NOTAT Sammenfatning af notatets væsentligste konklusioner

Transkript

1 MINISTERIET FOR FLYGTNINGE, INDVANDRERE OG INTEGRATION JUSTITSMINISTERIET UDENRIGSMINISTERIET Dato: 22. september 2004 NOTAT om Europarådets menneskerettighedskommissær Alvaro Gil-Robles rapport af 8. juli 2004 for så vidt angår den del af rapporten, der vedrører udlændingeområdet 1. Indledning 1.1. Baggrund Europarådets menneskerettighedskommissær Alvaro Gil-Robles fremlagde den 8. juli 2004 en rapport om sit besøg i Danmark den april Rapporten indeholder blandt andet en række anbefalinger på udlændingeområdet. Disse anbefalinger har givet anledning til diskussion om, hvorvidt den danske udlændingelovgivning er i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Regeringen tillægger det afgørende betydning, at Danmark overholder sine internationale forpligtelser, herunder Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. I dette notat gennemgås menneskerettighedskommissærens rapport, og det vurderes, hvilke initiativer rapportens anbefalinger eventuelt giver anledning til, jf. afsnit 4 og 7. Notatet indeholder tillige en gennemgang af kommissærens opgaver (afsnit 2), af relevante bestemmelser i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og andre internationale konventioner (afsnit 3), af menneskerettighedskommissærens efterfølgende udtalelser i pressen (afsnit 5) samt af andres vurderinger af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions betydning for udlændingelovgivningen (afsnit 6) Sammenfatning af notatets væsentligste konklusioner Det er regeringens opfattelse, at administrationen af udlændingeloven er i overensstemmelse med EMRK, således som denne konvention er forstået og anvendt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Regeringen finder derfor ikke grundlag for at ændre udlændingelovens 24-års krav for opnåelse af familiesammenføring med ægtefælle, 28-års-regel i forbin-

2 - 2 - delse med tilknytningskravet, kravet om økonomisk sikkerhed og selvforsørgelse samt aldersgrænsen for familiesammenføring med børn (formulering fra cover). Det er i den forbindelse regeringens opfattelse, at menneskerettighedskommissæren ikke anfører eller begrunder, at Danmark skulle have krænket Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK), men snarere at visse bestemmelser i udlændingeloven og disses administration kan indebære en risiko for, at menneskerettighedernes overholdelse bringes i fare. Den gældende regulering af udlændingeområdet respekterer efter regeringens opfattelse Danmarks internationale forpligtelser, herunder den praksis, som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har fastlagt og løbende fastlægger ved sine afgørelser. Såfremt Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol måtte træffe en afgørelse, der udbygger eller præciserer Domstolens fortolkning af EMRK på et område, der har betydning for meddelelse af opholdstilladelse, vil den danske administration af reglerne tage hensyn til dette. Regeringen er dog opmærksom på menneskerettighedskommissærens ønske om en højere grad af klarhed i forhold til flygtninges ret til familiesammenføring, hvorfor regeringen agter at følge op på dette punkt. Regeringen vil derfor imødekomme menneskerettighedskommissærens anbefaling om, at menneskerettighedsbeskyttelsen afspejles mere direkte i lovteksten, eksempelvis således, at der i relevante bestemmelser indføres en henvisning til hensynet til familiens enhed. For så vidt angår anbefalingen om Flygtningenævnets uafhængighed vil regeringen overveje en præciserende lovændring, der yderligere understreger nævnets uafhængighed af regeringen. 2. Menneskerettighedskommissærens opgaver Den 7. maj 1999 vedtog Europarådets ministerkomite resolution (99) 50 om Europarådets menneskerettighedskommissær, der fastlægger menneskerettighedskommissærens mandat. Det fremgår af artikel 1 i resolution (99) 50, at kommissæren skal være en ikkejuridisk institution til fremme af viden om og respekt for menneskerettigheder, som de kommer til udtryk i Europarådets menneskerettighedsinstrumenter. Kommissæren skal respektere kompetencen for andre overvågende organer etableret i medfør af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention eller andre af Europarådets menneskerettighedsinstrumenter og skal udføre andre funktioner end disse organer. Kommissæren skal ikke behandle konkrete klager. Det fremgår af artikel 2 i resolution 99 (50), at kommissæren skal udføre sine opgaver uafhængigt og upartisk.

3 - 3 - Det fremgår af artikel 3 i resolution 99 (50), at kommissæren skal a) fremme uddannelse og kendskab til menneskerettigheder i medlemsstaterne b) bidrage til at fremme en effektiv overholdelse af menneskerettighederne i medlemsstaterne, og at der nydes godt heraf c) give rådgivning og information om beskyttelse af menneskerettighederne og forebygge overtrædelse af menneskerettighederne d) lette aktiviteter for nationale ombudsmænd eller lignende institutioner inden for menneskerettigheder e) identificere mulige mangler i medlemsstaternes lovgivning eller praksis for så vidt angår opfyldelse af menneskerettigheder, som de kommer til udtryk i Europarådets instrumenter, fremme medlemsstaternes effektive implementering af disse standarder og bistå staterne med deres indsats for at afhjælpe sådanne mangler f) afgive en rapport om særlige forhold til ministerkomiteen eller til den parlamentariske forsamling og ministerkomiteen, når Kommissæren finder det passende g) besvare forespørgsler fra ministerkomiteen eller til den parlamentariske forsamling på en måde, som kommissæren finder passende, i forbindelse med disses opgaver for at sikre overholdelse af Europarådets menneskerettighedsstandarder h) afgive en årlig rapport til ministerkomiteen og den parlamentariske forsamling i) samarbejde med andre internationale institutioner med henblik på at fremme og beskytte menneskerettigheder, idet unødvendigt overlap af aktiviteter samtidig undgås. Det fremgår af artikel 8 i resolution 99 (50), at kommissæren kan udfærdige anbefalinger, udtrykke holdninger og udfærdige rapporter. Mens Europarådets medlemslande er forpligtet til at rette sig efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols endelige afgørelse i enhver sag, som de er part i, er menneskerettighedskommissærens anbefalinger ikke folkeretligt bindende. Da Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol således kan give medlemsstater folkeretligt bindende pålæg, vil Europarådets medlemsstater, herunder Danmark, være folkeretligt forpligtet til at følge disse.

4 - 4 - Anden kritik, anbefalinger eller vejledende udtalelser med videre fra internationale organer, herunder fra Europarådets Menneskerettighedskommissær, som ikke indeholder egentlig juridiske forpligtelser, må naturligvis give ethvert medlemsland anledning til overvejelser, herunder om behovet for ændring af lovgivning eller administrativ praksis. 3. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) trådte i kraft den 3. september Konventionen blev til på baggrund af erfaringerne fra Den Anden Verdenskrig og Folkeforbundets arbejde med mindretalsspørgsmål i Europa i mellemkrigstiden. Konventionen udvikles gennem vedtagelse af nye protokoller, såkaldte ændrings- og tillægsprotokoller. Konventionen indeholder ingen regler, der direkte tager sigte på at regulere betingelserne for familiesammenføring med udlændinge, eller bestemmelser for opholdstilladelse til udlændinge i øvrigt. Men nogle af konventionens bestemmelser kan alligevel få betydning for medlemsstaternes udlændingelovgivning Bestemmelser i EMRK af særlig betydning for udlændingelovens regler om opholdstilladelse Særligt to af konventionens artikler, artikel 8 og 14, er relevante i forbindelse med udlændingelovgivningens regler om opholdstilladelse. Artikel 8 lyder således: Stk. 1. Enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin korrespondance. Stk. 2. Ingen offentlig myndighed må gøre indgreb i udøvelsen af denne ret, medmindre det sker i overensstemmelse med loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder. Som det fremgår af bestemmelsen, er der tale om en ganske overordnet beskrivelse af de beskyttede rettigheder og omfanget af beskyttelsen. Spørgsmålet om betingelserne for familiesammenføring nævnes ikke i bestemmelsen. Netop på grund af den overordnede formulering i konventionsteksten er det nærmere omfang af den beskyttelse, som artikel 8 indebærer i relation til dansk udlændingelovgivning, ikke fastlagt præcist, og der må derfor ved forsøg på at afklare det nærmere omfang af bestemmelsens anvendelsesområde lægges betydelig

5 - 5 - vægt på den vejledning, der kan hentes i domspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og de danske domstole. Der findes ingen domme fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, der har statueret krænkelse af artikel 8 i forbindelse med en stats afslag på ægtefællesammenføring. I øvrigt findes kun meget begrænset praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol om staternes mulighed for at regulere indvandringen via regler om ægtefællesammenføring. I den forbindelse skal nævnes Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom Abdulaziz, Cabales og Balkandali 28/ vedrørende omfanget af statens forpligtelser til at sikre respekt for familielivet. Domstolen afviste, at familiesammenføring var påkrævet i den pågældende sag under henvisning til, at artikel 8 ikke indebærer en ret for ægtefæller til at vælge, i hvilket land familielivet skal optages. Dommen beskrives nærmere nedenfor i afsnit Der findes ikke andre domme fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, der nærmere belyser rækkevidden af artikel 8 i forhold til de forskellige betingelser for ægtefællesammenføring, som er indeholdt i dansk udlændingelovgivning, og som for nogle af betingelsernes vedkommende har medført kritik i form af fremførte synspunkter om, at administrationen af udlændingelovens regler skulle være i strid med artikel 8. Det skal dog nævnes, at der foreligger domspraksis fra EF-domstolen, eksempelvis EF-domstolens dom i sag C-60/00 (Carpenter), der ved vurderingen af, hvorvidt der bør gives opholdstilladelse til en ægtefælle til en EU-statsborger, inddrager EMRK artikel 8 på en måde, der kan have betydning for den mere generelle fastlæggelse af retstilstanden vedrørende EMRK artikel 8. Den kritik, der er fremkommet om, at der ikke skulle være overensstemmelse mellem på den ene side dansk udlændingelovgivning og administrationen heraf og på den anden side EMRK, er ikke baseret på praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Heller ikke dansk retspraksis giver nogen udførlig vejledning om, hvornår dansk udlændingelovgivning og administrationen heraf må anses for at være i strid med EMRK artikel 8. Der foreligger ikke Integrationsministeriet bekendt danske domme vedrørende ægtefællesammenføring, hvor de danske domstole er kommet frem til, at en administrativ afgørelse har været i strid med artikel 8. Derimod findes der tre landsretsdomme fra december 2003, hvor Østre Landsret i tre sager vedrørende afslag på ægtefællesammenføring med herboende indvandrere under henvisning til tilknytningskravet (før skærpelsen og udvidelsen af tilknytningskravet med lov nr. 365 af 6. juni 2002) hverken fandt, at Integrations-

6 - 6 - ministeriets afgørelser var i strid med EMRK artikel 8 eller artikel 14 i sammenhæng med artikel 8. De tre landsretsdomme er anket til Højesteret. Det bemærkes, at der hverken findes domme fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol eller fra de danske domstole vedrørende de konkrete spørgsmål, som kommissærens anbefalinger vedrører. Der er således samlet set tale om et ganske spinkelt retsgrundlag, når det nærmere skal søges klarlagt, i hvilke situationer artikel 8 indebærer en forpligtelse for Danmark til at give en opholdstilladelse med henblik på udøvelse af familieliv her i landet. I forbindelse med lovforslag om ændringer af udlændingelovgivningen på områder, hvor Den Europæiske Menneskerettighedskonvention kan være relevant, har regeringen ud fra det eksisterende retsgrundlag udførligt redegjort for betydningen af relevante konventionsbestemmelser samt domspraksis fra navnlig Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og de danske domstole. Det gælder ikke mindst i tilfælde, hvor hensynet til overholdelsen af internationale konventioner i en konkret sag skal føre til, at der meddeles opholdstilladelse til ansøgeren, uanset at en eller flere af lovens almindelige betingelser ikke er opfyldt. Der henvises til lovforslag nr. L 152 af 28. februar 2002, afsnit 7.6, lovforslag nr. L 6 af 8. oktober 2003 afsnit 4, og lovforslag nr. L 171 af 20. februar 2004, afsnit 3.5. Helt kort kan forholdet mellem artikel 8 og adgangen til familiesammenføring opsummeres i følgende hovedpunkter: Artikel 8 indebærer ikke en generel og ubetinget ret til familiesammenføring. Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis indebærer bestemmelsen, at der i særlige tilfælde ikke kan nægtes familiesammenføring. Danmark er først og fremmest forpligtet til at beskytte mod adskillelse af familier, der allerede eksisterer som en enhed. I den forbindelse lægges der bl.a. vægt på årsagen til den adskillelse, der ønskes tilendebragt, herunder om denne skyldes de pågældendes eget valg, og om det herboende familiemedlem har mulighed for at tage ophold sammen med det udenlandske familiemedlem i et andet land. For så vidt angår børns sammenføring med forældre lægges der endvidere vægt på barnets alder, situation i oprindelseslandet og afhængighed af forældrene. Som nævnt ovenfor er også artikel 14 af særlig relevans i forbindelse med udlændingelovgivningens regler om opholdstilladelse. Artikel 14 lyder således:

