Optimering af VVM processen: En analyse af struktur og indhold

Transkript

1 Optimering af VVM processen: En analyse af struktur indhold Den danske VVM redegørelse har de seneste år været udsat for kritik på grund teknisk kompleksitet manglende overskuelighed. Derfor er indholdet strukturen af redegørelserne undersøgt processen skematiseret. Formålet er at klarlægge behovet for optimering baseret på analyser af de tilsvarende redegørelser i Sverige England. Ida Marie Olesen, studerende ved DTU Management Engineering s123421@student.dtu.dk Michael Bruhn Barfod, l ektor ved DTU Management Engineering mbba@dtu.dk I denne artikel præsenteres et forslag til en optimeret VVM proces, der forudses at kunne lede til bedre mere informative beslutninger omhandlende transportinfrastrukturprojekter. Med processen vil man ikke længere lægge sig fast på en bestemt type løsning til problemet (f.eks. en vej) tidligt i processen, men i stedet gennemgående være åben for andre potentielt mere bæredygtige løsninger. Dette vil sikre, at vi lettere vil kunne tilrette os til de fremtidige udfordringer på transportområdet, hvor der efterhånden eksisterer en bred konsensus om, at vi ikke længere kan bygge os ud af problemerne. VVM står for Vurdering af Virkning på Miljøet, det er en procedure som alle anlægsprojekter ifølge et EU direktiv skal underlægges såfremt de forventes at kunne påvirke miljøet i væsentlig grad. Formålet med VVM er dermed at forudsige ikke mindst afværge projektets konsekvenser på miljøet, mennesker dyr. Denne artikel vil kun fokusere på VVM redegørelser omhandlende vej- baneprojekter er baseret på et afgangsprojekt udarbejdet på DTU i foråret 2016 af Ida Marie Olesen med titlen: Transportinfrastrukturvurderinger VVM: Integration behandling af miljøkriterier i et samfundsøkonomisk perspektiv. Projektet modt i december 2016 Vejbranchens pris for bedste studenterprojekt på Vejforum. Artiklen vil belyse, hvordan VVM processen forløber fra idé til færdigt anlæg, hvordan redegørelserne er bygget op hvilke miljø- transporteffekter de behandler. Analysen af VVM processen er foretaget på baggrund af den kritik, som der den seneste årrække har været rettet mod denne. Kritikken går bl.a. på, at både borgere politikere har svært ved at forstå indholdet i redegørelserne, da de finder indholdet teknisk kompliceret. Desuden har borgere svært ved at gennemskue processen, især i forhold til hvornår de kan komme med indvendinger, forslag spørgsmål til det undersøgte. Vejdirektoratet lukker for al kommunikation med borgere under processen (undtagen ved høringer), hvilket primært skyldes frygten for at falske rygter om f.eks. en linjeførings placering spredes offentligt. Endelig er der kritik rettet mod omfanget af analyser i VVM processen, da kritikere mener at der anvendes for mange ressourcer på petitesser. Figur 1. Oversigtstabel fra VVM redegørelsen: Ny forbindelse ved Roskilde Fjord. Indhold struktur af den danske VVM redegørelse VVM redegørelser udarbejdet af Vejdirektoratet består som udgangspunkt af fire rapporter: en miljøvurdering, en arealanalyse, en landskabsanalyse en sammenfattende rapport, hvor hver rapport normalt er på flere hundrede sider. Disse rapporter kan d så være opdelt i flere delrapporter. Dertil kommer et stort antal baggrundsrapporter, høringsnoter -svar samt indstillinger til ministeriet. Det er derfor ikke overraskende, at man som almindelig borger kan miste overblikket, når man prøver at forstå den aktuelle problemstilling. Denne analyse tager udgangspunkt i undersøgelser af 10 forskellige VVM redegørelser udarbejdet i perioden 2008 til 2015 af forskellige myndigheder (Vejdirektoratet, kommuner, Banedanmark 40 TRAFIK & VEJE 2017 SEPTEMBER

