Management systemet til forbedring af kvaliteten i folkeskolen

Transkript

1 Cand.merc. Management Accounting & Control Department of Business Studies Kandidatafhandling Forfatter: Katrine Sand Enevoldsen Vejleder: Hanne Nørreklit Management systemet til forbedring af kvaliteten i folkeskolen Aarhus School of Business, Aarhus Universitet Januar 2011

2 Executive Summary During the last couples of decades there has been an increasing interest in quality and accountability when it comes to public services. This is also the case in the national education systems in several countries. This can be seen in the greater demand for financial accountability, the expectation of publication of school performance, and an increase in the demand for outcome based assessment of pupils, teachers and heads (Brown 2007). In Denmark the Prime Minister has stated at several occasions the importance of the quality of the primary school and the necessity to give the students the academic qualifications needed for further education. Several initiatives have been taken in order to increase the quality of primary education in Denmark in order to make it among the five best in the world by The initiatives taken are publication of grades and other input and output based indicators. The Department of Education has made a number of objectives for each subject and a number of supplementary areas. These objectives are used by the teachers to make student evaluation. The evaluation must be written and should be used to plan the classes in order to meet the needs of the student. The teachers have also been given a national test system as a tool for student assessment. Further, the municipalities must each school year make an assessment of the academic standard of the school. These reports are public and contain a number of different input and output indicators. These initiatives constitute the management system for increased quality of public primary education. The system is not yet tied to a reward but the so called kvalitetsreform suggests the introduction of a reward system. In England and the US performance based accountability systems have been used for a number of years. The systems hold schools accountable for student progress. The idea is that by measuring and publishing student performance teachers attention will be drawn to improving student performance and hence school quality. However, the research of the systems in these countries shows that even though student performance is improved there are a lot of problems involved with such a system. The problems include measurement validity and controllability problems, demotivated and demoralised teachers, and dysfunctional behaviour. Further, it is questionable whether these test based accountability systems improve quality seen from a knowledge society perspective or just students academic skills. The Danish system has tried to address some of these problems but the system still causes unexpected and negative side effects. Besides, the system does not work as intended. Some of the practical problems with the system are the tools provided for student evaluation and planning of class. These tools elevplanen and de nationale test are not useful when it comes to i

3 setting specific goals for the students. The tests do not provide teachers with neither the right nor sufficient information on student mistakes which makes it difficult to plan class in order to address these problems. The evaluation scheme (elevplanen) is based on standard sentences which are very positive, hence, making it difficult to communicate that the student s effort needs to improve. Besides, the scheme is only made once or twice a year and therefore, not useful when it comes to setting specific goals for the students to work with. However, the new initiatives have brought a larger focus to the objectives of the subject and objectives in general which is considered as a positive thing. It is agreed that a larger focus on objectives and clarification of the goals have a positive effect on quality. Further, there are examples which shows that higher goals have led to increased student performance. The Danish management system has also brought along some unexpected consequences which might have a negative influence on school quality. Because the management system focuses on improvement of the pupils academic achievements and because there are a lot of academic goals it affects the teaching subjects and methods. This can have a negative effect on overall quality because it often leads to an unfavourable de emphasising of creativity both when it comes to teaching methods and when it comes to enhancing the students creativity. This can be disadvantageous in the long run because creative skills are of huge importance in the knowledge society. There are also indications of the system affecting the less advantaged students. The emphasis on academic achievements can be demotivating for them because they will always be in the bottom. It might also lead to a segregation of students into A and B schools because it is possible for parents to choose which school their children should attend, and the schools also want to attract the good students because it raises the average grade. These negative consequences might be enhanced if a reward is introduced. There has been a negative attitude towards most of the initiatives from the schools. This is largely due to the fact that they have not been involved in the decision about the initiatives. Teachers and heads cannot understand how people who know nothing about how things work out on the schools can make the best decisions about the school. Sometimes they cannot recognise the picture politicians paint of the school in the media which increases their scepticism. Further, even though they think they do a good job and the parents tell them they do a good job they are never told so by the politicians or the business world for that matter. In order to address some of the shortcomings with the existing management system in the Danish primary education there need to be made some changes in the theories underlying the system. The system should be based on intrinsic motivation and multitask principal agent ii

4 theory instead of extrinsic motivation and the traditional principal agent theory. Further, it might be a good idea to supplement result controls with for example personnel controls like professional development training. There is nothing wrong with setting objectives for the subjects but the external incentive for reaching these objectives cannot be too strong since it will undermine creativity and de emphasise the enhancement of student creativity. A clear priority of the objectives is also needed in order to remove some of the pressure teachers feel due to the many objectives. Involving the schools in the decision making will have a large effect on the management system. Not only will it increase their intrinsic motivation, by involving the schools the initiatives will be related to practice. That way setting objectives too high will be avoided. Introducing a test system which does not provide the necessary information needed to fulfil its purpose will be avoided. Involvement will also make it easier for schools to accept the initiatives and hence, decrease the possibility of dysfunctional behaviour. Providing schools with more autonomy will also address some of the current problems. As with involvement autonomy will also increase intrinsic motivation and by giving the schools the opportunity to choose which evaluation tool works best for them the feeling of evaluation being a control will decrease. And last but not least a way to motivate teachers to do a good job is by sometimes telling them that they actually do a good job. In December 2010 the Danish government presented a proposal for the primary education in order to improve the quality of the education and reach the goal of being among the five best public education systems in The proposal contained seven overall goals. Some of the motions in the proposal look like they might improve the current management system but when you look at how they shall be executed and when you look at the whole proposal as one it does not address any of the problems and undesirable consequences of the current management system. The good thing about the proposal is that it suggests that the objectives should be made simpler and more specific, and there should be fewer of them. Further, there should be made objectives for the pupils creativity as well as their academic achievements. However, the proposal is still based on extrinsic motivation and incentives. One of the motions is the introduction of performance based pay. This will undermine the intrinsic motivation and most likely enhance the negative and undesirable consequences of the existing system. The proposal might increase the academic performance of the student and make it possible to be among the five best in the PISA survey. However, since the quality is both academic achievements and creative skills it is doubtful whether the quality will actually improve especially from a knowledge society point of view. iii