7 - 7 - Nydelsen af de i denne konvention anerkendte rettigheder og friheder skal sikres uden forskel på grund af køn, race, farve, sprog, religion, politisk eller anden overbevisning, national eller social oprindelse, tilhørsforhold til et nationalt mindretal, formueforhold, fødsel eller ethvert andet forhold. Artikel 14 forbyder enhver form for diskrimination inden for konventionens område og udgør således et supplement til de materielle rettigheder i konventionen. Selve bestemmelsen indeholder dog ingen nærmere definition af diskriminationsbegrebet. Diskrimination antages normalt at foreligge, når et individ eller en gruppe af individer uden saglig og rimelig begrundelse stilles ringere end andre, der er i en sammenlignelig situation. Forskellig behandling af sammenlignelige situationer kan være berettiget, såfremt den forskellige behandling har et legitimt formål og står i rimeligt forhold til dette formål. Forskelsbehandling er således ikke i sig selv problematisk i forhold til artikel 14. Et alderskrav kan eksempelvis uanset at det rummer et element af vilkårlighed ikke anses for diskriminerede, hvis kravet har et legitimt formål og står i rimeligt forhold til dette formål. En positiv særbehandling af visse persongrupper anses endvidere typisk ikke som diskrimination af den resterende gruppe, der ikke positivt særbehandles, hvis den positive særbehandling tjener til fremme af faktisk lighed. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol fastslog således i dommen Den Belgiske Sprogstrid 23/7 1968, at artikel 14 ikke forbyder enhver form for forskelsbehandling og udtalte i den forbindelse, at certain legal inequalities tend only to correct factual inequalities. Til trods for, at der findes en ganske omfattende praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vedrørende artikel 14, er der kun statueret krænkelse af bestemmelsen i et mindre antal tilfælde. Dette skyldes til dels, at artikel 14 kun kan påberåbes i sammenhæng med en af de øvrige bestemmelser i EMRK, og at der efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis ofte ikke foretages en selvstændig undersøgelse af forholdet til artikel 14, hvis der er fundet krænkelse af hovedbestemmelsen. Det kan derfor være særdeles vanskeligt at forudsige, om Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vil finde en særskilt behandling af artikel 14 nødvendig. Heller ikke vedrørende artikel 14 findes domme fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol eller fra de danske domstole, der statuerer krænkelser i relation til de spørgsmål, som kommissærens anbefalinger vedrører.

8 - 8 - Der er således også i forbindelse med artikel 14 tale om et ganske spinkelt retsgrundlag, når det nærmere skal søges klarlagt, i hvilke situationer bestemmelsen indebærer en forpligtelse for Danmark til at give en opholdstilladelse. Helt kort kan bestemmelsens hovedbetydning for udlændingeområdet opsummeres i følgende hovedpunkter: Det forhold, at en stat behandler sine egne statsborgere anderledes end personer af fremmed statsborgerskab, er ikke i sig selv i strid med artikel 14. Det forhold, at tredjelandsstatsborgere behandles anderledes end EU-statsborgere, er heller ikke i sig selv i strid med artikel 14, hvis dette er objektivt og sagligt begrundet i de retligt bindende aftaler inden for EU. Heller ikke en bedre behandling af statsborgere fra lande, som en stat har en særlig tilknytning til, vil i sig selv være i strid med artikel Øvrige internationale forpligtelser af særlig betydning for udlændingelovens regler om opholdstilladelse Det er i international ret et almindeligt anerkendt princip, at ægteskaber kun skal kunne indgås med ægtefællernes frie og uforbeholdne samtykke. Dette følger bl.a. af artikel 16, stk. 2, i Verdenserklæringen om menneskerettigheder, artikel 23, stk. 3, i FN s konvention om borgerlige og politiske rettigheder og artikel 10, stk. 1, i FN s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder. Det følger tilsvarende af artikel 16, stk. 1, i FN s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder, at de deltagende stater skal tage alle passende forholdsregler til at afskaffe diskrimination imod kvinder i alle ægteskabs- og familieforhold og på grundlag af ligestilling mellem mænd og kvinder sikre kvinder samme ret til frit at vælge ægtefælle og til kun at indgå ægteskab med deres frie og uforbeholdne samtykke. Efter artikel 5 i FN s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination må der ikke ske diskrimination på grund af race, hudfarve, national eller etnisk oprindelse. Efter artikel 26 i FN s konvention om borgerlige og politiske rettigheder er alle mennesker lige for loven og berettigede til lovens ligelige beskyttelse uden nogen forskelsbehandling. Endelig indeholder Verdenserklæringen om Menneskerettigheder i artikel 16, stk. 1, en bestemmelse, hvorefter den enkelte uden begrænsninger af racemæssige, nationalitetsmæssige eller religiøse grunde har ret til at gifte sig og stifte familie.

9 - 9 - Det bemærkes, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ved fortolkningen af EMRK inddrager andre globale og regionale menneskerettighedskonventioner samt andre folkeretlige aftaler. Det må antages, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vil søge at finde et fortolkningsresultat, som stemmer overens med andre traktatforpligtelser FN s konvention om barnets rettigheder FN s konvention om barnets rettigheder (FN s børnekonvention) sikrer børn en række rettigheder, herunder at ansøgninger fra et barn eller dettes forældre om indrejse i eller udrejse fra en deltagende stat med henblik på familiesammenføring skal behandles på en positiv, human og hurtig måde af deltagerstaterne, jf. artikel 10, stk. 1. FN s børnekonvention indebærer således ikke en generel og ubetinget ret til familiesammenføring med børn. Noget andet er, at deltagerstaterne efter konventionens artikel 10, stk. 2, skal sikre et barn, hvis forældre har fast bopæl i forskellige stater, ret til, undtagen under særlige omstændigheder, regelmæssigt at have personlig forbindelse og direkte kontakt med begge forældre. En sikring af regelmæssig kontakt indebærer ikke nødvendigvis, at der skal gives tilladelse til familiesammenføring, idet sådan kontakt vil kunne komme i stand på anden vis, herunder ved udstedelse af besøgsvisum m.v. I alle foranstaltninger vedrørende børn, hvad enten disse udøves af offentlige eller private institutioner for socialt velfærd, domstole, forvaltningsmyndigheder eller lovgivende organer, skal det grundlæggende hensyn til barnets tarv komme i første række, jf. artikel 3, stk. 1, i FN s børnekonvention. 4. Indholdet af menneskerettighedskommissærens rapport for så vidt angår udlændingeområdet På baggrund af en invitation fra udenrigsministeren aflagde menneskerettighedskommissæren besøg i Danmark den april 2004, hvilket skete i medfør af artikel 3, litra e, i resolution (99) 50 om Europarådets menneskerettighedskommissær. Menneskerettighedskommissærens anbefalinger om besøget i Danmark den april 2004 er afgivet under henvisning til resolutionens artikel Menneskerettighedskommissærens generelle bemærkninger Menneskerettighedskommissæren indleder sin rapport af 8. juli 2004 om besøget i Danmark med at anføre, at der har været et markant skift i politik og lovgivning i retning af et mere restriktivt system, der medfører en vis risiko i forhold til den

10 fulde respekt af menneskerettighederne i relation til udlændinges og etniske minoriteters rettigheder. I punkt fire anfører menneskerettighedskommissæren, at der efter valget i 2001 er gennemført en række lovgivningsmæssige og politiske initiativer. Det anføres, at disse initiativer indeholder positive elementer, for eksempel til fremme af et inklusivt samfund og til bekæmpelse af diskrimination, men at de fleste lovgivningsmæssige initiativer vedrørende indvandrere, flygtninge og asylansøgere er af restriktiv karakter, der risikerer at polarisere dette emne yderligere og i visse tilfælde hindre en bedre integration. I punkt seks anføres det, at det skal sikres, at tiltag i den forbindelse hverken begrænser fundamentale rettigheder for asylansøgere eller almindelige indvandrere eller skader deres efterfølgende integration. Menneskerettighedskommissæren anfører videre i punkt syv, at udlændingeloven savner klarhed, og at hyppige lovændringer risikerer at bringe princippet om en forudsigelig retstilstand i fare, og at dette gør det svært for de berørte personer at planlægge deres fremtid. Det anføres, at nogle af de analyserede bestemmelser desuden kan begrænse en effektiv udøvelse af visse rettigheder fastlagt i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) og andre internationale traktater, og at dette udtrykkeligt anerkendes i forhold til familiesammenføring i bemærkningerne til regeringens oprindelige lovforslag. Det anføres videre, at der for sådanne tilfælde er undtagelsesmuligheder i loven, men at anvendelse heraf beror på inddragelse af i visse tilfælde detaljerede, men generelt set vage hensyn, beskrevet i lovforslaget, som er bindende ved lovens fortolkning. Kommissæren finder i den forbindelse, at menneskerettigheder er for vigtige til at blive overladt til myndighedernes skøn ved afgørelse af individuelle sager og i stedet bør sikres ved klare lovregler. Menneskerettighedskommissæren indleder sine konkrete anbefalinger med i rapportens punkt 66 at anføre, at Danmark har et langt og berettiget ry for at være et land med høje menneskerettighedsstandarder. Der henvises endvidere til den vægt, som de danske myndigheder tillægger menneskerettighederne ved nye lovinitiativer, og til den alvor, hvormed man i praksis ser på brud på menneskerettighederne. Dette er ifølge menneskerettighedskommissæren udgangspunktet for anbefalingerne Anbefaling om genovervejelse af 24-års-reglen I rapportens punkt 13 byder menneskerettighedskommissæren de mange initiativer, der er taget på baggrund af regeringens handlingsplan vedrørende tvangsægteskaber, tvangslignende ægteskaber og arrangerede ægteskaber, velkommen, herunder initiativer om at sikre rådgivning og mægling for unge mennesker, der er

11 under pres fra deres forældre til at blive gift, fokus på at piger og unge kvinder afslutter deres uddannelse og tiltag for at forbedre kendskabet til dansk lovgivning. Menneskerettighedskommissæren anfører endvidere i punkt 13, at han er overbevist om, at en intens anvendelse af sådanne initiativer ville medføre positive resultater uden anvendelse af de begrænsninger, som nu er indført ved lov, og hvis rækkevidde findes at række langt ud over deres målsætning og indebære alvorlige begrænsninger i retten til at indgå ægteskab og etablere et familieliv i Danmark. På denne baggrund anbefaler menneskerettighedskommissæren, at kravet om en minimumsalder på 24 år for begge ægtefæller i forbindelse med familiesammenføring genovervejes Regeringens kommentar Menneskerettighedskommissæren anbefaler i rapporten alene, at regeringen genovervejer 24-års-reglen. Regeringen har genovervejet 24-års-reglen, men ikke fundet grundlag for at ændre den. Regeringen deler kommissærens betænkeligheder vedrørende 24-års-reglen i forhold til, at reglen kan virke indgribende over for unge, der har indgået ægteskab af egen fri vilje. Det er imidlertid regeringens vurdering, at 24-års-reglen stadig er nødvendig for at forhindre, at unge mennesker tvinges til at blive gift eller arrangeres ind i ægteskab med henblik på familiesammenføring. Menneskerettighedskommissæren ses at være opmærksom på regeringens øvrige tiltag for at forebygge tvangsægteskaber, tvangslignende ægteskaber og arrangerede ægteskaber. Det er imidlertid regeringens opfattelse, at disse øvrige initiativer ikke er tilstrækkelige for at sikre den nødvendige beskyttelse af de unge mennesker mod sådanne ægteskaber. Den nuværende, absolutte 24-års-regel har desuden vist sig at være et langt mere effektivt middel mod tvangsægteskaber og arrangerede ægteskaber end den tidligere gældende 25-års-regel, som blev indført i juli 1998, hvorefter det i tilfælde, hvor den ene af ægtefællerne var under 25 år, fra sag til sag skulle vurderes, hvorvidt ægteskabet beroede på en aftale indgået af andre end ægtefællerne. Hvis dette var tilfældet, blev der givet afslag på familiesammenføring. Den nuværende 24-års-regel er efter regeringens opfattelse effektiv, idet den beskytter unge mod pres i forbindelse med indgåelse af ægteskabet jo ældre man er, desto bedre modstår man pres fra familien eller andre. Reglen fremmer desuden en bedre integration, idet bestemmelsen medvirker til, at unge menneskers uddannelses- og erhvervsmuligheder bliver forbedret. Det er indgået med styrke i regeringens overvejelse om denne bestemmelse, at brede kredse blandt unge med anden etnisk baggrund end dansk støtter 24-års-reglen.

