NOTAT Sammenfatning af notatets væsentligste konklusioner

Transkript

1 MINISTERIET FOR FLYGTNINGE, INDVANDRERE OG INTEGRATION JUSTITSMINISTERIET UDENRIGSMINISTERIET Dato: 22. september 2004 NOTAT om Europarådets menneskerettighedskommissær Alvaro Gil-Robles rapport af 8. juli 2004 for så vidt angår den del af rapporten, der vedrører udlændingeområdet 1. Indledning 1.1. Baggrund Europarådets menneskerettighedskommissær Alvaro Gil-Robles fremlagde den 8. juli 2004 en rapport om sit besøg i Danmark den april Rapporten indeholder blandt andet en række anbefalinger på udlændingeområdet. Disse anbefalinger har givet anledning til diskussion om, hvorvidt den danske udlændingelovgivning er i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Regeringen tillægger det afgørende betydning, at Danmark overholder sine internationale forpligtelser, herunder Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. I dette notat gennemgås menneskerettighedskommissærens rapport, og det vurderes, hvilke initiativer rapportens anbefalinger eventuelt giver anledning til, jf. afsnit 4 og 7. Notatet indeholder tillige en gennemgang af kommissærens opgaver (afsnit 2), af relevante bestemmelser i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og andre internationale konventioner (afsnit 3), af menneskerettighedskommissærens efterfølgende udtalelser i pressen (afsnit 5) samt af andres vurderinger af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions betydning for udlændingelovgivningen (afsnit 6) Sammenfatning af notatets væsentligste konklusioner Det er regeringens opfattelse, at administrationen af udlændingeloven er i overensstemmelse med EMRK, således som denne konvention er forstået og anvendt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Regeringen finder derfor ikke grundlag for at ændre udlændingelovens 24-års krav for opnåelse af familiesammenføring med ægtefælle, 28-års-regel i forbin-

2 - 2 - delse med tilknytningskravet, kravet om økonomisk sikkerhed og selvforsørgelse samt aldersgrænsen for familiesammenføring med børn (formulering fra cover). Det er i den forbindelse regeringens opfattelse, at menneskerettighedskommissæren ikke anfører eller begrunder, at Danmark skulle have krænket Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK), men snarere at visse bestemmelser i udlændingeloven og disses administration kan indebære en risiko for, at menneskerettighedernes overholdelse bringes i fare. Den gældende regulering af udlændingeområdet respekterer efter regeringens opfattelse Danmarks internationale forpligtelser, herunder den praksis, som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har fastlagt og løbende fastlægger ved sine afgørelser. Såfremt Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol måtte træffe en afgørelse, der udbygger eller præciserer Domstolens fortolkning af EMRK på et område, der har betydning for meddelelse af opholdstilladelse, vil den danske administration af reglerne tage hensyn til dette. Regeringen er dog opmærksom på menneskerettighedskommissærens ønske om en højere grad af klarhed i forhold til flygtninges ret til familiesammenføring, hvorfor regeringen agter at følge op på dette punkt. Regeringen vil derfor imødekomme menneskerettighedskommissærens anbefaling om, at menneskerettighedsbeskyttelsen afspejles mere direkte i lovteksten, eksempelvis således, at der i relevante bestemmelser indføres en henvisning til hensynet til familiens enhed. For så vidt angår anbefalingen om Flygtningenævnets uafhængighed vil regeringen overveje en præciserende lovændring, der yderligere understreger nævnets uafhængighed af regeringen. 2. Menneskerettighedskommissærens opgaver Den 7. maj 1999 vedtog Europarådets ministerkomite resolution (99) 50 om Europarådets menneskerettighedskommissær, der fastlægger menneskerettighedskommissærens mandat. Det fremgår af artikel 1 i resolution (99) 50, at kommissæren skal være en ikkejuridisk institution til fremme af viden om og respekt for menneskerettigheder, som de kommer til udtryk i Europarådets menneskerettighedsinstrumenter. Kommissæren skal respektere kompetencen for andre overvågende organer etableret i medfør af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention eller andre af Europarådets menneskerettighedsinstrumenter og skal udføre andre funktioner end disse organer. Kommissæren skal ikke behandle konkrete klager. Det fremgår af artikel 2 i resolution 99 (50), at kommissæren skal udføre sine opgaver uafhængigt og upartisk.

