ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN. Ledsagedokument til

Transkript

1 EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den SEK(2011) 613 endelig ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om bemyndigelse af Kontoret for Harmonisering i det Indre Marked (Varemærker og Design) til at varetage visse opgaver i forbindelse med beskyttelsen af intellektuelle ejendomsrettigheder, herunder samling af repræsentanter for den offentlige og den private sektor i Det Europæiske Observationscenter for Varemærkeforfalskning og Piratkopiering {KOM(2011) 288 endelig} {SEK(2011) 612 endelig}

2 RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Denne konsekvensanalyse ledsager forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om bemyndigelse af Kontoret for Harmonisering i det Indre Marked (Varemærker og Design) til at varetage Det Europæiske Observationscenter for Varemærkeforfalskning og Piratkopiering. 1. PROBLEMSTILLING EU's økonomiske velfærd kræver vedvarende kreativitet og innovation. Det understreges således i Europa 2020-strategien 1, at der er behov for at styrke EU's forskningsindsats, at fremme innovation i alle medlemsstater og at sikre, at innovative idéer kan omsættes til nye produkter og tjenesteydelser, som skaber vækst og arbejdspladser af høj kvalitet. Intellektuelle ejendomsrettigheder (IPR) er en vigtig driftskapital, som bidrager til at sikre, at innovatorer og kreatører får et rimeligt afkast af deres arbejde og investeringer. IPR-beskyttelsen, der bl.a. er fastsat i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (artikel 17, stk. 2), tjener ikke blot rettighedshavernes interesser, men hele markedet som sådan. De intellektuelle ejendomsrettigheder gør det således nemmere for nytilkomne erhvervsdrivende at komme ind på markedet og tiltrække risikovillig kapital osv. Desuden beskytter de intellektuelle ejendomsrettigheder forbrugerne mod at blive vildledt, når de køber produkter. Antallet af IPR-krænkelser er dog steget betydeligt i løbet af de seneste 10 år. OECD vurderede således i 2009, at den internationale handel med varemærkeforfalskede og piratkopierede varer i 2007 beløb sig til 250 mia. USD, hvilket er mere end de samlede bruttonationalprodukter i 150 økonomier 2. Tal fra EU's toldmyndigheder viser ligeledes en klar stigning i toldaktiviteterne, idet antallet af registrerede sager steg fra i 2005 til i 2009, dvs. med omkring 60 % på 5 år. Forskellige andre undersøgelser, der er offentliggjort af erhvervslivet og internationale organisationer, bekræfter den fortsatte vækst inden for handel med varemærkeforfalskede og piratkopierede varer og konkluderer, at denne handel: på betydelig vis reducerer investeringerne i innovation og medfører tab af arbejdspladser 3 udgør en trussel for de europæiske forbrugeres sundhed og sikkerhed Meddelelse fra Kommissionen: "Europa-2020: En strategi for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst" af 3. marts 2010, KOM(2010) OECD, Magnitude of counterfeiting and piracy of tangible products November 2009 update, TERA Consultants, "Building a Digital Economy", marts 2010, Europa-Kommissionen, Generaldirektoratet for Beskatning og Toldunion, "Rapport om toldvæsenets håndhævelse af intellektuelle ejendomsrettigheder i EU 2009", tm. DA 1 DA

