Kommissionen for De europæiske Fællesskaber mod kongeriget Belgien

Transkript

1 DOMSTOLENS DOM AF 26. MAJ Kommissionen for De europæiske Fællesskaber mod kongeriget Belgien»Arbejdstageres frie bevægelighed«sag 149/79 Sammendrag Fri bevægelighed for personer undtagelser stillinger i den offentlige forvaltning begreb deltagelse i udøvelse af offentlig myndighed og beskyttelse af statens almene interesser (EØF-traktaten, art. 48, stk. 4) Ansættelser i den offentlige administration, jf. EØF-traktatens artikel 48, stk. 4, er sådanne stillinger, som står i forbindelse med den offentlige forvaltnings særlige virksomhed, nemlig i det tilfælde det er overdraget forvaltningen at udøve offentlig myndighed og være ansvarlig for varetagelsen af statens almene interesser, hvormed sidestilles interesser hos andre lignende offentlige myndigheder, såsom kommunale myndigheder. I sag 149/79, KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER, ved juridisk konsulent Jean Amphoux, som befuldmægtiget, bistået af Louis Dubouis, professor ved faculté de droit et de sciences politiques de l'université d'aix-marseille III, og med valgt adresse i Luxembourg hos Oreste Montako, Kommissionens juridiske tjeneste, Jean Monnet-bygningen, Kirchberg, mod sagsøger, KONGERIGET BELGIEN, ved udenrigsministeren, hvis befuldmægtigede er Robert Hoebaer, direktør i ministeriet for udenrigsanliggender, udenrigs- 1 Processprog: Fransk. 1845

2 DOM AFSAGT SAG 149/79 handel og udviklingsbistand, og med valgt adresse i Luxembourg hos den belgiske ambassade, 4, rue des Girondins, Résidence Champagne, støttet i sine påstande af sagsøgt, FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND, ved Martin Seidel og Eberhardt Grabitz, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos Forbundsrepublikken Tysklands ambassade, 20-22, avenue Emile Reuter, DEN FRANSKE REPUBLIK, ved G. Guillaume, som befuldmægtiget, og P. Moreau Defarges, som medbefuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos den franske ambassade, 2, rue Bertholet, DET FORENEDE KONGERIGE, ved W. H. Godwin, Assistent Treasure Solicitor, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos den britiske ambassade, 28, boulevard Royal, intervenienter, hvori der er nedlagt påstand om, at det statueres, at kongeriget Belgien har undladt at opfylde forpligtelser, som påhviler det i henhold til EØF-traktatens artikel 48 og i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet, ved at stille krav om belgisk statsborgerskab som betingelse for ansættelse i stillinger, som ikke omfattes af traktatens artikel 48, stk. 4, har DOMSTOLEN sammensat af præsidenten J. Mertens de Wilmars, afdelingsformændene G. Bosco, A. Touffait og O. Due, dommerne P. Pescatore, Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, T. Koopmans og U. Everling, generaladvokat: S. Rozès justitssekretær: P. Heim afsagt følgende 1846

3 KOMMISSIONEN / BELGIEN DOM Sagsfremstilling I Retsforhandlingernes forløb 1. Ved mellemdom af 17. december 1980 (Sml., s. 3881) kendte Domstolen, efter at have opstillet en række principper for fortolkningen af EØF-traktatens artikel 48, stk. 4, og det i denne artikel indeholdte begreb»ansættelser i den offentlige administration«, for ret:»det pålægges Kommissionen og kongeriget Belgien på ny at undersøge det omtvistede forhold i lyset af de retlige overvejelser i denne dom, hvorefter de inden 1. juli 1981 forelægger Domstolen resultatet af undersøgelserne. Herefter vil Domstolen afsige endelig dom«. dog ikke blive enige om at udarbejde en fælles rapport til Domstolen. Parterne er således stadig uenige om, hvorvidt de omstridte stillinger, efter de i dommen af 17. december 1980 opstillede fortolkningsprincipper, helt eller delvis falder ind under undtagelsesbestemmelsen i EØF-traktatens artikel 48, stk. 4. Derimod er parterne enige om arten af de opgaver og det ansvar, der er knyttet til hver af de omstridte stillinger. Kommissionen har ligesom den belgiske regering lagt de stillingsbeskrivelser til grund, som de pågældende belgiske myndigheder har afgivet, dvs. S.N.C.B., S.N.C.V., byen Bruxelles og kommunen Auderghem. 2. Domstolen har på begæring af kongeriget Belgien og Kommissionen forlænget den i domskonklusionen nævnte frist til den 31. oktober Kommissionen og kongeriget Belgien har afgivet rapporter hhv. den 29. og 30. oktober Det fremgår af de to rapporter, at repræsentanterne for de kompetente belgiske myndigheder og repræsentanterne for Kommissionens tjenestegrene mødtes den 22. juni og den 19. oktober 1981 for at orientere hinanden om deres synspunkter og vanskeligheder. Selv om møderne blev afviklet i en atmosfære af fælles forståelse, kunne kongeriget Belgien og Kommissionen II Parternes indlæg De pågældende rapporter omfatter følgende stillinger: a) i S.N.C.B.: rangerarbejder læssearbejder lokomotivfører sporlægger sporskifter b) i S.N.C.V.: rengøringsmedarbejder ufaglært maler saddelmager lampist vikler nattevagt 1847