3 - 3 - Det fremgår af artikel 3 i resolution 99 (50), at kommissæren skal a) fremme uddannelse og kendskab til menneskerettigheder i medlemsstaterne b) bidrage til at fremme en effektiv overholdelse af menneskerettighederne i medlemsstaterne, og at der nydes godt heraf c) give rådgivning og information om beskyttelse af menneskerettighederne og forebygge overtrædelse af menneskerettighederne d) lette aktiviteter for nationale ombudsmænd eller lignende institutioner inden for menneskerettigheder e) identificere mulige mangler i medlemsstaternes lovgivning eller praksis for så vidt angår opfyldelse af menneskerettigheder, som de kommer til udtryk i Europarådets instrumenter, fremme medlemsstaternes effektive implementering af disse standarder og bistå staterne med deres indsats for at afhjælpe sådanne mangler f) afgive en rapport om særlige forhold til ministerkomiteen eller til den parlamentariske forsamling og ministerkomiteen, når Kommissæren finder det passende g) besvare forespørgsler fra ministerkomiteen eller til den parlamentariske forsamling på en måde, som kommissæren finder passende, i forbindelse med disses opgaver for at sikre overholdelse af Europarådets menneskerettighedsstandarder h) afgive en årlig rapport til ministerkomiteen og den parlamentariske forsamling i) samarbejde med andre internationale institutioner med henblik på at fremme og beskytte menneskerettigheder, idet unødvendigt overlap af aktiviteter samtidig undgås. Det fremgår af artikel 8 i resolution 99 (50), at kommissæren kan udfærdige anbefalinger, udtrykke holdninger og udfærdige rapporter. Mens Europarådets medlemslande er forpligtet til at rette sig efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols endelige afgørelse i enhver sag, som de er part i, er menneskerettighedskommissærens anbefalinger ikke folkeretligt bindende. Da Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol således kan give medlemsstater folkeretligt bindende pålæg, vil Europarådets medlemsstater, herunder Danmark, være folkeretligt forpligtet til at følge disse.

4 - 4 - Anden kritik, anbefalinger eller vejledende udtalelser med videre fra internationale organer, herunder fra Europarådets Menneskerettighedskommissær, som ikke indeholder egentlig juridiske forpligtelser, må naturligvis give ethvert medlemsland anledning til overvejelser, herunder om behovet for ændring af lovgivning eller administrativ praksis. 3. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) trådte i kraft den 3. september Konventionen blev til på baggrund af erfaringerne fra Den Anden Verdenskrig og Folkeforbundets arbejde med mindretalsspørgsmål i Europa i mellemkrigstiden. Konventionen udvikles gennem vedtagelse af nye protokoller, såkaldte ændrings- og tillægsprotokoller. Konventionen indeholder ingen regler, der direkte tager sigte på at regulere betingelserne for familiesammenføring med udlændinge, eller bestemmelser for opholdstilladelse til udlændinge i øvrigt. Men nogle af konventionens bestemmelser kan alligevel få betydning for medlemsstaternes udlændingelovgivning Bestemmelser i EMRK af særlig betydning for udlændingelovens regler om opholdstilladelse Særligt to af konventionens artikler, artikel 8 og 14, er relevante i forbindelse med udlændingelovgivningens regler om opholdstilladelse. Artikel 8 lyder således: Stk. 1. Enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin korrespondance. Stk. 2. Ingen offentlig myndighed må gøre indgreb i udøvelsen af denne ret, medmindre det sker i overensstemmelse med loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder. Som det fremgår af bestemmelsen, er der tale om en ganske overordnet beskrivelse af de beskyttede rettigheder og omfanget af beskyttelsen. Spørgsmålet om betingelserne for familiesammenføring nævnes ikke i bestemmelsen. Netop på grund af den overordnede formulering i konventionsteksten er det nærmere omfang af den beskyttelse, som artikel 8 indebærer i relation til dansk udlændingelovgivning, ikke fastlagt præcist, og der må derfor ved forsøg på at afklare det nærmere omfang af bestemmelsens anvendelsesområde lægges betydelig

