Milliardpotentiale for øget konkurrenceudsættelse AF MARKEDSCHEF JAKOB SCHARFF, CAND. SCIENT. ADM., POLITISK KONSULENT MORTEN JARLBÆK PEDERSEN, CAND. SCIENT. POL. OG ANALYSECHEF GEERT LAIER CHRISTENSEN, CAND. SCIENT. POL. RESUMÉ Hele 8,9 mia. kr. i øget offentligt-privat samarbejde. Det kan blive resultatet, hvis alle kommuner hæver niveauet for konkurrenceudsættelse af deres driftsopgaver med blot ét procentpoint over de næste fire år. Den tidligere regering havde netop et mål om øge konkurrenceudsættelsen med ét procentpoint om året. Er man blot en smule mere ambitiøs, kan der inden for en kort horisont konkurrenceudsættes for hele 11,7 mia. kr. mere end i dag. At det kan lade sig gøre at øge konkurrencen, har en række kommuner som Aalborg, Favrskov og Halsnæs vist med stigninger på mere end ét procentpoint årligt. Dansk Erhverv har desuden påvist, at der kan realiseres økonomiske gevinster på 15 pct. i gennemsnit, når en opgave udsættes for åben konkurrence. i 8,9 mia. kr. kan hentes ved øget konkurrenceudsættelse i kommunerne. Figur 1 Udviklingen i kommunernes konkurrenceudsættelse i pct., 2008-2012 Pct. 32 31 30 29 28 11,7 mia. 8,9 27 26 25 24 23 22 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Et procentpoint pr. år Alle kommuner op på landsgennemsnit og stiger derfra et procentpoint pr. år Fortsætter udvikling 2012-niveau Kilde: www.noegletal.dk og egne beregninger. Selvom kommunerne i perioden 2008-12 gradvist har øget konkurrenceudsættelsen, så er udviklingen de seneste to år næsten gået i stå. Udviklingen i indikator for konkurrenceudsættelse (IKU), er siden 2010 kun steget med 0,5 procentpoint. DANSK ERHVERVS PERSPEKTIV 2013 # 27
IKU DANSK ERHVERVS PERSPEKTIV # 27 NOVEMBER 2013 IKU som redskab til at kigge kommunernes konkurrenceudsættelse efter i sømmene Konkurrenceudsættelse i kommunerne betyder alverden for den offentlige økonomi. Dette skyldes ikke mindst, at kommunerne står for en meget stor del af det samlede, offentlige forbrug, hvorfor selv mindre forbedringer i kvalitet og økonomi i den kommunale sektor kan mærkes i det samlede regnskab. For så vidt angår forbedringer spiller konkurrenceudsættelse en stor rolle. Dansk Erhverv har tidligere påvist, at der er store gevinster ved offensiv brug af konkurrenceudsættelse en gennemsnitlig økonomisk gevinst på hele 15 pct., selv når der er korrigeret for transaktionsomkostninger! ii Der er altså grund til at ønske sig mere konkurrenceudsættelse. For at dette kan lade sig gøre, er det dog nødvendigt at vide, hvor gode kommunerne faktisk er til at konkurrenceudsætte. Heldigvis findes et mål herfor, nemlig den såkaldte IKU (Indikator for KonkurrenceUdsættelse). Denne måles som en brøk, der beskriver, hvor stor en del af de kommunale opgaver, der kan konkurrenceudsættes, som rent faktisk er blevet konkurrenceudsat, jf. figur 2. Figur 2 Begrebsmæssig definition af IKU IKU = Hvor mange konkurrenceudsætningsmulige opgaver er konkurrenceudsat Hvor mange konkurrenceudsætningsmulige opgaver er der i alt Kilde: Økonomi- og Inderigsministeriet (2012): Notat om ændringer af den kommunale indikator for konkurrenceudsættelse. Seneste lokaliseret 26. november på: http://www.noegletal.dk/nwinfo- IKUogPLI2011.pdf. Note: