Ministeriet for Flygtninge Indvandrere og Integration Administrationsafdelingen Generaldirektøren Generaldirektoratet for Retlige og Indre Anliggender EU-Kommissionen Rue de Luxembourg 46 B-1049 Bruxelles Dato: 26. juli 2002 Kontor: Internationalt kontor J. nr.: 2002/4050-52 Sagsbeh.: cpo Fil-navn: Høringssvar Grønbogen I Kommissionens Grønbog om en fællesskabspolitik for tilbagesendelse af personer med ulovligt ophold opfordres alle interesserede parter til at indsende deres bemærkninger til indholdet af Grønbogen senest den 31. juli 2002. Danmark skal i den anledning fremkomme med følgende bemærkninger. Generelt Danmark vil gerne benytte lejligheden til endnu engang at takke Kommissionen for Grønbogen, der vil være et godt og nyttigt udgangspunkt for det videre arbejde på udsendelsesområdet. Grønbogen indeholder mange gode forslag til et øget samarbejde mellem medlemslandene. Danmark har særligt hæftet sig ved, at Kommissionen påpeger, at en effektiv udsendelse af udlændinge uden lovligt ophold er et vigtigt signal både over for de pågældende og over for potentielle migranter uden for EU. Grønbogen må ses i sammenhæng med konklusion 30 fra Det Europæiske Råds møde i Sevilla den 21. - 22. juni 2002, handlingsplanen til bekæmpelse af ulovlig indvandring og menneskehandel samt planen for styring af medlemsstaternes ydre grænser. Der bør ske en prioritering af de tiltag, der foreslås i Grønbogen, således at tilrettelæggelsen af det videre arbejde på udsendelsesområdet stemmer overens med de tiltag, der ifølge Sevilla-konklusionerne og handlingsplanen skal gennemføres på kort sigt. En vigtig prioritet vil således være vedtagelsen inden årets udgang af elementerne til et tilbagesendelsesprogram på grundlag af Grønbogen, herunder elementer til fremskyndet tilbagevenden til Afghanistan. Et vigtigt element i den henseende vil være at forbedre det praktiske samarbejde mellem medlemsstaterne ved udsendelse. Endvidere bør der ske en prioritering af etablering af fælles rammer for transit internt i EU i forbindelse med udsendelser. Holbergsgade 6 Telefon: + 45 33 92 33 80 E-post: inm@inm.dk DK-1057 København K Telefax: + 45 33 11 12 39 Hjemmeside: www.inm.dk
- 2 - I det forestående arbejde på udsendelsesområdet er det vigtigt at være opmærksom på, at der såvel på området for tvangsmæssige udsendelser som for så vidt angår frivillige udsendelser er behov for at etablere et effektivt samarbejde mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder. Danmark lægger i den forbindelse stor vægt på, at de tiltag, der tilstræbes gennemført, er operative og har en reel nytteværdi. Danmark er enig i, at der af menneskelige hensyn så vidt muligt bør tilskyndes til frivillig hjemrejse. Et af de væsentligste problemer i relation til udsendelse og tilbagetagelse af tredjelandsstatsborgere er imidlertid, at de personer, der opholder sig ulovligt i medlemsstaterne ofte ikke selv ønsker at udrejse og følgelig nægter at medvirke frivilligt hertil. Danmark finder, at Fællesskabet bør være tilbageholdende med at indføre ordninger, der begunstiger personer med ulovligt ophold, der indvilliger i at rejse frivilligt. Der lægges herved vægt på, at sådanne ordninger potentielt vil kunne virke som et yderligere incitament til ulovlig indvandring og dermed i realiteten modarbejde de bestræbelser, der gøres på Fællesskabsplan for at komme den ulovlige indvandring til livs. Finansielle støtteordninger bør derfor som udgangspunkt alene anvendes i forbindelse med frivillig tilbagevenden af personer med lovligt ophold i medlemsstaterne. Etablering af en fællesskabspolitik for udsendelse af personer med ulovligt ophold skal ske under overholdelse af internationale konventioner. Fælles standarder Som udgangspunkt finder Danmark ikke, at tiden er inde til at fastlægge bindende fælles standarder for gennemførelsen af udsendelser. Danmark er af den opfattelse, at man i første omgang bør koncentrere sig om at forbedre det praktiske, operationelle samarbejde mellem medlemsstaterne om udsendelser. I lyset af erfaringerne fra et praktisk samarbejde vil det være muligt at vurdere behovet for etablering af egentlige fælles minimumsstandarder. Fastlæggelse af fælles definitioner på tilbagetagelsesområdet Danmark finder, at der er et reelt behov for at fastlægge fælles definitioner på udsendelsesområdet. Det forhold, at medlemsstaterne på nuværende tidspunkt ikke anvender fælles definitioner på udsendelsesområdet skaber en betydelig risiko for misforståelser medlemsstaterne imellem. Fælles definitioner er endvidere en forudsætning for en forbedret udveksling af statistiske oplysninger. Det er Danmarks opfattelse, at en forenkling af Kommissionens liste, der er vedhæftet Grønbogen som bilag I kan være hensigtsmæssig. Listen bør i stedet for at søge at omfatte alle de enkelte medlemsstaters særlige definitioner bestå af enkelte overordnede definitioner, der eventuelt kan suppleres med yderligere præciseringer, såfremt de enkelte medlemsstater finder behov herfor.