5 - 5 - vægt på den vejledning, der kan hentes i domspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og de danske domstole. Der findes ingen domme fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, der har statueret krænkelse af artikel 8 i forbindelse med en stats afslag på ægtefællesammenføring. I øvrigt findes kun meget begrænset praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol om staternes mulighed for at regulere indvandringen via regler om ægtefællesammenføring. I den forbindelse skal nævnes Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom Abdulaziz, Cabales og Balkandali 28/ vedrørende omfanget af statens forpligtelser til at sikre respekt for familielivet. Domstolen afviste, at familiesammenføring var påkrævet i den pågældende sag under henvisning til, at artikel 8 ikke indebærer en ret for ægtefæller til at vælge, i hvilket land familielivet skal optages. Dommen beskrives nærmere nedenfor i afsnit Der findes ikke andre domme fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, der nærmere belyser rækkevidden af artikel 8 i forhold til de forskellige betingelser for ægtefællesammenføring, som er indeholdt i dansk udlændingelovgivning, og som for nogle af betingelsernes vedkommende har medført kritik i form af fremførte synspunkter om, at administrationen af udlændingelovens regler skulle være i strid med artikel 8. Det skal dog nævnes, at der foreligger domspraksis fra EF-domstolen, eksempelvis EF-domstolens dom i sag C-60/00 (Carpenter), der ved vurderingen af, hvorvidt der bør gives opholdstilladelse til en ægtefælle til en EU-statsborger, inddrager EMRK artikel 8 på en måde, der kan have betydning for den mere generelle fastlæggelse af retstilstanden vedrørende EMRK artikel 8. Den kritik, der er fremkommet om, at der ikke skulle være overensstemmelse mellem på den ene side dansk udlændingelovgivning og administrationen heraf og på den anden side EMRK, er ikke baseret på praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Heller ikke dansk retspraksis giver nogen udførlig vejledning om, hvornår dansk udlændingelovgivning og administrationen heraf må anses for at være i strid med EMRK artikel 8. Der foreligger ikke Integrationsministeriet bekendt danske domme vedrørende ægtefællesammenføring, hvor de danske domstole er kommet frem til, at en administrativ afgørelse har været i strid med artikel 8. Derimod findes der tre landsretsdomme fra december 2003, hvor Østre Landsret i tre sager vedrørende afslag på ægtefællesammenføring med herboende indvandrere under henvisning til tilknytningskravet (før skærpelsen og udvidelsen af tilknytningskravet med lov nr. 365 af 6. juni 2002) hverken fandt, at Integrations-

6 - 6 - ministeriets afgørelser var i strid med EMRK artikel 8 eller artikel 14 i sammenhæng med artikel 8. De tre landsretsdomme er anket til Højesteret. Det bemærkes, at der hverken findes domme fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol eller fra de danske domstole vedrørende de konkrete spørgsmål, som kommissærens anbefalinger vedrører. Der er således samlet set tale om et ganske spinkelt retsgrundlag, når det nærmere skal søges klarlagt, i hvilke situationer artikel 8 indebærer en forpligtelse for Danmark til at give en opholdstilladelse med henblik på udøvelse af familieliv her i landet. I forbindelse med lovforslag om ændringer af udlændingelovgivningen på områder, hvor Den Europæiske Menneskerettighedskonvention kan være relevant, har regeringen ud fra det eksisterende retsgrundlag udførligt redegjort for betydningen af relevante konventionsbestemmelser samt domspraksis fra navnlig Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og de danske domstole. Det gælder ikke mindst i tilfælde, hvor hensynet til overholdelsen af internationale konventioner i en konkret sag skal føre til, at der meddeles opholdstilladelse til ansøgeren, uanset at en eller flere af lovens almindelige betingelser ikke er opfyldt. Der henvises til lovforslag nr. L 152 af 28. februar 2002, afsnit 7.6, lovforslag nr. L 6 af 8. oktober 2003 afsnit 4, og lovforslag nr. L 171 af 20. februar 2004, afsnit 3.5. Helt kort kan forholdet mellem artikel 8 og adgangen til familiesammenføring opsummeres i følgende hovedpunkter: Artikel 8 indebærer ikke en generel og ubetinget ret til familiesammenføring. Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis indebærer bestemmelsen, at der i særlige tilfælde ikke kan nægtes familiesammenføring. Danmark er først og fremmest forpligtet til at beskytte mod adskillelse af familier, der allerede eksisterer som en enhed. I den forbindelse lægges der bl.a. vægt på årsagen til den adskillelse, der ønskes tilendebragt, herunder om denne skyldes de pågældendes eget valg, og om det herboende familiemedlem har mulighed for at tage ophold sammen med det udenlandske familiemedlem i et andet land. For så vidt angår børns sammenføring med forældre lægges der endvidere vægt på barnets alder, situation i oprindelseslandet og afhængighed af forældrene. Som nævnt ovenfor er også artikel 14 af særlig relevans i forbindelse med udlændingelovgivningens regler om opholdstilladelse. Artikel 14 lyder således:

7 - 7 - Nydelsen af de i denne konvention anerkendte rettigheder og friheder skal sikres uden forskel på grund af køn, race, farve, sprog, religion, politisk eller anden overbevisning, national eller social oprindelse, tilhørsforhold til et nationalt mindretal, formueforhold, fødsel eller ethvert andet forhold. Artikel 14 forbyder enhver form for diskrimination inden for konventionens område og udgør således et supplement til de materielle rettigheder i konventionen. Selve bestemmelsen indeholder dog ingen nærmere definition af diskriminationsbegrebet. Diskrimination antages normalt at foreligge, når et individ eller en gruppe af individer uden saglig og rimelig begrundelse stilles ringere end andre, der er i en sammenlignelig situation. Forskellig behandling af sammenlignelige situationer kan være berettiget, såfremt den forskellige behandling har et legitimt formål og står i rimeligt forhold til dette formål. Forskelsbehandling er således ikke i sig selv problematisk i forhold til artikel 14. Et alderskrav kan eksempelvis uanset at det rummer et element af vilkårlighed ikke anses for diskriminerede, hvis kravet har et legitimt formål og står i rimeligt forhold til dette formål. En positiv særbehandling af visse persongrupper anses endvidere typisk ikke som diskrimination af den resterende gruppe, der ikke positivt særbehandles, hvis den positive særbehandling tjener til fremme af faktisk lighed. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol fastslog således i dommen Den Belgiske Sprogstrid 23/7 1968, at artikel 14 ikke forbyder enhver form for forskelsbehandling og udtalte i den forbindelse, at certain legal inequalities tend only to correct factual inequalities. Til trods for, at der findes en ganske omfattende praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vedrørende artikel 14, er der kun statueret krænkelse af bestemmelsen i et mindre antal tilfælde. Dette skyldes til dels, at artikel 14 kun kan påberåbes i sammenhæng med en af de øvrige bestemmelser i EMRK, og at der efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis ofte ikke foretages en selvstændig undersøgelse af forholdet til artikel 14, hvis der er fundet krænkelse af hovedbestemmelsen. Det kan derfor være særdeles vanskeligt at forudsige, om Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vil finde en særskilt behandling af artikel 14 nødvendig. Heller ikke vedrørende artikel 14 findes domme fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol eller fra de danske domstole, der statuerer krænkelser i relation til de spørgsmål, som kommissærens anbefalinger vedrører.