2 FASE FASE 1 1 Den danske VVM-proces 1) Projektforslag fra bygherre. Analyse af miljø, økonomi alternativer Vurdering af 1) Projektforslag fra bygherre. Analyse af miljø, økonomi alternativer behov Vurdering af behov 2b) Rapport til 2a) Screening 2b) Rapport til 2a) Screening transportministeriet Er VVM nødvendigt? transportministeriet Er VVM nødvendigt? 3) Beslutning om fortsættelse om VVM 3) Beslutning om fortsættelse om VVM skal udarbejdes skal udarbejdes FASE 2 4) Scoping inkl. offentlig høring 5a) Afgrænsning af projektet 5b) Baseline studier 6) Analyse af alternativer 7) Kvalificering af miljøeffekter 5c) Valg af metoder 8a) Udarbejdelse af VVM 8b) Samfunds- anlægsøkonomi 9) Ekstern kvalitetssikring 10) 10) Politisk behandling 11) Offentlig høring 12) Beslutning om anlægslov FASE 3 13) Forundersøgelser 14) Linjebesigtigelse 15) Jordfordeling 16) Detailbesigtigelse FASE 4 17) Ekspropriation FASE 5 18) Anlæg FASE 6 19) Åbning 20) Støjmålinger klagebehandling Figur 2. Den nuværende danske VVM proces fra idé til færdigt anlæg. Transportministeriet). Det drejer sig både om redegørelser for omfartsveje, motortrafikveje, faste forbindelser, letbaner, jernbaner metroanlæg. En oversigtstabel over VVM redegørelsens indhold opbygning fremgår af tabel 1. Denne har til formål at give et indtryk af, hvor ensartede redegørelserne er. De gule farver indikerer den information, der går igen i alle redegørelserne, mens den røde farve symboliserer, at informationen kun fremgår i enkelte af redegørelserne. Det trekantede symbol indikerer lovpligtig information jf. Bekendtgørelsen om vurdering af visse offentlige private anlægs virkning på miljøet (VVM) i medfør af lov om planlægning, som angiver oplysninger, der skal fremgå af redegørelserne for VVMpligtige anlæg. Generelt belyser de fleste redegørelser en række gængse lovpligtige effekter. De trafikale effekter er derudover meget grundigt beskrevet på trods af, at dette ikke er udspecificeret i bekendtgørelsen. En række informationer er kun givet i enkelte VVM redegørelser. Det drejer sig bl.a. om anlægs- samfundsøkonomi, der primært præsenteres såfremt Vejdirektoratet eller Transportministeriet er VVM myndighed. Ellers drejer det sig primært om tekniske detaljer som f.eks. tidsplaner, historiske gennemgange af områder samt beskrivelse af metoder til indikering af påvirkningsgraden af en effekt, der kun er beskrevet sporadisk. Endelig beskriver kun få redegørelser vigtigheden af det pågældende anlæg, ingen nævner, hvad formålet med projektet er. Metoderne, hvormed de forskellige effekter er behandlet præsenteret i redegørelserne, er listet i tabel 2. Effekterne er opdelt i monetære ikke-monetær effekter, dvs. effekter, der hhv. kan værdisættes i kroner ører, samt effekter, der ikke umiddelbart kan værdisættes. Overordnet set er de monetære effekter grundigt beskrevet, resultaterne støttes af beregninger, kortmateriale eller andre illustrationer. De ikkemonetære effekter er derimod ofte kun beskrevet kvalitativt, det kan ofte være svært at finde konklusionerne resultaterne i mængden af prosa. Analysen af redegørelserne viste, at det kun var 3 ud af 10, der anvender oversigtstabeller, som den i figur 1 viste. Denne figur er fra VVM redegørelsen om en ny fjordforbindelse ved Frederikssund, den indikerer graden af påvirkning på to effekter: landskab jordbund. Graden TRAFIK & VEJE 2017 SEPTEMBER 41