4 DOM AFSAGT SAG 149/79 rengøringsmedarbejder kantinemedarbejder ufaglært værkstedsarbejder c) i administrationen for byen Bruxelles: snedker gartnermedhjælper sygeplejerske barneplejerske natvægter ledende tilsynsførende for teknisk kontor ledende tilsynsførende tilsynsførende med arbejder tilsynsførende med inventar opsynsmand arkitekt d) i kommunen Auderghem: arkitekt barneplejerske sygeplejerske i vuggestuer gartnermedhjælper snedker elektriker blikkenslager. Kommissionen har anført, at som stillingerne er beskrevet og nærmere specificeret i bilagene til ovennævnte rapporter, kan de ikke bortset fra stillingerne som arkitekt, tilsynsførende og visse stillinger som natvægter, hvor arbejdet består i at overvåge sådanne bygninger eller steder, som giver adgang til de pågældende offentlige myndigheders hemmeligheder anses for ansættelser i den offentlige administration, der indebærer beslutningsmyndighed og egentlig ansvar for udøvelse af offentlig myndighed, hvorfor de ikke omfattes af traktatens artikel 48, stk. 4. Heroverfor har den belgiske regering anført, a) at kommunerne udøver offentlig myndighed, at de er ansvarlige for de lokale myndigheders almene interesser, og at de kommunalt ansatte, som ofte har kontakt med befolkningen, nødvendigvis må accepteres af denne; b) at S.N.C.B. og S.N.C.V. varetager offentlighedens interesse på transportområdet, og at der udelukkende bør kunne ansættes nationale statsborgere af hensyn til sektorens store betydning og til sikkerhedsgrunde, idet sikkerheden vil kunne bringes i fare i særlige situationer f.eks. ved krig eller krigsberedskab; c) at der i særdeleshed ikke bør gives udenlandske statsborgere adgang til de tjenestemandsstillinger i den offentlige forvaltning, hvis indehaver har krav på at kunne bevare stillingen og forblive i den pågældende tjenestekarriere, idet disse ved en forfremmelse eller en anden udvikling i tjenestekarrieren, vil kunne besætte stillinger, som indebærer beslutningsmyndighed og ansvar for udøvelse af offentlig myndighed. Hvad særlig angår stillingerne i S.N.C.B. og S.N.C.V. har den belgiske regering bestridt den af Kommissionen fremførte opfattelse om, at der ikke er nogen forbindelse mellem hensynet til beskyttelsen af statens almene interesser og disse stillinger. Den belgiske regering har anført, at det er afgørende for en stat altid og uanset omstændighederne at kunne råde over de til rådighed stående kommunikationsmidler under fuld sikkerhed, og at det er et væsentligt led i statens sikkerhed, at på regeringens påbud alle nødvendige midler kan stilles til rådighed for transport af tropper eller militært materiel til et hvilket som helst sted i landet og på et hvilket som helst tidspunkt. Det er derfor 1848