5 Indholdsfortegnelse DEL I: INDLEDENDE AFSNIT 1. Indledning Problemformulering Afgrænsning Begrebsafklaring og forudsætninger Opgavens videnskabelige udgangspunkt og metode Metodisk tilgang Metode Forforståelsen Forståelsen Efterforståelsen Opgavens opbygning Præsentation af skolen DEL II: FORFORSTÅELSEN 4. Situationen i den offentlige sektor New Public Management Kvalitetsreformen Situationen i folkeskolen Management control systemer De forskellige former for controls De teoretiske antagelser bag et management control system Motivation Agent teori Goal setting theory Et effektivt management control system, der øger performance Få, specifikke og udfordrende mål Involvering af aktøren Retfærdighed og kontrollerbarhed Kommunikation og feedback Erfaring med performance måling i skolen Test based accountability systemer De uforudsete og negative konsekvenser Videnssamfundets krav Delkonklusion: Management systemet til forbedring af kvalitet iv

6 DEL III: FORSTÅELSE 9. Management systemet i praksis Fælles Mål Elevplan Test Resultater og kvalitetsrapport De forudsete og positive konsekvenser De uforudsete og negative konsekvenser Undervisningen begrænses Påvirkning af eleverne og deres udbytte Forbedring af fag faglige kvalifikationer eller kvaliteten? Et demotiverende og demoraliserende system Delkonklusion: Management systemet i praksis DEL IV: EFTERFORSTÅELSEN 11. Revurdering af de bagvedliggende teorier Extrinsic motivation eller intrinsic motivation Traditionel principal agent eller multitask principal agent Et effektivt management control system, der øger performance? Opstilling af mål Involvering af aktøren Retfærdighed og kontrollerbarhed Delkonklusion: Forslag til forbedringer DEL V: AFSLUTTENDE AFSNIT 14. Konklusion Perspektivering Litteratur Bilag v

7 Bilagsoversigt Bilag 1: Interviewguide Bilag 2: Interviewkodning Bilag 3: Interviewtransskriptioner Bilag 4: Fælles Mål Bilag 5: Fakta om nationale test Bilag 6: Kvalitetsrapportens indhold Bilag 7: Portefølje vi

8 Del I: Indledende afsnit 1. Indledning Der har gennem de seneste årtier været en stor interesse for New Public Management verden over. Tanken bag New Public Management (NPM) er at gøre den offentlige sektor mere markedsorienteret. Det betyder, at der er kommet fokus på konkurrence, effektivitet og kvalitet, så skatteyderne føler de får noget for deres skattekroner. Udover reformer, der skal øge konkurrencen blandt institutionerne, bruges der også forskellige økonomiske og ledelsesmæssige værktøjer og teorier. Værktøjerne, som er bragt i spil for at øge kvalitet og effektivitet, hentes fra den private sektor, hvor de er blevet udviklet. Disse værktøjer er blandt andet forskellige ledelsesværktøjer, men også resultatstyring og performance måling bliver bragt i spil for at øge kvalitet og effektivitet. I uddannelsessektoren har man også kunnet mærke NPM tendensen. Både i Danmark og i udlandet er der således kommet stort fokus på at klare sig godt i forskellige internationale undersøgelser som for eksempel PISA undersøgelserne på folkeskoleområdet. Man har set en øget tendens til test af eleverne specielt i USA og England, hvor de såkaldte test based accountability systemer er udbredt. Ofte ser man også, især i USA, at disse systemer danner grund for belønning af skolerne og/eller lærerne. Disse accountability systemer implementeres med henblik på at hæve performance. Det ses dog ofte, at sætter man mål for medarbejdere, og motiveres de til at nå disse mål, kan det føre til uhensigtsmæssig og uforudset adfærd. Denne uhensigtsmæssige og uforudsete adfærd kan få negative konsekvenser i det lange løb, hvis ikke systemet og målene er sat ordentligt. Dette har man også set utallige eksempler på i de lande, der har indført en form for test based accountability system. Således kan man stort set ikke nævne ordet test i forbindelse med skolerne uden også at nævne teaching to the test. Derfor har disse accountability systemer vagt en del debat. Noget af debatten har fokuseret på, hvordan man skal opstille systemerne for at målene bliver fair for alle (Ladd 1996a; Karsten et al. 2010), og andre fokuserer på, om systemerne rent faktisk er med til at øge performance og kvaliteten af uddannelsen (Sahlberg 2010; Ladd & Walsh 2002). Der har også været stor fokus på de negative sider ved at indføre test based accountability systemer. Jacob & Levitt (2003) undersøger, hvordan disse systemer kan medføre direkte snyd. Undersøgelsen viser, at der i 4 5 % af klasselokalerne hvert år foregår snyd. Generelt er der større sandsynlighed for, at der vil forekomme snyd i de klasser, der klarede sig dårligt året før, lige som der er større sand 1