- 3 - Konkret finder Danmark, at det bør overvejes, om begreberne tvangsmæssig udsendelse af henholdsvis føjelig og ikke føjelig person er hensigtsmæssige. Det vil efter dansk opfattelse give mere mening at tale om henholdsvis uledsaget tvangsmæssig udsendelse og ledsaget tvangsmæssig udsendelse. Endelig bør definitionerne ikke indeholde eksempler. Afbrydelse af lovligt ophold Medlemsstaternes nationale regelsæt og systemer i forbindelse med udvisning af udlændinge er indbyrdes meget forskellige. Danmark finder imidlertid, at indsatsen først og fremmest bør koncentreres om at forbedre og effektivisere det operative samarbejde mellem medlemsstaterne om udsendelse. Baggrunden for afgørelsen om ophør af det lovlige eller ulovlige ophold ses ikke at have selvstændig betydning for mulighederne for udsendelse. Danmark kan støtte, at medlemsstaterne skal være forpligtede til at effektuere udsendelsesafgørelser, således at personer, der ikke lovligt kan opholde sig på medlemsstaternes område, ikke gives mulighed for at cirkulere mellem medlemsstaterne på trods af en udsendelsesafgørelse. Forudsætninger for vedtagelse af en afgørelse om udvisning Danmark kan principielt tilslutte sig ønsket om fælles standarder for udvisning, men er som anført ovenfor, af den opfattelse, at vedtagelsen af fælles standarder bør afvente etableringen af og erfaringerne med et øget operationelt samarbejde mellem medlemsstaterne. Danmark er enig i, at der i forbindelse med en afgørelse om udvisning skal tages hensyn til den enkelte udlændings forhold. I Danmark skal der i forbindelse med enhver afgørelse om udvisning tages hensyn til, om udvisningen må antages at virke særlig belastende på grund af udlændingens tilhørsforhold til Danmark, varigheden af opholdet, udlændingens alder, helbredstilstand og andre personlige forhold, herunder konsekvenserne for udlændingens nære familiemedlemmer. Endvidere skal der ske en vurdering af udlændingens tilknytning til hjemlandet. Frihedsberøvelse i afventning af udsendelse Mulighederne for frihedsberøvelse af blandt andre tredjelandsstatsborgere er reguleret i artikel 5 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. I praksis er der meget forskellige regler for frihedsberøvelse af udlændinge i medlemsstaterne både for så vidt angår frihedsberøvelse i præasylfasen og i udsendelsesfasen. Den danske lovgivning indeholder ikke en generel øvre grænse for frihedsberøvelsen. Grænsen fastsættes konkret i retspraksis. Udgangspunktet i Danmark er, at en udlændings tilstedeværelse skal søges sikret på anden måde end ved frihedsberøvelse. Udlændingen kan efter reglerne i udlændingelovens 34 pålægges at deponere
- 4 - sit pas, anden rejselegitimation eller billet hos politiet, at stille sikkerhed, at tage ophold efter politiets nærmere bestemmelse og give møde hos politiet efter tilsigelse. Frihedsberøvelse bliver først aktuelt, såfremt de ovennævnte foranstaltninger ikke skønnes tilstrækkelige. Enhver frihedsberøvelse skal indbringes for domstolene, såfremt politiet ønsker at tilbageholde udlændingen i mere end tre døgn. Løslades udlændingen inden tre døgn efter frihedsberøvelsens iværksættelse, kan politiets afgørelse om frihedsberøvelse i stedet påklages til Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration. Danmark er af den opfattelse, at der ikke er behov for i lovgivningen at fastsætte et maksimum for varigheden af en frihedsberøvelse, såfremt spørgsmålet, som det er tilfældet i en række medlemsstater, herunder Danmark, i øvrigt er undergivet domstolskontrol. Danmark kan tilslutte sig, at der fastsættes fælles regler for indkvarteringen af tilbageholdte asylansøgere, herunder at frihedsberøvede asylansøgere ikke bør anbringes sammen med kriminelle personer. Sikring af non-refoulement hører efter dansk opfattelse ikke hjemme sammen med udsendelsesspørgsmålet. Det bør i stedet tilstræbes, at selve asylproceduren, herunder appel- og genoptagelsesprocedurerne