12 Hertil kommer, at Danmark i medfør af andre internationale konventioner, jf. notatets afsnit 3, er forpligtet til at sikre, at ægteskaber kun skal kunne indgås med begge parters frie vilje. Det er fortsat regeringens opfattelse, at 24-års-reglen ikke er i konflikt med EMRK. Der er ikke bestemmelser i konventionen, som udelukker 24-års-reglen, og der er ikke afgørelser fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol herom. Det er for regeringen afgørende, at det i lovgivningen allerede er sikret, at der meddeles tilladelse til ægtefællesammenføring uden hensyn til 24-års-reglen, når særlige grunde taler for det, navnlig når en herboende flygtning har måttet forlade sin ægtefælle i hjemlandet, og ægtefællen nu ønsker opholdstilladelse i Danmark. Endelig lægger regeringen vægt på, at der efter EU-reglerne om familiesammenføring er mulighed for, at de øvrige EU-lande kan stille et alderskrav på 21 år. I forbindelse med dette direktivs udarbejdelse har forholdet til EMRK været grundigt overvejet. Det fremgår således af direktivet, at direktivet overholder de grundlæggende rettigheder og de principper, som anerkendes i bl.a. artikel 8 i EMRK og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder Anbefaling om genovervejelse af 28-års-reglen i forbindelse med tilknytningskravet Menneskerettighedskommissæren anbefaler, at betingelsen om 28 års statsborgerskab for fritagelse fra tilknytningskravet ved ægtefællesammenføring genovervejes. I begrundelsen for denne anbefaling anfører menneskerettighedskommissæren i rapportens punkt 10, at han er bekymret for, at lovgivningen behandler danske statsborgere forskelligt afhængig af, hvor længe de pågældende har haft statsborgerskab. Det anføres, at bestemmelsen efter menneskerettighedskommissærens opfattelse ikke sikrer princippet om lighed for loven. Menneskerettighedskommissæren henviser ligeledes under dette punkt til tilknytningskravet og anfører, at dette rammer immigranter og andengenerationsindvandrere særligt hårdt, herunder dem som har levet i Danmark det meste af deres liv og er integreret. Kommissæren henviser i den forbindelse til en konkret sag om en 26 årig kvinde, som kom til Danmark som barn og siden har boet uafbrudt i landet, taler flydende dansk, og har afsluttet universitetsstudier i Danmark, men som ikke kunne få sin mand fra sit oprindelige hjemland til Danmark, idet parrets tilknytning til dette land var større end til Danmark. Sagens øvrige omstændigheder beskrives ikke nærmere Regeringens kommentar

13 Menneskerettighedskommissærens anbefaling om en genovervejelse af 28-årsreglen er ikke baseret på en konkret henvisning til EMRK, men på et princip om lighed for loven. Regeringen mener fortsat ikke, at 28-års-reglen er i strid med et lighedsprincip. 28-års reglen indebærer, at udlændingelovens tilknytningskrav fraviges i tilfælde, hvor den person, der ønsker at få en ægtefælle eller fast samlever til Danmark, har haft dansk indfødsret i 28 år. 28-års-reglen er dermed en undtagelse til tilknytningskravet og udtryk for en standardiseret tilknytningsvurdering. Derfor er man nødt til at kræve indfødsret af en vis varighed. Det kan således normalt lægges til grund, at en dansk statsborger, der er 28 år, har en sådan tilknytning til Danmark, at det er ubetænkeligt at undlade at stille tilknytningskravet. Den forskelsbehandling, der finder sted mellem statsborgere afhængig af varigheden af deres statsborgerskab, er dermed sagligt begrundet. Netop af hensyn til et ønske om ikke at forskelsbehandle danske statsborgere og herboende udenlandske statsborgere i en sammenlignelig situation, er det i lovgivningen præciseret, at personer, der ikke har haft dansk indfødsret i 28 år, men er født og opvokset her i landet eller kom hertil som mindre børn og har haft deres opvækst her i landet, i almindelighed vil blive undtaget fra tilknytningskravet, når de pågældende har opholdt sig lovligt 28 år her i landet. Det har ikke været muligt ud fra beskrivelsen af den konkrete sag om en 26-årig kvinde at identificere sagen. Sådan som sagen er beskrevet, er der ingen forskel på den nævnte kvindes situation og en jævnaldrende dansk kvindes. Sagen er således ikke udtryk for forskelsbehandling mellem danskere og udlændinge. Kommissærens anbefaling på dette punkt beror muligvis på en ikke fuldt dækkende forståelse af den danske lovgivning, jf. herved afsnit 5 om kommissærens udtalelser til Politiken den 14. juli Anbefaling om genovervejelse af økonomiske krav i forbindelse med familiesammenføring For så vidt angår økonomiske betingelser for familiesammenføring anfører menneskerettighedskommissæren i rapportens punkt 11, at konkrete sager giver grundlag for alvorlig bekymring i forhold til princippet om lighed for loven og særligt i forhold til menneskerettighedskonventionens artikel 14, som forbyder diskrimination blandt andet på grund af formueforhold. Menneskerettighedskommissæren anfører ligeledes, at de berørte personer er under konstant risiko for adskillelse fra en ægtefælle eller er nødsaget til at bosætte sig i udlandet for at fortsætte familielivet, hvilket utvivlsomt i alvorlig grad belaster og bekymrer de berørte personer, hvorved man risikerer at modvirke integrationsindsatsen.

14 Menneskerettighedskommissæren anbefaler herefter, at regeringen tager bestemmelsen om økonomisk sikkerhed på kr. og permanent beskæftigelse som betingelse for udstedelse og forlængelse af opholdstilladelse for ægtefæller op til genovervejelse, idet bestemmelsen kan krænke (et princip om) lighed for loven Regeringens kommentar Udlændingelovens krav om sikkerhedsstillelse og selvforsørgelse er begrundet i et ønske om, at de familier, der ønsker at bosætte sig i Danmark, kan forsørge sig selv og ikke ligger det offentlige til last. Det forudsættes desuden, at en herboende, der har en fast tilknytning til arbejdsmarkedet, bedre kan medvirke til at sikre ægtefællens integration i det danske samfund. Kravet om sikkerhedsstillelse indebærer ikke et krav om, at den pågældende skal være i besiddelse af kr., idet den pågældende vil skulle stille en bankgaranti, der typisk vil koste ca kr. årligt. Kravet om selvforsørgelse er et krav, som både Danmark og andre EU-lande stiller, og som EU-reglerne om familiesammenføring åbner mulighed for. Hvis menneskerettighedskommissærens opfattelse lægges til grund på dette punkt, vil ingen lande kunne opretholde eller indføre krav om selvforsørgelse, idet et sådant krav i sig selv altid vil vedrøre de pågældende personers formueforhold eller økonomiske formåen. Det understreges, at kravet om sikkerhedsstillelse og selvforsørgelse kan fraviges, hvor ægtefællesammenføring skal tillades som følge af Danmarks internationale forpligtelser. Der henvises herved til afsnit om familiesammenføring med flygtninge, hvoraf det blandt andet fremgår, at kravet er fraveget over for flygtninge i 279 tilfælde i De konkrete sager, som menneskerettighedskommissæren henviser til, beskrives ikke nærmere og har derfor ikke kunnet identificeres. På denne baggrund har regeringen ikke fundet grundlag for at ændre bestemmelserne om sikkerhedsstillelse på ca kr. eller selvforsørgelse Anbefaling om genovervejelse af aldersgrænsen ved familiesammenføring med børn Menneskerettighedskommissæren anbefaler, at aldersgrænsen på 15 år for familiesammenføring med børn genovervejes til fordel for en aldersgrænse på 17 år i overensstemmelse med principperne i FN s børnekonvention.

15 I punkt 15 anfører menneskerettighedskommissæren, at det er beklageligt, at alle børn over 14 år af ikke-danske forældre bliver straffet af denne lovbestemmelse som følge af et ret begrænset antal forældres formodede forkerte opførsel. I punkt 16 refererer menneskerettighedskommissæren til FN s børnekonvention, der definerer et barn, som ethvert menneske under 18 år, og hvoraf det fremgår, at barnets tarv skal være den primære overvejelse i alle forhold, der vedrører barnet. Menneskerettighedskommissæren anfører, at selv om FN s børnekonvention ikke medfører, at et barn under 18 år automatisk skal have adgang til familiesammenføring til forældrenes opholdsland, forudsætter FN s børnekonvention, at barnet får mulighed for at ansøge herom. Menneskerettighedskommissæren finder i punkt 17, at det er urimeligt og frarådeligt at indføre en generel formodningsregel om, at familiesammenføring af et barn i alderen mellem 15 og 17 ikke er i barnets interesse, og at lade undtagelserne, hvorefter der i særlige tilfælde skal meddeles familiesammenføring, fremgå af bemærkninger til lovforslaget. Det anføres, at dette ikke medfører den retssikkerhed, der bør være til stede ved fastlæggelse af grundlæggende rettigheder. Menneskerettighedskommissæren finder det beklageligt, at alternative løsninger på problemet vedrørende genopdragelsesrejser, som foreslået af blandt andre Rådet for Etniske Minoriteter, ikke har været afprøvet Regeringens kommentar Regeringen har forståelse for, at Europarådets menneskerettighedskommissær inddrager FN s børnekonvention i sine betragtninger, og regeringen er enig i betragtningerne om denne konvention, herunder at konventionen ikke giver en automatisk ret til familiesammenføring for børn under 18 år, og at barnets tarv skal være den primære overvejelse i alle forhold, der vedrører barnet. Baggrunden for, at aldersgrænsen blev sat ned til 15 år, var netop hensynet til barnets tarv. Regeringen ønsker med reglen at undgå, at børn bliver sendt på genopdragelsesrejser til forældrenes oprindelige hjemlande og dermed bliver skilt fra forældrene. Med reglen opfordres forældrene samtidig til at ansøge om familiesammenføring med deres børn så hurtigt som muligt med henblik på, at familien kan leve sammen. Et barn, som skal leve resten af sit liv i Danmark, bør tilbringe sin barndom i Danmark og ikke i forældrenes oprindelige hjemland. Regeringen er ikke overbevist om, at menneskerettighedskommissæren har ret i sin antagelse om, at der alene er tale om et mindre antal sager vedrørende genopdragelsesrejser. Omfanget af dette fænomen er usikkert, men regeringen vurderer, at der er tale om et voksende problem.

