Agrosynergie. Evaluering af virkningerne på markederne af delvis afkobling. Sammendrag. Europæisk økonomisk firmagruppe

Transkript

1 Agrosynergie Europæisk økonomisk firmagruppe Evaluering af virkningerne på markederne af delvis afkobling Sammendrag Oktober 2010

2 Formålet med denne horisontale evaluering er i en situation, hvor afkoblet støtte er fremherskende, at analysere virkningerne på markedet af den koblede/delvis koblede støtte, der følger af forordning (EF) nr. 1782/2003, bl.a.: de af medlemsstaterne valgte former for delvis koblet støtte, jf. afsnit III, afdeling 2, artikel 66-68, litra b) helt og delvis koblet støtte som omhandlet i afsnit IV supplerende koblet støtte i medfør af artikel 69 supplerende nationale direkte koblede betalinger. Evalueringen har omfattet sektorer med forskellige støtteordninger i medlemsstaterne (korn, proteinog olieafgrøder, hør, hamp, tobak, humle, industritomater, industricitrusfrugter, frø, okse-, fåre- og gedekød) og seks sektorer med samme støtteordning i alle producentmedlemsstaterne (ris, bomuld, tørret foder, sukker, stivelseskartofler, nødder, specielt mandler og hasselnødder). 1. Indvirkninger på produktionen af delvis afkobling Af analyserne kan det først og fremmest uddrages, at selv delvis indførelse af afkobling har haft indvirkninger på alle de undersøgte sektorer, uanset hvilke former for støtte der er valgt af medlemsstaterne og/eller besluttet af Rådet. Den del af støtten, som fortsat er koblet efter reformen, har ikke været tilstrækkelig til at forhindre en areal-/produktionsformindskelse i EU ledsaget af en ekstensiveringsproces i landbruget. Sektorer, hvor bevarelsen af koblet støtte beror på medlemsstaternes valg Kun for visse oliefrø (solsikke og soja) samt for hør, hamp, tobak, industritomater og gede- og ammekohold har opretholdelsen af en del af den koblede støtte medvirket til at bevare produktionen og bremse tilbagegangen af udbuddet i EU. I de øvrige sektorer (hård hvede, majs, proteinafgrøder, humle, frø, okse- og fårekød) har det ikke været et tilstrækkeligt incitament til at bevare interessen for produktionen at vælge at bibeholde en del af den koblede støtte. I visse tilfælde (markafgrøder, opdræt) skyldes udviklingen snarere ydre faktorer uden forbindelse med reformen såsom priseksplosionen på verdensmarkedet for korn, sundhedsrelaterede kriser m.v. Sektorer, hvor bevarelsen af koblet støtte er besluttet af Rådet I de fleste undersøgte sektorer (bortset fra ris og stivelseskartofler) har reformen givet sig udslag i en areal- og produktionsformindskelse. Virkningerne har været kraftigst for sukkerroer og bomuld. Hvad angår tørret foder, har den delvise afkobling af støtten bevirket, at foder til dehydrering er blevet erstattet (især i Italien) af soltørret foder. 2. Indvirkninger på landbrugernes produktionsbeslutninger Simuleret afkobling af al støtte i modeller for positiv matematisk programmering (faste priser) viser, at direkte koblet/delvis koblet støtte har haft indflydelse på landbrugernes produktionsvalg i større eller mindre udstrækning afhængig af produktionssektor og den måde, enkeltbetalingsordningen anvendes på i de forskellige medlemsstater. Resultaterne stemmer overens med konklusionerne af den statistiske analyse. 1