3 Indhold I den danske VVM redegørelse Ikke-teknisk resumé Baggrund Beskrivelse af alternativer Principper metoder Trafikale konsekvenser Miljøvurderinger Arealbehov Anlægs- samfundsøkonomi Mangler Resumé af den information de effektanalyser der præsenteres i redegørelsen, uden tekniske briller u Eksisterende forhold u Formålet med VVM studierne u Processen i forbindelse med den forefundne offentlige høring u Projektets tilbageværende/fremtidige proces u Historisk gennemgang u Værdien vigtigheden af det pågældende projekt u Tidligere beslutninger, studier, redegørelser, analyser, planer, høringer m.m. Grove vurderinger studier af alternative løsninger: 1. Idégenereringsproces indledende høring 2. Trinvis udvælgelse af alternativer uden hensyntagen til miljøkriterier, trafikale forhold, økonomi tekniske faktorer 3. Baggrund for fravælgelse af alternativer Fysisk udformning design af alternativer u Hastigheder 0/0+ alternativ: beskrivelse af fremtidige forhold hvis projektet ikke gennemføres Metoder modeller anvendt til beregning af trafik kapacitet på bane vej Metoder modeller til beregning af støj vibrationer Estimering bestemmelse af miljøkonsekvenser umetoder til beregning af sværhedsgraden af en påvirkning Trafikberegninger i anlæg- drifts-fasen på vej bane (trafik-prnoser, trafikarbejde rejsetid) Miljøhensyn ved anlægsarbejdets gennemførsel Kapacitetsforhold u Trafiksikkerhed, ulykker oplevet tryghed u Midlertidig trafikafvikling for vej-, t /eller skibstrafik u Trafikkens sammenhæng u Yderligere trafi-kale effekter, fx. skibssikkerhed u Køreplaner, korrespondancer, regularitet Landskab visuelle forhold Støj Vibrationer Fredninger Jordbund, jordmængder forurenet jord Arkæoli kulturarv Friluftsliv rekreative områder Luft klima Grundvand, afvanding overfladevand Lys Råstoffer, energi affald Flora fauna Natura 2000-områder Ejendomme påvirket permanent midlertidigt: 1. Ændret adgangsveje 2. Ekspropriation 3. Deling af ejendomme ny plan for landopdeling 4. Servitutter Midlertidige arbejdspladser: 1. Adgangsveje 2. Lager- byggepladser 3. Havne der påvirkes ved indsejling af materialer u Anlægsomkostninger 1. Forudsætninger for anlægsomkostningerne 2. Miljøomkostninger 3. Tilvalg til projektet 4. EU-støtte u Samfundsøkonomiske resultater: 1. Nettonutidsværdi (NPV) 2. Intern rente 3. Nettevinst per offentlig omkostnings-krone u Analysens robusthed u Beskrivelse af effekter der ikke prissættes u Samlet vurdering af undersøgte forslag Usikkerheder vedr. datagrundlag Mangel på viden Tilpasning af øvrige transportinfrastruktur utilvalgsmuligheder mulighed for ændring Nedrivning af eksisterende broer e.l.: strategier, metoder reetablering af forholdene Aktiviteter, der er relateret til projektet u Tidsplan u Gennemførsel af projektet: anlægstrin for anlæg på land byggemetoder for anlæg af bro/tunnel Befolkning socioøkonomi: For-retninger, mennesker samfund Afværge-foranstaltninger overvågning Geoli (stabilitet af underbund) Magnetfelter Lugt støv Tabel 1. Oversigt over indholdet af danske VVM redegørelser samt deres struktur. 42 TRAFIK & VEJE 2017 SEPTEMBER