16 Det skal understreges, at børn mellem 15 og 18 år ikke er afskåret fra at ansøge om familiesammenføring. Udlændingemyndighederne behandler således alle ansøgninger om familiesammenføring vedrørende børn. Nedsættelsen af aldersgrænsen fra 18 til 15 år betyder alene, at børn mellem 15 og 18 år ikke har retskrav på familiesammenføring. Reglen er ikke et udtryk for et forbud mod opholdstilladelse til disse børn. Og det fremgår udtrykkeligt af lovforslagets bemærkninger, at der skal meddeles opholdstilladelse i tilfælde, hvor nægtelse af familiesammenføring vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser. Regeringen finder ikke, at der er grundlag for at ændre bestemmelsen Anbefaling vedrørende flygtninges ret til familiesammenføring Menneskerettighedskommissæren anbefaler, at flygtninges ret til familiesammenføring anføres klart i loven. Menneskerettighedskommissæren anfører i punkt 12 om baggrunden for denne anbefaling, at EMRK s artikel 8 garanterer retten til familieliv og privatliv, og at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ikke i sin praksis har fastslået, at EMRK s artikel 8 generelt forpligter stater til at acceptere, at ægtefæller, der ikke er borgere i pågældende stat, tager ophold der. Domstolen har anset det for centralt, at parret kan henvises til at tage ophold i et andet land. Menneskerettighedskommissæren anfører, at det på baggrund af denne retspraksis kan udledes, at såfremt det pågældende par ikke kan leve sammen i et andet land, må der være adgang til familiesammenføring i den stat, hvor parret opholder sig. Menneskerettighedskommissæren anfører videre, at dette naturligvis ofte vil være tilfældet for så vidt angår par, der er flygtninge, og som ikke har mulighed for at udøve deres ret til familieliv i et andet land end asyllandet. Sådanne par bør derfor automatisk gives adgang til familiesammenføring. Menneskerettighedskommissæren beskriver, at det af lovbemærkningerne fremgår, at der kan gives familiesammenføring til flygtninge i Danmark, uden at alle betingelserne for familiesammenføring er opfyldt, men i princippet alene hvis ægteskabet blev indgået, før flygtningen forlod sit hjemland. Det anføres, at der i bemærkningerne ligeledes er angivet andre eksempler, hvor betingelserne for familiesammenføring kan fraviges. Menneskerettighedskommissæren anfører videre i punkt 12, at denne form for lovgivning i Danmark ikke sikrer en tilstrækkelig retssikkerhed, men at man som et minimum bør indføre en ikke udtømmende liste direkte i loven over forhold, hvor der skal gives tilladelse til familiesammenføring, uden at alle betingelser nødvendigvis er opfyldt.

17 Menneskerettighedskommissæren henviser herved til konkrete sager, hvor Danmark efter det oplyste ikke har sikret familiesammenføring i medfør af den nye lovgivning. Det bemærkes, at disse sager ikke er beskrevet Regeringens kommentar Hovedsigtet med EMRK s artikel 8 er at beskytte det allerede etablerede familieliv. Danmark er derfor først og fremmest forpligtet til at beskytte mod adskillelse af familier, der allerede eksisterer som en enhed og således udøver faktisk familieliv her i landet. I nogle tilfælde kan artikel 8 dog få betydning, selvom en herboende ikke faktisk udøver familieliv her i landet med en udenlandsk ægtefælle. Dette følger af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom vedrørende en afgørelse om nægtelse af ægtefællesammenføring: Abdulaziz, Cabales og Balkandali 28/ afsnit 60 og Det angives således heri, at intended family life kan være beskyttet. Da et ægtepar genuinely wished to cohabit and lead a normal family life. And indeed they subsequently did so, var artikel 8 anvendelig. Sagen vedrørte omfanget af statens forpligtelser til at sikre respekt for familielivet. Den relativt vide skønsmargin for statsmagten i relation til sådanne forpligtelser medførte afvisning af, at familiesammenføring i den pågældende sag var påkrævet: Article 8 cannot be considered as extending to a general obligation on the part of the State to respect the choice by married couples of the country of their matrimonial residence and to accept the non-national spouses for settlement in that country, afsnit 68. Artikel 8 kan ligeledes få betydning på grund af et forudgående samliv af ægteskabslignende karakter inden den herboendes flugt fra hjemlandet, i et tredjeland eller her i landet. Der må ses på varigheden og fastheden af samlivet. Det er imidlertid væsentligt at understrege, at der vil kunne foreligge et familieliv, uden at dette nødvendigvis aktualiserer en pligt for Danmark til at tillade familiesammenføring efter artikel 8 i EMRK. Det afgørende for vurderingen heraf bliver, om der etableres et familieliv med en sådan relation til Danmark, at Danmark er forpligtet til at tillade familiesammenføring efter artikel 8. Det må f.eks. antages, at Danmark ikke vil være forpligtet til at tillade familiesammenføring i en situation, hvor parterne ikke har haft personlig kontakt forud for ægteskabets indgåelse, og hvor ægteskabet indgås i forbindelse med et kortvarigt møde mellem parterne typisk i et tredjeland hvorefter der indgives ansøgning om ægtefællesammenføring i Danmark. I et sådant tilfælde vil der normalt ikke være etableret et familieliv med en sådan relation til Danmark, at Danmark vil være forpligtet til at yde beskyttelse af dette familieliv og give opholdstilladelse med henblik på ægtefællesammenføring i Danmark.

18 Som eksempel på et tilfælde, hvor der nok kan være etableret et familieliv, men hvor det må antages, at Danmark ikke vil være forpligtet til at tillade familiesammenføring, kan endvidere nævnes den situation, at to asylansøgere fra hvert sit land indgår ægteskab under opholdet i Danmark. Får de pågældende afslag på asyl, vil der, uanset om de pågældende ikke måtte kunne opnå tilladelse til at leve sammen i et af deres respektive hjemlande, således ikke foreligge en almindelig pligt for Danmark til at give opholdstilladelse med henblik på fortsat udøvelse af familieliv i Danmark. Ved afgørelsen af, om det må anerkendes, at et ægtepar kan antages at have en ret til ægtefællesammenføring i Danmark, vil følgende kriterier være relevante: Samliv på fælles bopæl i Danmark. Samliv på fælles bopæl i hjemlandet eller i et tredjeland inden den herboende flygtnings indrejse i Danmark. Kontakt mellem ægtefællerne inden den herboendes flugt fra hjemlandet, når samlivet har været udelukket på grund af de omstændigheder, der har ført til den herboende flygtnings flugt fra hjemlandet. Børn i ægteskabet, herunder om de har opholdstilladelse i Danmark. Ansøgerens lovlige ophold på visum eller med opholdstilladelse her i landet. Det skal understreges, at disse kriterier indgår i en samlet vurdering af, om der i relation til ophold i Danmark er et krav på beskyttelse af et familieliv mellem ægtefællerne og deres eventuelle børn. Det kan således f.eks. ikke påregnes, at samliv på fælles bopæl af en vis varighed altid vil medføre et krav på opholdstilladelse. Det kan heller ikke i sig selv medføre krav på opholdstilladelse for en ansøgende ægtefælle, at ægtefællerne har fællesbørn. Det skal videre understreges, at det vil være en betingelse for, at der kan antages at foreligge et krav på opholdstilladelse her i landet, at den herboende flygtning på tidspunktet for sagens behandling (fortsat) må anses for afskåret fra at tage ophold i sit hjemland. Der vil derfor i tilfælde, hvor det måtte vise sig relevant, skulle ske en vurdering heraf ved høring af Udlændingestyrelsens asylafdeling. Endelig skal det understreges, at det som også anført i bemærkningerne i alle sager skal overvejes, om hensynet til overholdelsen af internationale forpligtelser, der beskytter familielivet, i den konkrete sag skal føre til, at der meddeles opholdstilladelse til ansøgeren, uanset at en eller flere af lovens betingelser ikke er opfyldt. Den videre udvikling af praksis sker derfor efterhånden som de sagsbehandlende myndigheder Udlændingestyrelsen som første instans og Integrati-

19 onsministeriet som klageinstans tager stilling til sager, der kan give anledning til tvivl. Når afgørelse i sådanne sager træffes af Integrationsministeriet, drager ministeriet omsorg for at henlede Udlændingestyrelsens opmærksomhed herpå, således at der kan tages højde herfor ved den fremtidige administration. Det bemærkes i den forbindelse, at der i 2003 blev givet 295 og i 2004 frem til medio august 189 tilladelser til familiesammenføring, hvor den herboende referenceperson er flygtning. Udlændingelovens betingelser vedrørende forsørgelseskrav og krav om økonomisk sikkerhed blev i 2003 fraveget i 279 tilfælde ud af de 295 tilladelser og i 2004 frem til medio august i 171 tilfælde ud af de 189 tilladelser. Regeringen har overvejet menneskerettighedskommissærens anbefaling og vil sikre, at menneskerettighedsbeskyttelsen for flygtninges adgang til familiesammenføring afspejles mere direkte i lovteksten, eksempelvis således, at der i relevante bestemmelser indføres en henvisning til hensynet til familiens enhed Anbefaling vedrørende appelinstansen i asylsager Menneskerettighedskommissæren anbefaler, at muligheden for at påklage en negativ asylafgørelse til en kvalificeret og uafhængig myndighed skal sikres. Menneskerettighedskommissæren finder, at den oprindelige sammensætning af Flygtningenævnet som et minimum bør genetableres. Menneskerettighedskommissæren henviser i punkt 21 til, at ændringerne i nævnets sammensætning, hvorefter Dansk Flygtningehjælp ikke længere er medlem af nævnet, fra integrationsministerens side er begrundet med Dansk Flygtningehjælps mangeartede funktioner i asylsagsbehandlingen i både første og anden instans, og dennes rolle i forhold til rådgivning af asylansøgere og deres advokater. Det anføres i punkt 22, at ændringen er beklaget af flere menneskerettighedsorganisationer, og at disse har anført, at nævnets uafhængighed blev mindsket ved at fjerne en repræsentant for det civile samfund med speciale i flygtningeret. Det anføres, at UNHCR har fremhævet Dansk Flygtningehjælps deltagelse i nævnet som en model for bedste praksis. Menneskerettighedskommissæren henviser endvidere i punkt 23 til udlændingelovens 53, stk. 2, hvoraf fremgår, at nævnets medlemmer er uafhængige og ikke kan modtage eller søge instruktion fra den beskikkende eller indstillende myndighed eller organisation. Det anføres, at menneskerettighedskommissæren ikke modtog oplysninger om, at hverken medlemmer udpeget af Integrationsministeriet eller tidligere medlemmer udpeget af Dansk Flygtningehjælp skulle have handlet uden den fornødne uafhængighed.

20 Menneskerettighedskommissæren begrunder i punkt 24 sin anbefaling med, at der er tale om afgørelser, der er meget tæt forbundne med udøvelsen af fundamentale menneskerettigheder, og som potentielt kan have uoprettelige følger, hvorfor der bør være adgang til appel ved almindelige domstole, som i alle sager burde være den endelige dommer og garant for respekten for menneskerettighederne. Menneskerettighedskommissæren er i den forbindelse bekendt med, at der i sagerne er klageadgang til domstolene for så vidt angår retsspørgsmål, men det anføres, at de fleste afgørelser, og alle for så vidt angår sagens omstændigheder, træffes endeligt af Flygtningenævnet. Menneskerettighedskommissæren anfører, at garantier for uafhængighed, upartiskhed og ekspertise derfor må være meget sikre. Dansk Flygtningehjælps medlemskab af Flygtningenævnet findes at indebære en meget større garanti for Flygtningenævnets uafhængighed, upartiskhed og fagkundskab end den nuværende, og derfor findes det særdeles ønskeligt, at nævnets oprindelige sammensætning genetableres Regeringens kommentar I asylsager sker der i normalproceduren en automatisk påklage af Udlændingestyrelsens afslag på asyl til Flygtningenævnet. Flygtningenævnet har en dommer som formand og består derudover af en jurist fra Integrationsministeriet og en repræsentant indstillet af Advokatrådet. Menneskerettighedskommissæren anerkender, at uafhængigheden af nævnets medlemmer i dag er sikret ved lov. Det er ikke nærmere beskrevet, hvorfor Flygtningenævnet ikke efter de gældende regler skulle være tilstrækkeligt uafhængigt. Det fremgår ikke klart af rapporten, på hvilken måde Dansk Flygtningehjælps deltagelse i Flygtningenævnet skulle styrke nævnets uafhængighed. Menneskerettighedskommissæren har ikke nærmere beskrevet, hvorfor Flygtningenævnet, som det er sammensat i dag, ikke findes at være tilstrækkeligt kvalificeret. Der er ingen tvivl om, at Dansk Flygtningehjælp besidder stor asylretlig ekspertise, men det gør nævnets nuværende medlemmer ligeledes. Efter regeringens opfattelse besidder Flygtningenævnet også med den nuværende sammensætning en høj grad af juridisk og asylretlig faglig ekspertise, hvilket underbygges gennem nævnets sekretariatsbistand og adgang til baggrundsoplysninger med videre. Regeringen finder, at det må anses for at være et politisk og ikke et retligt spørgsmål, om der ønskes NGO repræsentation i klageinstansen i asylsager i Danmark et domstolslignende nævn. Regeringen er ikke bekendt med, at andre lande, der ligeledes anvender domstolslignende nævn i deres asylsagsbehandling, har en NGO repræsenteret i dette.

