise til begrebet afgasset biomasse i de regelsæt, hvor det er hensigten, at de pågældende bestemmelser også skal finde anvendelse for afgasset biomasse. 2.4 Affald side 8 af 55

Om afgasset biomasse fra biogasanlæg og forud herfor den husdyrgødning, der behandles i anlæggene, skal anses for affald i henhold til affaldsdirektivet, har generel betydning for anlæggenes klassificering bl.a. efter VVM-direktivet og for reguleringen af den efterfølgende jordbrugsmæssige anvendelse af den afgassede biomasse. I det følgende behandles de overordnede spørgsmål om, i hvilket omfang henholdsvis den husdyrgødning, der behandles i anlægget, og den resulterende afgassede biomasse omfattes af den EU-retlige affaldsdefinition i henhold til affaldsrammedirektivet. Det skal allerede her understreges, at spørgsmålet ikke kan besvares generelt. Navnlig for så vidt angår afgasset biomasse, beror spørgsmålet på en konkret vurdering i det enkelte tilfælde, herunder vedrørende stoffernes sammensætning og afsætningsmuligheder. Hvis afgasningsprocessen alene er baseret på husdyrgødning, må affaldsfasen dog generelt kunne anses for ophørt. Den konkrete klassificering af et bestemt stof som affald eller ikke affald foretages i Danmark som udgangspunkt af kommunalbestyrelserne med hjemmel i kapitel 3 i affaldsbekendtgørelsen. 10 Med hensyn til afgasset biomasse reguleres den jordbrugsmæssige anvendelse imidlertid generelt af slambekendtgørelsen henholdsvis husdyrgødningsbekendtgørelsen og ikke ved konkrete tilladelser. Affaldsdefinitionen fungerer i den forbindelse blot som overordnet EU-retlig ramme for reguleringen i de to bekendtgørelser med henblik på at sikre, at affald i form af afgasset biomasse håndteres i overensstemmelse med affaldsdirektivets krav. 2.4.1 Er husdyrgødning bestemt til behandling i biogasanlæg affald? Affaldsdirektivet 11 definerer generelt affald som ethvert stof eller enhver genstand, som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med. I C-416/02 Kommissionen mod Spanien fastslog domstolen, at gylle som udgangspunkt faldt uden for begrebet affald, hvis det anvendtes som gødning til jorden på bestemte arealer som led i en lovlig praksis for spredning, og hvis opbevaringen heraf alene skete med henblik på spredning. Retsgrundlaget i sagen var det dagældende affaldsdirektiv 75/442 og den retspraksis vedrørende biprodukter, som virksomheden ikke ønsker at skaffe sig af med, der havde udviklet sig i tilknytning hertil. Den generelle definition af affald i det nye affaldsdirektiv svarer til definitionen i de tidligere affaldsdirektiver, senest direktiv 2006/12/EF, som dog yderligere forudsatte, at stoffet eller genstanden henhørte under en af kategorierne i direktivernes bilag. 10 Bekendtgørelse nr. 48 af 13. januar 2010 om affald. 11 Direktiv 2008/98/EF om affald og ophævelse af visse direktiver (det nye affaldsdirektiv) ophæver med virkning fra 12. december 2010 de tidligere affaldsdirektiver, herunder det tidligere direktiv 2006/12/EF. side 9 af 55

I betragtning 12 i præamblen til det nye affaldsdirektiv konstateres det, at biproduktforordningen 12 bl.a. indeholder bestemmelser om passende kontrol med indsamling, transport, forarbejdning, anvendelse og bortskaffelse af animalske biprodukter, herunder affald af animalsk oprindelse, så det ikke udgør en risiko for dyresundheden og folkesundheden. Det fremgår videre, at affaldsdirektivets tilknytning til biproduktforordningen derfor må tydeliggøres, så regeloverlapning undgås, ved at animalske biprodukter bestemt til anvendelser, der ikke anses for at være affaldsoperationer, udelukkes fra affaldsdirektivets anvendelsesområde. Præambelbetragtningen er nærmere udmøntet i direktivets artikel 2, stk. 2, litra b. Artikel 2, stk. 2, undtager en række nærmere angivne stoffer og genstande fra direktivets anvendelsesområde, for så vidt de er omfattet af anden fællesskabslovgivning. Bestemmelsen i litra b undtager specifikt animalske biprodukter, herunder forarbejdede biprodukter, der er omfattet af biproduktforordningen, undtagen dem, der er bestemt til forbrænding, deponering eller anvendelse i biogas- eller komposteringsanlæg. Det bemærkes herved, at husdyrgødning er omfattet af biproduktforordningen som såkaldt kategori 2-materiale, idet kategori 2 efter forordningens artikel 5, stk. 1, litra a, bl.a. inkluderer gylle og indhold fra fordøjelseskanalen samt alt materiale indeholdende sådanne biprodukter. Af artikel 2, stk. 2, litra b, sammenholdt med præambelbetragtning 12 følger det således, at anvendelse i biogasanlæg anses for en affaldsoperation, og at husdyrgødning bestemt til dette formål omfattes af affaldsdirektivet. Husdyrgødning omfattes derfor ikke også af biproduktforordningen. For god ordens skyld bemærkes det, at en yderligere undtagelsesbestemmelse i affaldsdirektivets artikel 2, stk. 1, litra f, ganske vist bl.a. undtager fækalier fra direktivets anvendelsesområde, der anvendes til fremstilling af energi ved hjælp af processer eller metoder, som ikke skader miljøet eller bringer menneskers sundhed i fare. Undtagelsen gælder efter bestemmelsen imidlertid kun, hvis fækalierne ikke er omfattet af artikel 2, stk. 2, litra b. Uanset fortolkningsresultatet må det medgives, at den lovtekniske udformning af undtagelsesbestemmelserne bidrager til en vis uklarhed. Man kunne i princippet overveje, om husdyrgødning bestemt til biogasproduktion pga. undtagelsen til undtagelsen til undtagelsen i artikel 2, stk. 2, litra b, sidste led, jf. artikel 2, stk. 1, litra f, alligevel forbliver uden for affaldsdirektivets anvendelsesområde. Det ville dog i givet fald stride imod forudsætningerne i præambelbetragtning 12. Henvisningen til artikel 2, stk. 2, litra b, i artikel 2, stk. 1, litra f, må derimod skulle forstås som sigtende til den sidstnævnte bestemmelse som et hele og ikke afhænge af, om husdyrgødning efter at have været vurderet i henhold til artikel 2, stk. 2, litra b i sidste ende falder uden for denne. Efter den engelske tekst til artikel 2, stk. 1, litra f skal husdyrgødning blot 12 Forordning 1774/2002/EF om sundhedsbestemmelser for animalske biprodukter, som ikke er bestemt til konsum. side 10 af 55

være covered af artikel 2, stk. 2, litra b, for, at det er denne bestemmelse og ikke artikel 2, stk. 1, litra f, der afgør, om direktivet finder anvendelse. Det taler også for, at henvisningen sigter til bestemmelsen som et hele, dvs. til, om produkterne i det hele taget er omfattet af biproduktforordningen. Også efter en nærmere gennemgang af bestemmelsernes lovtekniske udformning må det således antages, at husdyrgødning bestemt til anvendelse i biogasanlæg skal anses for affald. Sammenfattende omfattes husdyrgødning bestemt til biogasproduktion således af affaldsdirektivets anvendelsesområde. Uanset at direktivet principielt tillægger behandling i biogasanlæg karakter af en affaldsoperation, kan det ikke generelt udelukkes, at husdyrgødning bestemt til sådan behandling efter en nærmere vurdering vil falde uden for affaldsdefinitionen i konkrete tilfælde. Der kan teoretisk være tale om situationer, hvor afgasningsprocessen er baseret på husdyrgødning alene, og indgangsmaterialet således udelukkende indeholder stoffer, der fra processens begyndelse har været tiltænkt jordbrugsmæssig anvendelse på bestemte arealer som led i en lovlig praksis for spredning, sammenlign herved domstolens præmisser i Kommissionen mod Spanien. Principielt må det imidlertid fastholdes, at selve afgasningsprocessen efter direktivet anses for en affaldsoperation med den virkning, at biogasanlæg dels skal godkendes i henhold til selve affaldsdirektivet, dels skal anses som affaldsbehandlingsanlæg efter såvel IPPC-direktivet som VVM-direktivet. 2.4.2 Er afgasset biomasse fra biogasanlæg affald? Behandlingen af husdyrgødning og anden organisk gødning i biogasanlæg svarer i affaldsdirektivets forstand til, at affaldet nyttiggøres, jf. direktivets artikel 4, stk. 1, litra d, der som eksempel på sådan nyttiggørelse netop nævner energiudnyttelse. Som nævnt ovenfor anses afgasning i biogasanlæg for en affaldsoperation. Om den resulterende afgassede biomasse også må anses for affald, afhænger af, om nyttiggørelsen har bragt affaldsfasen til ophør, jf. direktivets artikel 6, stk. 1. Bestemmelsen fastlægger følgende kriterier for, at nyttiggjort affald ophører med at være affald (end of waste-kriterier): a) stoffet eller genstanden er almindeligt anvendt til specifikke formål, b) der findes et marked for eller en efterspørgsel efter et sådant stof eller en sådan genstand, c) stoffet eller genstanden opfylder de tekniske krav til de specifikke formål og lever op til gældende lovgivning og normer vedrørende produkter, og d) anvendelsen af stoffet eller genstanden får ikke generelle negative indvirkninger på miljøet eller menneskers sundhed. Kriterierne skal ifølge bestemmelsen om nødvendigt omfatte grænseværdier for forurenende stoffer og skal tage hensyn til stoffets eller genstandens miljøskadelige virkninger. side 11 af 55

Opfyldelsen af kriterierne a og c volder næppe generelt problemer i forhold til den afgassede biomasse, der jo anvendes til jordbrugsformål i praksis, og afhængig af indholdet af husdyrgødning regnet på tørstofbasis omfattes af de generelle krav vedrørende opbevaring og anvendelse i enten slambekendtgørelsen eller husdyrgødningsbekendtgørelsen, jf. slambekendtgørelsens 10 og afsnit 3.1.3 nedenfor. De afgørende kriterier bliver herefter b og d. På det foreliggende grundlag kan det næppe generelt vurderes, hvorvidt der findes et marked for eller en efterspørgsel på den afgassede biomasse, der opfylder kravene i kriterium b. Afsætningsmulighederne for afgasset biomasse må dog bl.a. antages at afhænge af lokale forhold som følge af de begrænsede distributionsmuligheder over større afstande. Vurderingen af de miljømæssige og sundhedsmæssige virkninger ved at anvende stoffet, jf. kriterium d, beror i overvejende grad på fagkyndige overvejelser og må ligeledes foretages konkret for de enkelte stoffer eller stoftyper. Er afgasningsprocessen baseret på husdyrgødning alene, må samtlige end of wastekriterier dog antageligvis kunne anses for opfyldt, og husdyrgødningen vil ophøre med at være affald, forudsat at den afgassede biomasse anvendes jordbrugsmæssigt i overensstemmelse med domstolens præmisser i C-416/02 Kommissionen mod Spanien. Anvendelsen af den generelle danske regulering af den jordbrugsmæssige anvendelse i henholdsvis slambekendtgørelsen eller husdyrgødningsbekendtgørelsen påvirkes i praksis næppe af, om husdyrgødningen i det konkrete tilfælde efter at have gennemgået en nyttiggørelsesoperation i form af afgasning, ophører med at være affald i henhold til end of waste-kriterierne i affaldsdirektivets artikel 6. Det vil dog i disse tilfælde principielt være muligt at ansøge kommunalbestyrelsen om at få det nyttiggjorte affald klassificeret som ikke-affald efter affaldsbekendtgørelsens kapitel 3. 3. Regulering ved udbringning Dette afsnit vil nærmere gennemgå reglerne for udbringning af husdyrgødning og andre gødningsstoffer som led i jordbrugsmæssig anvendelse. Udbringning af gødning er som udgangspunkt reguleret ved generelle regler, bl.a. i medfør af gødskningsloven og miljøbeskyttelsesloven. Der er i begrænset omfang mulighed for en konkret regulering af udbringning af gødning i forhold til særligt sårbare natur- eller miljøinteresser, bl.a. gennem anmeldelses- og vurderingskrav samt aftale- og påbudsbeføjelser. Regulering af udbringning gennem en godkendelse eller tilladelse til et biogasanlæg eller et husdyrbrug behandles nærmere nedenfor under afsnit 4. 3.1 Generelle krav side 12 af 55

3.1.1 EU-retlige rammer - nitratdirektivet Nitratdirektivet sigter mod at nedbringe og forebygge yderligere forurening af vandmiljøet med nitrater fra landbruget. Direktivet er således specifikt rettet mod landbrugets forhold og direktivet omfatter principielt al landbrugsmæssig håndtering af gødning, se nærmere ovenfor om direktivets definition af gødning. De enkelte krav varierer dog alt afhængigt af, om der er tale om husdyrgødning eller andre former for gødning. Direktivet indeholder tre hovedelementer, dels identificering og udpegning af nitratsårbare zoner eller områder, dels særlige foranstaltninger der skal iværksættes inden for de pågældende områder, og endelig krav om overvågning af nitratkoncentrationen i vandmiljøet. 13 Sidstnævnte vil ikke blive nærmere omtalt i dette notat. Med udpegningen af nitratsårbare zoner giver direktivet mulighed for en regional differentiering af kravene til landbrugets gødningshåndtering ud fra sårbarheden i vandmiljøet mht. nitrat. Udgangspunktet er at oplande til alle vandområder såvel overfladevand som grundvand der er eller kan blive berørt af nitratforurening, 14 skal udpeges som sårbare zoner. Medlemsstaterne kan imidlertid vælge at lade nitratdirektivets krav til gødningshåndtering gælde for hele landet, hvorved kortlægnings- og udpegningspligten ikke gælder, jf. direktivets art. 3, stk. 5. Denne løsning er valgt i Danmark, der i sin helhed principielt er udpeget som nitratsårbar zone. Nitratdirektivets krav til gødningshåndtering består dels af nogle såkaldte generelle foranstaltninger, jf. artikel 4, der skal gælde for alle landmænd både inden for og uden for nitratsårbare zoner, dels af nogle specifikke foranstaltninger, der kun skal gælde inden for de sårbare zoner, jf. artikel 5. De generelle foranstaltninger skal bestå af et kodeks for godt landmandsskab, der ifølge art. 4 skal følges på et frivilligt grundlag for arealer, der ikke er udpeget som nitratsårbare zoner. De specifikke foranstaltninger som i Danmarks tilfælde gælder for hele landet skal udformes som såkaldte handlingsprogrammer, der skal indeholde nærmere angivne bindende foranstaltninger, jf. art. 5. 15 De bindende foranstaltninger, der som minimum skal gælde i de nitratsårbare zoner, er angivet i direktivets bilag III. Det omfatter bl.a. et krav om, at der skal ske en begrænsning af tilførslen af gødning, der er baseret på ligevægt mellem afgrødens forventede kvælstofbehov og den tilførte gødning, jf. bilag III pkt. 1.3. Dette ligevægtseller kvælstofbalancekrav gælder i forhold til al gødningstilførsel, herunder også ved tilførsel af afgasset biomasse fra biogasanlæg. Det er af EU-domstolen fastslået, at reglerne skal udformes som anvendelsesnormer under hensyntagen til alt indgående 13 Se bl.a. H.T. Anker i E.M. Basse (red.): Miljøretten bind 4, kap. 5 afsn. 5.2.1., s. 659ff. 14 De nærmere kriterier for kortlægning af sådanne vandområder er den mulige overskridelse af grænseværdien på 50 mg nitrat/l eller risikoen for eutrofiering, jf. direktivets bilag I. 15 Tidsfristen for medlemsstaternes gennemførelse af de i handlingsprogrammerne bindende foranstaltninger var d. 20. december 1998. side 13 af 55

og udgående kvælstof, herunder også kvælstoftilførsel via kvælstoffikserende planter mv. 16 De bindende foranstaltninger skal også omfatte perioder, hvor tilførsel af visse former for gødning er forbudt, jf. bilag III pkt. 1.1. Dette gælder ligeledes alle former for gødning, men det er dog ikke præciseret i direktivet under hvilke omstændigheder, der skal være et forbud. Et forbud må antages at være nødvendigt, når gødskning ud fra f.eks. klimatiske forhold el. lign. kan give anledning til forureningsproblemer. 17 Bindende foranstaltninger, der alene retter sig mod husdyrgødning, omfatter krav om maksimal mængde husdyrgødning (i Danmark kaldet harmonikrav) samt krav om fornøden opbevaringskapacitet. Det fremgår af nitratdirektivets bilag III pkt. 2, at det skal sikres, at der maksimalt udbringes husdyrgødning svarende til 170 kg N/ha. Der er dog mulighed for med Kommissionens godkendelse at tillade udbringning af større mængder husdyrgødning under visse betingelser. Kravet om opbevaringskapacitet er i nitratdirektivets bilag III pkt. 1.2 formuleret som et krav om, at opbevaringskapaciteten skal være større end den, der er påkrævet til opbevaring i den længste periode, hvor tilførsel til jorden i den sårbare zone er forbudt. Det erindres her, at afgasset biomasse baseret på husdyrgødning og andre stoffer udgør gødning, men ikke husdyrgødning, i nitratdirektivets forstand, jf. ovenfor afsnit 2.2 og 2.3. I øvrigt stiller nitratdirektivet i art. 5, stk. 5, krav om fastsættelse af supplerende foranstaltninger, såfremt de bindende foranstaltninger ikke er tilstrækkelige til at nå direktivets mål om at nedbringe og forebygge yderligere nitratforurening. 3.1.2 Gødskningsloven Gødskningsloven 18 har til formål at begrænse udledningen af kvælstof fra navnlig jordbruget, jf. lovens 1. Loven gælder efter 2 generelt for personer, der driver virksomhed med planteavl, husdyravl, skovbrug eller kombinationer heraf. Ud fra forskellige kriterier vedrørende omsætningen samt husdyrbesætningens størrelse, arealmæssige tæthed og mængden af modtaget organisk gødning afgrænses en kreds af større virksomheder, hvis ejere skal registreres, jf. 2, stk. 2, og en kreds af mindre virksomheder, hvis ejere kan registreres, jf. 2, stk. 3. Loven opererer med årlige planperioder, hvorved forstås perioden fra den 1. august til den 31. juli. For hver planperiode udstedes med hjemmel i loven de tilhørende årlige gødskningsbekendtgørelser. 19 16 C-322/00 Kommissionen mod Nederlandene, bl.a. præmis 94. 17 Se også C-322/00 Kommissionen mod Nederlandene præmis 137-139. 18 Lovbekendtgørelse nr. 18 af 8. januar 2010. 19 Senest bekendtgørelse nr. 751 af 15. juli 2009 om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække i planperioden 2009/2010. side 14 af 55