tager højde for dette spørgsmål (se dog nedenfor under afsnittet "udsendelse" om den omtalte "alarmordning"). Udsendelse Kommissionen foreslår, at der fastsættes fælles regler for principperne for udsendelse, herunder hvilken persongruppe der kan udsendes. Danmark er enig i behovet for, at der skal kunne lægges begrænsninger på medlemsstaternes mulighed for at udsende tredjelandsstatsborgere, såfremt det kan dokumenteres af uvildige læger, at de pågældende lider af sygdomme eller andre former for fysiske lidelser, som aktuelt forhindrer en udsendelse. Endvidere foreslås der fælles regler for anvendelse af tvangsmidler under udsendelse. Dette kan være nyttigt som led i fastlæggelsen af fælles regler for assistance under transit, således at de samme regler gælder både for det stedlige udsendelsespersonale og det personale, der transiterer en anden medlemsstat. Danmark kan således støtte et forslag om fælles standarder vedrørende den fysiske udsendelse, således at alle, der forestår den praktiske udsendelse, anvender de samme regler og de samme tvangsmidler ved den tvangsmæssige udsendelse. Endelig foreslås det, at der skabes en fælles metode til vurdering af, om en udsendelse kan gennemføres, og opstilling af en liste over lande, hvortil der ikke bør ske udsendelse.
- 5 - Danmark skal hertil bemærke, at udlændingemyndighederne i Danmark ved alle afgørelser om afslag på asyl samtidig træffer en selvstændig afgørelse om, hvorvidt udlændingen kan udsendes tvangsmæssigt til hjemlandet, hvis denne ikke udrejser frivilligt. Der er i Danmark etableret en "alarmordning", hvorefter udlændingemyndighederne giver Rigspolitichefen oplysning om pludseligt opståede generelle eller konkrete udsendelseshindringer til et tredjeland. Der indføres herved et midlertidigt udsendelsesstop, således at alle verserende udsendelsessager berostilles. Udlændingemyndighederne skal endvidere på ny vurdere de berørte udlændinges sager i lyset af de ændrede forhold i oprindelseslandet. En tilsvarende ordning kunne overvejes gennemført på europæisk plan. Danmark kan støtte, at der udveksles erfaringer og informationer om, hvilke tredjelande der ikke bør udsendes til foreløbigt. Danmark finder dog ikke, at en sådan vurdering bør være bindende for medlemsstaterne. Gensidig anerkendelse af afgørelser om tilbagesendelse Opstilling af kriterier for en udligningsordning i forbindelse med direktiv 2001/40/EF er allerede sat på dagsordenen under det danske formandskab. Det er Danmarks opfattelse, at man i første omgang bør afvente ikrafttrædelsen af det allerede vedtagne direktiv, før man arbejder videre med en bindende og mere omfattende ordning. Når direktivet har virket i et stykke tid, kan man på baggrund af de indvundne erfaringer vurdere, om der er behov for yderligere regulering på området. Udrejsebevis og genindrejse Kommissionen har i Grønbogen stillet forslag om fælles regler for afslag på en ansøgning om tilladelse til genindrejse og meddelelse af tilladelse. Det fremhæves i den forbindelse, at det er vigtigt, at der sikres en bevismulighed for udlændinge, der udrejser frivilligt, og herunder at reglerne for indberetning til Schengen Informations Systemet (SIS) bliver ensartet. Det er Danmarks indtryk, at retningslinjerne for indberetning af uønskede udlændinge til SIS varierer betydeligt fra den ene medlemsstat til den anden. Danmark finder derfor, at det vil være særdeles nyttigt, at fastlægge nogle nærmere retningslinjer for, hvornår der skal ske indberetning af udlændinge til SIS som uønskede. Danmark er umiddelbart positiv over for en ordning, der kan benyttes til at kontrollere og bekræfte udsendtes udrejse. En ordning, hvorefter et udrejsebevis som foreslået af Kommissionen skal afleveres ved de ydre grænser ved udrejse, forekommer dog at være svær at administrere. I stedet kunne man forestille sig et kontrolsystem baseret på indberetning til et elektronisk register i forbindelse med udrejsekontrol.