Figuren viser en begrebsmæssig definition og ikke en konkret og specifik definition. IKU ens mere specifikke definition fremgår af Økonomi- og Inderigsministeriet (2012): Notat om ændringer af den kommunale indikator for konkurrenceudsættelse, pp. 3-4. Ved at kigge på udviklingen i denne indikator, kan man danne sig et billede af to meget vigtige ting, når det kommer til at sikre den bedst mulige velfærd for færrest mulige skattekroner: 1. Er der og hvor er der potentiale for yderligere konkurrenceudsættelse? 2. I hvilken retning går udviklingen mere eller mindre konkurrenceudsættelse? DANSK ERHVERV 2
Udviklingen i IKU siger meget om kommunernes lyst til konkurrenceudsætte og om potentialet herfor! Kommunerne har svingende lyst til at udsætte de kommunale opgaver for konkurrence. Denne lyst kan afhænge af mange ting, herunder ikke mindst kommunalbestyrelsen sammensætning, historiske erfaringer, lokale forhold og virksomheder for blot at nævne et par stykker. Ser man på udviklingen i perioden 2008 til 2012, er der dog grund til at tro på, at der er et potentiale for yderligere konkurrenceudsættelse. Det er nemlig milliardstore beløb, der er forskellen på, om kommunerne fortsætter den nuværende lave stigningstakt eller hæver ambitionsniveaet for konkurrenceudsættelse. Et scenario, hvor alle kommuner når op på landsgennemsnittet og derfra øger konkurrenceudsættelsen med 1 pct. om året i perioden 2012-2016, betyder, at private leverandører vil få adgang til marked som er 11,7 mia. kr. større end i dag. Det kræver bl.a., at de kommuner, der ligger under landsgennemsnittet på 25,4 pct., tager ekstra tiltag i forhold til øvrige kommuner. Private leverandører kan få adgang til et marked som er 11,7 mia. kr. større end i dag. Der er regnet på tre scenarier for den fremtidige vækst i konkurrenceudsættelsen: 1. En fortsættelse af den nuværende udvikling 2. En stigning på et procentpoint pr. år, som var den tidligere regerings målsætning 3. Alle kommuner bevæger sig op på landsgennemsnittet og stiger derfra med et procentpoint pr. år Det ambitiøse scenario, nr. 3 ovenfor, betyder en ekstra konkurrenceudsættelse over fire år på 11,7 mia. kr. i forhold til niveauet i dag. Figur 3 Scenarier for øget konkurrenceudsættelse 2013-2016 Scenario IKU 2016 Ekstra konkurrenceudsættelse Potentiale ift. fortsat udvikling 1: Udviklingen fortsætter 26,8 pct. 3,1 mia. kr. - 2: Ét procentpoint pr. år 29,4 pct. 8,9 mia. kr. 5,7 mia. kr. 3: Kommuner op på landsgennemsnit og derudover ét pct. point pr. år 30,7 pct. 11,7 mia. kr. 8,6 mia. kr. Kilde: noegletal.dk, KL's IKU værktøj samt egne beregninger. DANSK ERHVERV 3
Stagnation på velfærdsområderne Det er især på de traditionelle velfærdsområder f.eks. inden for sundhed, sociale opgaver og beskæftigelse at der er et stort potentiale for øget brug af private og ikkeoffentlige aktører. Der er således inden for sociale opgaver og beskæftigelse et samlet økonomisk volumen på hele 128 mia. kr., og kun 23,8 pct. af opgaverne er i dag konkurrenceudsat (se figur 4). Det omfatter bl.a. plejecentre, hjemmepleje og særlige tilbud til voksne, unge og handicappede. Det er især på velfærds- og sundhedsområdet, at der er potentiale for konkurrenceudsættelse. Figur 4 Størrelse af potentiale fordelt på hovedkonti (mia. kr.) Velfærdsområdet har klart det største økonomiske potentiale for konkurrenceudsættelse. 