Loven og gødskningsbekendtgørelserne indeholder regler om gødskning, herunder om fastsættelse af virksomhedens kvælstofkvote, samt om plantedække, om gødningsplanlægnings- og regnskabskrav og om administrationen af loven. Den følgende gennemgang omfatter de regler, der har særlig betydning for virksomhedernes afsætning og modtagelse af afgasset biomasse. Reglerne om plantedække behandles f.eks. således ikke. Reglerne om gødskning bygger på en kvoteordning, hvorefter registrerede og registreringspligtige virksomheders forbrug af kvælstof til gødningsformål ikke må overstige virksomhedens kvote for kvælstof, jf. lovens 5. Virksomhedens samlede kvoter for planperioden beregnes efter 6 som summen af kvoterne for de enkelte marker i virksomheden, som igen beregnes på grundlag af markens størrelse, afgrøde, forfrugten og afgrødens kvælstofnorm i det pågældende klimaområde og jordbonitet. Lovens 7-9 indeholder regler om ændring i kvælstofkvoterne f.eks. som erstatning for etablering af pligtige efterafgrøder. Virksomhedens samlede forbrug af kvælstof beregnes efter 10 som summen af forbruget af kvælstof i husdyrgødning, forarbejdet husdyrgødning, anden organisk gødning end husdyrgødning og handelsgødning. Husdyrgødning, der afsættes til biogasanlæg, og afgasset biomasse, der leveres til virksomheden, behandles indbyrdes uafhængigt i relation til virksomhedens kvælstofregnskab. Den totale mængde af kvælstof i husdyrgødning beregnes efter 11, stk. 1, som virksomhedens egenproduktion korrigeret for lagerforskydninger samt modtaget og afsat kvælstof i husdyrgødning inden for planperioden. Virksomheden kan efter 11, stk. 4, fratrække kvælstof i husdyrgødning, der er afsat til bl.a. biogasanlæg. Virksomheder, som har eget biogasanlæg mv., kan endvidere fratrække kvælstofindholdet i gødningsprodukter herfra, der afsættes uden for virksomheden. Den totale mængde og forbruget af kvælstof i anden organisk gødning beregnes efter 12, stk. 3, og 13, stk. 1, og efter regler i gødskningsbekendtgørelsen fastsat i henhold til de ovennævnte bemyndigelser i lovens 11, stk. 6, og 13, stk. 2. Afgasset biomasse er udtrykkeligt omfattet af 12, stk. 3. Ifølge bemærkningerne til bestemmelsen består afgasset biomasse typisk af husdyrgødning fra svin, kvæg mv. i form af gylle, samt anden organisk gødning i form af organiske affaldsprodukter fra f.eks. slagterier, træindustri mv. Efter gødskningsbekendtgørelsens 19 beregnes kvælstofindholdet for afgasset biomasse på grundlag af oplysninger om den mængde kvælstof i henholdsvis husdyrgødning og anden organisk gødning, der er tilført biogasanlægget. Biogasanlæg, der leverer afgasset biomasse til jordbrugsformål, kan også få kvælstofindholdet bestemt ved analyse af repræsentative prøver på særligt autoriserede laboratorier. Hverken gødskningsloven eller gødskningsbekendtgørelsen fastlægger krav til indholdet af husdyrgødning i den afgassede biomasse som betingelse for at lade den afgassede biomasse indgå i beregningen af det samlede kvælstofforbrug. Også side 15 af 55

afgasset biomasse, der skal opbevares og behandles efter slambekendtgørelsens regler (se også afsnit 3.1.3), fordi andelen af husdyrgødning i tørstoffet før afgasning er 75 pct. eller derunder, indgår således i virksomhedens kvælstofregnskab, jf. herved også slambekendtgørelsens 21, stk. 1. Den forholdsvis vide afgrænsning af begrebet afgasset biomasse bidrager til at sikre, at kvælstof, der afsættes til og modtages fra biogasanlæg, fortsat er undergivet gødskningslovens regulering uanset sammensætningen mellem husdyrgødning og anden organisk gødning. Det stemmer med lovens overordnede formål om at begrænse kvælstofudledning fra landbruget generelt, dvs. fra alle gødningskilder. 3.1.3 Slambekendtgørelsen og husdyrgødningsbekendtgørelsen På miljøbeskyttelseslovens område er de generelle krav til udbringningen fastlagt i henholdsvis husdyrgødningsbekendtgørelsen 20 og slambekendtgørelsen. 21 Dele af husdyrgødningsbekendtgørelsen har endvidere hjemmel i husdyrbrugloven. Husdyrgødningsbekendtgørelsens anvendelsesområde Husdyrgødningsbekendtgørelsens regler om opbevaring og anvendelse omfatter navnlig husdyrgødning, herunder forarbejdet husdyrgødning, og ensilage. Afgasset biomasse anses som nævnt i afsnit 2.3 ikke for (forarbejdet) husdyrgødning og omfattes som udgangspunkt derfor ikke af husdyrgødningsbekendtgørelsen. Det følger imidlertid af slambekendtgørelsen, at afgasset biomasse med over 75 % husdyrgødning er omfattet af husdyrgødningsbekendtgørelsens regler om opbevaring og anvendelse. Herudover omfatter visse af husdyrgødningsbekendtgørelsens harmoniregler udtrykkeligt også gødning fra biogasanlæg, jf. afsnit 2.3 ovenfor med omtale af bekendtgørelsens 29, stk. 3, uden at sådan gødning dog anses for forarbejdet husdyrgødning i bekendtgørelsens forstand. Slambekendtgørelsens anvendelsesområde Slambekendtgørelsen fastsætter regler om anvendelse af affald til jordbrugsformål, jf. bekendtgørelsens 1. Bekendtgørelsen indeholder ingen egen definition af affald, men omfatter efter 2, stk. 1, affald fra husholdninger, institutioner og virksomheder, herunder biologisk behandlet affald, processpildevand og spildevandsslam, i det omfang affaldet påtænkes anvendt til jordbrugsformål. 2, stk. 2-4, indeholder en række undtagelser fra bekendtgørelsens anvendelsesområde. Således undtages efter 2, stk. 3, affald der kan udbringes efter reglerne i husdyrgødningsbekendtgørelsen. Indholdsmæssig afgrænsning, jf. slambekendtgørelsens 10 Opbevaring og anvendelse af affald, der tilføres husdyrgødningsbaserede biogas- eller forarbejdningsanlæg, reguleres med udgangspunkt i slambekendtgørelsens 10. 20 Bekendtgørelse nr. 1695 af 19. december 2006. 21 Bekendtgørelse nr. 1650 af 13. december 2006. side 16 af 55

Efter bestemmelsen i 10, stk. 1, finder reglerne om opbevaring og anvendelse af forarbejdet husdyrgødning i husdyrgødningsbekendtgørelsen 22 anvendelse, hvis det afgassede affald indeholder mere end 75 pct. husdyrgødning regnet på tørstofbasis før afgasning. Afgasset biomasse med lavt indhold af husdyrgødning er fortsat i det hele undergivet reguleringen i selve slambekendtgørelsen. For afgasset biomasse med højt indhold af husdyrgødning kan man overveje, om slambekendtgørelsen fortsat regulerer andre spørgsmål end opbevaring og anvendelse af affald i snæver forstand, eftersom det kun er husdyrgødningsbekendtgørelsens regler vedrørende disse forhold, der henvises til i slambekendtgørelsens 10, stk. 1. Problemstillingen kompliceres yderligere af bestemmelsen i slambekendtgørelsens 22, stk. 5, hvorefter husdyrgødningsbekendtgørelsen træder i stedet for bestemmelserne i slambekendtgørelsens 22, stk. 1 og 2, for affald, der består af mere end 75 pct. husdyrgødning regnet på tørstofbasis før afgasning. Slambekendtgørelsens 22, stk. 1 og 2 fastsætter grænserne for den årlige tilførsel af næringsstoffer i form af affald og husdyrgødning. Det fremgår ikke, om bestemmelsen i slambekendtgørelsens 22, stk. 5, ved at lade disse grænser erstatte af bestemmelserne i husdyrgødningsbekendtgørelsen supplerer eller erstatter den mere generelle henvisning i slambekendtgørelsens 10, stk. 1, for så vidt angår afgasset biomasse med højt indhold af husdyrgødning. Det er således et spørgsmål, om bestemmelserne i slambekendtgørelsens kapitel 3 om grænseværdier, prøveudtagning og analyser fortsat gælder for afgasset biomasse med højt indhold af husdyrgødning ved siden af reglerne om opbevaring og anvendelse i husdyrgødningsbekendtgørelsen. Tilsvarende kan anføres om påbuds- og forbudsbeføjelserne i slambekendtgørelsens 32, der ikke modsvares af lignende bestemmelser i husdyrgødningsbekendtgørelsen. Miljøstyrelsens høringsudkast til vejledning, punkt 3.3.1.3, efterlader umiddelbart det indtryk, at husdyrgødningsbekendtgørelsens regler om opbevaring og anvendelse kun erstatter dele af slambekendtgørelsen, navnlig dennes kapitel 8: 22 Slambekendtgørelsens 10 afspejler ikke, at bekendtgørelse nr. 814 af 13. juli 2006 om erhvervsmæssigt dyrehold, husdyrgødning, ensilage m.v. efter udstedelsen af slambekendtgørelsen og med virkning fra den 1. januar 2007 er erstattet af den nugældende husdyrgødningsbekendtgørelse. Bekendtgørelse nr. 814 af 13. juli 2006 finder med visse overgangsbestemmelser herefter alene anvendelse over for hundehold m.v. og anlæg til hunde m.v. I det følgende lægges det rent fremstillingsmæssigt til grund, at slambekendtgørelsens 10 henviser til den nugældende husdyrgødningsbekendtgørelse, idet det understreges, at en sådan fortolkning i strid med ordlyden næppe kan anses for holdbar f.eks. i forbindelse med en eventuel straffesag. Det forudsættes således, at slambekendtgørelsens 10 snarest muligt ændres, så bestemmelsen henviser til den nugældende husdyrgødningsbekendtgørelse. side 17 af 55

Slambekendtgørelsen omfatter ikke husdyrgødning, ajle, gylle og møddingsaft samt mælkerumsvand og vand fra vask af produkter fra husdyrhold, foderrekvisikker og lignende fra almindelig landbrugsbedrift. Endvidere er forarbejdede blandinger af affald og husdyrgødning heller ikke omfattet af slambekendtgørelsens regler for opbevaring og udspredning (kapitel 8), hvis blandingerne opfylder kravet i bekendtgørelsens 10 om mere end 75 % husdyrgødning i blandingen beregnet på tørstofbases før forarbejdning. Slambekendtgørelsens øvrige regler finder stadig anvendelse for blandinger af affald med mere end 75 % husdyrgødning. Disse affaldsprodukter reguleres i den til enhver tid gældende bekendtgørelse om husdyrhold og dyrehold for mere end 3 dyreenheder, husdyrgødning, ensilage m.v. (husdyrgødningsbekendtgørelsen), se bilag A. Retsstillingen må på det foreliggende grundlag anses for uklar. Det anbefales, at forholdet mellem de to bekendtgørelser præciseres ved en ændring af slambekendtgørelsens 10 og 22, stk. 5, således at det nærmere fremgår, om eksempelvis slambekendtgørelsens regler om grænseværdier, prøveudtagning og analyser fortsat gælder for afgasset biomasse med højt indhold af husdyrgødning, uanset at selve udbringningen reguleres ved husdyrgødningsbekendtgørelsen. Opbevaring og anvendelse af afgasset biomasse med højt indhold af husdyrgødning Afgasset biomasse med højt indhold af husdyrgødning, dvs. mere end 75 pct. regnet på tørstofbasis før afgasning, opbevares og anvendes efter husdyrgødningsbekendtgørelsens regler for forarbejdet husdyrgødning, jf. henvisningen i slambekendtgørelsens 10, stk. 1. Forarbejdet husdyrgødning defineres i husdyrgødningsbekendtgørelsen overordnet som husdyrgødning, jf. 3, nr. 1, og herudover som henholdsvis fast gødning eller flydende husdyrgødning afhængig af tørstofprocenten for den forarbejdede fraktion. Er tørstofprocenten under 12, defineres stoffet som fast gødning og ellers som flydende gødning, jf. bekendtgørelsens 3, nr. 2 og 3. Sondringen har navnlig betydning for, hvilke regler der gælder for opbevaringen. Reglerne om opbevaring af fast gødning findes i bekendtgørelsens kapitel 4. Fast gødning må (kun) oplagres på møddinger eller i lukkede containere på befæstede arealer, jf. bekendtgørelsens 8. De nærmere krav til møddinger og befæstede arealer fremgår af 10-11. Fast gødning kan med kommunalbestyrelsens tilladelse endvidere i særlige tilfælde opbevares i markmødding, hvis en miljømæssig tilfredsstillende opbevaring i tilknytning til staldene ikke er mulig, jf. 9, stk. 2. Tilladelsen skal være ledsaget af vilkår som angivet i 9, stk. 3. Opbevaring af flydende husdyrgødning, ensilagesaft og spildevand reguleres i bekendtgørelsens kapitel 6. Efter 15, stk. 1, skal opbevaringsbeholderne være udført af bestandige materialer og for fugtighed vanskeligt gennemtrængelige materialer. Beholderne skal dimensioneres i forhold til kapaciteten, således at de kan modstå påvirkning, herunder fra omrøring, overdækning og tømning. 15, stk. 2 og 3, omhandler kommunalbestyrelsens tilsynsbeføjelser ved risiko for sprængning af en beholder eller anbringelse af en beholder, der ved driftsforstyrrelser eller uheld kan medføre al- side 18 af 55

vorlige skader på vandindvindingsanlæg mv. 16 indeholder regler om overdækning af beholdere. Reglerne om anvendelse af husdyrgødning generelt findes i bekendtgørelsens kapitel 9. Næringsstofferne i husdyrgødning må efter 23, stk. 1, kun tilføres afgrøder, og afgrøderne skal indeholde en kvælstofnorm eller en retningsgivende norm for fosfor og kalium ifølge gødskningsloven med tilhørende bekendtgørelser. 23, stk. 2, omhandler afbrænding af husdyrgødning som affald. Husdyrgødningsbekendtgørelsen udgør i den forbindelse en generel undtagelse fra kravet om tilladelse i miljøbeskyttelseslovens 19 ved udledning af forurenende stoffer til jord og grundvand. Dette krav må formentlig også anses for fraveget, for så vidt angår afgasset biomasse med højt indhold af husdyrgødning, der udbringes efter husdyrgødningsbekendtgørelsens regler i henhold til slambekendtgørelsens 10, stk. 1. Problemstillingen knytter sig imidlertid til de afgrænsningsspørgsmål, der som nævnt ovenfor bør afklares i forbindelse med en kommende ændring af slambekendtgørelsens 10. Bekendtgørelsens 24, stk. 1, begrænser udbringningen af husdyrgødning generelt på lørdage samt søn- og helligdage, mens stk. 2-4 særligt regulerer udbringningen af flydende husdyrgødning, der som udgangspunkt skal ske ved slangeudlægning, nedfældning eller lignende. Udbringning af husdyrgødning generelt må ikke give anledning til unødige gener, jf. stk. 5. Tidspunkter for udbringning i forhold til de årlige høstperioder reguleres i 25. De årstidsmæssige begrænsninger vedrører overvejende flydende husdyrgødning. Endelig fastlægger 26 generelle krav til udbringningen af såvel flydende husdyrgødning som fast gødning på ubevoksede arealer, ligesom husdyrgødning generelt samt ensilage og spildevand ikke må udbringes på en sådan måde og på sådanne arealer, at der er fare for tilstrømning til søer eller vandløb ved tøbrud eller regnskyl. Harmonireglerne findes i husdyrgødningsbekendtgørelsens kapitel 10. På en landbrugsbedrift må der som udgangspunkt højest udbringes en husdyrgødningsmængde svarende til 1,4 dyreenheder per hektar per planperiode, jf. 27, stk. 1. 28 indeholder regler om beregningen af henholdsvis mængden af udbragt husdyrgødning, jf. stk. 1, og om opgørelsen af harmoniarealer, jf. stk. 2. For afgasset biomasse med højt indhold af husdyrgødning omregnes de med affald tilførte mængde kvælstof til dyreenheder, således at maksimalt 100 kg totalkvælstof svarer til 1 dyreenhed, jf. slambekendtgørelsens 10, stk. 2, og 22, stk. 5. Regler om afsætning af overskydende husdyrgødning findes i 29. Overskydende afgasset biomasse kan afsættes efter 29, stk. 2, ved deklarering i henhold til gødningsloven og indberetning efter gødskningsloven, eller efter 29, stk. 3, under forudsætning af skriftlig aftale. Opbevaring og anvendelse af afgasset biomasse med lavt indhold af husdyrgødning side 19 af 55