3 På bedrifter specialiseret i planteavl ser det ud til, at total afkobling af al støtte medfører en betydelig nedgang i industriafgrøderne og har begrænsede virkninger på produktionen af korn, olie- og proteinafgrøder (større virkninger i Syditalien for hård hvede). Med hensyn til opdræt af kødfår og -geder viser simuleringerne, at den koblede støtte i høj grad påvirker producenternes valg. Virkningerne af fuldstændig afkobling synes kraftigere i specialiserede bedrifter end i blandede bedrifter. Med hensyn til opdræt af kødkvæg spiller den direkte koblede støtte en ret vigtig rolle, som dog varierer lidt fra region til region, eftersom total afkobling tilsyneladende fører til en nedgang i besætningen, som varierer efter region, men som er større i blandede bedrifter, især i Danmark og Spanien. Det fremgår af det videre scenario, hvor prisvariationerne efter afkoblingen af støtten vurderet af en gruppe forskere fra SAC 1 anskueliggøres, at prisvariationerne som følge af anvendelse af afkobling vil bevirke en produktionsstigning, der er differentieret fra sektor til sektor, men som imidlertid ikke vil bringe produktionen op på samme niveau som en delvis afkobling. 3. Indvirkninger på produktionens geografiske fordeling Ændringerne i produktionens geografiske fordeling i EU kan ikke henføres til virkninger af reformen eller til den støtte, der fortsat er koblet eller delvis koblet, bortset fra tobak og sukkerroer. Virkninger i traditionelle produktionsområder (hård hvede, ris, stivelseskartofler og nødder) Den koblede støtte har bidraget til at opretholde produktionen af nødder i de traditionelle produktionsområder, men hvad angår hård hvede og (i mindre omfang) stivelseskartofler har den vist sig at være utilstrækkelig til at forhindre en produktionsnedgang i næsten alle disse regioner. Med hensyn til ris er det vanskeligt at skelne de egentlige virkninger af delvis koblet støtte i de forskellige traditionelle områder. Målet om at bevare afgrøderne i deres produktionsområder er relevant for stivelseskartoflers vedkommende (industri stærkt afhængig af råvaren), og det er ikke relevant, hvad angår ris, fordi denne afgrøde er relativt mere rentabel end alternative afgrøder. Med hensyn til nødder og hård hvede er det kun relevant for visse traditionelle områder, hvor der ikke findes noget produktionsalternativ. 4. Virkninger af delvis afkobling på priser og kvalitet Generelt kan der ikke konstateres en direkte forbindelse mellem reformens ikrafttræden og prisudviklingen for de analyserede produkter (bortset fra råtobak), og reformens gennemførelsesbestemmelser har ikke affødt prisforskelle i medlemsstaterne. Reformen og opretholdelsen af visse former for koblet støtte har ikke haft ensartet virkning på de analyserede produkters kvalitet. Kvalitetsændringerne har ingen forbindelse med reformens gennemførelsesbestemmelser. 1 Scottish Agricultural College, Macaulay Institute and LEI - Wageningen University, Renwick, Revoredo- Giha, Barnes, Jansson, Schwartz,