33,2 7,8 11,5 33,3 Byudvikling, bolig- og miljøforanstaltninger Trafik og infrastruktur 6,6 Undervisning og kultur Sundhedsområdet Sociale opgaver og beskæftigelse 128,3 Fællesudgifter og administration mv. Kilde: KL s IKU-værktøj Også på sundhedsområdet i kommunerne er der muligheder. Her udgør det potentielle marked i kommunerne 6,6 mia. kr., men alene 15,8 pct. bliver i dag konkurrenceudsat. Sundhedsområdet består bl.a. af opgaver inden for forebyggelse og genoptræning. DANSK ERHVERV 4
Figur 5 IKU-potentiale fordelt på hovedkonti Hovedkonto Potentiale IKU Byudvikling, bolig- og miljøforanstaltninger 7,8 mia. kr. 36,5 pct. Trafik og infrastruktur 11,5 mia. kr. 52,4 pct. Undervisning og kultur 33,3 mia. kr. 23,8 pct. Sundhedsområdet 6,6 mia. kr. 15,8 pct. Sociale opgaver og beskæftigelse 128,3 mia. kr. 23,8 pct. Fællesudgifter og administration m.v. 33,2 mia. kr. 23,1 pct. Kilde: KL s IKU værktøj Udviklingen i perioden 2008-12 viser desværre, at der netop er stagnation på de store velfærdsområder (undervisning, sundhed samt sociale opgaver og beskæftigelse). Som det ses af figur 6 nedenfor, så er der inden for sociale opgaver, sundhed og undervisnings- og kulturområdet tale om en minimal vækst i konkurrenceudsættelsen. Figur 6 Udvikling i indikator for konkurrenceudsættelse (IKU) 2008-2012 fordelt på hovedkonti 60% 50% 52% 40% 30% 20% 10% 37% 24% 23% 16% Der er stagnation på alle områder med undtagelse af trafik og infrastruktur når det kommer til IKU. 0% 2008 2009 2010 2011 2012 Trafik og infrastruktur Byudvikling, bolig- og miljøforanstaltninger Undervisning og kultur Sociale opgaver og beskæftigelse Fællesudgifter og administration m.v. Sundhedsområdet Lineær (Sociale opgaver og beskæftigelse) Kilde: Dansk Erhvervs egne beregninger på baggrund af KL s IKU værktøj DANSK ERHVERV 5
Det er alene på trafik- og infrastrukturområdet, at der er en entydig udvikling i retning af mere konkurrence i perioden 2008-2012. Trafik og infrastruktur dækker bl.a. over en række tekniske opgaver, f.eks. vedligeholdelse af veje. Mere konkurrence på det område vil dog ikke i sig selv kunne realisere et mål om at øge konkurrenceudsættelsen med et procentpoint samlet set; det skyldes, at graden af konkurrenceudsættelse i forvejen er relativt høj (52,4 pct.), samt markedet samlet set alene udgør 11,8 mia. kr. Det er med andre ord svært at forestille sig store stigninger i konkurrenceudsættelsen inden for trafik og infrastruktur og selv hvis sådanne stigninger kunne realiseres, ville de ikke betyde lige så meget i det samlede regnskab, som stigninger i konkurrenceudsættelsen på velfærdsområderne. Det er derfor ret entydigt, at realisering af en politisk målsætning om et procentpoint øget konkurrenceudsættelse i kommunerne forudsætter nye initiativer på velfærdsområderne. Det kan eksempelvis være inden for drift af plejecentre, genoptræning, hjemmepleje og socialpædagogiske opgaver. Mere konkurrenceudsættelse inden for trafik og infrastruktur vil dog næppe have den store effekt på det samlede regnskab over konkurrenceudsættelsen i