Afgasset biomasse med lavt indhold af husdyrgødning, dvs. 75 pct. eller derunder regnet på tørstofbasis før afgasning, opbevares og anvendes efter reglerne i slambekendtgørelsen, som på enkelte punkter dog også henviser til reglerne i husdyrgødningsbekendtgørelsen. Affald, som er optaget på slambekendtgørelsens bilag 1, kan uden forudgående tilladelse efter miljøbeskyttelseslovens 19 anvendes til jordbrugsformål i overensstemmelse med bestemmelserne i bekendtgørelsens kapitel 3-9, jf. bekendtgørelsens 5, stk. 1. Det er i den forbindelse bemærkelsesværdigt, at afgasset biomasse (med lavt indhold af husdyrgødning) ikke optræder på listen i slambekendtgørelsens bilag 1 over affald med jordbrugsmæssig værdi, der kan anvendes uden forudgående tilladelse efter miljøbeskyttelseslovens 19. En undtagelse fra kravet om tilladelse forudsætter principielt, at afgasset biomasse optages særskilt i bekendtgørelsens bilag 1. Det gælder, selvom de enkelte bestanddele måtte fremgå hver for sig, som det f.eks. er tilfældet med spildevandsslam. Under alle omstændigheder forekommer det hensigtsmæssigt at kategorisere afgasset biomasse i forhold til de (andre) affaldsprodukter, der udtrykkeligt kan udbringes uden tilladelse i henhold til bilaget i hvert fald i det omfang, der er tale om husdyrgødningsbaserede anlæg, hvor der alene iblandes organisk materiale eller affald svarende til de på bilag 1 angivne kategorier. Det må derfor antages at bero på en lapsus, at der ikke er taget stilling til afgasset biomasse i bilag 1. Den generelle regulering i slambekendtgørelsen adskiller sig navnlig fra husdyrgødningsbekendtgørelsen ved at stille krav om overholdelse af grænseværdier, jf. 6, stk. 1, og om prøveudtagning og analyser, jf. 7, stk. 1. Endvidere kan fremhæves anmeldeordningen i bekendtgørelsens 13, stk. 4, hvorefter affaldsproducenten ved indgåelse af aftale om levering af affald til bruger skal sende kopi af aftalen, deklaration samt kort med angivelse af, hvor affaldet forventes udspredt til kommunalbestyrelsen. Anmeldeordningen omfatter også levering af afgasset biomasse fra biogasanlæg, der sker i henhold til aftale med henblik på udbringning, men i sagens natur ikke levering af afgasset biomasse fra eget gårdanlæg, der forudsættes at ske aftalefrit. Opbevaring af affaldet kan efter slambekendtgørelsens 19, stk. 1, ske uden tilladelse efter miljøbeskyttelseslovens 19, hvis det sker på et opbevaringsanlæg, der er placeret, indrettet og drevet i overensstemmelse med husdyrgødningsbekendtgørelsens krav, og hvis der ikke opbevares en større mængde affald, end bruger selv kan anvende i indeværende og kommende vækstsæson. Det må antages, at de specifikke krav i husdyrgødningsbekendtgørelsen, som slambekendtgørelsens 19, stk. 1, sigter til, afhænger af tørstofprocenten i affaldet efter samme kriterier som beskrevet ovenfor vedrørende afgasset biomasse med højt indhold af husdyrgødning. Anvendelsen i snæver forstand af affaldet reguleres i slambekendtgørelsens kapitel 8. De pågældende bestemmelser i 20-27 regulerer overordnet set samme forhold, side 20 af 55

som husdyrgødningsbekendtgørelsens kapitel 9 om anvendelse og kapitel 10 om harmoniregler. I modsætning til reglerne om opbevaring, hvor der generelt blot henvises til den tilsvarende regulering i husdyrgødningsbekendtgørelsen, er reglerne i slambekendtgørelsens kapitel 8 om selve udbringningen særskilt udformet og adskiller sig i lovteknisk henseende noget fra de tilsvarende regler i husdyrgødningsbekendtgørelsen. Skillelinjen ved 75 pct. husdyrgødning er således ganske afgørende for, om husdyrgødningsbekendtgørelsens eller slambekendtgørelsens regler finder anvendelse. Om der er tale om en hensigtsmæssig skillelinje, skal ikke vurderes nærmere i denne redegørelse. Forholdet bør imidlertid ikke blive styrende for den nationale implementering af nitratdirektivet i den forstand, at udbringningen af slutprodukter, der i henhold til direktivet må anses for gødning, ikke omfattes af de nødvendige beskyttelsesforanstaltninger. Husdyrgødningsbekendtgørelsens og slambekendtgørelsens krav til selve anvendelsen af afgasset biomasse er i alle væsentlige henseender da også ens. Det gælder f.eks. forbuddet mod udbringning på lørdage samt søn- og helligdage nærmere end 200 m fra byzone mv., og de årstidsmæssige forbudsperioder i husdyrgødningsbekendtgørelsens 25 henholdsvis slambekendtgørelsens 23. For udbringning af flydende affald gælder efter slambekendtgørelsens 23 endvidere tilsvarende krav som for flydende husdyrgødning efter husdyrgødningsbekendtgørelsens 25. Uanset at nitratdirektivets harmonikrav alene omfatter kvælstoftilførsel ved udbringning af husdyrgødning, fastsættes det i slambekendtgørelsens 22, stk. 1, endvidere at den samlede tilførsel af næringsstoffer i form af affald og husdyrgødning på arealer, der tilføres affald, ikke må overstige 170 kg kvælstof og 30 kg fosfor per hektar per år. Slambekendtgørelsens 22, stk. 2 begrænser herudover den tilførte mængde tørstof til 7 tons per hektar per år. I modsætning til husdyrgødningsbekendtgørelsens harmoniregler indeholder slambekendtgørelsens 22 ikke bestemmelser om afsætning af overskydende materiale, jf. herved kravet i slambekendtgørelsens 19, stk. 1, om at der ikke må opbevares en større mængde affald, end bruger selv kan anvende i indeværende og kommende vækstsæson. Sammenfatning og anbefalinger Jordbrugsmæssig anvendelse af afgasset biomasse fra biogasanlæg er ifølge lovgivningen som udgangspunkt omfattet af slambekendtgørelsen, idet afgasning betragtes som en affaldsoperation og afgasset biomasse derfor som udgangspunkt må kategoriseres som affald, se ovenfor afsnit 2.4. Det kan dog diskuteres, om det også gælder for afgasset biomasse, der udelukkende består af husdyrgødning. I praksis vil afgasset biomasse fra husdyrgødningsbaserede biogasanlæg oftest være baseret på over 75 pct. husdyrgødning, hvorved husdyrgødningsbekendtgørelsen finder anvendelse som angivet i slambekendtgørelsen, navnlig bekendtgørelsens 10, for så vidt angår afgasset biomasse med et højt indhold af husdyrgødning. side 21 af 55

Forholdet kunne eventuelt præciseres ved en ny bestemmelse i husdyrgødningsbekendtgørelsens 1 om, at bekendtgørelsen også omfatter afgasset biomasse i det omfang, det følger af slambekendtgørelsens 10, stk. 1. Et andet spørgsmål omhandler den indholdsmæssige afgrænsning mellem husdyrgødningsbekendtgørelsen og slambekendtgørelsen. Spørgsmålet er, om henvisningen til husdyrgødningsbekendtgørelsens regler om opbevaring og anvendelse i slambekendtgørelsens 10, stk. 1, erstatter slambekendtgørelsens regulering fuldt ud, for så vidt angår afgasset biomasse med højt indhold af husdyrgødning, eller kun de af slambekendtgørelsens regler, der vedrører opbevaring og anvendelse i mere snæver forstand. Det anbefales, at afgrænsningen præciseres ved en ændring navnlig af slambekendtgørelsens 10 og eventuelt af 2, stk. 3 og 22, stk. 5, idet disse bestemmelser også regulerer bekendtgørelsens forhold til husdyrgødningsbekendtgørelsen. Samtidig bør forholdet afklares i Miljøstyrelsens kommende vejledning om anvendelse af affald til jordbrugsformål. Afgasset biomasse bør endvidere udtrykkeligt medtages i slambekendtgørelsens bilag 1, så det klart fremgår, at udbringning heraf ikke er omfattet af tilladelseskravet i miljøbeskyttelseslovens 19. 3.2 Konkrete krav vedrørende udbringning Som udgangspunkt kræver hverken udbringning af husdyrgødning eller af afgasset biomasse fra biogasanlæg mv. konkret sagsbehandling i form af anmeldelse, tilladelse, dispensation el.lign., bortset fra de ovenfor nævnte anmelderegler mv., der er knyttet til anvendelse af affaldsprodukter til jordbrugsformål. Det antages, at tilladelseskravet i miljøbeskyttelseslovens 19 ikke finder anvendelse ved jordbrugsmæssig anvendelse af afgasset biomasse. Dels vurderes det, at det beror på en lapsus, at afgasset biomasse ikke udtrykkeligt er omfattet af slambekendtgørelsens bilag I og den heraf følgende undtagelse fra miljøbeskyttelseslovens tilladelseskrav i hvert fald i det omfang der er tale om husdyrgødningsbaserede anlæg, hvor der alene iblandes organisk materiale eller affald svarende til de på bilag 1 angivne kategorier. Dels antages det, at anvendelse af afgasset biomasse, der udelukkende består af husdyrgødning eller i øvrigt er omfattet af husdyrgødningsbekendtgørelsens regler, i lighed med husdyrgødning slet ikke er omfattet af miljøbeskyttelseslovens 19. 23 Der gælder dog konkrete vurderingskrav og hertil knyttede tilladelseskrav - i situationer, hvor udbringningen i sig selv kan betragtes som et nyt projekt, der kan forringe 23 Se bl.a. forarbejderne til miljøbeskyttelsesloven, FT 1990-91, 2. saml. tillæg A, sp. 1546-47, hvor det understreges, at der ikke var tilsigtet nogen ændring i relation til, at landbrugets sædvanlige spredning af almindelige gødningsstoffer bortset fra slam - ikke var omfattet af 19. side 22 af 55

tilstanden i beskyttede områder mv. Dette er bl.a. relevant i forhold til forpligtelserne i EU s habitatdirektiv. 24 Endvidere kan det diskuteres, om udbringning af husdyrgødning eller afgasset biomasse fra biogasanlæg mv. i sig selv kan betragtes som et projekt i VVM-reglernes forstand. Det kan også diskuteres, om udbringning af husdyrgødning eller afgasset biomasse kan betragtes som en del af et anlæg eller et projekt i VVM-direktivets forstand dette spørgsmål behandles nedenfor i afsnit 4.1.1. 3.2.1 Anmeldeordninger og påbudsbeføjelser Udbringning af afgasset biomasse er som udgangspunkt omfattet af slambekendtgørelsens bestemmelser om anmeldelse til modtagerkommunen, jf. bekendtgørelsens 13, stk. 4. Der er ikke knyttet nogen tilladelsesordning til anmeldelsesordningen, der alene må antages at fungere som en information til kommunen om udbringningen, bl.a. med henblik på udøvelse af kommunens tilsynsbeføjelser, jf. 31. Det fremgår af bekendtgørelsens 32, at tilsynsmyndigheden kan meddele påbud om afhjælpende foranstaltninger, jf. stk. 1, eller kan nedlægge forbud mod anvendelse af affald til jordbrugsformål, såfremt anvendelsen medfører forurening eller risiko herfor. Denne tilsynsbeføjelse antages alene at kunne anvendes, hvis der efter en konkret vurdering foreligger en risiko for forurening. Derimod er der ifølge Miljøstyrelsen ikke hjemmel til at nedlægge forbud mod udbringning af slam mv., der overholder grænseværdierne, alene med henvisning til, at der er tale om et område med særlige drikkevandsinteresser. Statsforvaltningen for Nordjylland har i en afgørelse af 12. marts 2010 tilsluttet sig Miljøstyrelsens opfattelse. 25 Udbringning af afgasset biomasse med et indhold af husdyrgødning på over 75 % antages som nævnt ovenfor ikke at være omfattet af slambekendtgørelsen, men derimod af husdyrgødningsbekendtgørelsen. Der gælder ikke noget anmeldekrav vedrørende udbringning efter husdyrgødningsbekendtgørelsen. Kommunen fører tilsyn med overholdelse af husdyrgødningsbekendtgørelsens regler. Miljøbeskyttelseslovens almindelige tilsynsbeføjelser finder anvendelse, medmindre der er tale om udbringning på husdyrbrug, der er omfattet af husdyrbrugloven. 3.2.2 Natura 2000 og anmeldeordninger EU s habitatdirektiv 26 stiller krav om, at nye projekter, der i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter, kan påvirke et Natura 2000-område væsentligt, skal 24 Der kan også forekomme situationer, hvor udbringning af afgasset biomasse såvel som husdyrgødning kan medføre en tilstandsændring af naturtyper, der er beskyttet efter naturbeskyttelseslovens 3. Naturbeskyttelsesloven vil dog ikke blive nærmere behandlet i dette notat. 25 Statsforvaltningen Nordjylland, j.nr. 2008-613/174. 26 Direktiv 92/43/EØFom bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter. side 23 af 55

undergives en nærmere vurdering af konsekvenserne for de naturtyper og arter, området er udpeget til beskyttelse for, jf. habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. Et sådant projekt kan kun tillades, hvis det uden rimelig tvivl kan fastslås, at det ikke vil skade områdets bevaringsmålsætninger, se bl.a. C-127/02 Waddenzee. Gennemførelse af artikel 6, stk. 3 er i Danmark søgt sikret dels gennem habitatbekendtgørelsen 27 for så vidt angår projekter, der kræver tilladelse mv. efter lovgivningen i øvrigt, dels gennem de såkaldte Natura 2000-anmeldeordninger i naturbeskyttelsesloven og skovloven for projekter, der ikke kræver tilladelse mv. efter lovgivningen i øvrigt. Som nævnt ovenfor kræver udbringning af afgasset biomasse i lighed med husdyrgødning mv. ikke i sig selv tilladelse el.lign. efter lovgivningen. Udbringning er derfor ikke i sig selv omfattet af habitatbekendtgørelsen, se nærmere herom afsnit 4.2.2. For projekter, der ellers ikke kræver tilladelse efter lovgivningen, er der i naturbeskyttelseslovens 19 b fastsat en særlig anmeldeordning. Anmeldeordningen omfatter bl.a. væsentlig ændring i anvendelsen af husdyrgødning, herunder ændret gødskning fra handelsgødning til husdyrgødning, jf. naturbeskyttelseslovens bilag 2, pkt. 10. Afgrænsningen af de anmeldepligtige projekter forekommer snæver, idet det ikke kan afvises, at også ændringer i gødskningspraksis i øvrigt, herunder anvendelse af afgasset biomasse fra biogasanlæg i stedet for handelsgødning, vil kunne have en væsentlig virkning på et Natura 2000-område, hvorved artikel 6, stk. 3 finder anvendelse. Det må således antages, at udbringning af såvel husdyrgødning som afgasset biomasse fra biogasanlæg mv. på en måde som adskiller sig fra den hidtidige anvendelse af arealerne, kan betragtes som et projekt i habitatdirektivets forstand. 28 Det må dog forudsættes, at der er tale om en ændret anvendelse, der reelt kan påvirke Natura-2000 området. Adskiller anvendelsen af afgasset biomasse sig ikke fra den hidtidige anvendelse på en miljømæssigt set relevant måde, kan der næppe være tale om et nyt projekt i direktivets forstand. 29 Det er ikke afklaret, i hvilket omfang væsentlighedskriteriet i art. 6, stk. 3 indebærer, at der kan fastsættes en bagatelgrænse. En sådan bagatelgrænse skal i givet fald opfylde det af EU-Domstolen fastlagte kriterium om, at det på baggrund af objektive kriterier ikke kan udelukkes, at projektet i sig selv eller i samspil med andre projekter kan påvirke området væsentligt. 30 27 Bekendtgørelse nr. 408 af 1.maj 2007 om udpegning og administration af internationale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse af visse arter. 28 I Kommissionens vejledning om forvaltning af Natura 2000-områder (2000) angives som et eksempel på et projekt betydelig intensivering af landbruget, som truer med at skade eller ødelægge et områdes semi-naturlige miljø. 29 Se i denne retning C-228/08 Stadt Papenburg, hvor Domstolen anførte, at vedligeholdelse af en sejlrende i lyset af deres tilbagevendende karakter eller betingelserne for deres udførelse kunne anses som et enkeltstående (eller samlet) projekt, i den forstand, at de enkelte vedligeholdelsesarbejder ikke skulle anses som et nyt projekt i artikel 6, stk. 3 s forstand, men derimod som et eksisterende projekt. Et sådant eksisterende projekt kan i givet fald være omfattet af artikel 6, stk. 2. 30 C-127/02 Waddenzee, se i øvrigt afsn. 4.1.2. side 24 af 55

Såfremt det i forbindelse med en anmeldelse efter Natura 2000-reglerne konstateres, at der kan være en negativ påvirkning af et Natura 2000-område, er myndighederne forpligtet til at søge at indgå en aftale eller eventuelt at meddele påbud i henhold til de særlige aftale- og påbudsbeføjelser i naturbeskyttelseslovens kapitel 2 a, se nedenfor. 3.2.3 VVM Det kan diskuteres, om udbringning af husdyrgødning eller afgasset biomasse fra biogasanlæg i sig selv kan betragtes som et projekt i VVM-direktivets forstand. VVMdirektivet anvender et bredt projektbegreb, der omfatter såvel egentlige anlæg som andre indgreb i det naturlige miljø eller landskaber, jf. art. 1, stk. 2. VVM-direktivet 31 omfatter imidlertid kun de projekter, der er nævnt på direktivets bilag 1 og bilag 2, jf. direktivets artikel 4, se nærmere om VVM-direktivet nedenfor i afsnit 4.2.1. Udbringning af husdyrgødning eller afgasset biomasse fra biogasanlæg kan ikke i sig selv antages at udgøre et projekt, der er omfattet af direktivets bilag 1. Bilag 1 omfatter visse større anlæg, herunder anlæg til intensiv husdyravl af en vis størrelse og anlæg til bortskaffelse af affald ved forbrænding eller kemisk behandling. Bilag 2 omfatter anlæg til bortskaffelse af affald. I direktivets engelske version bruges begrebet installation. Det har næppe været tanken med denne projektkategori i VVMdirektivet, at udbringning af afgasset biomasse i sig selv skulle være omfattet heraf uanset direktivets brede projektbegreb. Derimod er andre arealrelaterede projekter omfattet af VVM-bilagene, f.eks. inddragning af uopdyrket land, nytilplantning af skov eller oplagring af slam fra rensningsanlæg, se nærmere om VVM-reglerne i afsnit 4.1.1 og 4.2.1. Rensningsanlæg udgør også en særskilt bilag 2-kategori tillige med områder til oplagring af slam. I lyset af den specifikke angivelse af områder til oplagring af slam kan heller ikke udbringning af slam antages at udgøre et selvstændigt projekt i bilag 2 s forstand. I hvilket omfang udbringning af husdyrgødning eller afgasset biomasse fra biogasanlæg indgår som en del af en VVM-screening eller VVM-vurdering for et af de på bilag 1 eller 2 angivne projekter f.eks. et biogasanlæg eller en husdyrproduktion vil nærmere blive behandlet nedenfor i afsnit 4. Er det tilfældet, vil en ændret udbringning kunne betragtes som en relevant ændring af anlægget, der skal anmeldes og screenes i overensstemmelse med VVM-reglerne. 3.2.4 Aftale- og indgrebsbeføjelser - Natura 2000 og drikkevand 31 Direktiv 85/337/EØF om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, m. senere ændringer. side 25 af 55