4 5. Virkninger af støtte omhandlet i artikel 69 til fremme af konkurrenceevnen I de fleste tilfælde har medlemsstaterne valgt kriterier for støtteberettigelse, som ikke er særlig selektive og ikke kræver ændringer af produktionsvalg/-metoder. Følgelig har foranstaltningerne ikke givet noget resultat, for så vidt angår målet om at forbedre kvalitet og markedsføring. Alt analysematerialet (herunder udtalelser fra de berørte parter) peger på, at gennemførelsesbestemmelserne i de fleste af de undersøgte tilfælde har fordrejet artikel 69's væsen, der i medlemsstaterne er blevet opfattet som en form for delvis afkobling som modvægt til afkoblingens indførelse. En fuldstændig mangel på national strategi til fremme af konkurrenceevnen har i de fleste tilfælde ført til, at målene ikke er relevante. 6. Virkninger af delvis afkobling på forsyningerne og den primære forarbejdningsindustris konkurrenceevne i EU Den primære forarbejdningsindustri (industrier, som forarbejder landbrugsråvarer direkte) er inddelt i grupper efter krydsning af fire kriterier: A. industrisektorer, hvor råvarernes oprindelse ikke har en tvingende karakter for virksomhedernes aktivitet B. industrisektorer, hvor virksomhedernes aktivitet hænger stærkt sammen med, at råvarerne findes i nærområdet 1. sektorer, hvor bevarelsen af koblet støtte beror på medlemsstaternes valg 2. sektorer, hvor bevarelsen af koblet støtte er besluttet af Rådet, og hvor den anvendes på samme måde i alle producentmedlemsstaterne. Til gruppe A1 hører industrier inden for mølleri, gryn, malt, olie- og foderstofforarbejdning. Til gruppe A2 hører rissektoren. Til gruppe B1 hører industrier inden for råtobak, slagtning (kreaturer, får og geder), forarbejdede tomater og citrusfrugter. Til gruppe B2 hører industrier inden for stivelsesfremstilling, bomuldsegrenering, tørret foder og sukker. Virkninger på regelmæssige forsyninger af den primære forarbejdningsindustri For industrierne i gruppe A1 påvirkes råvareforsyningsstrømmen og dens stabilitet kun i begrænset omfang af udviklingen i den nationale produktion (mulighed for import og/eller overførsler fra andre medlemsstater, hvorfor hverken reformen eller den støtte, der fortsat er koblet, har haft målbare virkninger). Denne konklusion skal undertiden nuanceres. Hvad angår ris (gruppe A2), har indførelsen af specifik støtte ikke haft større virkninger på de europæiske industriers forsyninger. Sektoren er derimod blevet berørt af det ændrede prissystem, som blev indført med samme reform, og som har affødt ændringer i industriernes forsyningsstrategier, omend differentieret fra den ene medlemsstat til den anden. Hvad angår industrierne i gruppe B1, har den statistiske analyse påvist meget kraftige virkninger af reformen i råtobakssektoren og neutrale virkninger i slagteri- og industritomatsektoren. For gruppe B2's vedkommende har reformen haft begrænsede virkninger i stivelsesfremstillingsindustrien og dramatiske virkninger i bomuldsegrenerings- og sukkerindustrien. Imidlertid viser den kontrafaktuelle analyse, at delvis afkobling af støtten i overgangsperioden har bidraget til at dæmpe de potentielle virkninger af total afkobling på forsyningerne til industrierne i gruppe B1 og B2, bortset fra sukkerfabrikkerne (analyse ikke udført for citrusfrugter og foder). 3

5 Virkninger på industriernes struktur og tilpasningsstrategier Resultaterne af den statistiske analyse og virksomhedsledernes udtalelser har anskueliggjort, at den strukturelle dynamik og industriernes strategier ikke har relation til hverken reformen eller gennemførelsesbestemmelserne. Dette gælder dog ikke for sektorerne for råtobak, bomuld, sukker, tørret foder og (formentlig) industricitrusfrugter. Relevansen af mål om forsyninger til EU's primære forarbejdningsindustri Hvad angår sektorerne i gruppe A1 og A2, er målet om at sikre de primære forarbejdningsindustrier regelmæssige forsyninger af EU-råvarer og målet om at dæmpe virkningerne på produktionen af omgående afskaffelse af den koblede støtte ikke relevante. Hvad angår sektorerne i gruppe B1 og B2, er målet om at sikre regelmæssige råvareforsyninger relevant for alle de analyserede sektorers vedkommende, eftersom råvarer af lokal oprindelse er en forudsætning for industriernes aktivitet. Målet om at dæmpe virkningerne på produktionen af omgående afskaffelse af den koblede støtte er relevant for sektorerne råtobak, bomuld, tørret foder og stivelsesfremstilling og ikkerelevant i slagterisektoren. Virkninger på de primære forarbejdningsindustriers konkurrence Analysen viser, at reformens differentierede gennemførelse kun har bevirket en kunstig ændring af den foreliggende balance i de forskellige systemer/lande i sektoren for forarbejdet råtobak. 7. Efficiens af delvis afkobling Vi har analyseret efficiensen af koblede og delvis koblede støtteordninger i forhold til tre mål, nemlig bevarelse af produktionen i de traditionelle produktionsområder, sikring af industriens forsyninger og forbedring af produkternes kvalitet og markedsføring (artikel 69). I analysen er efficiensen for de to første måls vedkommende sammenlignet i perioden før og efter reformen. Hvad angår det første mål, er delvis koblet støtte efficient for hård hvede og stivelseskartofler (trods begrænset effektivitet), neutral for ris og inefficient for nødder. Men resultaterne i medlemsstaterne er undertiden yderst variable. Med hensyn til det andet mål (gruppe B1 og B2) har delvis koblet støtte været efficient i alle sektorer, bortset fra fårekødssektoren. For det tredje måls vedkommende (artikel 69) har udgiften været inefficient. Hvad angår (direkte og indirekte) adgang til støtteordningen, lader det til, at visse producenter, navnlig de helt små og/eller deltidsbeskæftigede, opgiver at ansøge om støtte, fordi gevinsten er lavere end ansøgningsomkostningerne. Imidlertid begrænser fænomenet sig ifølge de berørte parter til en lille procent af samtlige støtteberettigede producenter og dermed til en grad, som ikke påvirker politikkens efficiens. 4