21 Regeringen er ikke enig i menneskerettighedskommissærens kritik, men denne har givet regeringen anledning til på ny at vurdere, om Flygtningenævnets uafhængighed kunne præciseres yderligere. Regeringen vil derfor overveje en præciserende lovændring, der yderligere understreger nævnets uafhængighed af regeringen. Præciseringerne må forventes at angå reglerne om beskikkelse af nævnsmedlemmerne og disses uafsættelighed Anbefaling vedrørende Rådet for Etniske Minoriteter Menneskerettighedskommissæren anbefaler, at Rådet for Etniske Minoriteter gives en mere fremtrædende rolle og tildeles flere ressourcer. Menneskerettighedskommissæren anfører i punkt 30, at han er tilfreds med oprettelsen af Rådet for Etniske Minoriteter, og de vigtige opgaver Rådet udfører. I lyset af samtaler med formanden for Rådet samt fordelagtige udtalelser fra flere tilknyttede NGO er opfordrer menneskerettighedskommissæren til, at der gives en så nyttig institution større opmærksomhed og midler Regeringens kommentar Integrationsministeriet har tidligere over for menneskerettighedskommissæren gjort opmærksom på, at Rådet for Etniske Minoriteter modtager ca kr. årligt til driftsudgifter, og at ministeriet stiller sekretariatsbistand til rådighed. Det er i den forbindelse blandt andet anført, at Rådets hovedopgave er at rådgive integrationsministeren i emner af vigtighed i forhold til flygtninge og indvandrere, men at ministeriet har mulighed for at stille yderligere midler til rådighed, hvis sådanne er til stede, hvis Rådet måtte ønske at deltage i andre aktiviteter inden for Rådets beføjelser. Regeringen finder, at Rådet for Etniske Minoriteter allerede i dag har en særlig fremtrædende rolle ikke mindst i forbindelse med rådgivning om integration og spørgsmål om bekæmpelse af diskrimination Anbefaling vedrørende kampen mod diskrimination og intolerance Menneskerettighedskommissæren anerkender i punkt 27, at der i de senere år er blevet lagt vægt på at styrke kampen mod diskrimination og racisme, og at der er iværksat vigtige initiativer hertil. Han anfører, at flere menneskerettighedsorganisationer har påpeget, at man i integrationsbestræbelserne imidlertid i nogle tilfælde ikke i tilstrækkelig grad har skelnet mellem assimilering og integration. Menneskerettighedskommissæren finder, at der med fordel kunne lægges større vægt på de positive aspekter ved at sikre minoritetskulturer. I rapportens punkt 31 anfører menneskerettighedskommissæren, at der i forbindelse med den meget brede udlændinge- og integrationsdebat i Danmark, ikke kan

22 bortses fra, at en mindre, men højtråbende gruppe, har haft succes med at sætte en dagsorden mod indvandring, som er svær at skelne fra en dagsorden mod indvandrere, forrest i den politiske debat. Menneskerettighedskommissæren udtrykker i punkt 32 bekymring over, at visse politikere hyppigt udtaler sig indvandrerfjendsk. Kommissæren anfører at være blevet oplyst om, at 10 ud af 15 domfældelser i 2003 for overtrædelse af forbuddet mod at komme med racistiske udtalelser offentligt vedrørte repræsentanter for to politiske partier. Menneskerettighedskommissæren betragter selve retsforfølgningen i sådanne sager som en velkommen indikator for viljen til at bekæmpe racistiske udtalelser, men udtrykker bekymring over, at sådanne udtalelser er en del af den politiske debat. Kommissæren blev under besøget konstant oplyst om, at samfundets multikulturelle karakter ikke i tilstrækkelig grad afspejles i den offentlige debat og i medierne, som hyppigt tegner et fordrejet og mistroisk billede af etniske minoriteter i Danmark. Menneskerettighedskommissæren anfører i punkt 33, at ovennævnte problemer ikke er særegne for Danmark, men viser, at tolerance i samfundet kræver en konstant og årvågen indsats. Han finder, at det i Danmark er nødvendigt med en større indsats på dette område, og såvel som en åben debat om udfordringerne og vanskelighederne ved indvandring og integration er vigtig, er det nødvendigt med en kontinuerlig agtpågivenhed over for fremmedfjendske reaktioner maskeret som social bekymring. På denne baggrund anbefaler menneskerettighedskommissæren, at indsatsen til fremme af et inklusivt samfund og bekæmpelse af diskrimination og intolerance styrkes Regeringens kommentar Regeringen har noteret sig, at menneskerettighedskommissæren er opmærksom på, at regeringen har iværksat flere initiativer for at fremme et åbent og inklusivt samfund og med henblik på at bekæmpe diskrimination og intolerance. En nylig rapport Integrationsstatus fra forskningsinstituttet Catinét Forskning har vist, at antallet af indvandrere, som ikke oplever diskrimination, er steget med 15 %, mens gruppen, som oplever diskrimination, er faldet med 18 %. Regeringen er ikke enig i, at man i integrationsbestræbelserne i nogle tilfælde ikke i tilstrækkelig grad skulle have skelnet mellem assimilering og integration. Regeringen søger at sikre, at indvandrere og flygtninge opnår de nødvendige forudsætninger for at deltage i det danske samfund først og fremmest gennem sprogundervisning og tiltag i forhold til deres deltagelse på arbejdsmarkedet. Regeringen søger på ingen måde at assimilere indvandrere og flygtninge, og det er vigtigt for regeringen, at disses kulturelle baggrund respekteres.

23 Regeringen er enig med menneskerettighedskommissæren i, at fremme af et inklusivt samfund og bekæmpelse af diskrimination og intolerance er meget vigtige forhold, der kræver en konstant overvågning og om nødvendig videre udvikling Anbefaling vedrørende opholdstilladelse til kvinder i voldelige forhold Menneskerettighedskommissæren anbefaler, at der indføres mere fleksibilitet ved udstedelse af opholdtilladelse til udenlandske kvinder, der opgiver samlivet med en voldelig partner. Menneskerettighedskommissæren anfører i punkt 65, at udenlandske kvinder i voldelige parforhold er i en særlig sårbar situation, idet voldelige mænd hyppigt udnytter disse kvinders frygt for at blive sendt tilbage til hjemlandet, såfremt ægteskabet eller samlivet ophører. Menneskerettighedskommissæren hilser i den forbindelse muligheden for at fravige kravet om 7 års lovligt ophold før, der kan gives permanent opholdstilladelse, til personer, som i deres ægteskab eller samliv har været udsat for vold, velkommen, men anfører at have fået oplyst, at anvendelse af denne undtagelsesmulighed har været forbundet med betydelige vanskeligheder. Menneskerettighedskommissæren anfører videre i punkt 65, at Udlændingestyrelsen fortsat anvender et tilknytningskrav i disse sager, men finder, at der ved vurderingen af tilknytningen bør tages hensyn til de særlige omstændigheder og magtstrukturer, som er typiske i voldelige forhold Regeringens kommentar Det fremgår af udlændingelovens 19, stk. 8, at der ved en afgørelse om inddragelse af en ægtefællesammenføringsopholdstilladelse skal tages særligt hensyn til, om opholdsgrundlaget ikke længere er til stede som følge af samlivsophør, der skyldes, at udlændingen har været udsat for overgreb, misbrug eller anden overlast m.v. her i landet. Ved enhver afgørelse om udvisning (eller inddragelse) skal der efter udlændingelovens 26 endvidere foretages en konkret vurdering af, hvorvidt denne må antages at virke særligt belastende for den pågældende, navnlig på grund af udlændingens tilknytning til det danske samfund, alder, helbred, tilknytning til herboende personer m.v. I sager, hvor ansøgeren angiver at være blevet udsat for vold, er det ikke i sig selv tilstrækkeligt til en tilladelse til at forblive i Danmark at henvise til vold. Dels skal den påberåbte vold, som ikke må være af ren bagatelagtig karakter, kunne dokumenteres, dels skal volden have været medvirkende årsag til samlivsophævelsen, og dels skal ansøgeren have opnået en vis tilknytning til Danmark, typisk i form af ca. to års ophold her i landet.

24 Fra 1998 og til den 22. april 2004 har udlændingemyndighederne i 91 ud af i alt 295 sager, hvor vold er blevet påberåbt, tilladt ansøgeren at blive i Danmark, uanset at det oprindelige opholdsgrundlag ikke længere er til stede. Det vil sige, at tilladelse er meddelt i ca. en tredjedel af de relevante sager. De 295 sager udgør et absolut bruttoantal af sager, hvor ansøgeren har angivet at være blevet udsat for overgreb. Bruttoantallet på 295 sager indeholder således f.eks. adskillige sager, hvor udlændingemyndighederne ikke har kunnet lægge til grund, at der har været tale om voldelige overgreb, og hvor ansøgeren, uanset om volden måtte blive lagt til grund, har været i Danmark i så kort tid, at der efter regeringens opfattelse ikke er rimelig grund til at tillade den pågældende at blive her i landet. I sager, hvor voldelige overgreb kan lægges til grund, og disse har ført til samlivsophævelsen, og ansøgeren har været i Danmark i en vis periode, er der gode muligheder for, at den pågældende kan få tilladelse til at blive her i landet, uanset at det oprindelige opholdsgrundlag ikke længere er til stede. Det ses ved, at der givet opholdstilladelse i de 91 sager. Det bemærkes, at de nævnte tal er behæftet med usikkerhed på grund af en række tekniske og praktiske forhold. Regeringen bemærker, at menneskerettighedskommissæren i rapporten er opmærksom på, at den danske regering er meget optaget af at gøre en indsats for at forbedre situationen for disse kvinder, og at regeringen som led i denne indsats blandt andet har vedtaget en handlingsplan til bekæmpelse af vold mod kvinder (2002). Regeringen finder, at disse afgørelser vedrørende kvinder, der angiver at have været udsat for vold i ægteskabet eller samlivet, fortsat bør træffes på baggrund af en konkret vurdering, hvor alle relevante oplysninger i sagen inddrages. Regeringen er således af den opfattelse, at den danske lovgivning og praksis tager højde for de pågældendes situation, og at der allerede ved den nuværende sagsbehandling i disse udøves fleksibilitet ved udstedelse af opholdstilladelse til de berørte kvinder fra myndighedernes side, hvilket ovennævnte tal belyser Anbefaling vedrørende opholdstilladelse til ofre for menneskehandel Menneskerettighedskommissæren anbefaler, at adgangen til opholdstilladelse til ofre for menneskehandel, især til vidner i straffesager, øges. Menneskerettighedskommissæren anfører i punkt 61, at tiltag som de iværksatte tiltag med henblik på at sikre en sikker tilbagevenden for ofre for menneskehandel og iværksættelse af reintegrationsprogrammer i samarbejde med organisationer og myndighederne i hjemlandene, udover at støtte ofrene i en ny start i hjemlandene,

25 sandsynligvis har været med til at mindske risikoen for, at ofrene på ny falder i hænderne på menneskehandelsnetværk. Det fremgår videre af punkt 61, at menneskerettighedskommissæren finder, at såvel grunde til, at der kan gives opholdstilladelse til ofre, som længden af sådanne opholdstilladelser, bør overvejes nærmere, og at opholdstilladelse til vidner i straffesager bør gives automatisk, uanset om de pågældende i øvrigt opholder sig lovligt eller ulovligt i landet, frem for at overlade beslutningen herom til udlændingemyndighederne. Kvinder, der i øvrigt opholder sig lovligt i Danmark, men som er blevet tvunget ud i prostitution, findes ikke at skulle udsendes alene af den grund, at den pågældende har arbejdet ulovligt. Menneskerettighedskommissæren anfører videre, at det også bør overvejes, om særlige beskyttelseshensyn over for mindreårige ofre for menneskehandel gør sig gældende, idet der for disse ikke er forudset nogen særlige tiltag i regeringens handlingsplan (til bekæmpelse af kvindehandel fra 2002) Regeringens kommentar Menneskerettighedskommissæren er opmærksom på, at der i 2002 blev udarbejdet en handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel, og at der er iværksat tiltag med henblik på at sikre en sikker tilbagevenden for ofre for menneskehandel og iværksættelse af reintegrationsprogrammer. Menneskerettighedskommissæren ses i rapporten ligeledes at være bekendt med, at ofre for menneskehandel, der i forbindelse med en udvisning af Danmark, f.eks. for ulovligt arbejde, normalt ville blive pålagt at udrejse straks, har mulighed for efter praksis at opholde sig op til 15 dage i Danmark, og at de pågældende i denne periode kan opholde sig i sikre omgivelser med adgang til akut social, medicinsk og sociologisk støtte, ligesom der i helt særlige tilfælde er mulighed for et længere ophold bl.a. af lægelige grunde eller med henblik på efterforskning af sagen. Regeringen er af den opfattelse, at den nuværende lovgivning og praksis i disse sager tager højde for de pågældendes situation og finder, at ofre for menneskehandel bør have adgang til ophold i Danmark med henblik på at vidne i straffesager i det omfang de pågældendes medvirken skønnes nødvendig af myndighederne. 5. Menneskerettighedskommissærens efterfølgende udtalelser i pressen 5.1. Indholdet af menneskerettighedskommissærens udtalelser I et interview i Politiken den 14. juli 2004 fremkom menneskerettighedskommissæren med en yderligere udtalelser om sin rapport for så vidt angår Danmarks udlændingepolitik, og en række af disse udtalelser vil blive gengivet i det følgende.