9 synlighed for, at der bliver snydt i klasser på skoler med lavere resultater, højere fattigdomsrater og flere sorte studerende. I Danmark har man inden for de seneste 10 år også set et øget fokus på faglighed, test og performance i folkeskolen. Det er sket samtidig med, at man fra regeringens side ved flere lejligheder har sat fokus på folkeskolen og meldt ud, hvor vigtigt det er for fremtiden og for den økonomiske vækst i Danmark at have en folkeskole af høj international kvalitet. I statsministerens nytårstale 1. januar 2010 lød det således: Vi lever af menneskelig formåen. Derfor skal vi i særlig grad sætte ind dér, hvor lærdommens frø bliver sået: I folkeskolen. (Olsen & Thejsen 2010) Og på Venstres landsmøde i november 2009 lød det sådan fra Lars Løkke Rasmussen: Stærke faglige kompetencer er forudsætningen for, at alle unge kan gennemføre en ungdomsuddannelse og tilstrækkeligt mange en videregående uddannelse med gode resultater. (Olsen & Thejsen 2010) Der skal dermed sættes ind på at forbedre elevernes faglige egenskaber, så de bliver i stand til at gennemføre en ungdomsuddannelse og for manges vedkommende også en videregående uddannelse, så de kan bidrage til videnssamfundet og sikre dansk økonomi og vækst. Der er gennem de seneste 10 år blevet vedtaget en række tiltag, der har været med til at sætte fokus på det faglige i folkeskolen og på den måde sikre, at kvaliteten i skolen bliver på højt internationalt niveau. De tiltag man har vedtaget på folkeskoleområdet, for at sikre elevernes faglige egenskaber og skolens kvalitet, er offentliggørelse af karaktergennemsnit, nationalt bindende slut og trinmål, elevplaner, nationale test og kvalitetsrapporter. Det har været diskuteret i pressen, hvorvidt disse tiltag er med til at forbedre elevernes performance og skolens kvalitet, og om de medfører uhensigtsmæssig adfærd, som blandt andet teaching to the test. Derudover har man via frit valg ordningen øget konkurrencen mellem skolerne. Indtil videre har man i Danmark ikke bundet disse målinger af elevernes performance sammen med en økonomisk belønning af skoler eller lærere, som man har set det i for eksempel USA, men kvalitetsreformen lægger op til at belønne de offentlige institutioner, der opfylder de mål, som er sat for dem, med bevillinger. Performance management systemer kan være et magtfuldt værktøj, især når det er bundet sammen med et økonomisk incitament. Der findes således et utal af eksempler på, hvordan medarbejderne, i deres bestræbelse på at nå deres mål, tyer til uforudsete og dysfunktionelle handlinger, der kan vise sig at være skadelige for virk 2

10 somheden. Ligeledes kan fokusering på det, der måles, medføre uhensigtsmæssig nedprioritering af andre opgaver. Dette kan specielt være et problem i tilfælde, hvor der ikke findes retvisende mål for opgaverne. For at undgå uhensigtsmæssige konsekvenser er der en række ting, man kan tage højde for, når systemet skal implementeres. Blandt andet skal systemet effektivt kunne måle de ønskede resultater og/eller adfærd. Derudover giver accept af systemet og målene en mindre risiko for dysfunktionel adfærd og dermed uhensigtsmæssige konsekvenser. Derfor er det vigtigt, at systemet er gennemarbejdet og effektivt. 1.1 Problemformulering Afhandlingens problemformulering udspringer af, hvorvidt det management system, der er indført for at sikre kvaliteten af den danske folkeskole påvirker skolens kvalitet. Problemet med management control systemer er, at de ofte vil medføre uforudsete handlinger og dermed uforudsete konsekvenser, især hvis de ikke er tilstrækkeligt gennemarbejdet. Man fokuserer på det, der måles ofte med den konsekvens, at andre ting nedprioriteres, selv om det kan føre til negative konsekvenser på lang sigt. De tiltag, der er vedtaget på folkeskoleområdet gennem de seneste år, skulle således gerne motivere skolerne til at forbedre kvaliteten, uden at det fører til uforudset adfærd og negative konsekvenser i det lange løb. Det vil derfor være interessant at undersøge, hvor godt det nuværende system fungerer i praksis, og hvad man kan gøre for at få det til at fungere endnu bedre. Mere konkret vil det fremgå af opgaven, om management systemet til forbedring af kvaliteten i folkeskolen virker efter hensigten. Det vil blive undersøgt, om der er praktiske forhold, der ikke er medregnet i det teoretiske fundament, systemet bygger på. På baggrund af den teoretiske og praktiske viden, der præsenteres, vil der blive fremlagt forslag til, hvordan management systemet kan komme til at virke endnu bedre. Det leder frem til følgende problemformuleringen for denne afhandling: En vurdering af de stærke og svage sider ved det nuværende management system, der har til formål at øge kvaliteten i den danske folkeskole. Endvidere hvordan kan dette management system forbedres ud fra et teoretisk og praktisk synspunkt? 1.2 Afgrænsning Som det fremgår af problemformuleringen omhandler opgaven folkeskolen og management systemet i folkeskolen. Fokus vil være på, hvordan tiltagene virker for skolerne, og hvordan de påvirker kvaliteten i skolerne. 3