3 skaber betydelige problemer for de små og mellemstore virksomheder i EU 5 medfører et tab af skatteindtægter på grund af et fald i det salg, der angives 6 og er et oplagt mål for organiseret kriminalitet 7. Det fremgår af en nylig undersøgelse, der blev bestilt af Det Internationale Handelskammer og foretaget i 2010, at 10 mia. EUR og mere end arbejdspladser gik tabt på grund af piratkopiering alene i EU i Medmindre der gøres en koordineret og vedvarende indsats for at bekæmpe IPR-krænkelser, står EU derfor over for en meget skadelig tendens, der vil have betydelige konsekvenser for den økonomiske genopretning, velfærden og beskæftigelsen. Denne tendens omfatter en stigning i antallet af produkter, der udgør en potentiel sundhedsfare for forbrugerne, herunder forfalskede lægemidler, fødevarer, kosmetiske midler og husholdningsprodukter. Det fremgår af en Eurobarometer-undersøgelse fra , at en ud af ti EU-borgere mindst ved én lejlighed havde købt et forfalsket produkt. En vellykket håndhævelse af intellektuelle ejendomsrettigheder kræver passende lovrammer og foranstaltninger, der sikrer en effektiv anvendelse af de gældende regler. Nedenstående mangler gør i øjeblikket håndhævelsen mindre effektiv: mangel på pålidelige og objektive data, fordi der ikke findes nogen fælles metode eller praktiske værktøjer til indsamling og analyse af data med henblik på at identificere tendenser og trusler inden for varemærkeforfalskning og piratkopiering utilstrækkelig koordination og udveksling mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder om bedste praksis og realtidsudveksling af oplysninger mellem berørte parter om specifikke varemærkeforfalskninger, tendenser og potentielle trusler utilstrækkelig udveksling om vellykkede strategier i den private sektor de personer, der beskæftiger sig med håndhævelse, er ikke i besiddelse af en tilstrækkelig viden på området utilstrækkelig anvendelse af teknologi til forebyggelse af varemærkeforfalskning forbrugerne er ikke tilstrækkeligt bevidste om konsekvenserne og farerne ved varemærkeforfalskning og piratkopiering mangel på ekspertise og strukturer i tredjelande til bekæmpelse af varemærkeforfalskning og piratkopiering Technopolis (2007), "Effects of counterfeiting on EU SMEs", Frontier Economics (maj 2009), "The impact of counterfeiting on Governments and Consumers": ernments%20and%20consumers%20-%0final%20doc.pdf. UNICRI, "Counterfeiting: a global spread", 2008, Kan findes på : DA 2 DA

4 Hvis der ikke træffes foranstaltninger til at udbedre disse mangler, vil antallet af IPRkrænkelser fortsat stige. Det vigtigste initiativ på EU-niveau er Det Europæiske Observationscenter for Varemærkeforfalskning og Piratkopiering (herefter benævnt "observationscentret"), der administreres af Kommissionens Generaldirektorat for det Indre Marked og Tjenesteydelser (DG MARKT). Observationscentrets opgaver, som er beskrevet i Kommissionens meddelelse fra 2009: "Bedre håndhævelse af intellektuelle ejendomsrettigheder i det indre marked" 10, består i at forbedre dataindsamlingen, forbedre udvekslingen af bedste praksis i den offentlige og private sektor samt øge den offentlige bevågenhed på området. I en resolution fra Rådet blev der i marts 2010 tilføjet en yderligere opgave, nemlig at undersøge behovet for at gennemføre uddannelsesprogrammer på EU-plan for de personer, der er involveret i bekæmpelsen af varemærkeforfalskning og piratkopiering 11. I en beslutning fra Europa-Parlamentet fra september 2010 opfordres observationscentret til yderligere at udvide sit arbejdsområde 12. I en undersøgelse, der blev bestilt af Kommissionens Generaldirektorat for Handel, anbefales det desuden, at observationscentret bør fungere som centralt kontaktpunkt i Kommissionen og som en international kilde til bedste praksis 13. Observationscentrets institutionelle rammer er blevet fastsat i løbet af de seneste to år. Det har på grund af manglende finansiering, menneskelige ressourcer, it- og mødekapacitet samt ekspertise imidlertid ikke den nødvendige infrastruktur til at gennemføre de nødvendige operationelle aktiviteter. Formålet med konsekvensanalysen er således at finde frem til eventuelle løsningsmodeller, der gør det muligt at udføre de aktiviteter, som er nødvendige for at forbedre IPR-håndhævelsen på EU-niveau. 2. NÆRHEDSPRINCIPPET En lang række af de opgaver, der tillægges observationscentret, er af grænseoverskridende art og bygger på samarbejde og koordination. For at opnå fuld effektivitet kræver det både engagement og inddragelse af samtlige 27 medlemsstater. Det vil således være mest hensigtsmæssigt at udvikle værktøjer og strukturer på EU-niveau, således at alle medlemsstater kan drage fordel af resultaterne. Der bør i forhold til tredjelandene desuden ske en koordineret indsats mellem Kommissionens tjenestegrene og andre EU-organer og internationale organer, hvorfor et initiativ på EUniveau er den bedste løsning. 3. MÅLSÆTNINGER Den overordnede målsætning er at opnå en mere effektiv IPR-håndhævelse for at undgå, at varemærkeforfalskning og piratkopiering medfører for store skader for den europæiske økonomi og EU-borgernes sundhed og sikkerhed KOM(2009) 467. Rådets resolution af 1. marts 2010 om håndhævelse af intellektuelle ejendomsrettigheder i det indre marked (2010/C 56/01), EUT C 56 af , s. 1. Europa-Parlamentets beslutning af 22. september 2010 (2009/2178(INI)). ADE, Evaluation of the Intellectual Property Rights Enforcement Strategy in Third Countries, November 2010, DA 3 DA