26 Menneskerettighedskommissæren anfører: Danmark overtræder ubetinget en række menneskerettigheder specielt omkring reglerne for familiesammenføring. Min rapport er ganske klar, og det kan enhver se, som læser den. Når jeg ikke skriver direkte, at Danmark overtræder konventionerne, er det for at være respektfuld over for den danske regering i stedet for at banke tingene ned i bordet. Den kendsgerning, at jeg i rapporten ender op med en række anbefalinger, viser, at alt ikke er i orden. Selvfølgelig kan man vælge at se den anden vej, men det fjerner ikke problemerne. I forbindelse med journalistens oplysning om, at integrationsministeren har anført, at der er tale om politiske råd anfører menneskerettighedskommissæren: Men hvis det er Bertel Haarders opfattelse, har han slet ikke forstået, hvilken rolle Europarådets menneskerettighedskommissær har. Jeg er valgt af Europarådets parlamentariske forsamling og udstyret med et mandat til bl.a. at se, om menneskerettighederne bliver overholdt i rådets medlemslande. Min rapport er selvfølgelig politisk forstået på den måde, at den er stilet til den danske regering og det danske folketing, men rapportens indhold er baseret på en juridisk faglig gennemgang af lovgivningen og er hævet over politiske holdninger og partiinteresser. Det fremgår videre af artiklen, at kommissæren har anført: Artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention siger, at alle har ret til et familieliv. Hvad betyder det så? Ja, en familie består som regel af to voksne og deres børn. Men i Danmark forsøger regeringen med alle mulige lovindgreb at forhindre dette. Det er simpelthen ikke i orden, og den danske regering burde tænke over konsekvenserne af sin lovgivning. Til et spørgsmål om, hvad konsekvenserne er, svarer kommissæren, At den nuværende lovgivning ikke lever op til kerneelementerne i de konventionsbestemte rettigheder til et familieliv. Om 24-års-reglen anfører kommissæren: Da jeg talte med Bertel Haarder om denne regel, sagde han, at den var indført for at forhindre tvangsægteskaber. Men kan folk, der er over 24 år ikke blive udsat for tvangsægteskaber? Sker det ikke for 25-årige eller 26-årige. I forhold til 21-års reglen i EU s direktiv om familiesammenføring og et spørgsmål om, hvorfor han ikke kritiserer denne regel, anfører Kommissæren: Hvem siger, at jeg er enig i 21-årsreglen. Faktisk har jeg min tvivl om 21-årsreglen. Efter min mening burde det være sådan, at den aldersgrænse, som gælder for ægteskaber i hvert enkelt land, også burde gælde for familiesammenføringer. Om aldersgrænsen for børn anfører kommissæren: Tag et andet eksempel. Den danske regering har sagt, at børn over 15 år ikke længere har ret til familiesammenføring. Tidligere var grænsen 18 år. Men FN s Børnekonvention siger, at man er et barn, indtil man er 18 år. Det samme siger Den Europæiske Socialpagt. I den danske lov er der ganske vist indført nogle bestemmelser, som siger, man kan se

27 bort fra aldersgrænsen på 15 år, men de er gemt væk i noter, og loven er meget uklar. Om 28-års reglen i forbindelse med tilknytningskravet anfører kommissæren: Det betyder, at hvis en udlænding ankommer til Danmark som 20-årig, skal han vente ni år på at få statsborgerskab og derefter 28 år på at få ret til familiesammenføring. Så er han 57 år. Det er ikke en beskyttelse af retten til familieliv. Til en bemærkning fra journalisten om at andre har undret sig over, hvordan kommissæren kan lave en så omfattende rapport, når han kun har besøgt Danmark i fire dage, anfører kommissæren: Jeg er vant til den slags kritik. Havde jeg været i Danmark i en måned, var jeg også blevet kritiseret for det. Sagen er, at jeg havde forberedt mig grundigt og brugte dagene i Danmark til at møde forskellige mennesker. Man behøver heller ikke at opholde sig i Danmark for at studere den danske lovgivning. Det kan jeg også gøre fra mit kontor Regeringens kommentar Regeringen må primært forholde sig til det i den officielle rapport af 8. juli 2004 anførte. Menneskerettighedskommissærens udtalelser gengivet i artiklen i Politiken indeholder ikke oplysninger eller retlige argumenter, der giver anledning til en ændret juridisk vurdering af indholdet af rapporten af 8. juli Menneskerettighedskommissæren anfører, at Bertel Haarder om 24-års-reglen har oplyst, at reglen er indført for at forhindre tvangsægteskaber. Det skal i den forbindelse oplyses, at integrationsministeren under samtalen med menneskerettighedskommissæren ikke alene henviste til tvangsægteskaber, men ligeledes til arrangerede ægteskaber indgået under større eller mindre pres. For så vidt angår det i artiklen anførte konkrete eksempel om 28-års-reglen i forbindelse med tilknytningskravet synes menneskerettighedskommissæren ikke at være opmærksom på, at 28-års-reglen ikke er et krav i forbindelse med familiesammenføring, men en undtagelsesbestemmelse. Bestemmelsen indebærer således ikke et krav om, at ægtefællerne skal have været statsborgere i Danmark i 28 år for at opnå familiesammenføring, men alene at tilknytningskravet i disse tilfælde fraviges, hvis dette krav måtte være relevant, jf. nærmere afsnit Andres vurderinger af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention 6.1. Udtalelser i forbindelse med lovforslagets behandling I forbindelse med udsendelse af Integrationsministeriets lovforslag i høring hos bl.a. forskellige NGO er og interesseorganisationer har nogle af disse i deres hø-

28 ringssvar forholdt sig kritisk til visse af de af regeringen foreslåede ændringer på familiesammenføringsområdet. Der henvises for så vidt angår lovforslag nr. L 152 af 28. februar 2002 (Afskaffelse af de facto-flygtningebegrebet, effektivisering af asylsagsbehandlingen, skærpede betingelser for meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse og stramning af betingelserne for familiesammenføring m.v.) til de til Integrationsudvalget oversendte høringsnotater udarbejdet af Integrationsministeriet den 17. april 2002 (L 152 bilag 50) og 24. april 2002 (L 152 bilag 73) om de indkomne høringssvar. For så vidt angår lovforslag nr. L 6 af 8. oktober 2003 (Ændring af reglerne om tilknytningskrav ved ægtefællesammenføring og styrket indsats mod ægteskaber, der indgås mod eget ønske) henvises til det af Integrationsministeriet udarbejdede høringsnotat af 20. oktober 2003 (L 6 bilag 3) om de indkomne høringssvar. Endelig henvises vedrørende lovforslag nr. L 171 af 20. februar 2004 (Ændring af reglerne om familiesammenføring med børn, skærpelse af betingelserne for opholdstilladelse til udenlandske religiøse forkyndere m.v., begrænsning af adgangen til ægtefællesammenføring for personer, der er dømt for vold mod en tidligere ægtefælle eller samlever, m.v.) til de af Integrationsministeriet udarbejdede høringsnotater af 9. marts 2004 (L 171 bilag 5) og 10. marts 2004 (L 171 bilag 7) om de indkomne høringssvar. I det følgende redegøres alene for de væsentlige dele af indholdet af Institut for Menneskerettigheders høringssvar i forbindelse med de tre ovenfor nævnte lovforslag og forholdet til internationale konventioner. Lovforslag nr. L 152 af 28. februar 2002 lov nr. 365 af 6. juni 2002 Det Danske Center for Menneskerettigheder (nu Institut for Menneskerettigheder) bemærker vedrørende stramningen af familiesammenføringsreglerne, at det af lovforslaget fremgår, at det forudsættes, at de skønsmæssige beføjelser, der i medfør af forslaget overlades til udlændingemyndighederne, administreres i overensstemmelse med EMRK. I så fald vil der selvsagt ikke opstå problemer i relation til EMRK artikel 8. Lovforslag nr. L 6 af 8. oktober 2003 lov nr af 27. december 2003 Institut for Menneskerettigheder anfører vedrørende 28-års-reglen, at det fremgår af praksis, at staternes skønsmargin kan blive noget indskrænket, hvis der findes at være en fælles retstilstand, som går igen i Europarådets medlemsstater, common grounds between contracting states, jf. Rasmussen v. Danmark af 28. november 1984, pr. 40. Instituttet har ikke foretaget en undersøgelse af alle Europarådets medlemsstaters regler om ægtefællesammenføring, men skulle det vise sig,

29 at begrænsninger i statsborgeres ret til ægtefællesammenføring er meget sjældne, vil det indgå i Domstolens vurdering. Ved prøvelsen af, om indgrebet i især etniske minoriteters ret til ægtefællesammenføring er rimeligt og proportionalt, må det lægges til grund, at Domstolen vil foretage en tilbundsgående afvejning mellem på den ene side statens saglige interesser og på den anden side individernes interesser. Det må endvidere antages, at Domstolen vil foretage en grundig vurdering af, om samme mål kunne nås med mindre indgribende midler. Det er svært at forudsige udfaldet af en sådan proportionalitetsafvejning, men det er imidlertid instituttets samlede vurdering, at reglerne om ægtefællesammenføring, hvis lovforslaget vedtages, vil udgøre en usaglig og uproportional forskelsbehandling af danske statsborgere med anden etnisk baggrund end dansk, som vil stride mod Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 14 sammenholdt med artikel 8 og 12 samt artikel 1 i FN s Konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination sammenholdt med art. 5(d)(iv). Institut for Menneskerettigheder bemærker, at 28-års-reglen betyder, at danske statsborgere, som ikke har været statsborgere i 28 år, ikke er fritaget fra at opfylde tilknytningskravet. Denne forskelsbehandling mellem statsborgere finder instituttet principielt betænkelig. Kravet om 28 års indfødsret betyder en de facto forskelsbehandling mellem personer, som har erhvervet statsborgerskab ved fødslen, og personer, som har erhvervet statsborgerskab senere. Instituttet finder det principielt betænkeligt at forskelsbehandle statsborgere på grundlag af, hvornår de har erhvervet deres statsborgerskab. Til sammenligning kan der henvises til det på statsborgerrettens område gældende princip om ikke-diskrimination af statsborgere, uanset om de har erhvervet indfødsret ved fødslen eller efterfølgende, jf. Den Europæiske Konvention om Statsborgerskab, artikel 5, stk. 2. Instituttet går ud fra, at der vil blive taget højde for dette problem i relation til adoptivbørn, som kommer her til landet som større, og som i øvrigt opnår en retsstilling som biologiske børn. Institut for Menneskerettigheder anfører, at vedtagelsen af nærværende lovforslag vil medføre, at tilknytningskravet i højere grad end tidligere skal anvendes, når den herboende danske statsborger har anden etnisk baggrund end dansk. De personer, som stilles bedst af en fritagelsesbetingelse om dansk indfødsret i 28 år, vil fortrinsvis være personer, som fra fødslen har haft dansk statsborgerskab. Da danske statsborgere af anden etnisk baggrund end dansk oftere vil have fået statsborgerskabet senere end ved fødslen, vil denne gruppe blive stillet ringere end etniske danskere. Efter instituttets vurdering er det nærliggende, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vil finde, at det nuværende tilknytningskrav ved ægtefællesammenføringer sammenholdt med det nye lovforslag både efter deres formål og deres virkning er udtryk for en forskelsbehandling mellem danske statsborgere på grundlag af etnisk tilhørsforhold. Institut for Menneskerettigheder er af den opfattelse, at regeringens beskrivelse af praksis under Den Europæiske Menneskerettighedskonvention artikel 8 er ufuldstændig. Det bør understreges, at Domstolen ikke har haft lejlighed til at udtale sig om grænserne for statsborgeres ret til ægtefællesammenføring. Domstolen har