8 - 8 - Der er således også i forbindelse med artikel 14 tale om et ganske spinkelt retsgrundlag, når det nærmere skal søges klarlagt, i hvilke situationer bestemmelsen indebærer en forpligtelse for Danmark til at give en opholdstilladelse. Helt kort kan bestemmelsens hovedbetydning for udlændingeområdet opsummeres i følgende hovedpunkter: Det forhold, at en stat behandler sine egne statsborgere anderledes end personer af fremmed statsborgerskab, er ikke i sig selv i strid med artikel 14. Det forhold, at tredjelandsstatsborgere behandles anderledes end EU-statsborgere, er heller ikke i sig selv i strid med artikel 14, hvis dette er objektivt og sagligt begrundet i de retligt bindende aftaler inden for EU. Heller ikke en bedre behandling af statsborgere fra lande, som en stat har en særlig tilknytning til, vil i sig selv være i strid med artikel Øvrige internationale forpligtelser af særlig betydning for udlændingelovens regler om opholdstilladelse Det er i international ret et almindeligt anerkendt princip, at ægteskaber kun skal kunne indgås med ægtefællernes frie og uforbeholdne samtykke. Dette følger bl.a. af artikel 16, stk. 2, i Verdenserklæringen om menneskerettigheder, artikel 23, stk. 3, i FN s konvention om borgerlige og politiske rettigheder og artikel 10, stk. 1, i FN s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder. Det følger tilsvarende af artikel 16, stk. 1, i FN s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder, at de deltagende stater skal tage alle passende forholdsregler til at afskaffe diskrimination imod kvinder i alle ægteskabs- og familieforhold og på grundlag af ligestilling mellem mænd og kvinder sikre kvinder samme ret til frit at vælge ægtefælle og til kun at indgå ægteskab med deres frie og uforbeholdne samtykke. Efter artikel 5 i FN s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination må der ikke ske diskrimination på grund af race, hudfarve, national eller etnisk oprindelse. Efter artikel 26 i FN s konvention om borgerlige og politiske rettigheder er alle mennesker lige for loven og berettigede til lovens ligelige beskyttelse uden nogen forskelsbehandling. Endelig indeholder Verdenserklæringen om Menneskerettigheder i artikel 16, stk. 1, en bestemmelse, hvorefter den enkelte uden begrænsninger af racemæssige, nationalitetsmæssige eller religiøse grunde har ret til at gifte sig og stifte familie.

9 - 9 - Det bemærkes, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ved fortolkningen af EMRK inddrager andre globale og regionale menneskerettighedskonventioner samt andre folkeretlige aftaler. Det må antages, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vil søge at finde et fortolkningsresultat, som stemmer overens med andre traktatforpligtelser FN s konvention om barnets rettigheder FN s konvention om barnets rettigheder (FN s børnekonvention) sikrer børn en række rettigheder, herunder at ansøgninger fra et barn eller dettes forældre om indrejse i eller udrejse fra en deltagende stat med henblik på familiesammenføring skal behandles på en positiv, human og hurtig måde af deltagerstaterne, jf. artikel 10, stk. 1. FN s børnekonvention indebærer således ikke en generel og ubetinget ret til familiesammenføring med børn. Noget andet er, at deltagerstaterne efter konventionens artikel 10, stk. 2, skal sikre et barn, hvis forældre har fast bopæl i forskellige stater, ret til, undtagen under særlige omstændigheder, regelmæssigt at have personlig forbindelse og direkte kontakt med begge forældre. En sikring af regelmæssig kontakt indebærer ikke nødvendigvis, at der skal gives tilladelse til familiesammenføring, idet sådan kontakt vil kunne komme i stand på anden vis, herunder ved udstedelse af besøgsvisum m.v. I alle foranstaltninger vedrørende børn, hvad enten disse udøves af offentlige eller private institutioner for socialt velfærd, domstole, forvaltningsmyndigheder eller lovgivende organer, skal det grundlæggende hensyn til barnets tarv komme i første række, jf. artikel 3, stk. 1, i FN s børnekonvention. 