5 De specifikke målsætninger er at gøre de offentlige myndigheder og private berørte parter mere bevidste om varemærkeforfalskning og piratkopiering med hensyn til omfang, konsekvenser og tendenser og til effektive teknikker til bekæmpelse af problemet og forbedring af det daglige samarbejde, at informere forbrugerne om de økonomiske konsekvenser og farer i forbindelse med varemærkeforfalskning og piratkopiering og at hjælpe dem med at undgå at blive vildledt til at købe varemærkeforfalskede produkter; samt at forbedre koordinationen af foranstaltninger i forhold til tredjelande. De operationelle målsætninger er at sikre, at observationscentret har den nødvendige infrastruktur (i form af menneskelige ressourcer, finansiering, it- og mødekapacitet, ekspertise og uafhængighed af særinteresser) til at varetage sine opgaver effektivt, hurtigst muligt og med så få omkostninger for EU-budgettet som muligt. Disse målsætninger er i overensstemmelse med eksisterende EU-politikker og -strategier, herunder Europa De er ligeledes i tråd med Kommissionens vigtigste prioriteter og forslag vedrørende IPR-strategien for Europa LØSNINGSMODELLER OG KONSEKVENSANALYSE HERAF Man har på grundlag af referencescenariet (observationscentret forvaltes af DG MARKT uden en stigning i ressourcer, men med kortvarig støtte i henhold til et aftalememorandum med Kontoret for Harmonisering i det Indre Marked OHIM) undersøgt tre centrale løsningsmodeller: Løsningsmodel 1: Observationscentret administreres fortsat af DG MARKT, men med yderligere ressourcer: Delmodel 1a DG MARKT's menneskelige og budgetmæssige ressourcer øges. Delmodel 1b Observationscentrets forvaltning outsources til en ekstern leverandør. Løsningsmodel 2: Opgaverne udføres af et privat organ eller i fællesskab i et offentligt-privat partnerskab: Delmodel 2a Initiativ under erhvervslivets ledelse, finansieret af berørte parter fra den private sektor. Delmodel 2b Initiativ under erhvervslivets ledelse, finansieret gennem støtte/program fra Kommissionen. Delmodel 2c Offentligt-privat partnerskab (OPP). Løsningsmodel 3: Observationscentrets aktiviteter overføres til et EU-agentur: Delmodel 3a Observationscentrets aktiviteter overføres til et nyt EU-agentur. Delmodel 3b Observationscentrets aktiviteter overføres til et eksisterende EUagentur KOM(2010) KOM(2008) 465. DA 4 DA

