DEN BLANDEDE PARLAMENTARISKE FORSAMLING AVS-EU. Udvalget om Økonomisk Udvikling, Finanser og Handel. 16. september 2003 AVS-EU 3602/B/03 BETÆNKNING

Transkript

1 DEN BLANDEDE PARLAMENTARISKE FORSAMLING AVS-EU Udvalget om Økonomisk Udvikling, Finanser og Handel 16. september 2003 AVS-EU 3602/B/03 BETÆNKNING om anvendelsen af Den Europæiske Udviklingsfond Ordførere: Thierry Cornillet David Matongo (Zambia) RR\ doc APP/3602/B

2 BEGRUNDELSE DEN EUROPÆISKE UDVIKLINGSFOND HISTORISK OVERSIGT Den Europæiske Udviklingsfond (EUF) blev oprettet i 1957 og har siden været det væsentligste finansielle instrument i samarbejdet mellem EU og staterne i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS). Den Europæiske Udviklingsfond, som bygger på de forskellige partnerskabsaftaler med EU (Yaoundé-konventionerne, Lomé-konventionerne og Cotonou-aftalen), gør det muligt at finansiere programmer og udviklingsprojekter i alle disse lande. Bistanden ydes til AVS-landene, men siden Cotonou-aftalens indgåelse også til institutionelle organisationer, blandede private/offentlige organisationer, den private sektor, finansielle investorer samt civilsamfundet og ngo'er. Siden den første EUF er omfanget af ressourcer steget konstant som følge af den gradvise udvidelse af EU, men især som følge af det stigende behov i AVS-landene. Oversigt over EUF's bevillinger siden fondens oprettelse Den Europæiske Udviklingsfond og Den Europæiske Investeringsbank: AVS-lande og OLT (oprindelige tildelinger i mio. euro) Fond (Konvention) EUF + EIB Første EUF (Rom-traktaten, fjerde del) 581, Anden EUF (Yaoundé I) 800, Tredje EUF (Yaoundé II) 1000, Fjerde EUF (Lomé I) 3550, Femte EUF (Lomé II) 5336, Sjette EUF (Lomé III) 8620, Syvende EUF (Lomé IV/1) , Ottende EUF (Lomé IV/1) , De otte første EUF i alt ,3 Niende EUF (Cotonou) ,0 EUF har to specifikke karaktertræk i forhold EU's eksterne aktiviteter, nemlig beslutningsproceduren for EUF og dens finansiering. APP/3602/B 2/10 RR\ doc

3 Det institutionelle særpræg Som følge af dette samarbejdes banebrydende karakter, er det stadig et mellemstatsligt samarbejde, selv om Kommissionen som den naturlige forhandlingspartner har stor indflydelse på grund af dens deltagelse, som der aldrig er blevet sat spørgsmålstegn ved. Europa-Parlamentet, som ikke skal godkende bevillingerne, da de ydes af medlemsstaterne, er fortsat udelukket fra samarbejdet. Fordelingsnøgle for ottende og niende EUF Tyskland: 23,4% Irland: 0,6% Østrig: 2,7% Frankrig: 24,3% Belgien: 3,9% Italien: 12,5% Danmark: 2,1% Luxembourg : 0,3% Spanien: 5,8% Nederlandene: 5,2% Finland: 1,5% Portugal : 1,0% Grækenland: 1,3% Sverige: 2,7% Det Forenede Kongerige: 12,7% Total : 100% Det finansielle særpræg På baggrund af betingelserne og tidspunktet for EUF's oprettelse (ingen egne indtægter i budgettet for 1960'erne og stort set ingen programmer for udviklingsbistand inden for disse budgetter) blev det finansielle særpræg bibeholdt med flere konsekvenser: adskillelse mellem EUF's og EU's budget manglende anvendelse af traditionelle budgetbestemmelser vedvarende finansiering under udvidelserne På grund af sit særlige finansielle formål anvender EUF ikke det traditionelle princip om etårige budgetter, som ellers er kompatibelt med de flerårige programmer. Det faktum, at der ikke anvendes etårige budgetter, kommer til udtryk på to måder: en forskydning mellem den teoretiske ikrafttrædelsesdato for EUF og den reelle ikrafttrædelsesdato, som til eksempel var på tre år for Den Niende Europæiske Udviklingsfond mangelen på en gyldighedsfrist efter den finansielle protokols ratificering. En EUF er således gældende så længe bevillingerne ikke er anvendt. Denne kumulation skaber et uudnyttet restbeløb, som i princippet er ressourcer bevilget til AVS-landene, men som endnu ikke er anvendt, og for en dels vedkommende ikke er forpligtede. RR\ doc 3/10 APP/3602/B