Der er i naturbeskyttelsesloven, skovloven, vandforsyningsloven og miljøbeskyttelsesloven fastsat særlige aftale- og påbudshjemler, der er knyttet til beskyttelsen af hhv. Natura 2000-områder og særlige drikkevandsressourcer. Disse aftale- og påbudsbeføjelser finder primært anvendelse i situationer, hvor der er behov for at gribe ind i den eksisterende drift eller arealanvendelse, f.eks. for at begrænse udbringning af husdyrgødning eller anden form for gødning, herunder afgasset biomasse fra biogasanlæg. Natura 2000-bestemmelserne kan også finde anvendelse i forbindelse med nye projekter, som ikke kræver tilladelse efter lovgivningen, men som er omfattet af de såkaldte anmeldeordninger i naturbeskyttelsesloven og skovloven, se ovenfor afsnit 3.2.2. Aftale- og indgrebsbeføjelserne er subsidiære i den forstand, at de kun finder anvendelse, hvor lovgivningen i øvrigt ikke giver mulighed for at regulere de omhandlede forhold, f.eks. gennem tilladelser, vilkår eller påbud. Beskyttelse af drikkevandsressourcer Indgåelse af aftaler eller udstedelse af påbud til beskyttelse af drikkevandsressourcer mod nitratforurening forudsætter, at der foreligger en såkaldt indsatsplan, jf. vandforsyningslovens 13 og 13 a. Kommunerne skal udarbejde indsatsplaner for de indsatsområder, der hidtil er udpeget som en del af regionplanen, men som fremover forventes at indgå i de nye vandplaner, jf. miljømålsloven. 32 Der kan af kommunen eller af ejeren af et alment vandforsyningsanlæg udarbejdes supplerende indsatsplaner for andre områder, jf. 13 a. En indsatsplan skal indeholde retningslinjer for myndighedernes indsats, herunder for anvendelse af de konkrete aftale- og påbudsbeføjelser. Der er i medfør af vandforsyningslovens 13 d hjemmel for kommunen og ejeren af et alment vandforsyningsanlæg til at indgå aftaler om dyrkningspraksis eller andre restriktioner i arealanvendelsen. Såfremt en aftale ikke kan indgås på rimelige vilkår, er der i miljøbeskyttelseslovens 26 a hjemmel for kommunalbestyrelsen til mod fuldstændig erstatning at pålægge en ejer de foranstaltninger, som er nødvendige for at sikre drikkevandsinteresserne mod forurening med nitrat eller pesticider. Natura 2000 32 Lovbekendtgørelse nr. 932 af 24. september 2009 af lov om miljømål m.v. for vandforekomster og internationale naturbeskyttelsesområder (miljømålsloven). side 26 af 55

Indgåelse af aftaler eller udstedelse af påbud til beskyttelse af Natura 2000-områder skal som udgangspunkt ske i overensstemmelse med en Natura 2000-plan, jf. naturbeskyttelseslovens kap. 2 a. 33 Der skal udarbejdes en Natura 2000-plan for de internationale naturbeskyttelsesområder, jf. miljømålslovens 37. 34 I tillæg hertil skal kommunerne udarbejde kommunale handleplaner, hvori kommunalbestyrelsen skal prioritere sin forvaltningsindsats og angive de forventede metoder og forvaltningstiltag, der skal iværksættes, jf. miljømålslovens 46 a. Når der er vedtaget en Natura 2000-plan, er kommunen forpligtet til at iværksætte de angivne foranstaltninger, jf. naturbeskyttelseslovens 19 a. Kommunen kan indgå aftale med ejere eller brugere om drift eller andre foranstaltninger for at realisere Natura 2000-planen, jf. naturbeskyttelseslovens 19 c. Såfremt en aftale ikke kan indgås, skal kommunen pålægge ejeren de foranstaltninger, der er nødvendige for at realisere Natura 2000-planen, jf. 19 d. Frem til den endelige vedtagelse af Natura 2000-planen er kommunen forpligtet til at pålægge en ejer de fornødne foranstaltninger, hvis det ikke kan afvente vedtagelsen af en Natura 2000-plan, og hvis forringelsen eller forstyrrelsen ikke kan imødegås ved en aftale eller på anden måde, jf. 19f. Der skal ydes erstatning for det tab, et påbud påfører en ejer, jf. 19 g. Udbringning af afgasset biomasse kan i lighed med andre former for arealanvendelse begrænses eller evt. helt forbydes med hjemmel i de nævnte aftale- og påbudsbeføjelser. Som nævnt vil det fortrinsvis være relevant i situationer, hvor udbringningen må anses som et led i en eksisterende arealanvendelse, der ikke er genstand for konkret regulering efter anden lovgivning, f.eks. husdyrbrugloven eller miljøbeskyttelsesloven. 4. Regulering ved godkendelse af anlæg I dette afsnit fokuseres der på, i hvilket omfang anvendelse af afgasset biomasse reguleres gennem konkrete godkendelsesordninger for henholdsvis biogasanlæg og husdyrbrug. Konkrete vurderings- og godkendelsesordninger for biogasanlæg er omfattet af konkrete vurderings- og godkendelseskrav efter såvel VVM-direktivet som IPPC-direktivet. Endvidere kan biogasanlæg som øvrige projekter være omfattet af vurderingskrav i henhold til habitatdirektivet. I dansk lovgivning er biogasanlæg af en 33 Ved foranstaltninger til beskyttelse af skovbevoksede, fredskovspligtige Natura 2000-arealer skal bestemmelserne i skovlovens 18-21 anvendes. Reglerne er i store træk parallelle til naturbeskyttelseslovens bestemmelser og vil ikke nærmere blive gennemgået her. 34 Ifølge miljømålsloven og skovloven udarbejdes en særskilt Natura 2000-skovplan for skovbevoksede, fredskovspligtige arealer beliggende i et Natura 2000-område. side 27 af 55

vis størrelse omfattet af såvel krav om VVM, jf. planlovens bestemmelser, som krav om miljøgodkendelse, jf. miljøbeskyttelseslovens bestemmelser om godkendelse af listevirksomhed. Ligeledes vil anlæg, der kan påvirke et Natura 2000-område være omfattet af krav om habitatvurdering, jf. habitatbekendtgørelsen. Vandrammedirektivet vil ikke nærmere blive gennemgået i dette notat, da direktivet ikke indeholder specifikke vurderings- eller tilladelseskrav. Det skal dog bemærkes, at vandrammedirektivets miljømål om god tilstand i vandområder udgør en bindende forudsætning for meddelelse af tilladelser, herunder også tilladelser til etablering af biogasanlæg. Det fremgår i øvrigt af vandrammedirektivets art. 10, at hvis et kvalitetsmål eller krav efter vandrammedirektivet kræver overholdelse af strengere betingelser end dem, der i øvrigt gælder efter fællesskabslovgivningen, herunder IPPCdirektivet og nitratdirektivet, skal der fastsættes strengere udledningskrav. I det følgende inddrages alene bestemmelserne om VVM og miljøgodkendelse samt husdyrbruglovens bestemmelser. Desuden behandles i tilknytning hertil krav om habitatvurderinger. Derimod er regulering gennem planlovens bestemmelser om lokalplaner, jf. planlovens 13, stk. 2 og 15, samt eventuelt gennem landzonetilladelse, jf. planlovens 35, ikke inddraget i nærværende analyse. Der kan ikke i en lokalplan fastsættes krav vedrørende den jordbrugsmæssige anvendelse af afgasset biomasse fra biogasanlæg, jf. planlovens 15, stk. 5. Tilsvarende det må ud fra specialitetsbetragtninger antages at gælde for en eventuel landzonetilladelse. Godkendelse i henhold til varmeforsyningsloven behandles ikke i dette notat. 4.1 EU-retlige rammer I det følgende behandles først de vurderingskrav, der knytter sig til forskellige former for anlæg eller projekter i medfør af VVM-direktivet og habitatdirektivet. Dernæst behandles de godkendelseskrav, der gælder i medfør af IPPC-direktivet for visse større anlæg. 4.1.1 VVM-direktivet VVM-direktivet stiller krav om forudgående vurdering af de miljømæssige virkninger af visse større offentlige eller private projekter. Det fremgår af direktivets artikel 2, at de af direktivet omfattede projekter, der på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få en væsentlig virkning på miljøet, skal undergives et krav om tilladelse og en vurdering af indvirkningen på miljøet, inden der gives tilladelse. Det er således et centralt element i VVM-direktivet, at vurderingen skal være forudgående i forhold til stillingtagen til projektet ved en tilladelse. Desuden fastsætter direktivet nærmere krav side 28 af 55

vedrørende inddragelse af offentligheden, relevante myndigheder samt evt. berørte medlemsstater. Disse krav vil ikke blive nærmere omtalt i dette notat. 35 Hvilke projekter, der er omfattet af VVM-direktivet, fremgår nærmere af direktivets artikel 4. Der sondres mellem bilag 1-projekter, hvor der altid er VVM-pligt, og bilag 2- projekter, hvor det efter direktivets artikel 4, stk. 2 enten ved en konkret vurdering (screening) eller ud fra grænseværdier/kriterier fastsat af medlemsstaten afgøres, om der er VVM-pligt. I bilag 2-situationen skal der ved screening eller fastsættelse af grænseværdier tages hensyn til kriterierne angivet i direktivets bilag III, dvs. projektets karakteristika, herunder kumulation med andre projekter, projektets placering samt kendetegn ved den potentielle miljøpåvirkning. EU-domstolen har i adskillige sager understreget, at udvælgelsen af bilag 2-projekter skal ske under iagttagelse af det overordnede krav i artikel 2, således at det sikres, at projekter, der kan have en væsentlig virkning på miljøet, undergives et krav om VVM. En screening eller en grænseværdi, der alene tager hensyn til f.eks. projektets størrelse, opfylder således ikke direktivets bestemmelser. 36 Biogasanlæg antages at være omfattet af direktivets bilag I pkt. 10 anlæg til bortskaffelse af ikke-farligt affald ved forbrænding eller kemisk behandling (som defineret i bilag II A til direktiv 75/442/EØF, afsnit D9) med en kapacitet på over 100 tons/dag. For sådanne større anlæg er der derfor obligatorisk VVM-pligt. Det kan ikke antages, at der skal lægges vægt på den specifikke afgrænsning til hhv. forbrænding eller kemisk behandling. 37 Biogasanlæg er også omfattet af bilag II pkt. 11 a) Anlæg til bortskaffelse af affald i det omfang, der ikke er tale om et bilag 1-anlæg. Endvidere er ændringer eller udvidelser af bilag I eller bilag II anlæg omfattet af bilag II pkt. 13, når de kan være til skade for miljøet. Som nævnt er det fastslået af EU-domstolen, at begrebet bortskaffelse af affald i VVM-direktivet er et selvstændigt begreb, der ikke svarer til begrebet bortskaffelse af affald i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i bl.a. direktiv 75/442, dvs. at såvel anlæg til bortskaffelse i streng forstand som til nyttiggørelse er omfattet af VVM-direktivet. 38 Den mere præcise afgrænsning af projektbegrebet og af et konkret projekt kan volde visse vanskeligheder. EU-domstolen har i adskillige sager fastslået, at der skal anvendes et bredt projektbegreb, der skal fortolkes i lyset af direktivets formål og bre- 35 For en mere detaljeret gennemgang af VVM-direktivets bestemmelser kan bl.a. henvises til H. Anker i E.M. Basse (red.): Miljøretten 2, 2. udg., 2006 s. 156-165. Se også P. Pagh: Omsætning og regulering af fast ejendom, 2009 s. 245ff. 36 Se bl.a. C-72/95 Kraijeveld og C-392/96 Kommissionen mod Irland 37 Se C-486/04 Kommissionen mod Italien, hvor Domstolen ud fra en formålsfortolkning fandt, at VVMdirektivets bortskaffelsesbegreb måtte forstås som omfattende samtlige metoder, der enten fører til bortskaffelse af affaldet i streng forstand eller til nyttiggørelse af affaldet. 38 Se C-486/04 Kommissionen mod Italien. side 29 af 55

de anvendelsesområde. 39 Det må dog fastholdes, at det alene er de projektkategorier, der angivet på direktivets bilag 1 og 2, der er omfattet af VVM-direktivet. 40 Der er ikke adgang til at foretage en opdeling af projekter i mindre projekter, hvorved projekterne unddrages VVM-reglerne. 41 For projekter, der er genstand for en tilladelsesprocedure i flere led, skal der tages stilling til VVM-reglerne på det tidligst mulige tidspunkt. 42 Hvis det under en tilladelsesprocedure i flere led først senere viser sig, at der kan være en væsentlig virkning på miljøet, skal vurderingen foretages på dette tidspunkt, 43 evt. kan der være behov for at supplere en tidligere foretaget vurdering. Spørgsmålet er imidlertid, i hvilket omfang forskellige former for tilknyttede eller afledte aktiviteter skal henregnes under det konkrete projekt og dermed indgå i en screening eller en vurdering. 44 Udgangspunktet må her antages at være, at alle de identificerbare aktiviteter, der umiddelbart er knyttet til projektet, skal indgå i projektbegrebet. 45 Derimod er der ikke noget, der tyder på, at f.eks. den efterfølgende anvendelse af affaldsprodukter el.lign., falder ind under projektbegrebet, medmindre den efterfølgende anvendelse er en integreret del af det pågældende projekt. Et eksempel på sidstnævnte kunne være et gårdbiogasanlæg, hvor selve projektet er baseret på såvel tilførsel fra som afsætning til en nærmere afgrænset kreds af brugere. Det afgørende må være, hvorledes projektet kan afgrænses på det tidspunkt, hvor der tages stilling til VVM-bestemmelserne. Indgår en konkretisering af bortskaffelse eller evt. udbringning af afgasset biomasse ikke naturligt som en del af projektet, skal sådanne forhold efter VVM-direktivet næppe indgå hverken i en screening eller i en egentlig konsekvensvurdering. Om anvendelsen eller bortskaffelsen af afgasset biomasse efterfølgende i sig selv kan defineres som et projekt, der er omfattet af VVMdirektivet, er et andet spørgsmål, der er behandlet ovenfor i afsnit 3.2. 39 Se bl.a. C-72/95 Kraijeveld og C-227/01 Kommissionen mod Spanien. 40 I C-392/96 Kommissionen mod Irland fandt Domstolen det ikke godtgjort, at fåregræsning i Irland (i åbent terræn) faldt ind under projektkategorien intensiv husdyravl. Det forhold, at der i et projekt, der i sig selv ikke er omfattet af VVM-bestemmelserne, indgår anlægsarbejder el.lign., der er omfattet af bilag 1 eller 2, medfører heller ikke, at det er det samlede projekt, der skal være genstand for en screening, se C-215/06 Kommissionen mod Irland. 41 Se bl.a. C-227/01 Kommissionen mod Spanien, hvor anlæg af et ekstra jernbanespor på 13,2 km ansås for omfattet af bilag 1-kategorien nyanlæg til jernbane fjerntrafik, da det nye spor indgik som en del af en jernbanelinje på 251 km. 42 Se C-201/02 Wells. 43 Se C-290/03 Barker. 44 Miljøpåvirkningen af tilgrænsende aktiviteter, der ikke kan betragtes som en del af et projekt, kan i øvrigt indgå under kumulative effekter, der skal tages i betragtning både ved en screening og en vurdering. 45 Se bl.a. C-2/07 Abraham, hvor Domstolen fandt, der ved screening af ombygningsarbejder i en lufthavn skulle tages hensyn til den planlagte udvidelse af lufthavnens virksomhed, navnlig henset til, at de omhandlede ombygningsarbejder havde til formål at give plads for aktivitetsudvidelsen. side 30 af 55

Såfremt et projekt er VVM-pligtigt, jf. ovenstående, skal det efter VVM-direktivet undergives en vurdering af de miljømæssige virkninger i bred forstand og en efterfølgende tilladelse. Der er således krav om en helhedsorienteret vurdering af projektet og dets virkninger på miljøet. En vurdering skal omfatte en beskrivelse af projektets direkte som indirekte virkninger også sekundære virkninger bør indgå i de fremlagte oplysninger, jf. direktivets bilag IV. Der skal foretages en vurdering af påvirkningen fra projektet som helhed, herunder også af bortskaffelsen af affald, jf. direktivets bilag IV, pkt. 4. Dette er dog ikke nødvendigvis ensbetydende med, at der for et VVM-pligtigt biogasanlæg kræves en vurdering af miljøpåvirkningen ved udbringning af afgasset biomasse, som ikke umiddelbart foregår i forbindelse med biogasanlægget, og som ikke nærmere er konkretiseret i forbindelse med stillingtagen til anlægget, se nærmere om den danske praksis herom nedenfor afsnit 4.2.1. Endvidere må det påpeges, at VVM-direktivet som sådant ikke stiller nærmere krav til den tilladelse, som vurderingen skal gå forud for, ud over at der skal tages hensyn til den foretagne vurdering. Der kan derfor ikke af VVM-direktivet udledes noget krav om, at identificerede negative miljøpåvirkninger skal reguleres gennem den efterfølgende tilladelse til projektet, selvom en sådan reguleringsmulighed kan være hensigtsmæssig. At der i forbindelse med en VVM-vurdering påpeges mulige negative miljøeffekter, er derfor ikke ensbetydende med, at projektet ikke kan tillades, eller at de negative miljøeffekter skal imødegås, medmindre de strider mod anden lovgivning. Anderledes forholder det sig med konsekvensvurderinger og tilladelser efter habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. Det fremgår således udtrykkeligt af artikel 6, stk. 3, at der ikke kan gives tilladelse til et projekt, der kan have negative virkninger på et Natura 2000-områdes integritet, dvs. bevaringsmålsætningen for de beskyttede arter og naturtyper, jf. nedenfor i afsnit 4.1.2. 4.1.2 Habitatdirektivet EU s habitatdirektiv indeholder et særligt krav om vurdering af konkrete projekter, der kan påvirke et Natura 2000-område, dvs. et fuglebeskyttelsesområde eller et habitatområde. 46 Habitatdirektivets vurderingskrav findes i direktivets artikel 6, stk. 3. Ifølge artikel 6, stk. 3 skal planer eller projekter, som i sig selv eller i forbindelse med andre projekter eller planer kan påvirke et Natura 2000-område, væsentligt undergives en nærmere vurdering af påvirkningen heraf under hensyn til områdets bevaringsmålsætninger. 46 Om habitatdirektivet og fuglebeskyttelsesdirektivet i øvrigt, se bl.a. H. Anker i E.M. Basse: Miljøretten 2, 2. udg., 2006, s. 129-151 og P. Pagh: Omsætning og regulering af fast ejendom, 2009, s. 296-307. side 31 af 55