4 Monetære effekter Støj Luft klima Materialeforbrug Jord Arealbehov Trafik Anlægsøkonomi Ikke-monetære effekter Landskab Vibrationer Fredninger Arkæoli materialer Friluftsliv rekreativitet Vand Lys Flora fauna Vurderingsmetode Beregninger, modellering kortlægning Beregning modellering vurdering af behov. Effekten indgår i anlægsøkonomi evt. kortlægning. Flytning af jord indgår i anlægsøkonomi Kortlægning beskrivelse. Beregning, modellering kortlægning af trafikvækst, tidsbesparelser trafikarbejde. Beregning af trafikuheld kapacitet tabeloversigt Vurderingsmetoder evt. kortlægning evt. kortlægning evt. oversigtsskema evt. oversigtsskema evt. kortlægning evt. kortlægning Natura 2000-områder evt. kortlægning. Habitat direktiv, Artikel 6 Befolkning (inkl. socioøkonomi) Geoli Magnetfelter Luft støv Tabel 2. Effekter behandlet i VVM redegørelserne samt vurderingsmetoder af påvirkning er opdelt i fire farver er vurderet for hvert alternativ (listet øverst i tabellen). En sådan oversigtstabel giver et hurtigt overblik over alternativerne præstation inden for de enkelte effekter. Ingen af redegørelserne omfatter imidlertid en tabel der giver et samlet overblik over alle effekter alternativer. VVM processen For at danne et overblik over, hvordan interessenter inddrages i VVM processen fra idé til færdigt anlæg, er processen skitseret i figur 2. Det har ikke været muligt at få et indgående indblik i processens forløb grundet manglende informationer. Derfor bør der tages forbehold for, at denne proces kan variere afhængig af projekttype myndighed. Processen er opdelt i 6 faser. I 1. fase foretages forundersøgelser af et (ofte) politisk ønsket projekt øvrige projektforslag fra bygherren. Der foretages en screeningsanalyse, hvor det vurderes om projektet forventes at påvirke miljøet i væsentlig grad dermed er VVM-pligtigt. Er dette tilfældet, er der et politisk ønske om at projektet fortsætter, foretages der i fase 2 analyser vurderinger med henblik på at udarbejde en VVM redegørelse. Denne fase åbnes med en idéfase, hvor interessenter inviteres til en offentlig høring, hvor de kan bidrage med forslag idéer til det videre arbejde. Efter analyserne af projektets alternative løsningsforslag udarbejdelsen af VVM redegørelsen, inviteres interessenter til endnu en offentlig høring, hvor analyserne fremlægges indsigelser samt bemærkninger noteres. Såfremt et alternativ udvælges, projektet kan finansieres, påbegyndes 3. fase. Her sendes projektet til besigtigelse, der foretages detailanalyser. I 4. fase sendes projektet til anlæg, der foretages ekspropriation. I 5. fase anlægges projektet, i 6. fase tages anlægget i brug, der foretages klagebehandling. Den danske VVM proces omfatter på nuværende tidspunkt ikke en standardiseret ex-post proces. En ex-post proces er en proces, hvor der reflekteres over projektets forløb. Her foretages evalueringer, dels af beregningsmetoderne dels af TRAFIK & VEJE 2017 SEPTEMBER 43

5 Figur 3. Udklip af oversigtstabel fra den engelske VVM redegørelse for High Speed Rail 2. håndtering af forskellige forudsete uforudsete elementer, der måtte være opstået i processen. I denne proces måles de faktiske konsekvenser, de sammenlignes med de forventede resultater. Det kunne eksempelvis være sammenligning af faktisk luftforurening versus den estimerede luftforurening inden anlæg. Formålet med ex-post processen er da at optimere eller revurdere beregningsmetoderne processens forløb. VVM i Sverige England Hvor hensigtsmæssig er den danske VVM proces så egentlig i forhold til nabolandenes VVM? Dette spørgsmål undersøgelses gennem oversigtsmæssige analyser af den svenske engelske VVM proces. Det drejer sig om fire forskellige svenske VVM redegørelser inden for vej- baneprojekter, samt en omfattende engelsk VVM redegørelse omhandlende en ny højhastighedsjernbane (High Speed Rail 2). En klar struktur ensartethed i effektvurderingerne på tværs af redegørelserne er kendetegnende for de svenske VVM redegørelser. De er alle opsat på samme måde