4 Hvordan beregnes det uudnyttede restbeløb? - jf. bilag Der er flere begreber, som ikke må forveksles: De uudnyttede restbeløb: som defineret i punkt 5 i bilag I (finansprotokollen), dvs. uudnyttede beløb, som for størstedelens vedkommende er blevet tildelt nationale vejledende programmer (NIP), regionale vejledende programmer (RIP) og intra-avsprogrammer. Disse beløb sig for sjette, syvende og ottende EUF den 31/ til: ,15 euro og er blevet overført til Den Niende EUF. Forskellen mellem de tildelte beløb og de udbetalte beløb: Dette beløb sig den 1. april 2003 (ikrafttrædelsesdatoen for Cotonou-aftalen, Den Niende EUF) til: Tildelt beløb: Udbetalt beløb: ,69 euro ,65 euro ,04 euro Dette beløb udgør ikke et restbeløb som sådan. Uindfriede forpligtelser (UF): Dette er forskellen mellem: Afgørelser: ,35 euro Udbetalte beløb: ,48 euro - Den 31/08/2003 beløb UF sig til: ,87 euro Da det uudnyttede restbeløb er potentielle bevillinger med lovning om udbetaling og altså under ingen omstændigheder er en "kasse", som man frit kan trække på, er det en hindring for god forvaltning. Det uudnyttede restbeløb giver en falsk frihed, da man ikke i overensstemmelse med god forvaltning forpligtes til at træffe valg og føre dem ud i livet inden for en bestemt frist, og giver et indtryk af uorden, som er til skade for AVS-landenes og Kommissionens image. APP/3602/B 4/10 RR\ doc

5 PROBLEMET MED DET UUDNYTTEDE RESTBELØB Kommissionen og AVS-landene er blevet enige om en række argumenter, som indtil nu har været medvirkende til at opretholde dette uudnyttede restbeløb. Den samlede mængde ressourcer inden for EUF, som ikke er blevet anvendt, nærmer sig 11 mia. euro, hvoraf godt ¾ er tildelt men ikke udbetalt, og ¼ endog ikke er forpligtet. Disse tal bør dog tages med et gran salt, da gennemførelsesprocenten i denne henseende ofte er bedre end for andre af EU's geografiske programmer, herunder programmer for de asiatiske og latinamerikanske lande samt landene i Middelhavsområdet. Uanset de objektive årsager er der dog stadig: konstante forsinkelser i ratificeringen tunge og komplekse procedurer manglende oplysninger utilstrækkelig kapacitet til analyser af, prognoser for samt formulering og iværksættelse af projekter og forvaltning af bistanden i AVS-landene, Restbeløbets nedbringelse og manglende forlængelse er EU's og AVS-landenes fælles ansvar. Midlerne til at afhjælpe problemet Der findes ingen mirakelløsning på problemet med de stigende uudnyttede restbeløb, men der bør ydes en fælles indsats efter enkle budgetbestemmelser. Fælles indsats: * Decentralisering Forbedringer bør kunne opnås ved stigende overførsel af beføjelser til EU's delegationer i områderne og muligheden for direkte adgang til Kommissionens regnskabssystem. Kommissionen bør sikre, at det nye system stabiliseres, og at de ansatte bliver fortrolige med systemets funktion. * Øgede midler til de nationale anvisningsberettigede De nationale anvisningsberettigede, som er omdrejningspunktet i systemet, er de vigtigste aktører i forvaltningen af de ressourcer, landene (NIP) og regionerne (RIP) får stillet til deres rådighed samt ressourcerne til det AVS-interne samarbejde. Som ønsket af AVS-landene anbefales det: at styrke de nationale anvisningsberettigedes tjenester at uddanne de nationale anvisningsberettigedes ansatte med henblik på at gøre dem fortrolige med de forskellige etaper i EUF-proceduren, især sagerne vedrørende RR\ doc 5/10 APP/3602/B