11 I forbindelse med indførsel af NPM er et af de tiltag, man har vedtaget, frit valg ordningsmodellen, der også er gældende på folkeskoleområdet. Frit valg af folkeskole blev indført i 2005, men det lader ikke til, at valget af folkeskole er blevet påvirket særligt af frit valg ordningen, da der kun er en lille stigning i antallet af elever, der søger om at gå på en anden skole end distriktsskolen (Pedersen 2010, s ). Selv om frit valg ordningen har til hensigt at øge den faglige kvalitet af velfærdsydelserne, vil den ikke blive medtaget i denne opgave på grund af dens begrænsede brug på folkeskoleområdet. Det er dog værd at have i baghovedet, at der er mulighed for at vælge den skole, man ønsker til sit barn, da det har betydning for den måde management systemet fungerer på. Fokus vil være på management systemet og ikke på frit valg. I den forbindelse vil fokus heller ikke være på, hvilke kriterier forældrene bruger til at vælge folkeskole, men hvad offentliggørelse af forskellige indikatorer for eksempel oplysningerne i kvalitetsrapporten betyder for skolerne. Management systemet har til hensigt at sikre kvaliteten af den danske folkeskole. En diskussion af, hvad kvalitet i folkeskolen er, og om de forskellige interessenter har det samme syn på kvalitet, ligger uden for denne opgave. Lige som det ligger uden for opgaven at diskutere, hvorvidt kvaliteten kan defineres og måles entydigt og kvantitativt. Under begrebsafklaring og forudsætninger vil det kvalitetsbegreb, der arbejdes med i denne opgave blive defineret. 1.3 Begrebsafklaring og forudsætninger Kvalitet: Det naturlige udgangspunkt for definitionen af, hvad kvalitet i folkeskolen er, må være folkeskolens formålsparagraf. Af folkeskolelovens 1 (Undervisningsministeriet 2009a) fremgår det, at folkeskolen har til formål at give eleverne de faglige kundskaber og færdigheder, der gør dem i stand til at tage en ungdomsuddannelse samt fremme deres alsidige udvikling. Det kan diskuteres, hvorvidt trivsel bør indgå i kvalitetsbegrebet for folkeskolen. Under de afholdte interview var alle tre grupper af interviewede enige om, at det sociale, dannelsen og trivslen også indgår som en væsentlig del af kvalitet. Skolerådet (2010) vurderer ligeledes kvaliteten ud fra blandt andet trivsel. God trivsel i klassen er en forudsætning for læring (Skolerådet 2010, s. 107), dermed kan det argumenteres, hvis det faglige og den alsidige udvikling ligger højt, må trivslen nødvendigvis også gøre det. Det er valgt ikke at inddrage trivsel som en del af kvalitet, men udelukkende basere definitionen af kvalitet på baggrund af folkeskolens formålsparagraf. Dermed bliver kvalitet i denne opgave defineret som værende evnen til at give eleven en faglig viden, der giver mulighed for videre uddannelse, samt øge elevens alsidige udvikling herunder sociale evner. 4

12 Alsidig udvikling: Den alsidige udvikling er et diffust begreb. I denne opgave bruges skolerådets forklaring af begrebet som definitionen (Skolerådet 2010, s. 107). Den alsidige udvikling defineres som en samlet betegnelse for den gruppe af bløde kompetencer, der kan bruges i forbindelse med de faglige kompetencer i og efter folkeskolen. Under den alsidige udvikling ligger således den sociale udvikling og evnen til at samarbejde, kreativitet og innovation, praktisk musiske udtryksformer, digitale og IT baserede kompetencer og fysisk udfoldelse. Det betyder, når Hennessey og Amabile (2009) snakker om udvikling af elevernes kreativitet, og når Sahlberg (2010) snakker om kompetencer, der passer til videnssamfundet, hører det ind under det, der i den danske folkeskole bliver betegnet som elevernes alsidige udvikling. Management system: De tiltag, der er vedtaget på folkeskoleområdet med henblik på at forbedre kvaliteten, vil samlet blive defineret som management systemet for folkeskolen. Management system skal forstås som en samlet betegnelse for de metoder undervisningsministeriet bruger til at styre folkeskolen. Management systemet har dermed samme formål som Merchant og Van der Stedes (2007) management control system nemlig at påvirke medarbejderne, så de handler i overensstemmelse med virksomhedens overordnede mål. Som en del af management systemet for folkeskolen finder man også folkeskoleloven, der dog kun vil blive behandlet i det omfang, det er relevant for de tiltag, der har til hensigt at forbedre kvaliteten. Når der i opgaven snakkes om management systemer hentydes der til management systemet for folkeskolen, hvorimod management control systemer er udtryk for et mere overordnet system. Management control systemer vil blive brugt i forbindelse med teorien på området. Performance: Denne opgave opererer med performance som værende præstation. Der er en lille forskel på betydningen af performance afhængig af om der snakkes om elevernes performance eller skolernes performance. Elevernes performance er i denne opgave karakterer og testresultater. Skolernes performance ses derimod som værende kvalitet. Incentive scheme: Et incentive scheme betegnes som en ordning, der belønner medarbejdere, der opfylder specifikke kriterier. Intrinsic/indre/intern vs. extrinsic/ydre/ekstern motivation: I forbindelse med motivation og belønning vil extrinsic, ydre og ekstern blive brugt synonymt lige som også intrinsic, indre og intern vil blive brugt synonymt. Intrinsic motivation defineres af Simons (2000, s. 768) som desire to engage in behaviors or actions in anticipation of internally generated rewards such as personal feelings of accomplishment. Modsat defineres extrinsic motivation som værende desire to engage in behaviors or actions in anticipation of tangible rewards, such as money or promotion (Simons 2000, s. 766). 5