benytter samme analytiske tilgang, hvilket gør det let for den flittige VVM-læser at danne sig et overblik over indholdet konklusionerne. Målsætninger defineres tidligt i den svenske engelske VVM proces. Det drejer sig dels om langsigtede, politiske mål, dels om konkrete kortsigtede projektmål der skal opfyldes under projektarbejdet. Disse målsætninger skal bl.a. sikre, at kun alternativer, der kan imødekomme de ønskede visioner, vælges. Målsætningerne er tydeligt præsenteret i redegørelserne for at fastholde det nødvendige fokus i processen for at uønskede hændelser nemmere kan undgås, f.eks. grundet økonomisk bekneb. Udarbejdelse af oversigtstabeller er et speciale som englænderne besidder, mens svenskerne ivrigt forsøger at følge med. Overalt i den engelske VVM redegørelse findes tabeller, de er ofte detaljerede. Det drejer sig især om oversigtstabeller, der opsummerer vurderingerne af effekter deres konsekvenser for alle projektalternativer. Et lille udsnit af en sådan oversigtstabel fremgår af figur 3, mens figur 4 viser evalueringsskalaen. Det iøjefaldende er, at denne tabel dels er suppleret med en udvidet tabel, der systematisk forklarer baggrunden for vurderingerne, dels en tabel der kort opsummerer projektets overordnede konsekvenser inden for hver effekt. Der findes klare retningslinjer vejledninger for, hvordan VVM processen i Sverige England bør foregå. Ved at have et klart defineret offentligt tilgængeligt pro- Figur 4. Evalueringsskala anvendt i oversigtstabellen som fremgår af Figur 3. cesforløb, er det nemmere for interessenter at gennemskue, hvornår de kan bidrage til processen påvirke den. Desuden synes processen i Sverige England mere åben, da interessenter oftere inddrages. Forslag i fornyelse af VVM i Danmark Med afsæt i litteraturstudier undersøgelser af den svenske engelske VVM, er et optimeringsforslag til den danske VVM udarbejdet. Forslaget til en ny VVM proces bestående af 4 faser fremgår af figur 5. I fase 1 opstår et ønske om forbedret mobilitet eller fremkommelighed i et område, ud fra dette ønske udarbejdes en række overordnede målsætninger. Baseret på målsætningerne genereres en række alternative løsninger, der kan imødekomme ønsker behov. Det er her vigtigt at tænke bredt, således at mange forskellige typer løsninger overvejes, både store små, vej- baneløsninger, kollektive muligheder intelligente transportløsninger. Det kan i denne proces være fordelagtigt at afholde en workshop med borgere eksperter, hvor de får mulighed for at fremkomme med kreative løsningsforslag. Er ét eller flere af alternativerne VVMpligtige, igangsættes fase 2, hvor alternativerne analyseres vurderes. Der udarbejdes mere konkrete målsætninger for projektet, alternativernes virkninger sammenholdes løbende med målsætningerne. Kan et alternativ ikke efterleve målene må det revideres eller frasorteres. Efter undersøgelserne foretages en 44 TRAFIK & VEJE 2017 SEPTEMBER

6 stor komparativ analyse af alle alternativer (så de ikke-vvm-pligtige). Hertil kan anvendes multikriterie-analyse. Det er et værktøj, som er velegnet til gruppediskussioner, hvor mange forskellige alternativer kriterier skal sammenholdes. Interessenter eksperter inviteres til en workshop for at diskutere vigtigheden af de analyserede effekter. De skal bl.a. tage stilling til om f.eks. effekten støj er vigtigere end det visuelle landskab. Såfremt støj i dette eksempel er vigtigere end landskabseffekten, vil de alternativer, der genererer færrest støjgener, klare sig bedre i den komparative analyse end alternativer med