6 tildeling af kontrakter at mobilisere EUF-ressourcer til oprettelsen af lokale specialiserede enheder, som tildeles passende finansielle ressourcer at være opmærksom på at skabe synergi mellem AVS-sekretariatet og de nationale anvisningsberettigede Løsningen ligger altså for en stor del i den professionalisme og de gode forbindelser, som de to aktører i områderne (NA og delegationer) er i stand til at stable på benene. Dette rejser spørgsmålet om omdefineringen af dispositionsmargen. NYE SPILLEREGLER Midtvejsundersøgelser I Cotonou-aftalen har systemet for programmering af ressourcer været genstand for en grundlæggende reform for i højere grad at fokusere på resultaterne. I henhold til artikel 5 og 11 i Bilag IV til Cotonou-aftalen foretages der en årlig operationel undersøgelse for hvert land, som består i en undersøgelse af de fremskridt, der er sket i iværksættelsen af de nationale og regionale vejledende programmer. Midtvejsundersøgelserne omhandler henholdsvis: ,59 euro for NIP i 2004 og ,33 euro for RIP i 2005 Midtvejsundersøgelserne giver mulighed for på baggrund af en fælles evaluering at omfordele disse ressourcer. Denne evaluering bør udføres på grundlag af præcise og objektive kriterier. Ifølge Cotonou-aftalen foretages der midt i perioden og ved finansprotokollens afslutning en evaluering af betydningen af den landestøttestrategi, landene har formuleret, og om nødvendigt omfordeles og revideres den finansielle bistand efterfølgende i henhold til behov og resultater. Ifølge artikel 3.1 i Bilag IV baseres tildelingen på "behov og resultater", og i litra a og b defineres de vurderingskriterier, der ligger til grund for tildelingen af ressourcer. a) kriterier til vurdering af behovene Behovene vurderes på baggrund af følgende kriterier: indkomst pr. indbygger befolkningens størrelse sociale indikatorer gældsbyrde fald i eksportindtægter og afhængighed af eksportindtægter særlige vanskeligheder i lande, der befinder sig i en post-konflikt-situation. APP/3602/B 6/10 RR\ doc

7 b) parametre til vurdering af resultaterne Resultaterne vurderes på baggrund af følgende parametre: fremskridt med hensyn til gennemførelse af institutionelle reformer landets resultater vedrørende udnyttelse af ressourcer effektiv gennemførelse af igangværende foranstaltninger lindring eller mindskelse af fattigdom bæredygtige udviklingsforanstaltninger samt resultater med hensyn til makroøkonomisk politik og sektorspecifikke politikker. Disse kriterier er allerede blevet anvendt i den oprindelige programmering af de nationale og regionale vejledende programmer under Den Niende EUF. For så vidt angår vurderingskriterierne for behovene og resultaterne som led i undersøgelserne, er det nødvendigt at udarbejde tydelige indikatorer, som accepteres af begge parter som værende realistiske, for at undgå konflikter og misforståelser, når rapporterne eller omfordelingen af ressourcer præsenteres. Det er desuden vigtigt, at der fastsættes andre indikatorer, som er tilpasset det pågældende lands eller den pågældende regions særpræg, og at der træffes aftale om, hvorledes de kan indarbejdes i definitionen af behov og resultater. Endelig bør man nå til enighed om de nøgleelementer, der afgør, om tildelingerne skal revideres. Det er forståeligt, at man bør anvende kriterier for resultaterne, men det forudsætter samtidig, at parterne bliver enige om disse kriterier. Anvendelsen af kriterierne, selv i begrænset omfang, vil føre til, at der skabes to grupper, nemlig de "effektive", der belønnes i denne egenskab, og de "mindre effektive", som skal bistås og stimuleres for at nå op på siden af den første gruppe. Midtvejsundersøgelserne er ikke en sanktionsproces. Tværtimod skal de give mulighed for, at parterne i fællesskab arbejder positivt på at udbedre mangler. Ud over debatten om startdatoen (a priori april 2004) skulle midtvejsundersøgelsen reelt føre til en analyse og en genoptagelse af "EUF-systemet". Det ville være hensigtsmæssigt at gribe denne mulighed for at overveje, om der skal iværksættes sanktioner over for visse lande, sanktionernes relevans, nødvendigheden af at opretholde dem og hvilken reel virkning, de har på befolkningen og ledernes holdning. Midtvejsundersøgelsen er ikke en teknisk foranstaltning, men nærmere en evaluering af EUF's resultater, og jeg foreslår, at den benævnes som sådan i overensstemmelse med partnerskabsånden. Dette er i øvrigt meningen med erklæring XVIII om finansprotokollen, som bør finde anvendelse på hele EUF-systemet, og som beløber sig til euro! Denne evaluering medfører nødvendigvis en ny adfærd og en ny anvendelse af fondene. RR\ doc 7/10 APP/3602/B