13 Accountability: Direkte oversat betyder accountability ansvarlighed eller forklarlighed. Indenfor økonomi og i denne opgaves kontekst betyder det holdes ansvarlig for. Accountability system er dermed et udtryk for et system, der skal redegøre for, hvad de tildelte ressourcer er blevet brugt til, og hvorfor man har fortjent at få de ressourcer. Det er en måde at holde institutionerne ansvarlige for, at skatteydernes penge bliver brugt på fornuftig vis. På den måde kan interessenterne, hvad enten det er stat, kommune eller borgere, få indblik i retfærdigheden af de tildelte ressourcer. Test based accountability systemer er dermed et system, hvor skolerne holdes ansvarlige på baggrund af de resultater, deres elever opnår i test. Test og prøver: Denne opgave skelner mellem test og prøver. Test er en betegnelse for de forskellige test, man bruger løbende i skolen. Det kan for eksempel være læsetest. De nationale test falder også ind under betegnelsen test. Prøver henviser til eksamen og nærmere bestemt afgangsprøven i 9. klasse. 2. Opgavens videnskabelige udgangspunkt og metode Den metodiske tilgang er vigtig for den videnskabelige undersøgelse, idet den giver rammerne for udviklingen af arbejdsparadigmet (Arbnor & Bjerke 1997, s. 14). Valget af den metodiske tilgang er truffet på baggrund af problemformuleringen og er baseret på Arbnor og Bjerke (1997), der opererer med tre tilgange analytisk, system og aktør tilgang. Dette afsnit vil fremstille de væsentligste principper i den valgte metode. Derefter vil opgavens metode arbejdsparadigmet og dens opbygning blive beskrevet. 2.1 Metodisk tilgang Aktørtilgangen er valgt til at analysere management systemet i den danske folkeskole, fordi den lægger vægt på, at mennesker er aktive, reflekterende og kreative individer, hvis adfærd ikke er betinget af eksterne forhold, men at de agerer ud fra den sociale konstruktion, de er en del af (Arbnor & Bjerke 1997, s. 163). I opgaven vurderes de stærke og svage sider ved det nuværende management system, hvilket resulterer i forslag til, hvordan systemet kan forbedres. Derfor er det nødvendigt med en forståelse for, hvordan de initiativer, der er taget for at forbedre kvaliteten, fungerer i praksis ude på skolerne, og hvordan de påvirker skolens kvalitet. Aktørtilgangen går ud på at forstå den sociale helhed og ikke at forklare den. I og med aktørtilgangen ønsker at forstå den sociale helhed, er aktørundersøgeren interesseret i at forstå aktørernes finite province of meaning, da viden er afhængig af aktørerne, og aktørerne skaber den subjektive virkelighed (Nørreklit 1986, s. 2). Aktørtilgangen gør det muligt at undersøge, hvordan tingene forholder sig i praksis, hvorfor det forholder sig sådan og ikke kun sådan bør 6

14 det være ud fra en specifik teori. Der tages hensyn til, at mennesker er selvstændigt tænkende individer, der ikke altid handler rationelt ud fra en teori, men agerer ud fra deres egen holdning, overbevisning og den sociale konstruktion de er en del af. En aktørundersøgelse består, ifølge Arbnor og Bjerke (1997), af tre faser forforståelse, forståelse og efterforståelse. I forforståelsen undersøges aktørernes og virksomhedens situation og historie. Dette bruges til at forstå, hvilke finite province of meaning, der ligger til grund for aktørernes handlinger, da det giver en indsigt i det større hele, som aktørerne og virksomheden er en del af (Nørreklit 1986, side 30). Forståelsen opnås ved at tolke aktørernes finite province of meaning. Dette gøres ved at veksle mellem dialog og refleksion. I efterforståelsen diagnosticeres problemerne, og eventuelle løsninger identificeres. I løbet af undersøgelsen regner observatøren med at få en indsigt, der gør, at denne vil se situationen fra et nyt perspektiv, hvilket vil ændre de første forudsætninger, denne havde omkring undersøgelsen. Det er derfor ikke muligt at lave study planen færdig, før undersøgelsen er færdiggjort, da formålet ikke er klart før til sidst. Det betyder også, at arbejdsparadigmet udvikler sig i løbet af undersøgelsen. En aktørundersøgelse er guidet af, hvad Arbnor og Bjerke (1997) kalder background visions, der i løbet af undersøgelsen vil blive mere konkrete og målorienterede. 2.2 Metode Opgavens metode beskrives med udgangspunkt i aktørundersøgelsens tre faser. Til sidst vil opgavens opbygning blive præsenteret Forforståelsen For at forstå, hvorfor man er interesseret i at øge kvaliteten i folkeskolen, er det nødvendigt at undersøge tendenserne inden for den offentlige sektor. NPM har gennem de seneste årtier præget udviklingen i den offentlige sektor. Det er blandt andet disse NPM idéer, der ligger til grund for kvalitetsreformen, som har fokus på at forbedre kvaliteten gennem blandt andet mål og resultatstyring. Der findes en del litteratur om NPM. Denne opgaves beskrivelse er baseret på Pedersen (2010) og Greve (2009), da de samtidig forholder sig til situationen i Danmark. Pedersen (2010) beskriver indførslen af NPM i Danmark og de reformer, der er kommet i kølvandet på NPM. Greve (2009) beskriver teorierne bag NPM, og hvordan NPM har udviklet sig i forskellige lande inklusiv Danmark. Regeringens rapport om kvalitetsreformen (Regeringen 2007) danner grundlaget for beskrivelsen af kvalitetsreformen og bliver suppleret af Nørreklit og de Wits artikel (2007), der forholder sig kritisk til kvalitetsreformens anvendelse på især folkeskoleområdet. 7