6 8. Samspil i den delvise afkobling Analysen fokuserer på samspillet mellem den støtte, som fortsat er koblet, og målet om øget markedsorientering og styrket konkurrenceevne i landbrugssektoren og målet om ikke at forvride konkurrencen i det indre marked. På teoretisk plan stemmer den koblede støtte, hvis anvendelse afhænger af medlemsstaternes valg, ikke overens med målet om ikke at forvride konkurrencen eller målet om at styrke konkurrenceevnen (inefficient anvendelse af ressourcer). Den støtte, som fortsat er koblet ved Rådets beslutning, virker ikke diskriminerende medlemsstaterne imellem, men den stemmer heller ikke overens med målet om markedsorientering og styrket konkurrenceevne i landbruget. Den empiriske analyse i modellerne for positiv matematisk programmering bekræfter en udbredt mangel på samspil mellem den koblede støtte og målene om ny markedsorientering og styrket konkurrenceevne, men de markeds- og konkurrenceforvridende virkninger af disse former for støtte synes yderst begrænsede. Hvad angår målet om ikke at forvride konkurrencen i det indre marked (analyseret for tobak og slagteriindustri), bekræftes det på teoretisk plan forventede også på empirisk plan, men kun for tobak. Derimod viser de stabile markedsandele for køds vedkommende, at konkurrencevilkårene på markedet ikke er ændret væsentligt. 9. ANBEFALINGER Efter 2012 er den eneste direkte koblede støtte, som forbliver i kraft, præmier for moderfår og geder samt ammekopræmien. Vores forslag drejer sig hovedsagelig om de aspekter, som fortsat vil være aktuelle: Disse tre præmier er bibeholdt, fordi det stadig kan være påkrævet at bevare en vis minimal landbrugsproduktion for landbrugsøkonomiens skyld i visse områder (betragtning 34 i forordning (EF) nr. 73/2009). For evalueringen viser, at denne støtte, som er koblet på det fastsatte niveau i reformen af den fælles landbrugspolitik fra 2003, har været effektiv med hensyn til opretholdelsen af husdyrbrugerhvervet. Men vi er i tvivl om, hvorvidt det under reformen af den fælles landbrugspolitik er korrekt at anvende direkte koblet støtte, dvs. et instrument i den fælles landbrugspolitiks første søjle, til at forfølge et mål, der mere direkte hører under politikken for udvikling af landdistrikter. Vi er af den formening, at det i tråd med inspirationsprincipperne for reformen af den fælles landbrugspolitik er hensigtsmæssigt at indlemme denne støtte, som fortsat er koblet, i enkeltbetalingsordningen og lade instrumenterne i den anden søjle varetage støtten til de lokale landbrugsøkonomier. I den kontrafaktuelle analyse er der taget højde for den kraftige virkning af total afkobling på industriernes forsyninger i en række sektorer (tobak, tørret foder og stivelsesfremstilling, omend i mere begrænset omfang), hvor råvarernes tilgængelighed i nærområdet er en forudsætning for aktivitetens beståen. Ifølge vores analyser kan der forventes en fortsat reduktion af forarbejdningsstrukturen navnlig i industrier med specialiserede anlæg, som bremser omstillingen til andre industriaktiviteter. De fleste af disse industrier skal altså iværksætte en strategi for aktivitetsomlægning gennem investeringer, som kan vise sig at være betragtelige og langvarige, og for hvilke lovgivningen ikke indeholder medfinansieringsforanstaltninger. Det anbefales derfor at undersøge mulighederne for at ledsage industrierne i dette omlægningsforløb, herunder tilvejebringelse af specifikke offentlige ressourcer, sådan som det er tilfældet med sukkerindustrien (forordning (EF) nr. 320/2006) og bomuldssektoren (forordning (EF) nr. 637/2008), f.eks. med nationale programmer. 5