- 6 - Kommissionen stiller endvidere forslag om, at der indføres tidsfrister for, hvornår en udvist udlænding kan vende tilbage. Danmark kan i den forbindelse oplyse, at der i Danmark i forbindelse med en afgørelse om udvisning samtidig træffes afgørelse om, at udlændingen ikke uden tilladelse på ny må indrejse og opholde sig her i landet (indrejseforbud). Dette sker ved såvel administrative afgørelser som ved retsafgørelser. Indrejseforbudet kan efter reglerne herom være tidsbegrænset eller for bestandig. Spørgsmålet om fælles tidsfrister for indrejseforbud bør ses i forbindelse med fastlæggelsen af fælles retningslinier for indberetning til SIS, idet medlemsstaternes tidsfrister for indrejseforbud oftest vil være bestemmende for varigheden af indberetningen til SIS. Bestemmelser om tilbagetagelse mellem medlemsstaterne Danmark kan støtte en indførelse af regler for medlemsstaternes indbyrdes tilbagetagelsesforpligtelser for alle personer med ulovligt ophold, der ikke er omfattet af Dublin-konventionen eller den kommende Dublin-forordning. Danmark finder, at det finske initiativ fra 1999 vil være et godt udgangspunkt for etablering af sådanne regler. Som der var enighed om i sin tid, bør arbejdet med vedtagelsen af sådanne regler imidlertid afvente færdiggørelsen af Dublin-forordningen. Transit mellem medlemsstaterne Udarbejdelsen af en fælles ramme for transit mellem medlemslandene er en af prioriteterne under det danske formandskab. Danmark stiller sig i den forbindelse positivt over for det forslag til direktiv om bistand ved gennemrejse i forbindelse med udsendelse med fly, som Tyskland har fremsat. Operationelt samarbejde En forbedring af det praktiske samarbejde på udsendelsesområdet er et af de områder, som det danske formandskab allerede har påbegyndt arbejdet med. Som Kommissionen også anfører i Grønbogen, består en væsentlig hindring for udsendelse efter Danmarks opfattelse således i, at tredjelandsstatsborgere, der ikke kan opholde sig lovligt i medlemsstaterne, ofte helt mangler eller kun har utilstrækkelige identitetsdokumenter. Danmark støtter derfor tiltag, der kan forbedre mulighederne for personidentifikation, herunder anvendelsen af data fra et kommende visumidentifikationssystem. muligheden for at registrere visumansøgernes fingeraftryk i et sådant identifikationssystem skønnes at ville være til stor nytte ved udsendelser. Med henblik på at øge det praktiske samarbejde i perioden frem til, at visumidentifikationssystemet er funktionsdygtigt, har det danske formandskab taget skridt til at udarbejde en liste med oplysninger om kontaktpersoner i medlemsstaterne med ansvar for udsendelse, herunder særligt vedrørende transport, identifikation af personer og fremskaffelse af rejsedokumenter. En sådan kontaktpunktsliste vil tillige kunne danne baggrund for indkaldelse til ekspertmøder om udsendelsesspørgsmål. I den forbindelse vil der endvidere kunne søges udarbejdet "best practices" for udsendelse til en række udvalgte tredjelande. Danmark støtter de tiltag, der er taget for en udarbejdelse af kontaktpunktslister med myndigheder og personer med erfaring om udsendelser og udarbejdelse af "best practices" for udsendelse til enkelte specifikke lande.