8 Omfordelingen af midler Evalueringen vil betyde en ændring af den kategoriske holdning, som består i at benægte vanskelighederne og fastfryse processen uden at tage hensyn til dens manglende funktionsdygtighed, og vil føre til en omfordeling af EUF-midlerne, som udgør mindst knap 15 mia. euro, dvs. summen af Den Niende EUF og de uudnyttede restbeløb. Til AVS-landene Omfordelingen af midler til AVS-landene foretages på baggrund af kriterierne for "resultater", da de effektive lande (ifølge princippet om hjælp til selvhjælp) vil blive opmuntret til effektivitet. De lande, som har et stort potentiale til udvikling af deres effektivitet, bør støttes i deres indsats på flere måder, bl.a. ved finansiering af de administrative udgifter i forbindelse med bistanden, som hentes fra selve bistanden. Der bør ydes en særlig indsats til fordel for lande, der er under genopbygning, eller lande, der befinder sig i en post-konflikt-situation. Til internationale fonde Omfordelingen af midler til internationale fonde sker i forbindelse med problemer på internationalt plan: pandemiske sygdomme, vand, uddannelse, gæld osv. Disse fonde bør ikke foreslå totalløsninger, men sørge for, at fordelingen af bevillinger i områderne (pr. land) mindst svarer til det kumulerede beløb i forbindelse med disse fonde og altså fratrækkes EUF. Selv om det kan accepteres, at en del af EUF (til AVS-lande) anvendes på internationalt niveau i håb om en vis synergi, ville det være uacceptabelt, hvis det medførte et fald i midlerne til AVS-landene, og spørgsmålet er, om overførslen af midler til internationale fonde medfører en værdiforøgelse. Til AVS-interne projekter Evalueringen bør føre til, at EUF anvender de uudnyttede restbeløb som en reserve, der skaber en reel og tidssvarende dispositionsmargen. I stedet for at tildele bevillinger pr. land til projekter, hvis relevans og udførelse ikke altid kan garanteres, kunne man forestille sig, at EUF inden for rammerne af tildelingen til "AVSinterne projekter" (sammenlagt med disse reserver) finansierer initiativer, der involverer flere AVS-lande. Initiativerne, som hovedsagelig er store infrastrukturprojekter, kan udføres på regionalt niveau (i lighed med projekter i de fire afrikanske regioner), og vil lettere kunne opnå finansiering fra store internationale finansielle organisationer, da bevillingerne fra EUF kan fratrækkes omkostningerne i forbindelse med projekterne. APP/3602/B 8/10 RR\ doc

9 AVS-landenes tildeling vil således virke mindre som følge af evalueringen, da en del af finansieringen foregår som bevillinger til projekter i samarbejde med nabolandene. Det samme gælder for Stillehavsområdet og Vestindien, som vil kunne få bevillinger fra EUF til fælles initiativer. Den Blandede Parlamentariske Forsamling AVS-EU bør sørge for, at den nye fordeling af midler som en opfølgning på evalueringerne bliver en kombination disse tre muligheder. EN TIDSSVARENDE EUF I forbindelse med omfordelingen af midler inden for EUF bør der udarbejdes nye regler for forvaltningen af EUF, som bør omhandle forholdet mellem de nationale anvisningsberettigede og EU's delegation, årlige evalueringer og midtvejsundersøgelser, fælles initiativer osv. Knap 50 år efter sin oprettelse, må EUF udvikle sig, men samtidig bibeholde sine særpræg. Der må findes svar på flere spørgsmål: Nødvendigheden af parlamentarisk kontrol Den Niende EUF og sidenhen Den Tiende EUF, som udgør flere mia. euro, samt de uudnyttede restbeløb fra de tidligere EUF, er en væsentlig styrke for EU. Til dato har der ikke, ud over denne nye og endnu beskedne betænkning, været udøvet samlet parlamentarisk kontrol over de beløb, der tildeles AVS-landene, og som finansieres af de europæiske skatteydere. Flere løsninger er mulige og bør drøftes i Den Blandede Parlamentariske Forsamling AVS- EU. Opretholdelse af et specifikt system EUF forbliver et fælles udviklingsinstrument med sin egen finansieringsnøgle, men vil være nødt til at vedtage strammere budget- og kontrolbestemmelser. I lyset af udvidelsen, hvilken rolle vil de nye medlemmer da indtage i forbindelse med EUF's finansiering? Hvordan kan man tage hensyn til den regionale udvikling i henholdsvis Afrika, Vestindien og Stillehavsområdet? Hvilken rolle bør man tildele, og hvilken finansiering bør man yde til disse refleksions-, forvaltnings- og konfliktløsningsorganer? Hvordan kan man reelt åbne sig mod civilsamfundet og offentlige/private partnerskaber? Opførelse på budgettet Det drejer sig om EUF's integrering i EU's generelle budget. RR\ doc 9/10 APP/3602/B

10 Emnet har allerede været oppe til debat, og fordelene ved en sådan opførelse er dens enkelhed og klarhed. EUF's opførelse på EU's budget løser problemet med finansieringsnøglen og den parlamentariske kontrol, men kan udgøre en risiko for EUF's uafhængighed og beståen. Den Blandede Parlamentariske Forsamling AVS-EU vil være modtagelig over for og afventer med utålmodighed Kommissionens forslag på området. KONKLUSION EUF, som er et traditionelt samarbejdsinstrument med mulighed for udvikling, bør forblive et eksempel på dialog og solidaritet. Ingen lider skade på grund af et andet lands udvikling - tværtimod. EUF's overlevelse som drivkraft for udvikling er vores fælles ansvar i overensstemmelse med ånden i Den Blandede Parlamentariske Forsamling AVS-EU. APP/3602/B 10/10 RR\ doc