30 prøvet enkelte sager om statsborgeres ret til familiesammenføring, men disse har drejet sig om børns familiesammenføring med forældre, som havde statsborgerskab i både det tidligere hjemland, som børnene stadig befandt sig i, og det nye bopælsland, jf. f.eks. sagen Ahmut v. Nederlandene af 28. november Domstolen har endvidere haft lejlighed til at prøve lovligheden af udvisninger af kriminelle udlændinge, som var gift med en statsborger. Domstolen har i disse sager afvejet på den ene side statens interesse i at gennemføre udvisningen, herunder personens konkrete farlighed, og på den anden side parrets tilknytning til bopælslandet, herunder deres statsborgerskab, deres muligheder for at genetablere familielivet i udvisningslandet samt det eventuelle kendskab til straffelovsovertrædelsen ved ægteskabets indgåelse, jf. f.eks. Boultif v. Switzerland af 2. august 2001, præmis 48. Institut for Menneskerettigheder anfører, at det må antages, at staterne nyder et videre råderum, når Domstolen skal vurdere, om staten er underlagt en positiv forpligtelse til at tillade indrejse, end når Domstolen skal vurdere, om staten har forbrudt sig mod en negativ forpligtelse til at undlade udvisning. I udvisningssager tillader Domstolen udvisninger af ægtefæller til statsborgere, hvorfor Domstolen logisk må antages at ville være tilbageholdende med at pålægge stater en forpligtelse til at tillade indrejse. En afgørende forskel er imidlertid, at den udenlandske ægtefælle i udvisningssager har begået en forbrydelse, som begrunder indgrebet. Det er således efter instituttets opfattelse ikke muligt at udlede af praksis om udvisninger, at Domstolen vil tillade generelle begrænsninger i statsborgeres ret til ægtefællesammenføring. Institut for Menneskerettigheder går ud fra, at det er fra disse sager om udvisninger og afgørelser om personer med dobbelt statsborgerskabs ret til familiesammenføring med børn, at regeringen har udledt minimumsgrænserne for retten til statsborgeres ret til ægtefællesammenføring. Der er imidlertid efter instituttets vurdering tale om betydelige forskelle mellem disse situationer. De væsentligste forskelle består i, at der hverken er tale om situationer, hvor lovovertrædelser kan begrunde et konkret indgreb i retten til familieliv, eller en situation, hvor den herboende reference også er statsborger i det land, som hans børn, der søger om familiesammenføring, fortsat opholder sig i. Selve statsborgerskabet kan antages at være udtryk for den stærkeste tilknytning, som en person kan opnå til et land, hvorfor statsborgere for eksempel nyder absolut beskyttelse mod udvisning fra deres hjemland, jf. protokol 4 til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention artikel 3. Det er efter instituttets vurdering uafklaret, om Domstolen vil tillade begrænsninger i statsborgeres ret til ægtefællesammenføringer. Lovforslag nr. L 171 af 20. februar 2004 lov nr. 427 af 9. juni 2004 Institut for Menneskerettigheder understreger vedrørende nedsættelsen af aldersgrænsen for mindreårige børns krav på familiesammenføring fra 18 år til 15 år, at også personer mellem 15 år og 18 år er børn i FN s børnekonventions forstand, jf. artikel 1 i FN s børnekonvention. På denne baggrund og henset til, at den foreslåede nedsættelse af den generelle aldersgrænse hjemler et alvorligt indgreb i familielivet, anbefaler instituttet, at det fremgår udtrykkeligt af udlændingelovens 9,

31 stk. 1, nr. 2, at også børn mellem 15 år og 18 år har ret til opholdstilladelse, når barnets tarv taler derfor, jf. artikel 3 i FN s børnekonvention. Institut for Menneskerettigheder henviser til, at det af bemærkningerne til lovforslaget fremgår, at der i ganske særlige tilfælde vil skulle meddeles opholdstilladelse til børn mellem 15 år og 18 år, hvor et afslag ville stride imod artikel 3 i FN s børnekonvention eller artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, idet der som eksempel nævnes den situation, hvor en flygtning har forladt sine børn i hjemlandet, meddeles asyl og søger om familiesammenføring med et barn over 15 år. I tilknytning hertil finder instituttet, at der vil være en række andre situationer, hvor artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og artikel 3 i FN s børnekonvention indebærer en pligt til at meddele opholdstilladelse til et barn over 15 år, idet dette f.eks. gælder i den situation, hvor en børneflok på fire ville blive splittet op, fordi det ene af børnene er over 15 år, og tre af børnene er under 15 år, hvor barnet over 15 år er forholdsvis umodent, eller hvor barnet af andre grunde ikke vil kunne klare sig uden sine forældres pasning Ekspertudtalelser i øvrigt Efter at menneskerettighedskommissærens rapport af 8. juli 2004 blev fremlagt, har spørgsmålet om de seneste års ændringer af udlændingelovens regler om familiesammenføring og forholdet til menneskerettighederne været genstand for offentlig debat. Der er i den forbindelse fremkommet synspunkter fra juridiske eksperter på området. De juridiske synspunkter, der er givet udtryk for under denne debat, er interessante, idet de belyser de vanskeligheder, der kan være ved klart at fastlægge, om et forhold er i strid med menneskerettighederne, eller om det ligger inden for den fortolkningsramme, som menneskerettighedskonventionens og domstolens praksis herom indeholder. Der gives i det følgende et uddrag af nogle af disse synspunkter fra en række eksperter i menneskerettigheder med forbehold for, at det ikke er muligt at gengive samtlige synspunkter i debatten, og citaterne nedenfor udgør i et vist omfang uddrag af flere kommentarer fra den pågældende ekspert. 8. juli 2004, Politiken Birgitte Kofod Olsen, afdelingsleder Institut for Menneskerettigheder: Jeg synes, det er en rigtig god rapport, fordi den både fremhæver de negative, men også de positive sider. Jeg synes, det er vigtigt, at Gil-Robles især fremhæver området for diskrimination og integration, fordi det er der, jeg ser nogle problemer i de her år. Især reglerne om familiesammenføring er problematiske, menneskeretligt set.

32 Hvis vi ser på Danmark med menneskerettighedsbriller, så er beskyttelsesniveauet nedadgående på rigtig mange områder. Det er ikke sådan, så vi er ude i områder, hvor vi decideret krænker menneskerettighederne, men der er i hvert fald sket et skred, så beskyttelsen bliver mindre. Både i forhold til de menneskeretlige standarder, men også i forhold til den danske tradition. 9. juli 2004, Politiken John Dalhuisen, talsmand for menneskerettighedskommissær Gil-Robles: Loven er ikke nødvendigvis i sig selv et brud på konventionen, men den måde, som loven er formuleret på, øger risikoen for konventionsbrud i praksis. Vi er blevet gjort opmærksomme på flere konkrete sager, hvor konventionen er blevet brudt 14. juli 2004, Politiken Birgitte Kofod Olsen, afdelingsleder Institut for Menneskerettigheder: Loven er lavet for at forhindre tvangsægteskaber, og staten har faktisk en forpligtelse til at gribe ind over for tvangsægteskaber. Problemet er, at loven rammer mange andre, som ønsker familiesammenføring, men som ikke er indblandet i et tvangsægteskab. For den gruppe er loven et indgreb i deres ret til et familieliv og dermed en overtrædelse af konventionen Ifølge de seneste undersøgelser er det langt størstedelen af dem, som søger familiesammenføring, der ikke er indblandet i et tvangsægteskab, og dermed er loven langt ude af proportion med de problemer, som tvangsægteskaber udgør. I forhold til familiesammenføring med børn anfører Birgitte Kofod Olsen: Denne bestemmelse er lavet for at forhindre, at børn bliver sendt tilbage på genopdragelse i forældrenes hjemlande. Men igen er loven skæv, fordi den også rammer mange andre børn, der ikke er på genopdragelsesrejse. 14. juli 2004, Politiken Jens Vedsted Hansen, professor i menneskerettigheder ved Aarhus Universitet, dr.jur.: I loven er der en undtagelsesbestemmelse omkring for eksempel 24-årsreglen. Mit indtryk er, at denne bestemmelse imidlertid kun bruges i yderst begrænset omfang, og hvis myndighederne mekanisk håndhæver 24-årsreglen uden brug af undtagelsesbestemmelsen, vil det i en række tilfælde være en krænkelse af menneskerettighedskonventionen.

33 juli 2004, Politiken Isi Foighel, dr.jur., tidligere dommer ved den europæiske menneskerettighedsdomstol: Man kan efter min mening ikke have en lov, der siger, at vi kun giver tilladelse til ophold i Danmark på visse betingelser, og så skrive i bemærkningerne, at hvis embedsmændene i øvrigt synes, at dette strider mod menneskerettighederne, så må de gerne fravige den danske lov. Det kan man ikke have. Hvis man skal opretholde det billede, at Folketinget er lovgivningsmagten, så må tingene stå i loven. Man indskrænker menneskers bevægelsesfrihed til en vis grad. Det har en stat naturligvis lov til, men kun til en vis grænse. Om den grænse er overskredet, kan jeg ikke tage stilling til. 27. juli 2004, Orientering på P1 Jonas Christoffersen, adjunkt i menneskerettigheder, Københavns Universitet: Det første man skal huske, når man taler om menneskerettigheder og familiesammenføring, det er, at udgangspunktet er et andet end det, som vi normalt antager i den almindelige debat. Normalt antager man, at udgangspunkter er, at hvis man er gift med en person, så har man ret til at bo i Danmark med vedkommende. Men det er ikke udgangspunktet efter menneskerettighederne og efter folkeretten. Der er udgangspunktet det modsatte. Udgangspunktet er, at man har ikke ret til at bestemme, hvor man vil bo. Og det betyder, at hvis et ægtepar kan bo i et andet land end Danmark, så har Danmark ret til at sige: I kan ikke bo her, I må bo i dette andet land. For det første forskelsbehandler man selvfølgelig rent danske ægtepar og ægtepar, hvor den ene er udlænding. Det er klart, ellers var der overhovedet ingen grund til at have ægtefællesammenføring, for så kunne alle bare gifte sig med hvem som helst og flytte til Danmark. Så udgangspunktet er, man må godt have særlige regler for udlændinge. Så kan man rejse spørgsmål, om 24-årskravet, tilknytningskravet, forsørgerkravet, boligkravet og alle de her krav i sig selv skulle krænke menneskerettighedskonventionen. Og der må man sige, hvis man kigger på menneskerettighedsdomstolens praksis, så er det svært jeg er i hvert fald ikke bekendt med, at der skulle være praksis, der siger, at de her krav i sig selv skulle være i strid med menneskerettighederne. Altså, den førende afgørelse er afsagt tilbage i 80 erne så vidt jeg husker og der sagde Domstolen som udgangspunkt, man har ikke ret til ægtefællesammenføring. Så kan der være nogle undtagelser. Og de undtagelser kunne f.eks. være en