5 KOMMISSIONEN / BELGIEN en nødvendig forudsætning for at udnytte jernbanerne videst muligt i en eventuel kritisk periode, at alle tjenestemandsansatte ved S.N.C.B. og S.N.C.V. er belgiske statsborgere. Sikkerhedsproblemet bør nemlig ikke blot vurderes i forhold til risikoen for sabotage og spionage; det er også væsentligt, at det under alle omstændigheder sikres, at kommunikationsmidlerne fungerer så regelmæssigt og effektivt som overhovedet muligt. Der kan ikke gives Kommissionen medhold i, at man under en eventuel krisesituation blot kan indsætte nationale statsborgere i stedet for udenlandske. Har de udenlandske statsborgere nemlig først opnået tjenestemandsstatus med deraf følgende sikkerhed i ansættelsen, er der ikke, selv under en sådan krisesituation, retligt grundlag for at suspendere, endsige ophæve deres ansættelsesforhold. Desuden vil det i et sådant tilfælde være yderst vanskeligt at finde passende personale til de ledige stillinger, eftersom der kun kan nyansættes nationale statsborgere efter afholdelse af en udvægelsesprøve, hvilket ikke, på grund af den tid, der medgår hertil, er muligt i en krisesituation. Endelig er det usikkert, hvorledes de udenlandske statsborgere, som er blevet fjernet fra deres stillinger, skal behandles, når den situation, som har frembragt fare for den offentlige sikkerhed, er overstået. Skal de da genansættes og de nationale statsborgere, der var blevet ansat i mellemtiden, som følge heraf afskediges, hvilket indebærer forskelsbehandling til skade for de sidstnævnte, eller skal de udenlandske statsborgere i en sådan situation genindtræde i deres stillinger samtidig med, at de nationale statsborgere forbliver ansatte, hvilket er uøkonomisk. Kommissionen har heroverfor anført, at den belgiske regering gør en situation, hvor medlemsstaten har mulighed for at bringe bestemmelsen i EØF-traktatens artikel 48, stk. 3, i anvendelse, afhængig af, hvorledes et tilfælde, der henhører under samme artikels stk. 4, afgøres. Desuden har Kommissionen anført, at de sikkerhedsforanstaltninger, som den belgiske regering har henvist til, kun har betydning for ganske bestemte stillinger, og at muligheden for en krisesituation eller krig er så fjern, at den ikke i sig selv er tilstrækkelig til på forhånd at udelukke enhver statsborger fra de andre medlemsstater adgang til alle stillinger ved jernbanerne. 9. Intervenienterne har ikke afgivet indlæg på dette stadium af sagens behandling. III Mundtlig forhandling Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved Dubouis, kongeriget Belgien ved Hoebaer, Det forenede Kongerige ved Godwin, Forbundsrepublikken Tyskland ved Grabitz og Den franske Republik ved Museux har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 30. marts Kongeriget Belgien har den 1. april 1982 indgivet et dokument indeholdende en besvarelse af et af Domstolen under retsmødet stillet spørgsmål om, hvilke sprogkundskaber der kræves af de sygeplejersker og barneplejersker, der arbejder i børnehaverne og i vuggestuer i kommunen Auderghem. Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 12. maj

6 DOM AFSAGT SAG 149/79 Præmisser 1 Ved stævning, indgivet til Domstolens justitskontor den 28. september 1979, har Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, i medfør af EØF-traktatens artikel 169, anlagt sag med påstand om, at det statueres, at kongeriget Belgien ved at stille krav om eller ved at tillade, at der stilles krav om belgisk statsborgerskab som betingelse for ansættelse i stillinger, der ikke er omfattet af traktatens artikel 48, stk. 4, har undladt at overholde en forpligtelse, der påhviler det i henhold til traktatens artikel 48 og forordning nr. 1612/68/EØF om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT 1968 II, s. 467). 2 Ved dom af 17. december 1980 (Sml., s. 3881) har Domstolen, ved en mellemdom fastlagt en række kriterier, som gør det muligt nærmere at bestemme omfanget af undtagelsesbestemmelsen i traktatens artikel 48, stk. 4, for så vidt angår stillinger af den i den foreliggende sag omstridte karakter, der tilbydes i den offentlige forvaltning. 3 Oplysningerne i sagens akter og de af parterne under den skriftlige og mundtlige forhandling afgivne indlæg har imidlertid ikke gjort det muligt for Domstolen med sikkerhed at vurdere stillingernes reelle indhold eller afgøre, hvilke af stillingerne der er omfattet af traktatens artikel 48, stk. 4. Domstolen opfordrede derfor parterne til på ny at undersøge det omtvistede forhold under hensyntagen til de af Domstolen opstillede fortolkningsprincipper og herved tage hver enkelt stillings særlige kendetegn i betragtning. 4 Konklusionen i ovennævnte dom af 17. december 1980 lyder således:»det pålægges Kommissionen og kongeriget Belgien på ny at undersøge det omtvistede forhold i lyset af de retlige overvejelser i denne dom, hvorefter de inden 1. juli 1981 forelægger Domstolen resultatet af undersøgelserne. Herefter vil Domstolen afsige endelig dom«. 1850