15 Det øgede fokus på kvalitet ses også i de initiativer, der er blevet iværksat på folkeskoleområdet gennem de senere år. Det er de initiativer, der udgør management systemet for folkeskolerne. Folkeskoleloven og andre lovbekendtgørelser samt undervisningsministeriets hjemmeside giver en beskrivelse af initiativerne og formålet med dem. Dahler Larsen (2008) og Schou (2009) er med til at give en mere nuanceret beskrivelse af baggrunden for tiltagene. Dahler Larsen (2008) beskriver evaluerings og kvalitetstiltagene ud fra en historisk vinkel om den danske skoletradition. Schou (2009) fortæller om de tiltag, der er indført og kritiserer dem blandt andet for, at man har glemt de gamle værdier som solidaritet og fællesskab. Opgavens teoretiske fundament bygger på Merchant og Van der Stede (2007), Anthony & Govindarajan (2007), Holmstrom & Milgrom (1991), Hennessey og Amabile (2009) og Locke (1968). Merchant og Van der Stede (2007) er valgt som udgangspunkt for teorien vedrørende management control systemer på grund af deres interne fokus på, hvordan medarbejderne kan influeres til at handle i overensstemmelse med virksomhedens bedste interesser, og fordi de i den forbindelse kigger på andre former for controls end resultatstyring. Derudover giver de retningslinjer for, hvad man skal være opmærksom på i design og implementering af management control systemer for at sikre deres effektivitet. Afsnittet om management control systemer indeholder også en præsentation af nogle af de væsentlige teorier bag management control systemer, måling af performance og incentive schemes, idet management systemet for folkeskolen vil blive analyseret ved hjælp af disse teorier. Det handler om at motivere medarbejderne til at handle i overensstemmelse med virksomhedens interesser. Derfor præsenteres de to overordnede former for motivation extrinsic og intrinsic, der hænger sammen med McGregors X og Y teori. Både Hope og Fraser (2003) og Hennessey og Amabile (2009) er af den overbevisning, at intrinsic motivation er vejen frem til bedre performance. Hennessey og Amabile (2009) er desuden valgt på grund af artiklens fokus på kreativitet, der ses som værende en væsentlig faktor i videnssamfundet. I forbindelse med incentive schemes drejer det sig om agent teorien og Holmstrom og Milgroms (1991) multitask principal agent teori. Multitask principal agent teori er medtaget, fordi den er anvendelig i situationer, hvor agenten har flere opgaver at udføre, der ikke er umiddelbart observerbare og desuden anerkender, at indre værdier også kan være en motivationsfaktor. Lockes (1968) goal setting theory fortæller, hvordan opsætningen af mål påvirker performance. Til sidst i afsnittet er der en gennemgang af, hvad man skal være opmærksom på, når et management control system designes, og hvad man kan gøre for at sikre dets effektivitet. Lige som Merchant og Van der Stede (2007) gør Fitzgerald (2007) og Anthony og Govindarajan (2007) opmærksom på, hvad der kan gøres for at undgå et ineffektivt system og mindske dysfunktionel adfærd fra medarbejdernes side. 8