Hvilke projekter, der er omfattet af artikel 6, stk. 3, er ikke nærmere afgrænset til bestemte projektkategorier som i VVM-direktivet. EU-domstolen har fastslået, at der skal anvendes et bredt projektbegreb. Der er ikke tvivl om, at etablering eller udvidelse af biogasanlæg vil være omfattet af artikel 6, stk. 3, såfremt det kan påvirke et Natura 2000-område. Som angivet ovenfor i afsnit 3.2.2 er det også sandsynligt, at udbringning af afgasset biomasse eller anden form for gødning, der indebærer en ændring i forhold til den eksisterende drift, må betragtes som et projekt i artikel 6, stk. 3 s forstand. Det er således muligt at anskue anlæg og udbringning som særskilte projekter i habitatdirektivets forstand. Om der kræves en nærmere konsekvens- eller habitatvurdering af et projekt efter artikel 6, stk. 3, afhænger af, om projektet kan have en væsentlig virkning på lokaliteten. Dette screeningskriterium skal ifølge EU-domstolen fortolkes snævert i lyset af forsigtighedsprincippet. Der skal således foretages en nærmere habitatvurdering, såfremt det på baggrund af objektive kriterier ikke kan udelukkes, at projektet i sig selv eller i forbindelse med andre projekter kan påvirke lokaliteten væsentligt. 47 En habitatvurdering skal omfatte en undersøgelse af mulige direkte og indirekte virkninger på de beskyttede arter og naturtyper under hensyntagen til den bedste videnskabelige viden på området. Habitatvurderingen skal være forudgående i forhold til stillingtagen til projektet. Myndighederne kan kun tillade et projekt, når de har sikret sig, at det ikke vil skade lokalitetens integritet, jf. artikel 6, stk. 3. Dette materielle beslutningskriterium skal ifølge EU-domstolen også fortolkes snævert i lyset af forsigtighedsprincippet. Ifølge EU-domstolen er kravet opfyldt, når det ud fra et videnskabeligt synspunkt uden rimelig tvivl kan fastslås, at aktiviteten ikke vil skade lokalitetens integritet. 48 Habitatdirektivet fastsætter også krav om en streng beskyttelse i forhold til de såkaldte bilag IV-arter, jf. habitatdirektivets artikel 12. Det fremgår bl.a. af artikel 12, stk. 1, litra d), at der ikke må ske beskadigelse eller ødelæggelse af yngle- og rasteområder i det naturlige udbredelsesområde for bilag IV-dyrearter. Denne forpligtelse indebærer såvel krav om et umiddelbart forbud som krav om, at tilladelser mv. administreres under hensyntagen til den strenge artsbeskyttelse. 4.1.3 IPPC-direktivet IPPC-direktivet 49 fastlægger et krav om forudgående godkendelse for særligt forurenende industri- og landbrugsvirksomheder eller anlæg. Ved anlæg forstås en statio- 47 C-127/02 Waddenzee. 48 C-127/02 Waddenzee. 49 Direktiv 2008/1 om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (kodificeret udgave af direktiv 96/61/EF). side 32 af 55

nær teknisk enhed, hvor der gennemføres én eller flere af de aktiviteter, der nævnes i direktivets bilag I, og enhver anden hermed direkte forbundet aktivitet, der teknisk er knyttet til de aktiviteter, der udføres på denne lokalitet, og som kan have indvirkning på emissioner og forurening. Det kan overvejes, om biogasanlæg omfattes af IPPC-direktivets bilag I, punkt 5.3 (anlæg til bortskaffelse af ufarligt affald med en kapacitet på mere end 50 tons per dag ved bl.a. biologisk behandling og efterfølgende deponering eller behandling i jordmiljø, jf. affaldsdirektivets bilag I, rubrik D 8, jf. D 1 og D 2). Imod dette taler, at energiudnyttelse ifølge affaldsdirektivet det ny affaldsdirektiv 2006/12/EF ikke anses for bortskaffelse, men for en nyttiggørelsesoperation. I EU-Kommissionens forslag til et nyt industriemissionsdirektiv (IED), der er led i en kommende revision af IPPC-direktivet 50 og 6 andre direktiver er bilag 1, pkt. 5.3. udvidet, og den tilsvarende godkendelsespligtige aktivitet omfatter nu udtrykkeligt også nyttiggørelse, jf. direktivforslagets bilag I, punkt 5.3, litra b. Efter det af Miljøstyrelsens oplyste fremgår det desuden af seneste version af forslaget, at kapacitetstærsklen for nyttiggørelse af ufarligt affald vil være på 75 tons/dag, ligesom punktet udtrykkeligt nævner bl.a. biogasanlæg. Af Kommissionens meddelelse vedrørende direktivforslaget, 51 punkt 3.1, fremgår det, at revisionen af IPPC-direktivet bl.a. skal tydeliggøre direktivets anvendelsesområde i affaldssektoren. Hvis medtagelsen af nyttiggørelsesaktiviteter i direktivforslagets bilag I, punkt 5.3, og den udtrykkelige omtale af bl.a. biogasanlæg alene har karakter af en sådan tydeliggørelse, taler det med en vis vægt for, at biogasanlæg dog alligevel anses for omfattet også af bilag I, punkt 5.3 i det nugældende IPPC-direktiv. Det bemærkes i den forbindelse, at sondringen mellem bortskaffelse og nyttiggørelse blev indført med ændringen af det gamle affaldsdirektiv 75/244/EØF ved direktiv 91/156/EØF, idet definitionen af bortskaffelse i det gamle affaldsdirektiv 75/244/EØF også omfattede operationer, der efter 1991-ændringen må betegnes som nyttiggørelse. Sondringen findes ikke i det nugældende IPPC-direktiv, idet bilag I, punkt 5.3, heri netop alene omfatter bortskaffelses- og ikke nyttiggørelsesaktiviteter. Formålsmæssige betragtninger taler dog imod, at aktiviteter, der betegnes som nyttiggørelsesaktiviteter i henhold til affaldsdirektivet, overhovedet ikke skulle være omfattet af IPPCdirektivets bilag i betragtning af den forurening, sådanne aktiviteter potentielt set også vil kunne give anledning til. Se til sammenligning EU-domstolens afgørelse i C-486/04 Kommissionen mod Italien om en tilsvarende formålsmæssig fortolkning af bortskaffelsesbegrebet i VVM-direktivet omtalt ved i note 38 ovenfor. 50 KOM (2007) 844. 51 KOM (2007) 843. side 33 af 55

Der hersker således en vis grad af usikkerhed om fortolkningen af IPPC-direktivets pkt. 5.3. Ud fra en formålsfortolkning forekommer det dog nærliggende, at biogasanlæg må anses for godkendelsespligtige efter bilag I, punkt 5.3 i det nugældende IPPC-direktiv i det omfang, der er tale om ufarligt affald. Det kan herudover overvejes, om biogasanlæg også omfattes af direktivets bilag I, punkt 6.5 (anlæg til destruktion eller udnyttelse af døde dyr eller dele heraf og animalsk affald med en kapacitet på mere end 10 tons per dag). Husdyrgødning må i den forbindelse anses for animalsk affald, jf. afsnit 2.4.1 ovenfor. I forslaget til IEDdirektivet er bilag 1, pkt. 6.5 videreført i uændret form. Den godkendelsespligtige behandlingskapacitet ifølge direktivet ville dermed være væsentligt lavere end forudsat i den danske implementering, jf. om godkendelsesbekendtgørelsen i afsnit 4.3.1, hvor der opereres med en kapacitetsgrænse på 30 tons per dag. Et sådant resultat må dog nok anses for tvivlsomt, hvis det lægges til grund, at biogasanlæg under alle omstændigheder omfattes af punkt 5.3. Medlemsstaterne skal sikre opfyldelse af godkendelsespligten. I Danmark indgår IPPC-godkendelsen i godkendelsen af listevirksomhed efter miljøbeskyttelseslovens kapitel 5 som ændret ved gennemførelsesloven 52 og i godkendelser efter husdyrbrugloven, jf. afsnit 4.3 og 4.4 nedenfor. Godkendelsespligten skal sikre, at nye og bestående anlæg overholder direktivets krav enten ved fastlæggelsen af vilkår, der sikrer overholdelsen, eller, hvis dette ikke er muligt, ved at godkendelse afslås. Direktivets krav består i krav om forureningsforebyggende foranstaltninger ved hjælp af den bedst tilgængelige teknik (BAT) og om at undgå væsentlig forurening samt krav vedrørende affald, energiudnyttelse, forebyggelse af uheld og begrænsning af følgerne heraf samt retablering af den oprindelige tilstand ved aktivitetens ophør. Direktivet bygger på et princip om integreret forureningsbekæmpelse, hvor forureningen fra det enkelte anlæg vurderes samlet inden for de nævnte områder. Godkendelsen skal omfatte alle nødvendige foranstaltninger for at sikre opfyldelsen af direktivets krav. Godkendelsen skal herunder særligt omfatte emissionsgrænseværdier for de forurenende stoffer, der er opregnet i direktivets bilag III. På listen i dette bilag optræder bl.a. nitrogenforbindelser, støv og fosforforbindelser. Vilkårene skal endvidere bl.a. sikre overholdelsen af fællesskabets miljøkvalitetsnormer, navnlig hvor normerne kræver strengere betingelser end dem, der kan opnås ved anvendelsen af den bedst anvendelige teknik. Anvendelsen af afgasset biomasse fra biogasanlæg er ikke i sig selv en godkendelsespligtig aktivitet i henhold til IPPC-direktivet. Spørgsmålet er, om anvendelsen dog 52 Lov nr. 369 af 2. juni 1996 om ændring af lov om miljøbeskyttelse (Integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening, medarbejderinddragelse m.v.). side 34 af 55

må anses for en direkte forbundet aktivitet og dermed undergivet samme godkendelsespligt som selve biogasanlægget. En sådan udvidet godkendelsespligt i relation til arealanvendelsen må dog nok anses for tvivlsom. 53 Anvendelsen af afgasset biomasse knytter sig ikke på samme måde til en bestemt lokalitet som selve biogasanlægget, og er ikke direkte forbundet med anlægget i den forstand, at den efterfølgende anvendelse af den afgassede biomasse er en følge af eller forudsætning for biogasproduktionen som sådan. Den afgassede biomasse vil efter omstændighederne konkret kunne vurderes at have karakter af affald. Spørgsmålet om anvendelsen af den afgassede biomasse bliver i givet fald et spørgsmål om genanvendelse eller bortskaffelse af affald, og skal som sådan reguleres ved særlige vilkår i overensstemmelse med direktivets krav herom. Direktivets krav om affald er nævnt ovenfor og indebærer konkret efter artikel 3, stk. 3, litra c, at affaldsfrembringelse som udgangspunkt skal undgås i overensstemmelse med affaldsdirektivet, subsidiært genanvendes eller, hvis dette er teknisk og økonomisk umuligt, bortskaffes på en sådan måde, at indvirkning på miljøet forebygges eller begrænses. Kravet afspejler således affaldsdirektivets definition af det såkaldte affaldshierarki. Om kravet konkret må anses for opfyldt, afhænger dermed af vilkårsfastsættelsen i forhold til det enkelte anlæg. Vedrørende den danske gennemførelse af direktivet bemærkes det i den forbindelse, at godkendelsesbekendtgørelsens standardvilkår for biogasanlæg generelt henviser til reglerne i slambekendtgørelsen, jf. afsnit 4.3.4 nedenfor. Det må som udgangspunkt anses for en tilstrækkelig implementering af IPPC-direktivet på dette punkt, forudsat at slambekendtgørelsens regler om anvendelse af affald til jordbrugsformål i øvrigt lever op til affaldsdirektivets krav. 4.2 Planloven, herunder VVM-bekendtgørelsen og habitatbekendtgørelsen I det følgende behandles såvel planlovens VVM-bestemmelser som de særlige vurderingskrav mv., der i medfør af bl.a. planloven, er fastsat i den såkaldte habitatbekendtgørelse i relation til anlæg. 4.2.1 VVM-reglerne 53 Heller ikke i forhold til husdyrbrug forekommer det oplagt, at IPPC-direktivet stiller krav om, at godkendelsen også skal omfatte arealanvendelsen på de til husdyrbruget hørende arealer. Generaladvokat Kokott har i forslag til afgørelse i C-105/09 og C-110/09 Terre Wallone udtalt, at det ved en godkendelse af et husdyrbrug skal sikres, at nitratdirektivets handlingsprogrammer overholdes. Det er imidlertid ikke ensbetydende med, at der derudover skal ske en yderligere regulering af arealanvendelse ved vilkår i en godkendelse. side 35 af 55

VVM-direktivet er i Danmark først og fremmest gennemført i planloven for så vidt angår landbaserede aktiviteter. VVM er efter kommunalreformen i 2007 integreret i kommuneplanlægningen. Ifølge planlovens 11 g må enkeltanlæg, der kan påvirke miljøet i væsentlig grad ikke påbegyndes før der er tilvejebragt retningslinjer i kommuneplanen for beliggenhed og udformning af anlægget med tilhørende VVMredegørelse. Sådanne VVM-pligtige anlæg er i overensstemmelse med VVMdirektivets artikel 2, stk. 1 tillige undergivet et krav om tilladelse, jf. planlovens 11 g, stk. 4 og VVM-bekendtgørelsens 2, stk. 3, 2. pkt. 54 Hvilke anlæg eller rettere projekter der er VVM-pligtige er i medfør af planlovens 11 h nærmere angivet i VVM-bekendtgørelsen. I VVM-bekendtgørelsen sondres mellem bilag 1-anlæg, hvor der er obligatorisk VVM-pligt, jf. 3, stk. 1, og bilag 2-anlæg, hvor det efter en konkret vurdering (screening) afgøres, om der er VVM-pligt, jf. 3, stk. 2. Ved screeningen skal kriterierne i bekendtgørelsens bilag 3 anvendes. Screeningen skal i overensstemmelse med VVM-direktivets artikel 2 sikre, at alle projekter, der kan have en væsentlig virkning på miljøet, undergives en VVM-vurdering. Biogasanlæg betragtes i relation til VVM-reglerne som anlæg til bortskaffelse af affald. 55 Det indebærer, at der er obligatorisk VVM-pligt for biogasanlæg med en kapacitet på over 100 tons/dag, jf. 3, stk. 1, jf. bilag 1 pkt. 10, mens der skal foretages en VVM-screening af biogasanlæg med en kapacitet på 100 tons/dag eller derunder, jf. 3, stk. 2, jf. bilag 2 pkt. 12 b). Pligten til at foretage VVM-screening er uafhængig af, om anlægget i øvrigt kræver godkendelse eller tilladelse efter anden lovgivning. Der er derfor pligt til forud for etablering, udvidelse eller ændring af et bilag 1 eller bilag 2-anlæg at anmelde dette til kommunalbestyrelsen. Hvorledes et biogasanlæg eller andre tilsvarende projekter afgrænses navnlig med hensyn til anvendelse af afgasset biomasse, giver anledning til en vis usikkerhed i dansk ret. Ifølge VVM-vejledningen skal den efterfølgende håndtering af afgasset gylle indgå i såvel afgørelsen om VVM-pligt som i selve VVM-redegørelsen. 56 Tilsvarende er lagt til grund af By- og Landskabsstyrelsen i et notat, der specifikt omhandler biogasanlæg 54 Bekendtgørelse nr. 1335 af 26. december 2006 om vurdering af visse offentlige og private anlægs virkning på miljøet (VVM) i medfør af lov om planlægning. 55 Dette blev efter en vis usikkerhed om retstilstanden fastslået af Naturklagenævnet i MAD 2004.403, hvor nævnet udtrykkeligt ændrede sin hidtidige forståelse. Nævnet udtalte, at anlæg til bortskaffelse af affald i VVM-reglerne også kan være anlæg, hvis hovedformål er nyttiggørelse af affald, uanset sådanne anlæg ikke er omfattet af affaldsreglernes bortskaffelsesbegreb. Dette er i overensstemmelse med EU-domstolens praksis, se afsnit 4.1.1. 56 Vejledning nr. 9339 af 13. marts 2009 om VVM i planloven. side 36 af 55

baseret på husdyrgødning. 57 Dette indebærer, at ændringer vedrørende udspredningsarealer mv. betragtes som en ændring, der falder ind under VVMbekendtgørelsens bilag 2 pkt. 14 og dermed skal screenes, hvis ændringen kan være til skade for miljøet. Det er nærmere i vejledningen og i notatet angivet under hvilke omstændigheder, udspredningsarealerne ikke antages at kunne medføre VVM-pligt, fordi de i forvejen er godkendt el.lign. som udspredningsarealer for husdyrgødning. Naturklagenævnet har imidlertid udtalt, at vejledningen ikke kan tolkes således at anlægsbegrebet i forhold til biogasanlæg og/eller rensningsanlæg altid skal forstås sådan, at udspredningsarealerne er en del af anlægget/projektet. 58 Som angivet af Naturklagenævnet må det bero på en konkret vurdering af oplysningerne i den konkrete sag. I den omhandlede sag fandt Naturklagenævnet, at det brede projektbegreb måtte anvendes ved udspredning af spildevandsslam i forbindelse med et projekt om tilplantning af et skovareal, og at der derfor skulle ske en screening af det samlede projekt. En tilsvarende konkret vurdering af den nærmere afgrænsning af et projekt synes også lagt til grund af Naturklagenævnet i en sag om et projekt om oplagring af spildevandsslam i en gyllebeholder. 59 Naturklagenævnet lagde i sagen vægt på, at oplagringen af affaldet skete med henblik på anvendelse til jordbrugsformål. Nævnet vurderede derfor, at projektet ikke kun omfattede selve oplagringen men også den efterfølgende spredning af spildevandsslammet. Kravet om, at udspredningsarealer skal indgå i screening eller vurdering af et biogasanlæg, forekommer derfor kun relevant for biogasanlæg, hvor det er muligt i projektbeskrivelsen at konkretisere den efterfølgende gødskningsmæssige anvendelse af afgasset biomasse, f.eks. et gårdbiogasanlæg, hvor det er præciseret, at afgasset biomasse anvendes som gødning på nærmere angivne arealer eller bedrifter. 60 I hvilket omfang det for fællesanlæg er muligt at konkretisere den efterfølgende udbringning af afgasset biomasse må afhænge af en nærmere vurdering i de enkelte sager. Den konkrete afgrænsning af det enkelte projekt må således være afgørende for, om arealer indgår i VVM-screeningen eller -vurderingen. 61 I den forbindelse bør det tillige 57 Notat af 7. marts 2008 om VVM-reglerne vedr. udbringningsarealer for afgasset gylle fra biogasanlæg, j.nr. BLS-100-00054. 58 Naturklagenævnets afgørelse af 22. marts 2010, j.nr. NKN-33-03660. I sagen præciserede Naturklagenævnet en tidligere truffet afgørelse af 1. oktober 2009, j.nr. NKN-33-03246. 59 Naturklagenævnets afgørelse af 3. juli 2008, j.nr. NKN-33-01612. 60 Se i denne retning Naturklagenævnets afgørelse af 6. maj 2010, j.nr. NKN-33-03041, selvom nævnet ikke udtrykkeligt tog stilling til afgrænsningen af det konkrete projekt. Sagen omhandlede VVMscreening af et biogasanlæg, der bl.a. via rørledninger modtog gylle fra to husdyrbrug og førte afgasset gylle tilbage til hertil. Nævnet fandt, at kommunen ikke havde foretaget en nærmere vurdering af påvirkningen af Natura 2000-områder fra udbringningen af den afgassede gylle. 61 Situationen kan til dels sammenlignes med Biogen-sagen, hvor Naturklagenævnet foranlediget af EU-Kommissionens åbningsskrivelse tog til efterretning, at der i miljøvurderingen af virksomheden burde have været foretaget en nærmere vurdering af de miljømæssige konsekvenser af øget spildevandsudledning. I sagen var øget spildevandsproduktion konkrete elementer i det foreslåede projekt side 37 af 55