4. Indholdet af menneskerettighedskommissærens rapport for så vidt angår udlændingeområdet På baggrund af en invitation fra udenrigsministeren aflagde menneskerettighedskommissæren besøg i Danmark den april 2004, hvilket skete i medfør af artikel 3, litra e, i resolution (99) 50 om Europarådets menneskerettighedskommissær. Menneskerettighedskommissærens anbefalinger om besøget i Danmark den april 2004 er afgivet under henvisning til resolutionens artikel Menneskerettighedskommissærens generelle bemærkninger Menneskerettighedskommissæren indleder sin rapport af 8. juli 2004 om besøget i Danmark med at anføre, at der har været et markant skift i politik og lovgivning i retning af et mere restriktivt system, der medfører en vis risiko i forhold til den

10 fulde respekt af menneskerettighederne i relation til udlændinges og etniske minoriteters rettigheder. I punkt fire anfører menneskerettighedskommissæren, at der efter valget i 2001 er gennemført en række lovgivningsmæssige og politiske initiativer. Det anføres, at disse initiativer indeholder positive elementer, for eksempel til fremme af et inklusivt samfund og til bekæmpelse af diskrimination, men at de fleste lovgivningsmæssige initiativer vedrørende indvandrere, flygtninge og asylansøgere er af restriktiv karakter, der risikerer at polarisere dette emne yderligere og i visse tilfælde hindre en bedre integration. I punkt seks anføres det, at det skal sikres, at tiltag i den forbindelse hverken begrænser fundamentale rettigheder for asylansøgere eller almindelige indvandrere eller skader deres efterfølgende integration. Menneskerettighedskommissæren anfører videre i punkt syv, at udlændingeloven savner klarhed, og at hyppige lovændringer risikerer at bringe princippet om en forudsigelig retstilstand i fare, og at dette gør det svært for de berørte personer at planlægge deres fremtid. Det anføres, at nogle af de analyserede bestemmelser desuden kan begrænse en effektiv udøvelse af visse rettigheder fastlagt i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) og andre internationale traktater, og at dette udtrykkeligt anerkendes i forhold til familiesammenføring i bemærkningerne til regeringens oprindelige lovforslag. Det anføres videre, at der for sådanne tilfælde er undtagelsesmuligheder i loven, men at anvendelse heraf beror på inddragelse af i visse tilfælde detaljerede, men generelt set vage hensyn, beskrevet i lovforslaget, som er bindende ved lovens fortolkning. Kommissæren finder i den forbindelse, at menneskerettigheder er for vigtige til at blive overladt til myndighedernes skøn ved afgørelse af individuelle sager og i stedet bør sikres ved klare lovregler. Menneskerettighedskommissæren indleder sine konkrete anbefalinger med i rapportens punkt 66 at anføre, at Danmark har et langt og berettiget ry for at være et land med høje menneskerettighedsstandarder. Der henvises endvidere til den vægt, som de danske myndigheder tillægger menneskerettighederne ved nye lovinitiativer, og til den alvor, hvormed man i praksis ser på brud på menneskerettighederne. Dette er ifølge menneskerettighedskommissæren udgangspunktet for anbefalingerne Anbefaling om genovervejelse af 24-års-reglen I rapportens punkt 13 byder menneskerettighedskommissæren de mange initiativer, der er taget på baggrund af regeringens handlingsplan vedrørende tvangsægteskaber, tvangslignende ægteskaber og arrangerede ægteskaber, velkommen, herunder initiativer om at sikre rådgivning og mægling for unge mennesker, der er

