EUROPA-KOMMISSIONEN GD Konkurrence

Transkript

1 EUROPA-KOMMISSIONEN GD Konkurrence Forklarende note til papiret fra Generaldirektoratet for Konkurrence med udkast til retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte for Baggrund og tidsplan Retningslinjerne for regionalstøtte er en integrerende del af moderniseringen af statsstøtte. Som det fremgår af meddelelsen om moderniseringen af statsstøtte, der blev vedtaget den 8. maj 2012 er det Kommissionens hensigt at revidere forenelighedsreglerne for statsstøtte og bringe dem i overensstemmelse med fælles principper. Formålet med denne tilgang er at forbedre rammerne for forenelighed og gøre dem ensartede i de forskellige retningslinjer og gruppefritagelser, ud fra hvad der er formålene med moderniseringsinitiativet. I meddelelsen om modernisering af statsstøtte lægges der vægt på behovet for at genoprette vækst og for at konsolidere offentlige budgetter. Denne dobbelte udfordring er det ikke muligt at håndtere uden mere effektive, praktiske statsstøtteforanstaltninger, som vil kunne udnytte det indre markeds vækstpotentiale i en tid med knappe offentlige ressourcer. Retningslinjerne for regionalstøtte er de første i en række af retningslinjer, som skal revideres i forbindelse med initiativet om modernisering af statsstøtte, og der vil blive fremsat konkrete forslag til drøftelse med medlemsstaterne og andre interessenter. Udkastet til retningslinjerne for regionalstøtte i det vedhæftede papir fra GD Konkurrence vil blive forelagt af GD Konkurrence før andre elementer i den kommende statsstøtteramme, herunder den generelle gruppefritagelsesforordning, fordi der er brug for tid til at forberede og vedtage de regionale støttekort for den nye periode, der starter i januar Forenelighedsrammerne vil kunne lette behandlingen af "god støtte" (veludformet, rettet mod identificerede markedsfejl og mål af fælles interesse, forholdsmæssig og mindst muligt konkurrenceforvridende) og forhindre, at der gives "dårlig støtte" (som virker konkurrenceforvridende, hæmmer innovation, forsinker de nødvendigt tilpasninger og virker fragmenterende for det indre marked). Alle reglerne om forenelighed skal ses i lyset af dette mål, også på grund af de blandede resultater af mange statsstøtteforanstaltninger (f.eks. manglende effektivitet, tvivlsom incitamentvirkning, overkompensation osv.), hvilket tyder på, at der er behov for en forstærket og mere systematisk evaluering af støtteordningernes indvirkning. 1 Papiret fra GD Konkurrence med udkastet til retningslinjer for regionalstøtte er et led i konsekvensanalysen og skal lægge op til vedtagelsen af nye retningslinjer for regionalstøtte i andet kvartal i Formålet hermed er at præsentere GD Konkurrences foreløbige synspunkter og at indsamle udtalelser og erfaringer fra interessenter, ligesom det er tilfældet med politikken om "smart regulering". 1

2 Kobling mellem retningslinjerne for regionalstøtte og den generelle gruppefritagelsesforordning Om reformen får succes, afhænger af Kommissionens evne til at levere en mere enkel, klar og effektiv ramme baseret på et solidt økonomisk grundlag. I den forbindelse spiller revisionen af den generelle gruppefritagelsesforordning en afgørende rolle. Anvendelsesområdet for den generelle gruppefritagelsesforordning vil blive udvidet både med hensyn til kategorierne af foranstaltninger og støttebeløbene. For regionalstøtte vil følgende typer foranstaltninger blive gruppefritaget, og der vil ikke længere være anmeldelsespligt: Ad hoc-støtte under anmeldelsestærsklen, vil blive fritaget for anmeldelse. For øjeblikket skal individuel støtte, som gives uden for en ordning (ad hoc-støtte), anmeldes. I den forbindelse vil der ikke længere blive skelnet mellem individuel støtte (tildelt under en ordning) og ad hoc-støtte (individuel støtte tildelt uden for en ordning). Hvad angår indvirkningen af dette forslag, så blev der i perioden under de nuværende retningslinjer for regionalstøtte anmeldt 32 tilfælde af ad hoc-støtte til Kommissionen, og de skulle godkendes individuelt. Mindst et tilsvarende tal vil kunne gruppefritages fremover. Støtte til nyoprettede små virksomheder: Denne type støtte vil udelukkende være omfattet af den generelle gruppefritagelsesforordning De forskellige regler i den generelle gruppefritagelsesforordning for støtte til nyoprettede virksomheder og nystartede virksomheder vil blive konsolideret og forenklet. Visse typer af driftsstøtte til regioner i den yderste periferi og tyndtbefolkede områder: I betragtning af fast praksis og for at begrænse de unødvendige administrative byrder i forbindelse med denne type foranstaltninger foreslår Kommissionens tjenestegrene, at følgende driftsstøtteordninger fritages for anmeldelse: 1. Driftsstøtteordninger, der kompenserer for meromkostninger (undtagen ekstra transportomkostninger), som opstår som følge af en økonomisk aktivitet i en region i den yderste periferi, forudsat at det årlige støttebeløb pr. modtager ikke overstiger det minimum på 10 % af de årlige salgsindtægter eller 10 % af modtagerens årlige nettoomsætning, som modtageren i den pågældende region i den yderste periferi har. 2. Driftsstøtte til ordninger, der kompenserer for meromkostninger for varer i en region i den yderste periferi eller i tyndt befolkede områder, sådan som det er fastsat i det godkendte regionale støttekort for den berørte medlemsstat for perioden Hvad angår indvirkningen af disse forslag, vil 26 ud af de 38 godkendte støtteordninger for regioner i den yderste periferi og tyndt befolkede områder i princippet kunne omfattes af den kommende generelle gruppefritagelsesforordning. 2