overvejes, om arealerne i øvrigt indgår som en del af vurdering og godkendelse af et husdyrbrug efter husdyrbruglovens bestemmelser. For større biogasanlæg eller rensningsanlæg vil en efterfølgende udspredning af afgasset biomasse eller spildevandsslam næppe være konkretiseret i forbindelse med anlæggets etablering. Selvom affaldsproducenten efter slambekendtgørelsen skal indberette leveringsaftaler til en brugerkommune, er det ikke sandsynligt, at store anlæg, der ikke er knyttet til et eller flere husdyrbrug, til stadighed vil kunne redegøre for udspredningen af spildevandsslam på forskellige arealer. En situation, hvor den konkrete udspredning af spildevandsslam eller anden (afgasset) biomasse skal anmeldes af tredjemand (udbringeren eller ejeren af arealet) men har karakter af en ændring af et anlæg, der ejes og drives af en anden (juridisk) person, forekommer heller ikke hensigtsmæssig. Der synes derfor at være et behov for en nærmere stillingtagen til, hvorledes anvendelse af afgasset biomasse og spildevandsslam mv. skal reguleres efter VVM-reglerne, herunder eventuelt at udspredning af afgasset biomasse og spildevandsslam angives som en særskilt bilag 2- kategori. Såfremt et anlæg er VVM-pligtigt, skal der udarbejdes kommuneplanretningslinjer for anlægget med en tilhørende VVM-redegørelse, jf. 11 g, stk. 1. Udarbejdelsen af kommuneplanretningslinjer følger den sædvanlige planproces, jf. planlovens kap. 6. Indledningsvist skal der ske indkaldelse af ideer og forslag, jf. planlovens 11 g, stk. 2. En VVM-redegørelse skal nærmere påvise, beskrive og vurdere de direkte og indirekte virkninger på miljøet i bred forstand, jf. VVM-bekendtgørelsens 7 og bilag 4. I redegørelsen skal ifølge bilag 4 pkt. 4.5 indgå en beskrivelse af anlæggets kort- og langsigtede virkninger som følge af bl.a. bortskaffelse af affald. Som nævnt ovenfor i afsnit 4.1.1 indebærer dette redegørelseskrav formentlig ikke, at der kræves en nærmere redegørelse for evt. anvendelse af afgasset biomasse fra biogasanlæg, medmindre anvendelsen kan konkretiseres som en del af projektet, se ovenfor. Da vedtagelsen af kommuneplanretningslinjer ikke i sig selv udgør en tilladelse med umiddelbar retsvirkning for bygherren, er det i Danmark fundet nødvendigt at fastsætte krav om en såkaldt VVM-tilladelse, jf. planlovens 11 g, stk. 4 og VVMbekendtgørelsens 2, stk. 3, pkt. 2). En miljøgodkendelse efter miljøbeskyttelsesloven erstatter dog en VVM-tilladelse for så vidt angår de forhold, som miljøgodkendelsen regulerer, jf. VVM-bekendtgørelsens 9, stk. 3, 1. pkt. og skulle som følge heraf have været inddraget i VVM-vurderingen, se Skov- og Naturstyrelsen, j.nr. SN 2001-809-0044 Besvarelse af Kommissionens åbningsskrivelse (SG-Greffe (2005)D/201308) og tilhørende notat af 10. maj 2005 fra Naturklagenævnet, j.nr. 03-30-0020. Hvordan spildevandet skulle håndteres i slutleddet, herunder f.eks. anvendelsen af spildevandsslam, synes dog ikke at skulle være en del af det konkrete projekt og dermed af VVM-vurderingen side 38 af 55

Hvis anlægget ligger inden for et område, der er lokalplanlagt og kan etableres inden for rammerne af lokalplanen, erstatter en miljøgodkendelse fuldt ud en VVM-tilladelse, jf. 9, stk. 4. En tilladelse eller godkendelse kan tidligst gives, når der foreligger endeligt vedtagne kommuneplanretningslinjer. Dette indebærer, at for biogasanlæg, der er godkendelsespligtige efter miljøbeskyttelsesloven, vil miljøgodkendelsen træde i stedet for en VVM-tilladelse. Der vil dog være mulighed for udstedelse af en supplerende VVM-tilladelse f.eks. med vilkår om beplantning eller andre landskabeligt begrundede vilkår, medmindre biogasanlægget er omfattet af en lokalplan. 4.2.2 Habitatbekendtgørelsen Habitatbekendtgørelsen 62 sigter mod en gennemførelse af såvel habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 som habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra d) i relation til planer, tilladelser, godkendelser mv., der meddeles i henhold til miljølovgivningen. Det fremgår således af habitatbekendtgørelsens 7, at der før der træffes afgørelse i medfør af de i 8 nævnte bestemmelser, skal foretages en vurdering af, om projektet kan påvirke et Natura 2000-område væsentligt, dvs. en screening. De i 8 nævnte tilladelser mv. omfatter bl.a. VVM-tilladelser, miljøgodkendelser og godkendelser efter husdyrbrugloven. Såfremt det vurderes, at projektet kan påvirke et Natura 2000-område væsentligt, skal der foretages en nærmere vurdering af konsekvenserne under hensyn til bevaringsmålsætningerne for området, og der kan ikke meddeles tilladelse, hvis projektet vil skade det internationale naturbeskyttelsesområde, jf. 7, stk. 2. Bestemmelsen skal fortolkes i lyset af habitatdirektivet og EU-domstolens afgørelser, dvs. under anvendelse af forsigtighedsprincippet mv. Såvel VVM-tilladelser som miljøgodkendelser efter miljøbeskyttelsesloven eller husdyrbrugloven er omfattet bekendtgørelsens 8 og dermed af kravet om screening og evt. konsekvensvurdering. Tilsvarende fremgår det af bekendtgørelsens 11, stk. 1, at der ikke kan gives tilladelse mv. efter de i 8-9 nævnte bestemmelser, hvis det ansøgte kan beskadige eller ødelægge yngle- og rasteområder i det naturlige udbredelsesområde for de dyrearter, der er omfattet af direktivets bilag IV, litra a). En vurdering af, at dette krav er opfyldt, skal fremgå af afgørelsen, jf. 11, stk. 3. Som nævnt ovenfor i afsnit 3.2.1 er habitatdirektivets projektbegreb meget bredt og ikke afgrænset til de i VVM-direktivet angivne projektkategorier. Det er således ikke afgørende i forhold til habitatdirektivet, om et biogasanlæg kan kategoriseres som et anlæg til bortskaffelse af affald eller ej. Det afgørende er, om det konkrete projekt risikerer at påvirke et Natura 2000-område eller bilag IV-arter væsentligt. I hvilket omfang 62 Bekendtgørelse nr. 408 af 1. maj 2007 om udpegning og administration af internationale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse af visse arter. side 39 af 55

anvendelse af afgasset biomasse fra biogasanlæg skal indgå i en screening eller vurdering af anlægget efter habitatbekendtgørelsens bestemmelser må afhænge af, om anvendelsen er eller kan konkretiseres i forbindelse med stillingtagen til anlægget. Selve anvendelsen af afgasset biomasse fra biogasanlæg vil på linje med andre former for ændringer af arealanvendelse kunne betragtes som et projekt, der i sig selv er omfattet af habitatbestemmelserne. For projekter, der ikke kræver tilladelse efter anden lovgivning, er det imidlertid ikke habitatbekendtgørelsen, der skal anvendes, men derimod de særlige anmeldelsesregler i naturbeskyttelsesloven og skovloven, se ovenfor afsnit 3.2.2. 4.3 Miljøbeskyttelsesloven Biogasanlæg anses for godkendelsespligtig virksomhed (listevirksomhed) efter miljøbeskyttelseslovens kapitel 5, hvis anlægget har en tilførselskapacitet for affald på 30 tons per dag eller derover. Godkendelsespligten gælder også anlæg på husdyrbrug, der er omfattet af husdyrbrugloven, jf. afsnit 4.4.1 nedenfor. Anlæg med mindre kapacitet er ikke godkendelsespligtige efter miljøbeskyttelsesloven og omfattes ifølge lovforarbejderne heller ikke af en eventuel godkendelse efter husdyrbrugloven. De kan dog være genstand for konkrete påbud efter miljøbeskyttelseslovens 42 og er endvidere generelt omfattet af VVM-reglerne. I det følgende gennemgås omfanget af godkendelsespligten nøjere samt ansøgningskrav, godkendelsens omfang og indhold samt standardvilkårene i henhold til godkendelsesbekendtgørelsen. Et centralt spørgsmål er, i hvilket omfang godkendelsen også omfatter den efterfølgende udbringning af afgasset biomasse (arealanvendelsen). 4.3.1 Hvilke biogasanlæg kræver godkendelse Listen over særlig forurenende virksomheder, der kræver godkendelse efter miljøbeskyttelseslovens 33, stk. 1, findes som bilag til godkendelsesbekendtgørelsen, 63 der er udstedt af miljøministeren med hjemmel i miljøbeskyttelseslovens 35, stk. 1. Biogasanlæg er opført i bekendtgørelsens bilag 2, punkt K 213 under nyttiggørelse og bortskaffelse af affald. Listedefinitionen omfatter (a)nlæg for oplagring, behandling eller oparbejdning af husdyrgødning, herunder husdyrgødningskomposteringsanlæg og biogasanlæg med en kapacitet for tilførsel af animalsk eller vegetabilsk affald, herunder husdyrgødning og slagteriaffald, på 30 tons pr. dag eller derover. 63 Bekendtgørelse nr. 1640 af 13. december 2006 om godkendelse af listevirksomhed med senere ændringer. side 40 af 55

Efter bekendtgørelsens 2, stk. 1, må listevirksomhed ikke anlægges eller påbegyndes, før der er meddelt godkendelse efter miljøbeskyttelseslovens 33, stk. 1. Godkendelsespligten gælder efter bekendtgørelsens 2, stk. 2, endvidere udvidelser og ændringer af virksomheden, som indebærer forøget forurening. Hvis der for en virksomhed er fastsat en minimumsgrænse for godkendelsespligt, som f.eks. de 30 tons affaldskapacitet per dag for biogasanlæg, må virksomheden ikke udvides herudover, før den samlede virksomhed er godkendt, jf. 2, stk. 5. Hvis listevirksomhed udføres som biaktivitet på en ikke-listevirksomhed, omfatter godkendelsespligten efter 2, stk. 4, både biaktiviteten og de andre aktiviteter, som er teknisk og forureningsmæssigt forbundet hermed. For biogasanlæg, der udføres som biaktivitet på husdyrbrug omfattet af husdyrbrugloven, må godkendelsespligten for husdyrbruget dog skulle vurderes efter den sidstnævnte lov. 4.3.2 Ansøgning om godkendelse Godkendelse af biogasanlæg sker under anvendelse af standardvilkårene i bekendtgørelsens bilag 5, afsnit 13, jf. redegørelsens afsnit 4.3.4 nedenfor. Selve ansøgningen om godkendelse skal efter bekendtgørelsens 7, stk. 4, derfor indeholde de oplysninger, der fremgår af standardvilkårene. De nærmere oplysningskrav for listegodkendelse af biogasanlæg følger af bilag 5, afsnit 13.3, og vedrører udover generelle forhold som ejerskab og virksomhedens art også specifikke forhold vedrørende biogasanlæg, herunder type af modtaget biomasse. Godkendelsesmyndighed er kommunalbestyrelsen. Hvis ansøgningen vedrører et projekt, som vil kunne få negativ og betydelig indvirkning på mennesker eller miljø i et andet land, eller indebærer grænseoverskridende følger af større uheld, skal godkendelsesmyndigheden efter 9 straks underrette miljøministeren med henblik på, at denne kan sikre iagttagelsen af de forpligtelser, der følger af bl.a. IPPC-direktivet. Godkendelsesmyndigheden må ikke viderebehandle sagen, før ministeren har givet sin tilladelse hertil. Forholdet til VVM-proceduren reguleres i bekendtgørelsens 10, hvorefter godkendelsesmyndigheden i sager vedrørende VVM-pligtige anlæg efter planlovens 11 g udarbejder et forslag til godkendelse, der offentliggøres samtidig med forslag til kommuneplanretningslinjer i overensstemmelse med planloven. Biogasanlæg med en kapacitet på over 100 tons per dag er obligatorisk VVM-pligtige, mens der skal foretages en VVM-screening af biogasanlæg med en kapacitet på 100 tons per dag eller derunder, jf. afsnit 4.2.1 ovenfor. De generelle principper for selve godkendelsen følger af bekendtgørelsens 13, stk. 1, hvor det forudsættes, at virksomheden har truffet de nødvendige foranstaltninger til at forebygge og begrænse forureningen ved anvendelse af den bedste tilgængelige teknik (BAT), og i øvrigt kan drives på stedet uden at påføre omgivelserne forurening, som er uforenelig med hensyn til omgivelsernes sårbarhed og kvalitet. 4.3.3 Godkendelsens omfang og indhold side 41 af 55

Godkendelsen omfatter selve listevirksomheden som defineret i bekendtgørelsens bilag, dvs. for biogasanlægs vedkommende den virksomhed, der består i nyttiggørelse og bortskaffelse af affald i form af animalsk eller vegetabilsk affald, herunder husdyrgødning og slagteriaffald, jf. bilag 2, punkt K 213 som citeret ovenfor. De omfattede aktiviteter består ifølge standardvilkårene, jf. bekendtgørelsens bilag 5, afsnit 13.1, konkret i: Modtagelse og opbevaring af husdyrgødning og anden biomasse, dog ikke opbevaring i pulversilo. Rengøring af køretøjer, der anvendes til transport af biomasse. Opvarmning af biomasse. Anaerob udrådning. Efterlagring af afgasset biomasse. Mekanisk separation af afgasset biomasse til fiberfraktion og væskefraktion. Opbevaring af fiberfraktion og væskefraktion efter mekanisk separation. Rensning af biogas. Lagring af biogas. Foruden standardvilkårene gælder ifølge bilaget endvidere de krav, der fremgår af slambekendtgørelsen. Arealanvendelsen i forhold til afgasset biomasse reguleres således ikke af den konkrete godkendelse, men af de generelle krav i henhold til slambekendtgørelsen og husdyrgødningsbekendtgørelsen eller eventuelt gennem en godkendelse efter husdyrbrugloven, se nedenfor afsnit 4.4.3. Dette forhold mellem den konkrete regulering af selve virksomheden og den generelle regulering af arealanvendelsen er bekræftet i Miljøklagenævnets praksis, jf. MAD 2008.1609, hvor nævnet bemærkede, at spørgsmålet om håndteringen af produkter og affaldsstoffer, efter at disse havde forladt biogasanlægget, ikke kunne reguleres i en miljøgodkendelse som den foreliggende. Listegodkendelsen i sagen var givet med konkret fastsatte vilkår svarende til standardvilkårene i den nugældende godkendelsesbekendtgørelse. Nævnet bemærkede bl.a. også, at udbringning af afgasset biomasse på landbrugsarealer er reguleret i husdyrgødningsbekendtgørelsen og indirekte af slambekendtgørelsen, og at det er i disse regelsæt, at kravene til kvaliteten af afgasset biomasse, der efterfølgende udbringes på markerne, er søgt tilgodeset. 4.3.4 Vilkår Godkendelsen skal efter bekendtgørelsens 14, stk. 1, indeholde en vurdering af det ansøgte projekt, en begrundelse for afgørelsen samt vilkår for virksomhedens etablering og drift. Vilkårene skal sikre, at kravene i 13, stk. 1, opfyldes, jf. afsnit 4.3.2 ovenfor. Bekendtgørelsens 14, stk. 1, nr. 1-10, opregner de krav, vilkårene skal fastsætte. For bilag 2-virksomheder, der som biogasanlæg er tilknyttet standardvilkår efter bekendtgørelsens bilag 5, erstatter standardvilkårene kravene efter 14, stk. 1, nr. 1 og 4-10, jf. 15, stk. 1. De konkret fastsatte vilkår for biogasanlæg består efter 14, stk. 1, nr. 2 og 3, således i: side 42 af 55

emissions- og immissionsgrænseværdier samt maksimal spildevandsmængde for hvert afløb, hvor der udledes forurenende stoffer til vandløb, søer eller havet, samt ved udledning af kølevand grænser for den overtemperatur, som det udledte kølevand højst må have i forhold til recipientens naturlige temperatur, og støjgrænser. Standardvilkårene for biogasanlæg i bekendtgørelsens bilag 5, afsnit 13.4, omfatter bl.a. krav til opbevaring af biomasse og væskefraktion (nr. 4) og krav vedrørende lugt-, støv- eller fluegener (nr. 10). Efter sidstnævnte standardvilkår må anlægget ikke give anledning til lugt-, støv- eller fluegener uden for virksomhedens område, der er væsentlige efter tilsynsmyndighedens vurdering. 4.4 Husdyrbrugloven I relation til husdyrbrugloven er det dels interessant, i hvilket omfang biogasanlæg, der er placeret på eller i umiddelbar tilknytning til et husdyrbrug, er omfattet af husdyrbrugslovens godkendelsesordning, dels om den jordbrugsmæssige anvendelse af afgasset biomasse kan indgå i en tilladelse eller godkendelse til et husdyrbrug efter lovens bestemmelser. For biogasanlæg, der er placeret på eller i tilknytning til et husdyrbrug, er det nødvendigt at sondre mellem biogasanlæg, der er godkendelsespligtige efter miljøbeskyttelsesloven og biogasanlæg, der ikke er godkendelsespligtige efter miljøbeskyttelsesloven. Et centralt spørgsmål er, om biogasanlæg overhovedet er omfattet af husdyrbruglovens anvendelsesområde. Et husdyrbrugs anlæg er i lovens 2 og 3 defineret som dyreholdet med tilhørende stalde og lignende, samt husdyrbrugets gødnings- og ensilageopbevaringsanlæg. Definitionen efterlader en vis uklarhed med hensyn til, om biogasanlæg i visse situationer kan betragtes som en del af et gødningsopbevaringsanlæg. Dette spørgsmål vil imidlertid ikke blive behandlet nærmere, idet det som det fremgår af nedenstående klart i lovforarbejderne er lagt til grund, at biogasanlæg på husdyrbrug betragtes som aktiviteter, der ikke umiddelbart er omfattet af lovens godkendelsesordninger. Dette indebærer bl.a., at planlovens VVMbestemmelser skal iagttages særskilt for sådanne biogasanlæg. Ikke desto mindre har husdyrbruglovens regler fortsat en vis relevans for biogasanlæg, der placeres på eller i umiddelbar tilknytning til et husdyrbrug, som det nærmere fremgår nedenfor. 4.4.1 Biogasanlæg, der kræver miljøgodkendelse Det fremgår klart af forarbejderne til husdyrbrugloven, at anlæg, der er godkendelsespligtige efter miljøbeskyttelsesloven eksempelvis - biogasanlæg, fortsat skal god- side 43 af 55