6 Uanset den valgte løsningsmodel vil Kommissionen bevare den politiske kontrol med EU's politikker til IPR-håndhævelse, der betragtes som en af dens centrale opgaver Referencescenario: Observationscentret forvaltes af DG MARKT uden nogen stigning i ressourcer Hvis der ikke træffes nogen foranstaltninger, vil observationscentret ikke være i stand til fortsat at udføre sine opgaver, og dets målsætninger vil således ikke blive opfyldt. Fordi det er nødvendigt at opretholde momentum og øge observationscentrets aktiviteter på kort sigt, har Kommissionen indgået et aftalememorandum med OHIM (Kontoret for Harmonisering i det Indre Marked (Varemærker og Design)). I dette aftalememorandum forpligter OHIM sig til at give støtte gennem visse aktiviteter, der allerede udføres som "supplerende aktiviteter" til dets centrale registreringsfunktioner, og som begrænses til aspekter, der vedrører varemærke- og designrettigheder, i henhold til OHIM's mandat. Aftalememorandummet er af midlertidig karakter og vil sandsynligvis ikke blive forlænget længere end til ultimo 2011, hvis der træffes en beslutning om at løse observationscentrets problemer på anden vis end ved at give OHIM en mere permanent rolle med hensyn til at udføre observationscentrets opgaver Løsningsmodel 1: Stigning i DG MARKT's ressourcer Ved delmodel 1a vil DG MARKT fortsat forvalte observationscentret, men med yderligere personale og budgetmidler. Med denne delmodel, hvor observationscentret fortsat vil høre under Kommissionen, forventes OHIM ikke fortsat at give sin støtte på langt sigt. Det vurderes i konsekvensanalysen, at observationscentret vil kræve et operationelt team på 25 personer, når det bliver fuldt operationelt. Taget i betragtning, at Kommissionen har forpligtet sig til ikke at anmode om nye stillinger mellem 2009 og , må en sådan stigning i antallet af ansatte betragtes som urealistisk. Ved delmodel 1b vil DG MARKT fungere som tilsynsførende kontraktansvarlig for en eller flere eksterne leverandører og koordinere observationscentrets overordnede drift. Der er imidlertid en reel risiko for, at private berørte parter og offentlige myndigheder ikke er parate til at dele følsomme oplysninger med en ekstern leverandør. Denne delmodel har desuden betydelige konsekvenser for EU-budgettet. Det vurderes, at det kræver mellem syv og ti forskellige leverandører med specialiseret knowhow til at udføre observationscentrets arbejde. Kommissionen vil skulle administrere kontrakterne, der fører til en samlet omkostning på mellem 4,83 mio. og 5,97 i de første to år og mellem 5,26 mio. og 6,18 mio. i de efterfølgende år, afhængigt af udformningen af de it-systemer, der skal udvikles Løsningsmodel 2: Opgaverne udføres af et eksternt organ eller i fællesskab i et offentligt-privat partnerskab Når opgaverne udføres gennem et initiativ under erhvervslivets ledelse (delmodel 2a), opstår samme begrænsninger som under delmodel 1b. Der er desuden intet, der tyder på, at den private sektor vil være i stand og parat til at sørge for finansieringen af et sådan initiativ på længere sigt. 16 SEK(2007) 530. DA 5 DA

7 Ved delmodel 2b kunne opgaverne finansieres gennem tilskud fra Kommissionen. De for delmodel 1b anførte ulemper vil imidlertid være stort set de samme for denne delmodel. På grundlag af vejledende kontraktomkostninger vil denne finansieringsmetode desuden betyde, at EU-budgettet i de første to år vil blive belastet med omkostninger til den billige ende af markedet på 4,85 eller 5,99 i den dyre ende af markedet, afhængigt af udformningen af de it-systemer, der skal udvikles, og mellem 5,25 mio. og 6,17 fra det tredje år. Ved delmodel 2c (offentligt-privat partnerskab) undgås en række ulemper, da OPP-aftalen indeholder bestemmelser om, hvilken indflydelse hver partner vil have, og sikrer fortsat finansiering. De årlige omkostninger for EU-budgettet på grundlag af en lige fordeling mellem Kommissionen og den private sektor vurderes til mellem 2,41 mio. og 2,98 i de første to år og til mellem 2,61 mio. og 3,07 fra det tredje år Løsningsmodel 3: Observationscentrets opgaver overføres til et EU-agentur Ved delmodel 3a oprettes et særligt EU-agentur til at varetage observationscentrets opgaver. EU-agenturer har veletablerede administrationsstrukturer og bæredygtige finansielle og menneskelige ressourcer, og de er derfor generelt velegnede til at udføre opgaver i stil med observationscentrets. Observationscentrets personalebehov er dog ikke tilstrækkeligt til at berettige, at der oprettes et nyt agentur, på grund af de betydelige omkostninger dette vil have. De anslåede omkostninger ved denne delmodel er således mellem 4,33 mio. og 5,33 mio. EUR for de første to år og mellem 5,5 mio. og 6,28 fra det tredje år. Hertil kommer, at Kommissionen i 2008 forpligtede sig til ikke at foreslå nye agenturer i den nærmeste fremtid 17. Det ville desuden tage flere år at få et nyt agentur op at køre, hvilket vil have betydelige konsekvenser for observationscentrets aktiviteter. Ved delmodel 3b vil observationscentret blive administreret af et eksisterende EU-agentur. Det vil på denne måde hurtigt blive operationelt og vil kunne drage fordel af eksisterende administrative strukturer (f.eks. menneskelige ressourcer, it og finansiering). Kontoret for Harmonisering i det Indre Marked (OHIM) er et EU-agentur, der beskæftiger sig med varemærke- og designrettigheder, og det vil være velegnet til at varetage observationscentrets aktiviteter. Det har allerede oparbejdet et ekspertisegrundlag inden for håndhævelse gennem diverse kurser og aktiviteter, og det planlægger at udvikle yderligere håndhævelsesprojekter, herunder et it-informationssystem for registrerede varemærker og mønstre. Synergien mellem observationscentrets opgaver og de opgaver, der allerede udføres af OHIM, vil begrænse behovet for nye stillinger betydeligt. De anslåede samlede omkostninger ved denne delmodel vurderes således til mellem 3,3 mio. og 4,3 for de første to år og til mellem 4,74 mio. og 5,52 fra det tredje år. Endelig vil disse beløb kunne finansieres gennem OHIM's gebyrindtægter. Det vil således ikke være nødvendigt at dække disse udgifter over EU-budgettet, der ligeledes vil blive 17 KOM(2008) 135. DA 6 DA