kommunerne Flere kommuner har hævet deres IKU markant Det er i den offentlige debat ofte fremhævet, at det næppe er realistisk at øge konkurrenceudsættelsen markant over en kortere periode. En analyse af udviklingen over de seneste fire år peger dog i anden retning: Der er i en lang række kommuner sket en markant stigning i IKU en. Som det fremgår af figur 6 nedenfor har Aalborg Kommune øget konkurrenceudsættelsen med ikke mindre end 7,3 procentpoint i perioden 2008 til 2012. Aalborg er dog langt fra alene om at have hævet sin konkurrenceudsættelse markant i denne periode. Omvendt er der samtidig en række kommuner, der er gået den stik modsatte vej: Eksempelvis har Frederikshavn kommune sænket andelen af opgaver, der kommer i konkurrence, med hele 6,1 procentpoint. Aalborg kommune har øget sin konkurrenceudsættelse med hele 7,3 pct. DANSK ERHVERV 6
Figur 7 Største stigninger og fald i konkurrenceudsættelsern, 2008-2012 Største stigninger Største fald Kommune udvikling i udvikling i IKU 2012 IKU 2012 Kommune procenpoint procenpoint Aalborg 7,3 25,6 pct. Frederikshavn 6,1 18,2 pct. Favrskov 7,2 26,3 pct. Læsø 5,8 38,3 pct. Halsnæs 5,5 27,9 pct. Tårnby 5,4 18,5 pct. Silkeborg 5,5 25,7 pct. Lolland 5,3 24,2 pct. Norddjurs 5,1 20,8 pct. Jammerbugt 5,0 32,7 pct. Haderslev 5,1 23,9 pct. Ærø 4,1 18,0 pct. Thisted 5,0 24,2 pct. Hillerød 3,5 28,2 pct. Gribskov 4,9 41,8 pct. Ishøj 2,9 26,1 pct. Aarhus 4,9 25,4 pct. Roskilde 2,9 25,3 pct. Holstebro 4,6 30,0 pct. Egedal 2,8 22,8 pct. Kilde: www.noegletal.dk og egne beregninger. Stadig stor spredning blandt kommunerne Et samlet tværsnit af det kommunale Danmark viser en stor spredning i brugen af konkurrenceudsættelse. Et centralt fremhævet argument forud for kommunalreformen var netop muligheden for, at større enheder bedre kunne håndtere flere udbud, hvorfor det dengang var forventet, at kommunerne i højere grad ville konkurrenceudsætte mere. Store forskelle i kommunernes brug af konkurrenceudsættelse Det kan imidlertid konstateres, at der fortsat er stor spredning, på trods af at kommunerne er blevet væsentligt større, og generelt har øget den administrative kapacitet til bl.a. at gennemføre udbud. IKU-værdierne ser generelt ud til at være højere på Sjælland end i Jylland. Det samlede indtryk er dog, at brugen af konkurrenceudsættelser virker til at afhænge meget af lokale forhold. Stor spredning i kommunernes brug af konkurrenceudsættelse Mest markante er de i alt 54 kommuner, der ligger under landsgennemsnittet på 25,4 pct. For de kommuner skal der konkurrenceudsættes for yderligere 2,6 mia. kr. i alt for at nå op på landsgennemsnittet. DANSK ERHVERV 7
Figur 8 IKU fordelt på kommuneniveau, 2012 Kilde: www.noegletal.dk samt Dansk Erhvervs egne beregninger Mest konkurrenceudsættelse i Hovedstadsområdet og på Sjælland Anskuer man sagen på regionsniveau dvs. ved at kigge på gennemsnittene blandt kommunerne i den enkelte region bliver billedet en smule mere entydigt: Kommunerne på Sjælland har en højere gennemsnitlig IKU, og de konkurrenceudsætter med andre ord mere, end tilfældet er for kommunerne i såvel Syddanmark, Midtjylland og Nordjylland. Særlig kommunerne i Region Hovedstaden har en høj IKU, mens man i Nordjylland omvendt tilsyneladende konkurrenceudsætter mindre. DANSK ERHVERV 8