kendes efter miljøbeskyttelsesloven. 64 Det fremgår dog af husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens 2, stk. 3, at biaktiviteter, der er godkendelsespligtige efter miljøbeskyttelsesloven, skal indgå i en samlet vurdering efter husdyrbrugloven i forbindelse med stillingtagen til etablering, ændring eller udvidelse af et husdyrbrug. Tilladelsen eller godkendelsen til husdyrbruget, jf. husdyrbruglovens 10, 11 eller 12, skal meddeles samtidig med miljøgodkendelsen af biogasanlægget, jf. miljøbeskyttelseslovens 33. Dette er lagt til grund af Miljøklagenævnet i MAD 2009.431. I sagen havde kommunen i 2004 foretaget en revurdering af en miljøgodkendelse af et husdyrbrug og godkendelse af et biogasanlæg efter miljøbeskyttelseslovens bestemmelser. Miljøklagenævnet ophævede den foretagne revurdering af husdyrbruget på grund af en utilstrækkelig vurdering af BAT. Godkendelsen af biogasanlægget blev også ophævet, da der burde være foretaget en samlet vurdering af lugtgenerne fra hele ejendommen. Endvidere bemærkede nævnet, at der burde være foretaget en VVM-screening af biogasanlægget. Sagen blev derefter hjemvist til fornyet behandling med henblik på en samlet vurdering af husdyrbruget, der skulle revurderes efter husdyrbrugloven, og biogasanlægget, der skulle godkendes efter miljøbeskyttelsesloven. Hvilke vurderingskriterier, der skal lægges til grund for den samlede vurdering, fremgår ikke klart af lovgrundlaget. Det forekommer dog mest nærliggende, at det er husdyrbruglovens vurderingskriterier, der anvendes for gårdbiogasanlæg, idet disse må anses som de mest vidtgående, og husdyrbrug med biogasanlæg i modsat fald ville være genstand for en mere begrænset vurdering end øvrige husdyrbrug. I praksis savnes der tilsyneladende lugtberegningsmodeller for biogasanlæg. Derimod er det mere klart, at der ved selve godkendelsen af biogasanlægget skal stilles vilkår i overensstemmelse med miljøbeskyttelseslovens bestemmelser. Miljøklagenævnet har anbefalet, at man i vidt omfang anvender de standardvilkår for biogasanlæg, der er udarbejdet af Miljøstyrelsen. 65 Tilsvarende er husdyrbruget undergivet de godkendelseskriterier mv., der fremgår af husdyrbrugloven og de tilhørende bekendtgørelser. Det må antages, at udbringning af afgasset biomasse fra biogasanlæg, der er placeret på et husdyrbrug, skal håndteres som en del af godkendelsen af husdyrbruget snarere end som en del af godkendelsen af biogasanlægget, se nærmere om muligheden for at regulere den efterfølgende anvendelse nedenfor i afsnit 4.4.3. 4.4.2 Biogasanlæg, der ikke kræver miljøgodkendelse 64 FT 2006/07 A s. 1906ff, pkt. 4.1. og pkt. 9. 65 Se MAD 2009.431. side 44 af 55

Biogasanlæg med en kapacitet på under 30 tons/dag er ikke godkendelsespligtige efter miljøbeskyttelsesloven. Efter miljøbeskyttelsesloven kræves der derfor ikke en forudgående godkendelse til sådanne mindre biogasanlæg, men der vil være mulighed for at gribe ind over for anlægget efter miljøbeskyttelseslovens 42. Det fremgår udtrykkeligt af forarbejderne til husdyrbrugloven, at for aktiviteter, der ikke er godkendelsespligtige efter miljøbeskyttelsesloven, og som ikke er omfattet af lovforslaget, vil det fortsat være miljøbeskyttelseslovens påbudsmulighed efter 42, der skal finde anvendelse i tilfælde, hvor der kan være behov for indgreb over for et biogasanlæg, der ikke er godkendelsespligtigt efter miljøbeskyttelsesloven. 66 Det fremgår specifikt af forarbejderne, at der eksempelvis tænkes på biogasanlæg med en daglig tilførsel på under 30 tons. Husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens 2, stk. 4 er formuleret i overensstemmelse hermed. Det må derfor antages, at også mindre biogasanlæg betragtes som aktiviteter, der ikke kan eller skal godkendes som en del af en tilladelse eller godkendelse af et husdyrbrug efter husdyrbruglovens bestemmelser. En tilsvarende forståelse er lagt til grund af Miljøklagenævnet i en sag om opførelse af et halmfyr på et husdyrbrug. 67 Miljøklagenævnet udtalte i denne sag, at det med baggrund i lovforarbejderne og udmøntningen heraf i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen havde været hensigten at tilrettelægge en ordning, hvorefter biogasanlæg og lignende biaktiviteter - hvortil nævnet henregnede halmfyr alene reguleres i medfør af miljøbeskyttelsesloven. 68 Såfremt biogasanlægget udgør en integreret del af et husdyrbrug, der er godkendelsespligtigt efter IPPC-direktivet, må det antages, at godkendelsespligten efter IPPCdirektivet vil omfatte biogasanlægget. Retsstillingen bør derfor afklares i den danske lovgivning. Det fremgår ikke af husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen, om der i lighed med de godkendelsespligtige biogasanlæg, skal ske en samlet vurdering af påvirkningen fra et ikke-godkendelsespligtigt biogasanlæg og husdyrbruget. Der vil dog ved vurderingen af husdyrbruget være pligt til at inddrage eventuelle kumulative effekter, herunder påvirkningen fra biogasanlægget. Endvidere må det erindres, at der skal foretages en VVM-screening af biogasanlægget efter planlovens bestemmelser og om fornødent udarbejdes en VVM-redegørelse og meddeles en VVM-tilladelse. Der vil kun i den situation, hvor biogasanlægget er VVM-pligtigt, dvs. kan medføre en væsentlig virkning på miljøet, være mulighed for at 66 FT 2006/07 A s. 1906ff, pkt. 9 67 Miljøklagenævnets afgørelse af 25. Juni 2005, j.nr. MKN-130-00371. 68 Det er uklart, om Miljøstyrelsen deler denne opfattelse. Miljøstyrelsen har i FAQ 29 angivet, at kommunen efter en konkret vurdering kan stille skærpede afstandskrav, hvis f.eks. modtagelse af organisk affald vurderes at kunne øge lugtemissionen væsentligt. Ifølge ovenstående skal sådanne skærpede afstandskrav i givet fald stilles i medfør af miljøbeskyttelseslovens 42 og ikke i medfør af husdyrbrugloven. side 45 af 55

stille vilkår specifikt til biogasanlægget i en VVM-tilladelse, f.eks. om lugtgener, beplantning mv. 4.4.3 Vilkår om jordbrugsmæssig anvendelse af afgasset biomasse Uanset om et biogasanlæg kræver miljøgodkendelse efter miljøbeskyttelsesloven eller ej, kan det diskuteres, om der i en godkendelse af et husdyrbrug kan fastsættes vilkår vedrørende den gødskningsmæssige anvendelse af afgasset biomasse fra biogasanlæg. Dette er også relevant i relation til afgasset biomasse fra biogasanlæg, der ikke er etableret på eller i umiddelbar tilknytning til et husdyrbrug. Er der tale om, at den afgassede biomasse tilbageføres og anvendes på den eller de bedrifter, der leverer husdyrgødning til anlægget, kan man anlægge den betragtning, at husdyrgødningen reelt ikke føres bort fra husdyrbruget. 69 Det må derfor antages, at den gødskningsmæssige anvendelse af afgasset biomasse kan reguleres på lige fod med husdyrgødning, der ikke har været genstand for afgasning. Det vil sige, at indgår den afgassede biomasse i et kredsløb med levering fra og tilbageførsel til husdyrbruget, vil det blive reguleret som husdyrgødning i en eventuel godkendelse efter husdyrbrugloven. Tilsvarende må formentlig antages at gælde i det omfang, et husdyrbrug i øvrigt modtager afgasset biomasse i det omfang, sådan afgasset biomasse kan kategoriseres som husdyrgødning, idet der ved en godkendelse efter husdyrbrugloven principielt ikke sondres mellem husdyrgødning, der produceres på bedriften eller husdyrgødning, der modtages f.eks. som led i en gylleaftale. 70 Det er dog uklart, i hvilket omfang afgasset biomasse overhovedet kan kategoriseres som husdyrgødning, se afsnit 2.2.3, og om det i forhold til husdyrbrugloven er relevant at anvende slambekendtgørelsens sondring mellem afgasset biomasse med et højt indhold af husdyrgødning og anden afgasset biomasse. Uanset om en sådan sondring finder anvendelse eller ej, fremgår det dog af husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens bilag 2, pkt. F 25), at der ved en ansøgning skal oplyses, om der modtages slam eller andre affaldsprodukter. 71 Det må derfor antages, at anvendelse af afgasset biomasse fra biogasanlæg vil indgå i beregningen og vurde- 69 Miljøstyrelsen har i FAQ 47 udtalt, at en situation, hvor gylle afsættes til fælles biogasanlæg og modtages retur som afgasset gylle ikke i sig selv vil udløse godkendelsespligt efter husdyrbrugloven, idet den afgassede gylle i relation til opbevaringen i gyllebeholderen ikke er en væsentlig ændring i forhold til ubehandlet gylle. 70 Se til illustration Miljøklagenævnets afgørelse af 9. oktober 2009, j.nr. MKN-130-00043, hvori nævnet udtalte, at i et tilfælde, hvor ansøger selv var forpagter af de omhandlede aftalearealer ikke skulle ske godkendelse efter 16, men efter 10. Afsætning af husdyrgødning skulle hvad enten den kom fra ansøger eller 3. mand omfattes af tilladelsen efter 10. 71 Se også Vejledning om miljøgodkendelse af husdyrbrug pkt. 3.5.1 og 3.5.2.2. side 46 af 55

ringen af husdyrbrugets samlede påvirkning af miljøet. I relation til beskyttelsesniveauet for fosfor er det understreget, at tilført fosfor fra affald (slam) kun kan indgå i forhold til den såkaldte efter-situation. Derimod er det ikke klart, om der i øvrigt gælder begrænsninger, for så vidt angår fastsættelse af vilkår for anvendelse af afgasset biomasse efter husdyrbrugloven. 4.4.4 Godkendelse af aftalearealer Anvendelse af afgasset biomasse fra biogasanlæg kan blive omfattet af en godkendelse af aftalearealer efter husdyrbruglovens 16. Det må dog antages kun at gælde i det omfang, biomassen kan kategoriseres som husdyrgødning, der er produceret på et husdyrbrug, der er godkendt eller tilladt efter husdyrbrugloven, jf. lovens 16. Som det fremgår af afsnit 2, er det imidlertid noget tvivlsomt, i hvilket omfang afgasset biomasse overhovedet kan kategoriseres som husdyrgødning. I mangel af anden afklaring kan der muligvis lægges vægt på sondringen i slambekendtgørelsen mellem afgasset biomasse med et højt indhold af husdyrgødning og anden afgasset biomasse. Afgasset biomasse, der afsættes fra et biogasanlæg, der ikke er placeret på eller i umiddelbar tilknytning til et husdyrbrug omfattet af husdyrbrugloven, kan ikke blive omfattet af en 16-godkendelse, selvom der er tale om afgasset biomasse med et højt indhold af husdyrgødning. Dette kan forekomme uhensigtsmæssigt. Spørgsmålet er dog, om det overhovedet er hensigtsmæssigt at regulere udbringning af afgasset biomasse gennem 16-godkendelser. Aftalearealer kan godkendes enten som en del af en tilladelse eller godkendelse efter lovens 10, 11 eller 12, eller som en særskilt godkendelse, jf. husdyrbruglovens 16. I den førstnævnte situation vil afgasset biomasse, der produceres på eller modtages af et husdyrbrug, som udgangspunkt kunne udbringes på de arealer, herunder eventuelle aftalearealer, der indgår i godkendelsen. Det fremgår af husdyrbruglovens 26, stk. 4, at aftalearealer kun kan indgå i en godkendelse eller tilladelse i det omfang, afsætningen af husdyrgødning ikke vil kunne medføre en væsentlig påvirkning af miljøet. Det skyldes, at der for sådanne aftalearealer kun kan stilles vilkår om den samlede afsatte mængde husdyrgødning til hver bedrift og vilkår om, hvilke markarealer den afsatte husdyrgødning må udbringes på. Kan det ikke på forhånd fastslås, at afsætningen ikke vil kunne medføre en væsentlig virkning på miljøet, må aftalearealerne godkendes særskilt efter husdyrbruglovens 16. Det vil i sådanne situationer være tredjemand, der som ejer af aftalearealet, ansøger om godkendelse af dette til udbringning af husdyrgødning (eller afgasset biomasse, der kan kategoriseres som husdyrgødning). Ifølge lovbemærkningerne skal en godkendelse efter 16 omfatte samtlige bedriftens arealer. Der skal fastsættes de nødvendige vilkår til begrænsning af forurening mv., herunder evt. en begrænsning af næringsstofbelastningen på de enkelte arealer. 4.4.5 Sammenfatning Sammenfattende kan det om husdyrbrugloven fremhæves, at det af lovforarbejderne klart fremgår, at etablering af biogasanlæg på eller i umiddelbar tilknytning til husdyrbrug ikke er omfattet af husdyrbruglovens godkendelseskrav. Et biogasanlæg på et side 47 af 55

husdyrbrug betragtes som en aktivitetet, der udelukkende reguleres efter henholdsvis miljøbeskyttelsesloven og planloven, herunder VVM-bestemmelserne. Det er imidlertid tvivlsomt, om dette er i overensstemmelse med IPPC-direktivets godkendelseskrav for større husdyrbrug. Det fremgår dog af husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen, at der for biaktiviteter, som er godkendelsespligtige efter miljøbeskyttelsesloven, skal foretages en samlet vurdering af alle forurenende aktiviteter på husdyrbruget, og at afgørelser efter husdyrbrugloven og miljøbeskyttelsesloven skal træffes samtidig. Et tilsvarende krav om samlet vurdering må antages at gælde også for biaktiviteter, der ikke er godkendelsespligtige efter miljøbeskyttelsesloven. Det fremgår imidlertid ikke udtrykkeligt af husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen, hvor der i 2, stk. 4 alene henvises til, at sådanne biaktiviteter om nødvendigt må reguleres efter miljøbeskyttelseslovens 42. Det synes således forudsat, at tilladelser og godkendelser efter husdyrbrugloven efter en samlet vurdering - alene regulerer det, der kan defineres som husdyrbrugets anlæg i snæver forstand, mens biaktiviteter reguleres efter anden lovgivning, herunder miljøbeskyttelsesloven og planloven. Det kan overvejes, om dette er hensigtsmæssigt, navnlig for så vidt angår små ikke-godkendelsespligtige gårdbiogasanlæg. Da godkendelser af husdyrbrug ikke kun omfatter anlægget, men også bedriftens arealer, vil den gødskningsmæssige anvendelse af afgasset biomasse på et husdyrbrugs arealer som udgangspunkt indgå i en godkendelse af husdyrbruget. Dette gælder både for afgasset biomasse, der måtte blive produceret i et biogasanlæg på det pågældende husdyrbrug, og for afgasset biomasse som i øvrigt modtages fra anden side. Det er dog ikke ganske klart, i hvilket omfang der kan stilles specifikke vilkår vedrørende anvendelse af afgasset biomasse, der modtages fra anden side. Afgasset biomasse, som er produceret på et husdyrbrug, der er omfattet af en godkendelse eller tilladelse efter loven, vil også kunne indgå i en såkaldt 16-godkendelse ved udbringning på tredjemandsarealer. Dette forudsætter dog, at den afgassede biomasse kan kategoriseres som husdyrgødning. Muligheden for konkret i forbindelse med en anlægsgodkendelse at regulere den jordbrugsmæssige anvendelse af afgasset biomasse set i forhold til den konkrete miljømæssige sårbarhed synes derfor i høj grad at afhænge af, om den jordbrugsmæssige anvendelse sker i tilknytning til et husdyrbrug, der er omfattet af husdyrbruglovens regler eller eventuelt er omfattet af VVM-pligt i medfør af planlovens bestemmelser. Derimod giver miljøbeskyttelseslovens godkendelsesordning ikke umiddelbart mulighed for at regulere den jordbrugsmæssige anvendelse, idet en sådan anvendelse normalt ikke indgår under en godkendelse af et biogasanlæg. Endelig må det påpeges, at der for nogle mindre biogasanlæg slet ikke gælder nogen godkendelsesordning, hvis de falder under godkendelsesgrænsen efter miljøbeskyttelsesloven. Sådanne mindre biogasanlæg er dog undergivet krav om VVM-screening. Såfremt der ikke skal ske nogen regulering af den jordbrugsmæssige anvendelse gennem en anlægsgodkendelse eller en VVM-tilladelse, vil det primært være den generelle regulering, der finder anvendelse, dvs. henholdsvis slambekendtgørelsens og husdyrgødningsbekendtgørelsens bestemmelser. side 48 af 55