11 under pres fra deres forældre til at blive gift, fokus på at piger og unge kvinder afslutter deres uddannelse og tiltag for at forbedre kendskabet til dansk lovgivning. Menneskerettighedskommissæren anfører endvidere i punkt 13, at han er overbevist om, at en intens anvendelse af sådanne initiativer ville medføre positive resultater uden anvendelse af de begrænsninger, som nu er indført ved lov, og hvis rækkevidde findes at række langt ud over deres målsætning og indebære alvorlige begrænsninger i retten til at indgå ægteskab og etablere et familieliv i Danmark. På denne baggrund anbefaler menneskerettighedskommissæren, at kravet om en minimumsalder på 24 år for begge ægtefæller i forbindelse med familiesammenføring genovervejes Regeringens kommentar Menneskerettighedskommissæren anbefaler i rapporten alene, at regeringen genovervejer 24-års-reglen. Regeringen har genovervejet 24-års-reglen, men ikke fundet grundlag for at ændre den. Regeringen deler kommissærens betænkeligheder vedrørende 24-års-reglen i forhold til, at reglen kan virke indgribende over for unge, der har indgået ægteskab af egen fri vilje. Det er imidlertid regeringens vurdering, at 24-års-reglen stadig er nødvendig for at forhindre, at unge mennesker tvinges til at blive gift eller arrangeres ind i ægteskab med henblik på familiesammenføring. Menneskerettighedskommissæren ses at være opmærksom på regeringens øvrige tiltag for at forebygge tvangsægteskaber, tvangslignende ægteskaber og arrangerede ægteskaber. Det er imidlertid regeringens opfattelse, at disse øvrige initiativer ikke er tilstrækkelige for at sikre den nødvendige beskyttelse af de unge mennesker mod sådanne ægteskaber. Den nuværende, absolutte 24-års-regel har desuden vist sig at være et langt mere effektivt middel mod tvangsægteskaber og arrangerede ægteskaber end den tidligere gældende 25-års-regel, som blev indført i juli 1998, hvorefter det i tilfælde, hvor den ene af ægtefællerne var under 25 år, fra sag til sag skulle vurderes, hvorvidt ægteskabet beroede på en aftale indgået af andre end ægtefællerne. Hvis dette var tilfældet, blev der givet afslag på familiesammenføring. Den nuværende 24-års-regel er efter regeringens opfattelse effektiv, idet den beskytter unge mod pres i forbindelse med indgåelse af ægteskabet jo ældre man er, desto bedre modstår man pres fra familien eller andre. Reglen fremmer desuden en bedre integration, idet bestemmelsen medvirker til, at unge menneskers uddannelses- og erhvervsmuligheder bliver forbedret. Det er indgået med styrke i regeringens overvejelse om denne bestemmelse, at brede kredse blandt unge med anden etnisk baggrund end dansk støtter 24-års-reglen.

12 Hertil kommer, at Danmark i medfør af andre internationale konventioner, jf. notatets afsnit 3, er forpligtet til at sikre, at ægteskaber kun skal kunne indgås med begge parters frie vilje. Det er fortsat regeringens opfattelse, at 24-års-reglen ikke er i konflikt med EMRK. Der er ikke bestemmelser i konventionen, som udelukker 24-års-reglen, og der er ikke afgørelser fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol herom. Det er for regeringen afgørende, at det i lovgivningen allerede er sikret, at der meddeles tilladelse til ægtefællesammenføring uden hensyn til 24-års-reglen, når særlige grunde taler for det, navnlig når en herboende flygtning har måttet forlade sin ægtefælle i hjemlandet, og ægtefællen nu ønsker opholdstilladelse i Danmark. Endelig lægger regeringen vægt på, at der efter EU-reglerne om familiesammenføring er mulighed for, at de øvrige EU-lande kan stille et alderskrav på 21 år. I forbindelse med dette direktivs udarbejdelse har forholdet til EMRK været grundigt overvejet. Det fremgår således af direktivet, at direktivet overholder de grundlæggende rettigheder og de principper, som anerkendes i bl.a. artikel 8 i EMRK og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder Anbefaling om genovervejelse af 28-års-reglen i forbindelse med tilknytningskravet Menneskerettighedskommissæren anbefaler, at betingelsen om 