16 Nørreklit & de Wit (2007) beskriver, hvordan involvering af aktøren kan have en positiv effekt på systemet. Denne del af afsnittet om management control systemer skal gøre det muligt at komme med forslag til forbedringer af systemet. Danmark er ikke det eneste land, der har indført et system, der skal sikre og forbedre kvaliteten i grundskolen. Sådanne management control systemer har man benyttet i både USA og England gennem en del år, hvilket gør det muligt at lære af deres erfaringer. Disse erfaringer vil blive brugt til at gøre det klart, hvilke uforudsete og negative konsekvenser performance måling på netop skoleområde kan medføre, så man kan imødekomme disse problemer. Afsnittet baseres på Browns (2007) erfaringer fra det engelske system og Ladds (1996a; 1996b; Ladd & Walsh 2002) erfaringer fra USA. Derudover suppleres dette med artikler om de negative konsekvenser, disse systemer har medført (Jacob & Levitt 2003; Karsten et al. 2001; 2010). Desuden medtages en artikel af Sahlberg (2010), der stiller sig kritisk overfor disse accountability systemers evne til at måle og dermed forbedre de egenskaber hos eleverne, som videnssamfund sætter pris på. Hans synspunkter deles af Hennessey og Amabile (2009), der også vil blive inddraget i denne forbindelse. De to artikler er medtaget af den årsag, at Danmarks fremtidige økonomi og vækst afhænger af viden (jf. kapitel 1). Det vil sige, tiltagene, der bliver vedtaget med henblik på at forbedre kvaliteten, gerne skulle være med til at fremme de egenskaber, det kræver for at klare sig godt i et videnssamfund. Forforståelsen vil afsluttes med en delkonklusion, der laver en antagelse om, hvordan det nuværende management system til forbedring af kvaliteten i folkeskolen fungerer. Antagelsen bygger på de tiltag, der er vedtaget på området og de teorier, der ligger bag Forståelsen Med forforståelsen på plads kan empirien indsamles. Empirien er indsamlet på én folkeskole grundet den tid, der har været til rådighed. Dataet er blevet konstrueret gennem dialog. Udvælgelsen af aktørerne til interviewene er foretaget ud fra problemformuleringen. Der ønskes en forståelse af, hvordan management systemet fungerer i praksis, hvorved det vil være naturligt at snakke med de aktører, der arbejder med systemet, samt brugernes oplevelse af det. Interviewene vil derfor være med inspektøren, fire skolelærere, samt skolebestyrelsesformanden, der vil repræsentere forældrenes holdning. Dataet indsamles gennem personlige interviews, der af Darmer (2002) er defineret som fokuserede semi strukturerede interviews. Interviewguiden består af en række emner, der skal behandles i løbet af interviewene (interviewguiden er vedlagt i bilag 1). Emnerne er valgt med udgangspunkt i problemformuleringen og på baggrund af den viden, der er fremkommet gen 9

17 nem forforståelsen. I forbindelse med det fokuserede interview er det vigtigt, at man når rundt om de emner, der står i interviewguiden, men ikke følger den mere slavisk end, at det er muligt at forfølge de interessante aspekter, der skulle opstå i løbet af interviewet (Darmer 2002, s. 245). Udover de emner, der skal berøres gennem interviewet, indeholder interviewguiden forslag til spørgsmålsformuleringer, som Kvale og Brinkmann (2009, s. 151) anbefaler. Formuleringen er foretaget med det mål for øje, at aktørerne skal fortælle deres egne historier og ikke blot svare på det, undersøgeren tror han ved om emnet. Et interview, hvor undersøgeren pådutter aktørerne sine egne holdninger, vil ikke afsløre aktørernes finite province of meaning (Arbnor & Bjerke 1997). En vigtig del af interviewet er det, Kvale og Brinkmann (2009) kalder aktiv lytning. Aktiv lytning gør det muligt for undersøgeren at stille de rigtige opfølgende spørgsmål og tilpasse spørgsmålene, så de ikke påvirker samtalens naturlige flow. Derudover får man mere ud af aktøren, hvis undersøgeren viser interesse, forståelse og respekt for det aktøren har at sige, ved at lytte til de historier, der fortælles. For at dialogen som metode skal fungere, kræver det ydmyghed, opmærksomhed og nysgerrighed fra undersøgeren (Arbnor & Bjerke 1997, s. 160). Undersøgelsesforløbet består, ifølge aktørtilgangen, af en række dialoger, hvor undersøgeren imellem dialogerne foretager refleksion. Dette er ikke tilfældet for denne undersøgelse, der kun bygger på én dialogfase og en efterfølgende refleksionsfase. Dette kan lade sig gøre, fordi opgavens formål ikke er, at få aktørerne til at forstå og ændre deres handlinger, men at forstå aktørernes handlinger i den nuværende sociale konstruktion. Klargøringen af det indsamlede data til analyse er sket via kodning ud fra den teori, der er blevet præsenteret i forforståelsen. Dele af interviewene er blevet transskriberet for at gøre det muligt at bruge direkte citater. Valget om kun at transskribere dele af interviewene og ikke alt materialet er truffet på baggrund af den tid og de ressourcer, der er til rådighed i opgaven 1. For at sikre interviewenes validitet er de interviewreferater, kodningen er baseret på, sendt til gennemlæsning og godkendelse hos de interviewede aktører, hvilket har givet dem mulighed for at komme med korrektioner og kommentarer. Alle tre interviewreferater blev godkendt af aktørerne, dog havde skoleinspektøren nogle enkelte uddybelser og tilføjelser. Disse tilføjelser er blevet skrevet ind i referatet. Interviewene danner baggrunden for vurderingen af, hvordan management systemet fungerer i praksis, hvilket fremgår af kapitel 9. Kapitlet fremlægger også hvilke konsekvenser systemet har medført. Forståelsen vurderer dermed systemets stærke og svage sider og gør det muligt i 1 I bilag 2 er vedlagt de kodede interviews. I bilag 3 er vedlagt de transskriberede dele af interviewene. 10