- 7 - I den forbindelse kan det oplyses, at Rigspolitichefen, der har ansvaret for udsendelser i Danmark, har oprettet en database, som anvendes ved udsendelser, med praktiske oplysninger om modtagerlandene. Databasen indeholder en lang række nyttige oplysninger, herunder om kontaktpersoner, visum, modtagerlandets samarbejdsvillighed med mere. Databasen opdateres jævnligt, og sikrer, at oplysninger og erfaringer med udsendelser ikke går tabt, men derimod bliver registreret centralt og let tilgængeligt for enhver, der er involveret i udsendelser. Databasen indeholder ikke personfølsomme oplysninger, men udelukkende oplysninger om modtagerlande. En øget informationsudveksling om modtagerlande samt forbedring af mulighederne for at få bistand fra andre medlemsstaters forbindelsesofficerer og ambassader ved udsendelser er ligeledes emner, der vil blive drøftet under det danske formandskab. Det er Danmarks opfattelse, at der i forhandlingerne om indgåelse af tilbagetagelsesaftaler mellem Fællesskabet og tredjelande bør fokuseres på indgåelse af aftaler om praktisk arrangementer, der har til formål at smidiggøre proceduren for medlemsstaternes udsendelse af udlændinge, som ikke har ret til at opholde sig i medlemsstaterne, til tredjelande. Fælles uddannelsestiltag for personer, der er involveret i udsendelser Danmark finder, at uddannelsen af personale, der er involveret i udsendelser, som udgangspunkt varetages bedst af de enkelte medlemsstater. Danmark kan dog tilslutte sig Kommissionens forslag om fælles uddannelsestiltag, såfremt der på længere sigt indføres fælles regler for den praktiske gennemførelse af udsendelser. Den fælles uddannelse bør i givet fald afholdes som supplement til den nationale uddannelse. Udformning af et selvstændigt europæisk program for udsendelser og tilbagevenden Det fremgår af konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Sevilla den 21. - 22. juni 2002, at der inden udgangen af 2002 skal vedtages elementer til et tilbagesendelsesprogram på grundlag af Kommissionens Grønbog, herunder elementer til fremskyndet tilbagevenden til Afghanistan. Dette er således også det danske formandskabs hovedprioritet på udsendelsesområdet. Det er Danmarks opfattelse, at et sådant program bør omfatte personer med ulovligt ophold i et af medlemsstaterne, afviste asylansøgere samt personer, der nyder international beskyttelse, og som ønsker at vende tilbage frivilligt. Danmark er endvidere af den opfattelse, at et tilbagesendelsesprogram bør fokusere på den del af forløbet, der vedrører den praktiske udsendelse. Det vil sige fra det tidspunkt, da der træffes en beslutning om, at en person skal udsendes. Danmark finder, at følgende elementer bør være omfattet af et sådan program: - Fælles retningslinier eller standarder for udsendelsesforanstaltninger, herunder retningslinier for praktisk samarbejde mellem medlemsstaterne, eksempelvis sikkerhedsforanstaltninger i forbindelse med transport, fora for udveksling af oplysninger, transitregler, kontaktlister m.v.
- 8 - - Frivillig såvel som tvungen udsendelse, og - En introduktion til landespecifikke tilbagesendelsesprogrammer, der omfatter rådgivning af potentielle personer, der kan udsendes, rådgivning efter udsendelse og eventuel finansiel assistance. Danmark finder, at Fællesskabet for at kunne opfylde tidsfristen i Sevilla-konklusionerne vedrørende en fremskyndet tilbagevenden til Afghanistan, bør behandle et program vedrørende Afghanistan særskilt fra et generelt tilbagesendelsesprogram. Tilbagesendelsesprogrammet bør igangsættes snarest og blandt andet indebære hurtig kontakt til de afghanske myndigheder med henblik på at opnå enighed om de relevante spørgsmål. Indgåelse af transitaftaler med tredjelande Danmark støtter, at der indgås aftaler om transit med tredjelande, således som anført af Kommissionen i Grønbogens afsnit 4.2. Tilbagetagelsesaftaler og tilbagetagelsesklausuler i associerings- eller samarbejdsaftaler Danmark støtter, at der fortsat arbejdes på en generel accept af den folkeretlige forpligtelse til at tilbagetage egne statsborgere, herunder at der i alle associerings- og samarbejdsaftaler, der indgås med tredjelande indføres standardklausuler om tilbagetagelse af egne statsborgere såvel som tredjelandsstatsborgere og statsløse personer. Der henvises i denne forbindelse til punkt 33-36 i Sevillakonklusionerne, hvoraf det fremgår, at der i alle fremtidige samarbejdsaftaler, associeringsaftaler eller tilsvarende aftaler, som Fællesskabet indgår med et tredjeland, skal indsættes en bestemmelse om fælles håndtering af migrationsstrømmene og tvungen tilbagetagelse i tilfælde af ulovlig indvandring. Det fremgår ligeledes, at der skal foretages en systematisk evaluering af forbindelserne med de tredjelande, der ikke samarbejder om bekæmpelsen af ulovlig indvandring, og at et tredjelands manglende samarbejdsvilje kan medføre foranstaltninger eller holdninger fra Fællesskabets side. Med venlig hilsen Dorit Hørlyck