små landskabsforstyrrelser. Forskellige vægtninger af effekterne kan udarbejdes for at belyse interessernes varierende præferencer. De komparative analyser kan bruges til at skabe et unikt illustrativt overblik over alternativernes virkninger. I stedet for at udarbejde et stort antal rapporter, der kun bliver læst af et fåtal, bør VVM resultaterne i stedet præsenteres på måder, der henvender sig til forskellige målgrupper. Der bør være en letforståelig kort udgave til den travle borger politiker, mere detaljerede analyser til embedsmændene andre tekniske interesserede. På den måde kan alle på lige fod deltage i den politiske beslutningsdebat. Når den politiske beslutning om, hvilket alternativ der skal realiseres er indtruffet, en anlægslov er vedtaget, igangsættes fase 3, der svarer til fase 3 4 i den nuværende VVM proces. Efter anlægsfasen påbegyndes den vigtige ex-post proces. De vigtigste aspekter De primære forskelle fra den nuværende VVM proces dette forslag er dels at analyserne behandles mere objektivt i en mere åben proces. Interessenter inddrages aktivt på flere forskellige måder dels vha. workshops samt oplysningskampagner endelig kan enkelte interessenter inddrages i processens styregruppe. Herudover anvender processen ligesom den svenske engelske målsætninger udvælgelseskriterier. Dette skal sikre en alsidig vurdering af behovet, hvormed en ny vej ikke nødvendigvis vil anses som den mest oplagte løsning, når et transportbehov fra A til B skal opfyldes. Afgørende for at en sådan revideret proces kan fungere er, at der udarbejdes offentligt tilgængelige regler vejledninger, der sikrer at både proces endeligt materiale til borgere politikere bliver FASE 1 FASE 2 FASE 3 1a) Forståelse af nuværende fremtidige situation 5b) Rapport til transportministeriet Fravalg ud fra mål 7a) Projektmål prioriteringer 9a) Analyse af alternativer: karakteristik, effekter, muligheder begrænsninger CBA + RA Forslag til ny VVM-proces 1b) Politiske interesser mål 2) Generering af løsninger 3) Evaluering af løsninger 4) Generering af effekter 5a) Screening: Er MKV nødvendigt? 6) Beslutning om fortsættelse om MKV skal udarbejdes mere ensartet gennemskueligt så på tværs af forskellige myndigheder. Endelig er den langvarende ex-post proces vigtig for at skabe refleksion over processen, analyserne, beregningsværktøjerne, mv. Disse overvejelser vurderinger bør noteres i en fælles database, som alle myndigheder kan tilgå, for på den måde at skabe størst udbytte af opnåede erfaring sikre at flest mulige kan lære af eventuelle fejltagelser. 1c) Identificering af problemer, muligheder behov 7b) Scoping 7c) Valg af metoder 8) Baselinestudier 9b) Revidering af effekter identificering af de vigtigste effekter 10) Forudsigelse af virkninger 11) Afværgeforanstaltninger 12) Komparativ analyse af alternativer 13) Kvalitetssikring 14) Præsentation af analyser resultater 15) Beslutning om implementering/anlæg 16) Detailanalyse/- projektering ERA (trin 3) ERA (trin 5) ERA (trin 1,2) Vurdering af ikkemonetære effekter, ERA øvrige hensyn Evt. justering af MKV Offentlige høringer inddragelse af interessenter De fire rapporter i VVM redegørelsen (miljøanalyse, arealanalyse, landskabsanalyse, sammenfattende rapport) for en ny forbindelse over Roskilde Fjord er på i alt sider. Den sammenfattende rapport er i sig selv 252 sider lang. FASE 4 17) Ekspropriering, anlæg åbning 18) Ex-post: overvågning evaluering 19) Revidering af metoder Figur 5. Forslag til en ny VVM proces for danske transportprojekter. TRAFIK & VEJE 2017 SEPTEMBER 45