8 frigjort fra udgifterne til de aktiviteter, der i øjeblikket udføres i observationscentret. Disse besparelser på EU-budgettet beløber sig til EUR. DA 7 DA

9 5. SAMMENLIGNING AF LØSNINGSMODELLERNE Tabel 1: Sammenligning af løsningsmodellerne Evaluering Effektivitet (gennemførelse af målsætninger) Efficiens Generel vurdering Stabil struktur Itkapacitet Løsningsmodeller Bæredygtig finansiering Menneskelige ressourcer Uafhængighed af særinteresser Nødvendig tid Samlede omkostninger Virkninger for EU's budget Løsningsmodel 0 (referencescenarie) Delmodel 1b Mellem 4,83 mio. og 6,18 Mellem 4,83 mio. og 6,18 + Delmodel 2b Mellem 4,89 mio. og 6,21 Mellem 4,85 mio. og 6,17 - Delmodel 2c Mellem 4,89 mio. og 6,21 Mellem 2,41 mio. og 3,07 + Delmodel 3a: Mellem 4,37 mio. og 6,32 Mellem 4,33 mio. og 6,28 + Delmodel 3b (for OHIM) Mellem 3,3 mio. og 5,52-0,04 ++ Graden af effektivitet og efficiens: ++ meget positiv, + positiv, 0 neutral, - negativ, -- meget negativ, N/A ikke relevant. Som forklaret ovenfor er delmodel 1a (mere personale i DG MARKT) ikke mulig under de givne omstændigheder. Delmodel 1b (outsourcing på et kommercielt grundlag), 2a og 2b (opgaverne udføres gennem et initiativ under erhvervslivets ledelse) er gennemførlige, men ikke egnede, især da indsamlingen af følsomme oplysninger vil være yderst problematisk. Disse ulemper kunne delvis undgås ved delmodel 2c (OPP), der imidlertid vil medføre årlige udgifter for EU-budgettet på mellem 2,41 mio. og 3,07. DA 8 DA

10 Delmodel 3a (oprettelse af et nyt EU-agentur) gør det muligt at opfylde målsætningerne. Denne delmodel vil imidlertid medføre betydelige udgifter for EU-budgettet og en betydelig forsinkelse. Delmodel 3b (aktiviteterne overføres til et eksisterende EU-agentur, helst OHIM) vil give observationscentret adgang til ekspertise, ressourcer og finansiering samt mulighed for at blive hurtigt operationelt. I budgetmæssig henseende udgør denne delmodel en omkostningseffektiv løsning, som gør det muligt at dække omkostningerne med finansielle ressourcer uden for EU-budgettet. På grundlag af denne sammenligning er delmodel 3b den foretrukne. 6. KONTROL OG EVALUERING Fem år efter ikrafttrædelsen af forordningen om bemyndigelse af OHIM til at varetage observationscentrets aktiviteter, offentliggør Kommissionen en rapport, hvori det evalueres, hvorvidt de fastsatte målsætninger er blevet opfyldt, og om det er nødvendigt at træffe nye eller andre foranstaltninger. DA 9 DA