Figur 9 IKU fordelt på regioner, 2012 Region Hovedstaden Sjælland Syddanmark Midtjylland Nordjylland Landsgennemsnit Gennemsnitligt IKU 26,7 pct. 25,7 pct. 24,3 pct. 24,6 pct. 24,6 pct. 25,4 pct. Kilde: www.noegletal.dk Sammenligner man udviklingen i konkurrenceudsættelsen med kommunernes respektive udgangspunkt (over / under landsgennemsnittet for konkurrenceudsættelse), falder kommunerne logisk i fire grupper, der er opgjort i figur 10: 1. En gruppe, der lå over landsgennemsnittet for konkurrenceudsættelse, og som har konkurrenceudsat endnu mere. 2. En gruppe, der lå over landsgennemsnittet for konkurrenceudsættelse, men som har konkurrenceudsat mindre. 3. En gruppe, der lå under landsgennemsnittet for konkurrenceudsættelse, og som har konkurrenceudsat mere. 4. En gruppe, der lå under landsgennemsnittet for konkurrenceudsættelse, men som ydermere har oplevet et fald i konkurrenceudsættelsen. Den største af de fire grupper er gruppen af kommuner, der konkurrenceudsatte under landsgennemsnittet i 2008, men som i perioden 2008 til 2012 har oplevet en stigning i konkurrenceudsættelsen. Dette er tilfældet for hele 40 kommuner. Nogle af disse kommuner er endda blandt de kommuner (jf. figur 7), der har oplevet den største stigning i konkurrenceudsættelsen det gælder f.eks. Favrskov og Halsnæs kommuner. 40 kommuner lå under landsgennemsnittet for konkurrenceudsættelse i 2008, men har oplevet en stigning siden da Den mindste af de fire grupper er gruppen af kommuner, der lå under landsgennemsnittet for konkurrenceudsættelse i 2008, og som i perioden 2008 til 2012 har konkurrenceudsat endnu mindre. Dette er tilfældet for 13 kommuner, og det er i disse 13 kommuner, at det må forventes, at potentialet for konkurrenceudsættelse er størst. DANSK ERHVERV 9
Figur 10 Sammenhæng kommunalt IKU niveau 2008 og udvikling IKU over landsgennemsnit 2008 IKU under landsgennemsnit 2008 Ballerup, Dragør, Rødovre, Allerød, Halsnæs, Stigning 2008 til 2012 Gribskov, Frederiksberg, Brøndby, Gentofte, Lyngby-Taarbæk, Hørsholm, Frederikssund, Gribskov, Køge, Solrød, Odsherred, Holbæk, Ringsted, Stevns, Lejre, Vordingborg, Odense, Billund, Vejen, Kolding, Holstebro, Odder, Hedensted, Vesthimmerland, Bornholm, Greve, Faxe, Kalundborg, Slagelse, Sorø, Næstved, Assens, Faaborg-Midtfyn, Nyborg, Svendborg, Langeland, Haderslev, Sønderborg, Varde, Aabenraa, Fredericia, Vejle, Horsens, Lemvig, Struer, Syddjurs, Norddjurs, Favrskov, Silkeborg, Samsø, Aarhus, Ikast-Brande, Ringkøbing-Skjern, Skive, Viborg, Morsø, Thisted, Aalborg, Hjørring Fald 2008 til 2012 Gladsaxe, Herlev, Albertslund, Høje-Taastrup, Ishøj, Furesø, Fredensborg, Helsingør, Hillerød, Rudersdal, Egedal, Roskilde, Lolland, Guldborgsund, Fanø, Herning, Randers, Brønderslev, Frederikshavn, Læsø, Jammerbugt Glostrup, Hvidovre, Tårnby, Vallensbæk, Middelfart, Kerteminde, Nordfyn, Ærø, Tønder, Esbjerg, Skanderborg, Rebild, Mariagerfjord Kilde: www.noegletal.dk. Stadig stort potentiale trods forbedringer Selvom det kun er 13 kommuner, der befinder sig i kategorien, hvor det er gået fra slemt til værre med konkurrenceudsættelsen, er det dog tydeligt, at der stadig er et stort potentiale for