5. Alternative reguleringsmodeller 5.1 Justering af enkelte elementer i den gældende lovgivning 5.1.1 Begrebsmæssig afklaring vedrørende hhv. forarbejdet husdyrgødning og afgasset biomasse fra biogasanlæg. Der er grundlag for at søge en nærmere afklaring på sondringen mellem forarbejdet husdyrgødning på den ene side og afgasset biomasse på den anden side, f.eks. er det uklart, om definitionen af forarbejdet husdyrgødning i henhold til husdyrgødningsbekendtgørelsen omfatter afgasset biomasse fra biogasanlæg. En nærmere afgrænsning af begrebet forarbejdet husdyrgødning bør i øvrigt koordineres med definitionerne i gødskningsloven og gødskningsbekendtgørelsen. Imidlertid er det næppe hverken muligt eller hensigtsmæssigt at operere med en fælles definition på forarbejdet husdyrgødning, der omfatter afgasset biomasse. Det er formentlig mere hensigtsmæssigt at definere afgasset biomasse som et særskilt begreb. Det bør herefter i de forskellige regelsæt præciseres, om og i hvilket omfang reglerne finder anvendelse på afgasset biomasse. Det bør endvidere overvejes, om den gældende afgrænsning i slambekendtgørelsen vedrørende afgasset biomasse fra biogasanlæg, hvorefter afgasset biomasse, der indeholder mere end 75 % husdyrgødning, er omfattet af husdyrgødningsbekendtgørelsen, er hensigtsmæssig. Samtidig bør det præciseres i slambekendtgørelsen, i hvilket omfang bekendtgørelsens bestemmelser i øvrigt finder anvendelse hhv. for afgasset biomasse, der indeholder over 75 % husdyrgødning, og for afgasset biomasse, der udelukkende består af husdyrgødning. Endvidere bør det ved en ændring af slambekendtgørelsens bilag 1 præciseres, at afgasset biomasse fra biogasanlæg i lighed med f.eks. spildevandsslam, uden forudgående tilladelse efter miljøbeskyttelseslovens 19 kan anvendes til jordbrugsformål under iagttagelse af bekendtgørelsens bestemmelser i hvert fald i det omfang der alene er tilsat materiale som omhandlet i bilag 1. 5.1.2 Anmeldeordning for udbringning af afgasset biomasse Det kan overvejes, i hvilket omfang det vil være relevant at etablere en mere generel anmeldelsesordning for jordbrugsmæssig anvendelse af afgasset biomasse og andre affaldsprodukter eventuelt kun i tilfælde, hvor anvendelsen på en miljømæssig relevant måde adskiller sig fra den hidtidige anvendelse. Den eksisterende anmeldelsesordning i slambekendtgørelsen synes umiddelbart at have et ganske snævert sigte og er desuden ikke knyttet op på en mulighed for at stille nærmere miljømæssigt begrundede vilkår til den jordbrugsmæssige anvendelse ud over den almindelige tilsynsbeføjelse. Vilkårsfastsættelse forudsætter imidlertid, at en anmeldelse kan udløse et tilladelseskrav i de tilfælde, hvor der behov for det. side 49 af 55

En mulighed for etablering af en mere generel anmeldeordning, der i særlig grad sigter mod varetagelse af miljømæssige hensyn, kunne være at indføje jordbrugsmæssig anvendelse af afgasset biomasse og andre affaldsprodukter som et særskilt punkt i VVM-bekendtgørelsens bilag 2 evt. kun i det omfang, der er tale om en anvendelse, der på en miljømæssig relevant måde adskiller sig fra den hidtidige anvendelse. Det må understreges, at et sådant screeningskrav ikke er påkrævet efter VVMdirektivet. En anmeldeordning vil indebære, at der skal foretages en anmeldelse og screening af de omhandlede projekter samt tillige en nærmere VVM-vurdering, hvis der kan være en væsentlig virkning på miljøet. Er sidstnævnte tilfældet, vil det endvidere udløse et krav om VVM-tilladelse, hvori der kan stilles specifikke vilkår. En særskilt anmeldeordning vil kunne løse den usikkerhed, der knytter sig til, i hvilket omfang udbringning skal indgå som en del af en VVM-screening af et biogasanlæg. Sidstnævnte antages kun at være tilfældet i det omfang, den jordbrugsmæssige anvendelse nærmere kan konkretiseres i forbindelse med anlæggets etablering. I sådanne tilfælde bør der dog tages højde for, om anvendelsen indgår som en del af reguleringen af et husdyrbrug. En mere generel anmeldeordning kan sikre gennemførelse af habitatdirektivet, idet det som anført i afsnit 3.2.1 ovenfor må antages, at udbringning af afgasset biomasse fra biogasanlæg (og andre affaldsanlæg) i sig selv kan betragtes som et projekt i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 i det omfang, det på en miljømæssigt set relevant måde adskiller sig fra den hidtidige anvendelse. Dette indebærer, at der skal foretages en indledende vurdering (screening) af, om projektet kan have en væsentlig virkning på bevaringsmålsætningerne og i givet fald en nærmere konsekvensvurdering. En sådan screening og vurdering efter habitatreglerne kan gennemføres i forbindelse med en VVM-screening eller vurdering. Såfremt en mere generel anmeldeordning ikke anses for hensigtsmæssig, kan det være nødvendigt at sikre en korrekt gennemførelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 gennem en udvidelse af den i medfør af naturbeskyttelseslovens 19 b fastsatte anmeldeordning, således at de i lovens bilag 2 omhandlede anmeldepligtige projekter også omfatter udbringning af afgasset biomasse fra biogasanlæg. Bilag 2-kategorien væsentlig ændring i anvendelsen af husdyrgødning, herunder ændret gødskning fra handelsgødning til husdyrgødning kunne eksempelvis ændres til en bredere kategori væsentlig ændring i anvendelsen af gødning, f.eks. ved ændret gødskningstype, herunder afgasset biomasse fra affaldsanlæg, eller gødningsmængde. I øvrigt bør det nævnes, at det ikke som i den gældende anmeldeordning - bør være afgørende for anmeldepligten, om den ændrede gødskning finder anvendelse inden for eller uden for et Natura 2000-område, men derimod om ændringen kan have en væsentlig virkning på Natura 2000-området. Sidstnævnte kunne tale for en mere generel anmeldeordning ud fra bl.a. retssikkerhedsmæssige hensyn. Endvidere kan det anføres, at kriteriet væsentlige ændringer ikke er særlig præcist, og principielt burde væsentlige udgå. I forhold til habitatdirektivet er det afgørende ikke, hvor stor eller lille en ændring, der kan være tale om, men derimod, om der er tale om en relevant ændring, der kan have væsentlig virkning på Natura 2000-området, hvilket bør afklares ved en screening. Anvendelse af anmeldeordningen i naturbeskyttelseslovens kapitel 2 a har dog den konsekvens, at udbringning med negative konsekvenser for et side 50 af 55

Natura 2000-område kun kan afværges gennem en aftale, eller hvis en aftale ikke kan opnås gennem et påbud mod erstatning. 5.1.3 Midlertidige vilkår i godkendelse frem til faktisk etablering af biogasanlæg Selvom det fremgår af husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens 2, stk. 5, at der skal ske samtidig godkendelse af et husdyrbrug og et biogasanlæg på husdyrbruget, kan der forekomme situationer, hvor biogasanlægget først etableres på et senere tidspunkt. I sådanne situationer kan der være behov for at fastsætte midlertidige vilkår vedrørende håndtering af husdyrgødning frem til biogasanlæggets etablering, f.eks. at der frem til afsætning til biogasanlæg skal sikres afsætning til anden side ved aftaler el.lign. Det kan overvejes, om der er behov for evt. at præcisere hjemmelsgrundlaget for sådanne vilkår i husdyrbrugloven. Samtidig kunne adgangen til at fastsætte vilkår vedrørende anvendelsen af afgasset biomasse i øvrigt præciseres i loven. 5.1.4 Præcisering vedrørende biogasanlæg på husdyrbrug Der er muligvis i praksis en vis usikkerhed med hensyn til reguleringen af biogasanlæg, der placeres på husdyrbrug. Det fremgår klart af husdyrbruglovens forarbejder, at biogasanlæg som biaktiviteter ikke skal godkendes efter husdyrbrugloven, men derimod skal reguleres efter miljøbeskyttelsesloven enten som et godkendelsespligtigt anlæg, jf. mbl. kap. 5 eller efter mbl. 42. Der kan dog være anledning til at overveje, om lovgivningen bør ændres eller præciseres, for så vidt angår ikkegodkendelsespligtige gårdbiogasanlæg. Det er næppe i overensstemmelse med IPPC-direktivets anlægsbegreb, hvis et biogasanlæg, der direkte er forbundet med og placeret på et IPPC-husdyrbrug, ikke er omfattet af husdyrbrugets godkendelse. Endvidere er der formentlig et behov for at præcisere i en vejledning el.lign., at også biogasanlæg, der placeres på husdyrbrug, er omfattet af planlovens VVMbestemmelser. Der skal således ske anmeldelse og screening efter VVMbekendtgørelse for de anlæg, der er omfattet af bekendtgørelsens bilag 2. 5.2 Samlet regulering af den jordbrugsmæssige anvendelse af gødning De under 5.1. nævnte forslag kan afhjælpe nogle umiddelbare uhensigtsmæssigheder i det eksisterende regelsæt. I det følgende vil det kort blive behandlet, i hvilket omfang der er mulighed for at sikre en samlet og ensartet miljøregulering, for så vidt angår den jordbrugsmæssige anvendelse af gødning, evt. begrænset til organisk gødning. Ud fra et miljømæssigt synspunkt forekommer det hensigtsmæssigt med en samlet og ensartet regulering, der fokuserer på miljøbelastningen med næringsstoffer generelt side 51 af 55

frem for på anvendelse af den ene eller anden form for gødning. 72 En samlet regulering vil kunne bidrage til en mere hensigtsmæssig regulering af anvendelsen af afgasset biomasse. I det følgende skitseres meget foreløbigt rammerne for en sådan samlet regulering af den jordbrugsmæssige anvendelse af gødning. En nærmere præcisering af enkeltelementer i en sådan lovgivning vil imidlertid kræve et grundigt analysearbejde, der inddrager lovgivning på tværs af Miljøministeriet og Fødevareministeriet. 5.2.1 Gældende lovgivning Den generelle regulering af den jordbrugsmæssige anvendelse af gødningsstoffer, herunder afgasset biomasse, tager som udgangspunkt ikke højde for den miljømæssige sårbarhed på de enkelte arealer. I overensstemmelse med nitratdirektivet finder gødskningslovens bestemmelser om kvælstofbalance mv., herunder navnlig systemet med kvælstofkvoter, anvendelse på alle former for gødning, dvs. både handelsgødning, husdyrgødning og afgasset biomasse fra f.eks. biogasanlæg. Selvom nitratdirektivets harmonikrav alene gælder for husdyrgødning, er der i Danmark tilsvarende krav også for afgasset biomasse, se bl.a. slambekendtgørelsens 22, stk. 1. Disse generelle krav om kvælstofbalance og harmoni er ikke i den gældende lovgivning differentieret på en sådan måde, at der kan tages hensyn til den miljømæssige sårbarhed på konkrete arealer, selvom der principielt i nitratdirektivet lægges op til en differentiering gennem udpegningen af nitratsårbare zoner. En konkret regulering, der tager udgangspunkt i den miljømæssige sårbarhed på de enkelte arealer, kommer derimod til udtryk i husdyrbrugloven, bl.a. gennem det såkaldte beskyttelsesniveau og den hertil knyttede differentiering af bl.a. harmonikrav ud fra nitratkort mv. og gennem forpligtelsen til at fastsætte konkrete vilkår, der kan sikre, at husdyrbruget ikke giver anledning til en væsentlig påvirkning af miljøet. Gennem godkendelsessystemet for husdyrbrug er det således muligt konkret at regulere den gødskningsmæssige anvendelse af husdyrgødning, som finder sted inden for den enkelte bedrift samt på eventuelle aftalearealer. Dette omfatter formentlig også anvendelse af afgasset biomasse, selvom muligheden for konkret vilkårsfastsættelse for produkter, der ikke kan sidestilles med husdyrgødning, ikke er fuldstændig afklaret i husdyrbrugloven. Anvendelse af afgasset biomasse, der ikke sker som led i et godkendelsespligtigt husdyrbrug, er kun i begrænset omfang i den gældende lovgivning genstand for en tilsvarende mulighed for fastsættelse af konkrete vilkår. For afgasset biomasse fra såkaldte fællesanlæg, hvor biomassen ikke umiddelbart returneres til et godkendelses- 72 Der tages ikke i nærværende forslag stilling til, hvorledes regulering af tungmetaller og andre miljøfremmede stoffer kan reguleres. side 52 af 55

pligtigt husdyrbrug, er der som udgangspunkt ikke mulighed for at fastsætte vilkår for udbringningen i en miljøgodkendelse eller evt. i en VVM-tilladelse for biogasanlægget. Fællesanlæg og andre biogasanlæg er i de fleste tilfælde så store, at de skal miljøgodkendes. Ifølge Miljøklagenævnets praksis skal der ikke ske en regulering af den jordbrugsmæssige anvendelse af afgasset biomasse fra biogasanlæg ved en miljøgodkendelse af anlægget efter miljøbeskyttelsesloven. Biogasanlæg er omfattet af VVM-bestemmelserne. Udbringning af afgasset biomasse kan i relation til bl.a. VVMreglerne formentlig kun betragtes som en del af anlægget/projektet, hvis der foreligger en tilstrækkelig konkretisering vedrørende udbringningsarealer mv. på tidspunktet for anlæggets etablering, se ovenfor afsnit 4.2.1 og afsnit 5.1.2. bemærkningerne vedrørende behovet for en anmeldeordning. 5.2.2 Model for sårbarhedsdifferentieret generel regulering Et fælles udgangspunkt for regulering af miljøpåvirkningen ved udbringning af afgasset biomasse fra biogasanlæg uanset om biomassen kan sidestilles med husdyrgødning eller ej kan etableres ved en samlet eller i det mindste koordineret - regulering vedrørende jordbrugsmæssig anvendelse af gødning. Gennem et samlet regelsæt for gødningsanvendelse kan der skabes mulighed for en miljømæssig differentiering af de generelle krav i lighed med de differentierede vilkår for husdyrgødning, der kan fastsættes efter husdyrbrugloven. En sådan generel regulering vil forudsætte en koordinering mellem reguleringen efter hhv. gødskningsloven, miljøbeskyttelsesloven og husdyrbrugloven. Der er ikke nødvendigvis behov for ét fælles regelsæt men derimod primært for et fælles sårbarhedsbaseret udgangspunkt for en ensartet regulering vedrørende anvendelsen af forskellige gødningstyper. Herved vil grænsedragningen mellem forskellige gødningstyper og deres ophav blive af mindre betydning i relation til miljøreguleringen. Med udgangspunkt i de kommende vandplaner og Natura 2000-planer er det nærliggende at antage, at der i lighed med det såkaldte beskyttelsesniveau efter husdyrbrugloven, kan etableres et fagligt og miljømæssigt begrundet grundlag for differentiering af de generelle regler, f.eks. i form af en sårbarhedskortlægning af landbrugsarealerne. Gennem en sådan sårbarhedskortlægning kunne det være muligt at angive eksempelvis den maksimale næringsstofbelastning på de enkelte arealer, hvilket kan udmøntes i en differentiering af generelle krav, f.eks. i differentierede kvælstofkvoter eller maksimale belastnings- eller udvaskningskrav, der f.eks. kan dokumenteres gennem gødningsregnskaber. I det omfang der af miljømæssige årsager er behov for, at eksisterende dyrkningsarealer udgår af drift el.lign., vil der være mulighed for anvendelse af de særlige aftale- og indgrebsbeføjelser efter anden lovgivning, f.eks. efter naturbeskyttelseslovens kap. 2 A eller miljøbeskyttelseslovens 26 a. En ensartet og sårbarhedsdifferentieret generel regulering af den jordbrugsmæssige anvendelse af gødning vil indebære, at størstedelen af den arealorienterede regulering i husdyrbrugloven kan udfyldes af den såbarhedsdifferentierede generelle regulering kombineret med de konkrete aftale- og indgrebsbeføjelser i anden lovgivning. Miljøgodkendelse efter husdyrbrugloven vil derved kunne fokusere på selve side 53 af 55

husdyrbruganlægget, hvilket kunne indebære en ikke ubetydelig forenkling af husdyrbrugloven og den hertil knyttede administration. Det må dog antages, at projektbegrebet i såvel habitatdirektivet som VVM-direktivet ikke kan afgrænses til husdyrbrugets anlæg, men også omfatter den umiddelbart hertil knyttede anvendelse af husdyrgødning på de til anlægget hørende arealer. Dette indebærer først og fremmest, at det til opfyldelse af habitatdirektivets og VVMdirektivets krav skal sikres, at den jordbrugsmæssige anvendelse af husdyrgødning (herunder evt. også af afgasset biomasse fra biogasanlæg) indgår i vurderingen af, om husdyrbruget kan have en væsentlig virkning på miljøet. Til konstatering heraf vil der imidlertid kunne lægges betydelig vægt på, om de sårbarhedsdifferentierede generelle krav vedrørende gødskning mv. er opfyldt. Såfremt det formentlig kun i særlige tilfælde konstateres, at de sårbarhedsdifferentierede generelle krav ikke er opfyldt, bør det efter en nærmere vurdering af miljøpåvirkningen - overvejes, om der evt. er grundlag for at justere de differentierede generelle krav eller evt. for at anvende de konkrete aftale- eller indgrebsbeføjelser efter anden lovgivning for at imødegå uacceptable konsekvenser af eksisterende gødningsanvendelse. Det må i den forbindelse understreges, at det ikke er et krav efter VVM-direktivet, at en negativ miljøpåvirkning rent faktisk imødegås gennem vilkår. Det er derimod tilfældet, hvis der er tale om mulige negative virkninger på bevaringsstatus for naturtyper og arter i et Natura 2000-område. I sådanne tilfælde skal en eventuel negativ påvirkning undgås, dvs. at der enten skal ske en justering af de differentierede krav, eller at der skal ske anvendelse af de særlige aftale- og indgrebsbeføjelser efter naturbeskyttelseslovens kapitel 2 a. Det bør i øvrigt fortsat sikres, at ændringer i udbringning af husdyrgødning eller afgasset biomasse, der ellers ikke kræver tilladelse efter lovgivningen, er omfattet af anmeldeordningen i relation til påvirkningen af Natura 2000-områder. Det kan dog overvejes, om der er behov for at etablere en mere generel anmeldeordning for jordbrugsmæssig anvendelse af forskellige gødningsstoffer, der adskiller sig fra den hidtidige anvendelse og dermed kan betegnes som et selvstændigt projekt. I relation til jordbrugsmæssig anvendelse af afgasset biomasse og etablering af biogasanlæg vil en sårbarhedsdifferentieret generel regulering kunne sikre en ensartet miljøregulering af den jordbrugsmæssige anvendelse af forskellige former for gødning, herunder afgasset biomasse. Samtidig vil der i lighed med muligheden for forenkling af godkendelser af husdyrbrug efter husdyrbrugloven også kunne sikres en klarere regulering af biogasanlæg, hvor der ved godkendelsen af et anlæg kan fokuseres på de anlægsrelaterede forhold. Der kan dog i relation til VVM-direktivet og habitatdirektivet være behov for, at en jordbrugsmæssig anvendelse, der er umiddelbart knyttet til anlægget, også indgår i en VVM-screening eller -vurdering. Det må understreges, at det ikke har været muligt inden for rammerne af nærværende projekt at analysere de nærmere muligheder for og konsekvenser af hverken en eventuel samlet sårbarhedsdifferentieret generel regulering vedrørende jordbrugsmæssig anvendelse af gødning, herunder afgasset biomasse fra biogasanlæg, eller af en side 54 af 55

eventuel adskillelse af reguleringen vedrørende anlæg og arealer i relation til husdyrbrugloven. Som fremhævet ovenfor vil en sådan mere omfattende model for forenkling af lovgivningen forudsætte et mere omfattende analysearbejde. side 55 af 55