34 flygtning, fordi denne flygtning kan jo ikke vende tilbage til sit hjemland, hvor ægtefællen måtte befinde sig. De kan altså ikke bo sammen i et andet land, så må de bo sammen i det land, hvor flygtningen havde asyl. Så har de sagt, at der kunne være omstændigheder, hvor det kunne være meget meget vanskeligt for en familie at genforene sig i hjemlandet, om man så må sige. Og det har der været en sag om mod Holland, hvor et ægtepar havde fået et barn i hjemlandet, og så rejste de til Holland og fik arbejde og var velintegrerede og fik tre børn til, og så bad de om at få det ældste barn til Holland, og der sagde Menneskerettighedsdomstolen, at det skulle de have haft ret til. Men det er altså meget specielle situationer, hvor Domstolen har anerkendt en ret til familiesammenføring. Derfor er praksis meget meget restriktiv. Derfor tror jeg ikke, der er særlig meget at komme efter ved de danske domstole. 29. juli 2004, Orientering på P1 Jens Vedsted Hansen, professor i menneskerettigheder ved Aarhus Universitet om udtalelser fra Jonas Christoffersen, adjunkt i menneskerettigheder, Københavns Universitet, på P1 den 27. juli 2004, Jeg er enig i, at det er udgangspunktet. Til gengæld mener jeg så også, at Menneskerettighedsdomstolen i Strasbourg har taget nogle vigtige forbehold i relation til det udgangspunkt. De har med andre ord markeret nogle forudsætninger for, at man kan fastholde staternes ret til at give afslag på familiesammenføring. Og den forudsætning er først og fremmest, at de pågældende mennesker virkelig har mulighed for at bo i et andet land. Og det bliver derfor det helt afgørende i forhold til at bedømme den danske udlændingelov. Der vil være nogle tilfælde, hvor man med rimelighed vil kunne sige, at de mennesker kan godt bo sammen i et andet land, men der er også en række tilfælde, som rammes af de regler, der findes i den danske udlændingelovs 9, men hvor de pågældende mennesker ikke har noget alternativ. Hvis en flygtning er gift med en person fra sit hjemland, så kan den pågældende per definition ikke vende tilbage til hjemlandet og leve sammen med ægtefællen der. Det har man i et vist omfang taget højde for i udlændingeloven, nemlig for de flygtninge, der var gift, inden de kom til Danmark. Men det kan jo godt være, at der er nogle, der bliver gift efter de er kommet til Danmark, og som alligevel har et vældigt oprigtigt ægteskab. Og som derfor bliver ramt på en måde af udlændingelovens krav, som er i strid med artikel 8 i menneskerettighedskonventionen. En anden situation, er den situation, hvor den herboende er en dansk statsborger, der mener jeg godt, at det kan tænkes, at Menneskerettighedsdomstolen vil gå ind i en meget nøje vurdering af, om man virkelig med rimelighed kan henvise en dansk statsborger til at tage ophold i et andet land, måske langt væk, og et andet land med en helt anden social og kulturel situation end den danske for at kunne leve sammen med sin ægtefælle. Der kan jo være tale om danske statsborgere,

35 som under et kortvarigt ophold i udlandet har mødt sin ægtefælle, og som nu oprigtigt ønsker at leve sammen med sin ægtefælle, men som bare ikke har nogen reel mulighed for at opholde sig i ægtefællens hjemland. Måske kan der være formelle problemer med at få opholdstilladelse tænk nu, hvis andre lande stiller samme krav som Danmark men det kan også være, at der er nogle reelle kulturelle og sociale problemer, hvis man ikke kender sproget og ikke har nogen mulighed for at klare sig selv i det pågældende land. Den sag, som Jonas Christoffersen nævnte, med et tyrkisk ægtepar, som boede i Holland og havde to børn der og det tredje i Tyrkiet, da var det altså hensynet primært til børnene, som allerede var vel på vej til integration i Holland - da var det nok til - at man sagde, at så kunne man ikke kræve, at familien skulle flytte tilbage til Tyrkiet for at leve sammen med sit tredje barn der. Og jeg vil mene, at i forhold til danske statsborgere, da vil tilsvarende meget stærke synspunkter gøre sig gældende, allerede i kraft af at den herboende har et statsborgerskab i Danmark. Statsborgerskabet indebærer altså visse rettigheder i forhold til hjemlandet. 18. august 2004, Berlingske Tidende Kirsten Ketscher, Professor i socialret ved Københavns Universitet, dr.jur. Den aktuelle strid vedrører spørgsmålet om ret til familieliv. Denne ret beskyttes af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions art. 8. Retten er ikke absolut. Ifølge bestemmelsen kan der gøres indgreb i denne, når der er hjemmel i lov, og når det er nødvendigt i et demokratisk samfund bl.a. for at beskytte andres rettigheder og friheder. Et stort flertal i Folketinget har den opfattelse, at 24-årsreglen opfylder art. 8 bl.a. under henvisning til kvinders og børns menneskerettigheder. En sag herom, hvortil der er bevilget fri proces, er nu på vej til at blive afgjort ved de danske domstole. Forhåbentlig vil den gå videre til Strasbourg-domstolen, således at vi kan få en autoritativ fortolkning af 24-årsreglen og dens overensstemmelse med Menneskerettighedskonventionen. Jeg kan ikke se rettere end, at den danske regering optræder fuldt juridisk korrekt og loyalt i denne sag i forhold til Danmarks menneskeretlige forpligtelser. Der kan ikke herske tvivl om, at Danmark vil følge Menneskerettighedsdomstolens afgørelse. Den 27. august 2004, djøfbladet Jonas Christoffersen, adjunkt i menneskerettigheder, Københavns Universitet: Bertel Haarder erklærede sig villig til at overveje, om respekten for menneskerettigheder kunne stå direkte i loven i stedet for i lovforslaget. Det lyder besnærende, men er det ikke. Sagen er, at Gil-Robles kritik af udlændingelovens manglende klarhed er forfejlet. Bertel Haarders villighed til at skabe en større klarhed i loven er i bedste fald symbolsk, i værste fald skadelig. Gil-Robles mener, at menne-

36 skerettighederne er så vigtige, at udlændingemyndighederne ikke bør træffe konkrete afgørelser i individuelle sager. I stedet skal loven indeholde en ikke udtømmende liste over tilfælde, hvor der på grund af menneskerettighederne skal gøres undtagelse. En sådan liste findes imidlertid allerede i lovforslagene, og danske jurister ved, at det er en tekst, der skal læses. Hvis Bertel Haarder får skrevet en nettoliste ind i loven, vil det være en symbolsk handling, der ikke ændrer på lovens indhold. Gil-Robles skriver også, at undtagelsesmuligheden ikke fremgår af loven. Det er forkert. Udlændingeloven indeholder udtrykkelige undtagelser, der dækker ganske særlige tilfælde. Dansk lovgivning skal altid overholde internationale menneskerettigheder (og andre internationale forpligtelser), og det står også i lovforslagene. Dertil kommer, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er en del af dansk ret. Hvis Bertel Haarder får skrevet en særlig henvisning til de internationale menneskerettigheder ind i netop udlændingeloven, vil der være en inderligt overflødig handling, der højst kan tjene til at pudse regeringens glorie. 7. Konklusion og opfølgning på kommissærens rapport Regeringen finder, at menneskerettighedskommissæren spiller en vigtig rolle i forhold til en overvågning af alle Europarådets medlemslandes overholdelse af menneskerettighederne, som de er fastlagt i Europarådets instrumenter herom. Regeringen lægger derfor vægt på, at alle menneskerettighedskommissærens anbefalinger og begrundelser er gennemgået og overvejet nøje. Både ved udformning af regler og i forbindelse med retsanvendelse tillægges vejledende udtalelser fra menneskerettighedskommissæren betydning. Det er klart, at udtalelserne vil være af særlig interesse i det omfang, de måtte påpege retlige problemer i forholdet mellem national ret og EMRK samt Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols fortolkning af denne. Regeringen er af den opfattelse, at menneskerettighedskommissæren i sin rapport af 8. juli 2004 ikke anfører eller begrunder, at Danmark skulle have krænket Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, men snarere at visse bestemmelser i udlændingeloven og disses administration kan indeholde en risiko for, at menneskerettighedernes overholdelse bringes i fare. Dette notat belyser, at der må skelnes mellem nationale regler, der kunne være i direkte og åbenlyst strid med internationale konventioner, og nationale regler, der åbner mulighed for, at myndighedernes forvaltning heraf ved afgørelse af konkrete sager ikke i tilstrækkelig grad inddrager internationale forpligtelser, herunder den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Samtidig viser gennemgangen af de omtalte bestemmelser i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, jf. afsnit 3, og den juridiske debat om forpligtel-

37 serne efter menneskerettighedskonventionen i forhold til familiesammenføring, jf. afsnit 6, at det kan være vanskeligt at fastlægge rækkevidden af internationale forpligtelser. Det bemærkes i den forbindelse, at den gældende regulering af udlændingeområdet efter regeringens opfattelse sker med respekt for Danmarks internationale forpligtelser, herunder den praksis, som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har fastlagt og løbende fastlægger ved sine afgørelser. Såfremt Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol måtte træffe en afgørelse, der udbygger eller præciserer Domstolens fortolkning af EMRK på et område, der har betydning for meddelelse af opholdstilladelse, vil den danske administration af reglerne tage hensyn til dette. Gennemgangen i afsnit 3 belyser endvidere, at der i de forskellige internationale konventioner er modstridende hensyn og forpligtelser i forhold til menneskerettighederne. Dette forhold har menneskerettighedskommissæren ikke inddraget i sin redegørelse. Det er, dels som følge af formuleringen af konventionsbestemmelserne som overordnede retlige standarder, dels som følge af den på visse områder sparsomme domspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, ikke muligt at give et billede af de præcise rammer for betydningen af EMRK i forbindelse med familiesammenføring. Der kan således som nævnt være anledning til tvivl angående rækkevidden af de relevante bestemmelser i menneskerettighedskonventionen. Netop på baggrund af denne mulighed for tvivl om rækkevidden af Danmarks internationale forpligtelser og den dynamiske fortolkningsstil ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol er det sikret i lovbemærkningerne, at administrationen af reglerne sker under iagttagelse af menneskerettighederne, således at der dispenseres efter behov. Disse bemærkninger er juridisk bindende ved myndighedernes forvaltning af de relevante bestemmelser. Det er regeringens opfattelse, at administrationen af udlændingeloven er i overensstemmelse med EMRK, således som denne konvention er forstået og anvendt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Regeringen er dog opmærksom på menneskerettighedskommissærens ønske om en højere grad af klarhed, hvorfor regeringen agter at følge op på dette punkt. Regeringen vil derfor imødekomme menneskerettighedskommissærens anbefaling om flygtninges ret til familiesammenføring, at menneskerettighedsbeskyttelsen afspejles mere direkte i lovteksten, eksempelvis således, at der i relevante bestemmelser indføres en henvisning til hensynet til familiens enhed. Den nærmere beskrivelse af, hvad der følger af Danmarks internationale forpligtelser efter EMRK artikel 8, herunder specifikt i forhold til herboende flygtninge,

38 vil dog fortsat vil skulle foretages i lovbemærkningerne. Det bemærkes herved, at Danmarks internationale forpligtelser efter EMRK artikel 8 ikke har en statisk form, men afhænger af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols løbende fortolkning heraf i forbindelse med afgørelsen af konkrete sager. Det er på den baggrund ikke muligt i lovteksten at anføre en fuldstændig og præcis redegørelse for, hvornår Danmarks internationale forpligtelser indebærer, at der skal meddeles tilladelse til familiesammenføring. Herudover vil der fortsat fra Integrationsministeriet side ske en overvågning af, at reglerne i praksis forvaltes i overensstemmelse med menneskerettighederne af såvel Udlændingestyrelsen som Integrationsministeriet. For så vidt angår Flygtningenævnet vil regeringen overveje en præciserende lovændring, der yderligere understreger nævnets uafhængighed af regeringen. Præciseringerne må forventes at angå reglerne om beskikkelse af nævnsmedlemmerne og disses uafsættelighed. For så vidt angår menneskerettighedskommissærens anbefaling om en styrkelse af indsatsen vedrørende et inklusivt samfund, bekæmpelse af diskrimination og intolerance, agter regeringen at fortsætte de allerede iværksatte tiltag og som hidtil løbende at følge udviklingen med henblik på at vurdere, om der er behov for yderligere tiltag. Endelig ser regeringen frem til at fortsætte en konstruktiv dialog med menneskerettighedskommissæren i overensstemmelse med kommissærens mandat, og en kopi af dette notat vil blive sendt til kommissæren til orientering.