28 års statsborgerskab for fritagelse fra tilknytningskravet ved ægtefællesammenføring genovervejes. I begrundelsen for denne anbefaling anfører menneskerettighedskommissæren i rapportens punkt 10, at han er bekymret for, at lovgivningen behandler danske statsborgere forskelligt afhængig af, hvor længe de pågældende har haft statsborgerskab. Det anføres, at bestemmelsen efter menneskerettighedskommissærens opfattelse ikke sikrer princippet om lighed for loven. Menneskerettighedskommissæren henviser ligeledes under dette punkt til tilknytningskravet og anfører, at dette rammer immigranter og andengenerationsindvandrere særligt hårdt, herunder dem som har levet i Danmark det meste af deres liv og er integreret. Kommissæren henviser i den forbindelse til en konkret sag om en 26 årig kvinde, som kom til Danmark som barn og siden har boet uafbrudt i landet, taler flydende dansk, og har afsluttet universitetsstudier i Danmark, men som ikke kunne få sin mand fra sit oprindelige hjemland til Danmark, idet parrets tilknytning til dette land var større end til Danmark. Sagens øvrige omstændigheder beskrives ikke nærmere Regeringens kommentar

13 Menneskerettighedskommissærens anbefaling om en genovervejelse af 28-årsreglen er ikke baseret på en konkret henvisning til EMRK, men på et princip om lighed for loven. Regeringen mener fortsat ikke, at 28-års-reglen er i strid med et lighedsprincip. 28-års reglen indebærer, at udlændingelovens tilknytningskrav fraviges i tilfælde, hvor den person, der ønsker at få en ægtefælle eller fast samlever til Danmark, har haft dansk indfødsret i 28 år. 28-års-reglen er dermed en undtagelse til tilknytningskravet og udtryk for en standardiseret tilknytningsvurdering. Derfor er man nødt til at kræve indfødsret af en vis varighed. Det kan således normalt lægges til grund, at en dansk statsborger, der er 28 år, har en sådan tilknytning til Danmark, at det er ubetænkeligt at undlade at stille tilknytningskravet. Den forskelsbehandling, der finder sted mellem statsborgere afhængig af varigheden af deres statsborgerskab, er dermed sagligt begrundet. Netop af hensyn til et ønske om ikke at forskelsbehandle danske statsborgere og herboende udenlandske statsborgere i en sammenlignelig situation, er det i lovgivningen præciseret, at personer, der ikke har haft dansk indfødsret i 28 år, men er født og opvokset her i landet eller kom hertil som mindre børn og har haft deres opvækst her i landet, i almindelighed vil blive undtaget fra tilknytningskravet, når de pågældende har opholdt sig lovligt 28 år her i landet. Det har ikke været muligt ud fra beskrivelsen af den konkrete sag om en 26-årig kvinde at identificere sagen. Sådan som sagen er beskrevet, er der ingen forskel på den nævnte kvindes situation og en jævnaldrende dansk kvindes. Sagen er således ikke udtryk for forskelsbehandling mellem danskere og udlændinge. Kommissærens anbefaling på dette punkt beror muligvis på en ikke fuldt dækkende forståelse af den danske lovgivning, jf. herved afsnit 5 om kommissærens udtalelser til Politiken den 14. juli Anbefaling om genovervejelse af økonomiske krav i forbindelse med familiesammenføring For så vidt angår økonomiske betingelser for familiesammenføring anfører menneskerettighedskommissæren i rapportens punkt 11, at konkrete sager giver grundlag for alvorlig bekymring i forhold til princippet om lighed for loven og særligt i forhold til menneskerettighedskonventionens artikel 14, som forbyder diskrimination blandt andet på grund af formueforhold. Menneskerettighedskommissæren anfører ligeledes, at de berørte personer er under konstant risiko for adskillelse fra en ægtefælle eller er nødsaget til at bosætte sig i udlandet for at fortsætte familielivet, hvilket utvivlsomt i alvorlig grad belaster og bekymrer de berørte personer, hvorved man risikerer at modvirke integrationsindsatsen.