18 delkonklusionen at vurdere, hvorvidt antagelsen om systemet er rigtig eller forkert, det vil sige om systemet virker efter hensigten Efterforståelsen Aktørundersøgelsens sidste del er efterforståelsen. I denne del af opgaven vil den viden, der er opnået gennem forståelsen blive koblet sammen med den teoretiske viden fra forforståelsen. Først vil teorierne bag management systemet blive taget op til genovervejelse. Dernæst vil kapitel 12 med udgangspunkt i det nuværende management system gennemgå retningslinjerne for et effektivt management control system, der blev fremlagt i forforståelsen. I den forbindelse antages det, at resultatstyring også vil blive brugt i fremtiden i større eller mindre grad. Til sidst vil delkonklusionen samle op på de to afsnit ved at komme med de forslag til forbedringer, der løbende fremlægges i efterforståelsen Opgavens opbygning I figur 1 præsenteres opgavens opbygning med aktørundersøgelsens tre faser samt det indledende og det afsluttende afsnit. Del I er det indledende afsnit. Her bliver opgaven præsenteret for læseren og rammerne for undersøgelsen bliver lagt. Det er også her en kort præsentation af skolen, der er brugt til indsamling af det empiriske data, vil være at finde. Del II er forforståelsen, der som beskrevet præsenterer situationen, og hvor den teoretiske antagelse omkring management systemets funktion fremlægges. Del II danner baggrunden for del III, der er forståelsen. Forståelsen fremlægger management systemet som det fungerer i praksis. Del IV er efterforståelsen, hvor der bliver fremlagt en række forslag til, hvordan systemet kan forbedres ved en sammenkobling af den teoretiske viden, der er blevet tilegnet i forforståelsen og den praktiske viden, der er blevet tilegnet i forståelsen. Del V er opgavens afsluttende afsnit, hvor Del I: Indledende afsnit Del II: Forforståelsen Del III: Forståelsen Del IV: Efterforståelsen Del V: Afsluttende afsnit Figur 1: Opgavens opbygning konklusionen og perspektiveringen findes. Perspektiveringen vil forholde sig til det udspil for 11

19 folkeskolen, regeringen fremlagde i december Nogle af forslagene i regeringens udspil vil blive sammenlignet med resultaterne i denne opgave, for at se om de vil kunne løse nogle af de problemer, der er med det nuværende management system. 3. Præsentation af skolen Det empiriske materiale til denne opgave er indsamlet på en landsbyskole med cirka 340 elever fra klasse. I 7. klasse modtager skolen elever fra to andre landsbyskoler. Skolen er delt op i tre afdelinger indskoling, mellemtrin og overbygning. Der er 24 lærere og 2 børnehaveklasseledere ansat på skolen samt 10 pædagoger og pædagogmedhjælpere i den tilknyttede SFO. Lærerne arbejder sammen i tre selvstyrende teams, der er tilknyttet henholdsvis indskoling, mellemtrin og overbygning. Skolen lægger vægt på både elevens faglige og alsidige, personlige udvikling. Dette ses i skolens målsætning, der handler om at uddanne livsduelige mennesker, der er i besiddelse af almen viden, lærer at tilegne sig viden, har kendskab til vores kulturarv, accepterer og respekterer andre og udviser selvstændighed. Nogle af skolens styrkesider er en god forældreopbakning, engageret personale og elever med et positivt syn på skolen. Et af kommunens indsatsområder for dens folkeskoler er fokus på fleksible læringsmiljøer. Skolen deltager således i kommunens innovationsprojekt partnerskab for fremtiden entreprenante læringsprocesser, hvor skolens ledelse, lærere og elever i et projekt arbejder tæt sammen med erhvervslivet. 12

20 Del II: Forforståelsen 4. Situationen i den offentlige sektor Der gennemføres i disse år en række reformer i den offentlige sektor. Meningen med reformerne er ifølge Pedersen (2010, s. 19), at de skal gøre det muligt for den offentlige sektor at øge den driftsøkonomiske effektivitet og den faglige kvalitet af velfærdsydelserne, hvilket samtidig skal dokumenteres. Der skal også være en bedre tilpasning af velfærdsydelserne til de individuelle borgers behov, og til sidst skal den demokratiske kontrol og innovationsniveauet øges. 4.1 New Public Management Igennem de seneste årtier har man i Danmark forsøgt at indføre New Public Management (NPM) via en række reformer i den offentlige sektor. NPM er ikke én specifik teori, men en samlet betegnelse for en række forskellige politikker, styringsinstrumenter, ledelses og organisationsformer (Pedersen 2010). Da Christopher Hood i 1991 udgav sin artikel A Public Management for All Seasons om NPM, beskrev han NPM som værende (Greve 2009, s. 82): Synlig professionel ledelse Eksplicitte mål for performance Fokus på output Disaggregering af den offentlige sektors organisation med henblik på at skabe selvstændige enheder Konkurrence og markedsgørelse Brug af ledelsespraksis fra den private sektor Effektiv ressourceudnyttelse Formålet med NPM er at få den offentlige sektor til at ligne en markedsøkonomi ved at indføre markeder eller noget der ligner gennem reformer, øge effektiviteten og indføre økonomiske incitamenter, som ligner dem, man kender fra markedsøkonomien (Pedersen 2010). Der kan identificeres to overordnede strategier inden for NPM, som er blevet benævnt make managers manage og let managers manage (Greve 2009). Make managers manage fokuserer på økonomiske teorier med belønnings og strafsystemer. Let managers manage fokuserer mere på ledelsesteorierne og de mere bløde incitamenter til motivation af medarbejderne. I Danmark har man ikke altid skiltet eksplicit med, hvilken strategi man foretrak, men har fokuseret på den sidste strategi (Greve 2009). Generelt har det primære fokus i NPM været på den økono 13