at høste de store gevinster, der kan være ved mere konkurrenceudsættelse. Ydermere bygger hele denne analyse jo på IKU-tallene, og det er i den forbindelse antaget, at antallet af opgaver, der potentielt kan konkurrenceudsættes, er konstant (nævneren i figur 2). Det behøver dog ingenlunde at forholde sig sådan. Kun politiske begrænsninger eksisterer, og det er da også muligt tænke sig områder, hvor man i dag slet ikke tænker konkurrenceudsættelse, men hvor konkurrenceudsættelse i fremtiden kan være medvirkende til både at øge kvaliteten og sænke prisen på de kommunale velfærdsydelser. DANSK ERHVERV 10
OM DENNE UDGAVE Milliardpotentiale for øget konkurrenceudsætteseer er 27 ne nummer af Dansk Erhvervs Perspektiv i 2013. Redaktionen er afsluttet den 3. december 2013. OM DANSK ERHVERVS PERSPEKTIV Dansk Erhvervs Perspektiv er Dansk Erhvervs analysepublikation, der sætter fokus på aktuelle problemstillinger og giver baggrund og perspektiv på samfundsmæssige problemstillinger. Dansk Erhvervs Perspektiv udkommer ca. 25 gange årligt og henvender sig til beslutningstagere og meningsdannere på alle niveauer. Ambitionen er at udgøre et kvalificeret og anvendeligt beslutningsgrundlag i forhold til væsentlige, aktuelle udfordringer på alle områder, som har betydning for dansk erhvervsliv og den samfundsøkonomiske udvikling. Det er tilladt at citere fra Dansk Erhvervs Perspektiv med tydelig kildeangivelse og med henvisning til Dansk Erhverv. ISSN-NR.: 1904-7894 Dansk Erhvervs Perspektiv indgår i det nationale center for registrering af danske periodika, ISSN Danmark, med titlen Dansk Erhvervs perspektiv: Analyse, økonomi og baggrund (online) KVALITETSSIKRING Troværdigheden af tal og analyser fra Dansk Erhverv er afgørende. Dansk Erhverv gennemfører egne spørgeskemaundersøgelser i overensstemmelse med de internationalt anerkendte guidelines i ICC/ESOMAR, og alle analyser og beregninger gennemgår en kvalitetssikring. Denne analyse er offentlig tilgængelig via Dansk Erhvervs hjemmeside. Skulle der beklageligvis og trods grundig kvalitetssikring forefindes fejl i analysen, vil disse blive rettet hurtigst muligt og den rettede version lagt på nettet. KONTAKT Henvendelser angående analysens konklusioner kan ske til markedschef Jakob Scharff på jsc@danskerhverv.dk eller tlf. 3374 6404. REDAKTION Analysechef Geert Laier Christensen (ansv.), cand. scient. pol.; skattepolitisk chef Jacob Ravn, cand. jur.; cheføkonom Michael H.J. Stæhr, Ph.D., cand. scient. oecon.; politisk konsulent Morten Jarlbæk Pedersen, cand. scient. pol.; konsulent Malthe Mikkel Munkøe, cand. scient. pol., MA, MA og økonom Andreas Kildegaard Pedersen, cand. polit. i Dansk Erhvervs Perspektiv 2013-26: Udbud af offentlige opgaver giver økonomiske gevinster. ii Dansk Erhvervs Perspektiv 2013-26: Udbud af offentlige opgaver giver økonomiske gevinster. Dansk Erhverv har tidligere foretaget en lignende analyse, der viste en gennemsnitlig økonomisk gevinst på 17 pct. (Dansk Erhvervs Perspektiv 2012-06: Konkurrenceudsættelse giver økonomisk gevinst). Der er altså god grund til at tro, at der er et stort effektiviseringspotentiale i den kommunale opgaveløsning, der kan indfries gennem konkurrenceudsættelse. DANSK ERHVERV 11