7 KOMMISSIONEN / BELGIEN 5 Kommissionen og kongeriget Belgien har ikke kunnet blive enige om en fælles rapport til Domstolen og har efter forlængelse af fristen til den 1. juli 1981 afgivet hver sin rapport henholdsvis den 29. og 30. oktober. Det fremgår af rapporterne, at parterne selv efter de i dommen af 17. december 1980 opstillede fortolkningsprincipper stadig er uenige om, hvorvidt de omstridte stillinger helt eller delvis falder ind under undtagelsesbestemmelsen i traktatens artikel 48, stk. 4. Derimod består der ikke uoverensstemmelse mellem parterne med hensyn til arten af de opgaver og det ansvar, der er knyttet til hver af de omstridte stillinger, som er beskrevet på stort set samme måde i de to rapporter. 6 Under disse forhold tilkommer det Domstolen at afgøre tvisten og undersøge om, og i givet fald i hvilket omfang de anfægtede stillinger efter stillingsbeskrivelserne i de to nævnte rapporter er omfattet af traktatens artikel 48, stk. 4, sådan som denne bestemmelses anvendelsesområde er afgrænset i dommen af 17. december Det fremgår af denne dom, navnlig af præmisserne 12 og 19, at de ansættelser, som traktatens artikel 48, stk. 4, omhandler, er sådanne stillinger, som står i forbindelse med den offentlige forvaltnings særlige virksomhed, nemlig i det tilfælde det er overdraget forvaltningen at udøve offentlig myndighed og være ansvarlig for varetagelsen af statens almene interesser, hvormed sidestilles interesser hos andre lignende offentlige myndigheder, såsom kommunale myndigheder. 8 Kommissionen har med rette erkendt, at nogle af de omtvistede stillinger, som er beskrevet i ovennævnte rapporter, under hensyn til de opgaver og det ansvar, som er knyttet til stillingerne, besidder de karakteristiske træk, som ifølge de af Domstolen i dommen af 17. december 1980 opstillede kriterier bringer dem ind under undtagelsesbestemmelsen i traktatens artikel 48, stk. 4. Det drejer sig om de stillinger, der er betegnet som»ledende tilsynsførende for teknisk kontor«, «ledende tilsynsførende«,»tilsynsførende med arbejder«,»tilsynsførende med inventar«og»natvægter«ved den kommunale forvaltning i Bruxelles, samt stillingen som»arkitekt«ved den kommunale forvaltning i Bruxelles og Auderghem. Vedrørende disse stillinger består der således ikke længere nogen tvist mellem parterne. 1851

8 DOM AFSAGT SAG 149/79 9 For så vidt angår de øvrige stillinger, som er nævnt i de to rapporter, fremgår det derimod ikke, at de ud fra de med stillingerne forbundne opgaver og ansvar udgør»ansættelser i den offentlige administration«som omhandlet i traktatens artikel 48, stk Det af kongeriget Belgien fremførte anbringende vedrørende visse stillinger i Société nationale des Chemins de fer belges (S.N.C.B.) og i Société nationale des Chemins de fer vicinaux (S.N.C.V.), hvorefter udenlandske arbejdstageres adgang til de omhandlede stillinger især bør vurderes på baggrund af muligheden for, at der her kan opstå en situation, som truer statens sikkerhed, er et anbringende, som ikke er relevant i forbindelse med traktatens artikel 48, stk. 4. En sådan argumentation støttes på forhold, som ikke omfattes af denne bestemmelses juridiske rammer. 11 Af disse grunde må det fastslås, at kongeriget Belgien har undladt at opfylde forpligtelser, som påhviler det i medfør af EØF-traktaten ved at stille krav om eller ved at tillade, at der stilles krav om belgisk statsborgerskab som betingelse for ansættelse i de stillinger, som er omhandlet i de af parterne den 29. og 30. oktober 1981 fremlagte rapporter, bortset fra stillingerne som»ledende tilsynsførende for et teknisk kontor«,»ledende tilsynsførende«,»tilsynsførende med arbejder«,»tilsynsførende med inventar«og»natvægter«ved den kommunale forvaltning i Bruxelles, samt stillingen som»arkitekt«i de kommunale forvaltninger i Bruxelles og i Auderghem. Sagens omkostninger 12 Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 3, første afsnit, kan Domstolen ophæve sagsomkostningerne helt eller delvis, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på én eller flere punkter. 13 Da kongeriget Belgien ikke har fået medhold på flere af sagens punkter, tilpligtes det at betale halvdelen af de af Kommissionen afholdte udgifter. Intervenienterne bærer deres egne udgifter. 1852

9 KOMMISSIONEN / BELGIEN På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer DOMSTOLEN 1. Kongeriget Belgien har undladt at opfylde forpligtelser, som påhviler det i medfør af EØF-traktaten ved at stille krav om eller ved at tillade, at der stilles krav om belgisk statsborgerskab som betingelse for ansættelse i de stillinger, som er omhandlet i de af parterne den 29. og 30. oktober 1981 fremlagte rapporter, bortset fra stillingerne som»ledende tilsynsførende for et teknisk kontor«,»ledende tilsynsførende«,»tilsynsførende med arbejdet«,»tilsynsførende med inventar«, og»natvægter«ved den kommunale forvaltning i Bruxelles, samt stillingen som»arkitekt«i de kommunale forvaltninger i Bruxelles og Auderhem. 2. Kongeriget Belgien tilpligtes at betale halvdelen af de af Kommissionen afholdte udgifter. Intervenienterne afholder deres egne udgifter. Mertens de Wilmars Bosco Touffait Due Pescatore Mackenzie Stuart O'Keeffe Koopmans Everling Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 26. maj P. Heim Justitssekretær J. Mertens de "Wilmars Præsident 1853