3 Derfor indgår ovennævnte foranstaltninger ikke i dette udkast til forslag til retningslinjer for regionalstøtte. De foranstaltninger, som vil være omfattet af de kommende retningslinjer for regionalstøtte og blive vurderet ud fra dem, vil derimod være følgende: 1. Regionale investeringsstøtteordninger, der er rettet mod specifikke sektorer af økonomisk aktivitet. 2. Individuel støtte (herunder ad hoc-støtte) over anmeldelsestærsklen: mellem 15 mio. EUR og 37,5 mio. EUR afhængig af regionen. 3. Investeringsstøtte, der potentielt er knyttet til nedlæggelsen af en lignende eller samme aktivitet inden for EØS. 4. Bestemte regionale driftsstøtteordninger, nemlig: i) støtte til at mindske visse, specifikke vanskeligheder for SMV'er i a)-områder, ii) støtte, der ydes som kompensation for visse meromkostninger (undtagen transportomkostninger) i regioner i den yderste periferi, iii) støtte til at forebygge eller mindske affolkning i områder med en meget lav befolkningstæthed. Kobling mellem retningslinjerne for regionalstøtte og andre retningslinjer De nye retningslinjer for regionalstøtte vil også gælde for investeringer i infrastruktur, som kan være omfattet af andre retningslinjer for statsstøtte, for eksempel bredbåndsretningslinjerne, der blev vedtaget af Kommissionen den 19. december 2012, de kommende reviderede retningslinjer for energi- og miljøstøtte og de kommende reviderede retningslinjer for støtte til F&U&I. Inden for rammerne af retningslinjerne for regionalstøtte og med henblik på at opretholde det indre marked vil der også gælde nogle relevante betingelser i disse specifikke retningslinjer, som svarer til EU's politikmål om bredbånd, energi, miljø og F&U&I. Formålet med denne tilgang er at sikre, at de vigtigste specifikke betingelser, som bliver pålagt gennem disse retningslinjer, bevares, når støtten til sådanne investeringer vurderes efter retningslinjerne for regionalstøtte i stedet for efter disse andre retningslinjer. Bredbåndseksemplet fremgår af vedhæftede papir med udkastet til forslag om retningslinjerne for regionalstøtte. For andre sektorer vil de betingelser, som efterfølgende vil blive inddraget i det endelige udkast til forslag om retningslinjerne for regionalstøtte, blive udviklet i forbindelse revisionen af de tilsvarende retningslinjer i løbet af 2013 i samarbejde med de relevante tjenestegrene i Kommissionen og under hensyntagen til drøftelserne med medlemsstaterne og andre interessenter. Der kan desuden påregnes en højere støtteintensitet for støtte, der tildeles efter andre statsstøtteretningslinjer, for investeringer, der finder sted i støtteområderne. Betingelserne for anvendelse af den højere støtteintensitet vil skulle udvikles som led i revisionen af disse retningslinjer. I forbindelse med det igangværende arbejde med revisionen af retningslinjerne vedrørende moderniseringen af statsstøtte vil Kommissionen fortsætte med at se på, hvordan disse betingelser eventuelt kan bidrage til vækstfremmende politikker, blandt andet i forbindelse med nøgledrivkræfter for vækst, og vil tage hensyn til resultaterne, når de endelige udgaver af retningslinjerne bliver udformet. 3

4 Fælles principper og forenelighedsregler i papiret med udkast til retningslinjerne for regionalstøtte Kommissionen analyserer i sin vurdering af statsstøtteforanstaltningernes forenelighed, om den positive indvirkning af støtteforanstaltningen, når det gælder et mål af fælles interesse, opvejer dens potentielt negative virkninger på handel og konkurrence. Med henblik herpå vil der i de kommende retningslinjer for regionalstøtte blive udviklet en række kriterier, som skal være opfyldt, for at foranstaltningen kan anses for at være forenelig med det indre marked. Som i initiativet om modernisering af statsstøtten vil disse kriterier (fælles principper) også komme til at gælde for resten af den kommende statsstøtteramme. Der er tale om følgende: 1. Bidrag til et veldefineret mål af fælles interesse. 2. Markedets mangel på retfærdighedshensyn. 3. Støtteforanstaltningens formålstjenlighed. 4. Støttens incitamentvirkning. 5. Støtte begrænset til et minimum. 6. Ingen uforholdsmæssige negative virkninger. 7. Gennemsigtig tildeling af støtte. Disse principper bliver yderligere forklaret i del 3 i det vedhæftede papir med udkast til retningslinjer for regionalstøtte. Når Kommissionen anvender dem, vil den for at undgå unødvendige administrative byrder tage hensyn til mulige synergier med andre EU-politikker, navnlig med regionalpolitikken. Derfor vil Kommissionen, når den for eksempel vurderer bidraget til regional udvikling, anse disse kriterier for at være opfyldt for foranstaltninger, som gennemføres i overensstemmelse med regionale udviklingsstrategier, der er fastlagt i forbindelse med midlerne fra samhørighedspolitikken. Også foranstaltninger til gennemførelse af prioriteter, der er fastlagt i et operationelt program, som samfinansieres med midler fra samhørighedspolitikken, vil blive anset for at være egnede foranstaltninger. Hvis et af ovenstående kriterier ikke er opfyldt, for eksempel hvis det bliver klart, at investeringen ville være blevet foretaget på samme sted uden støtte (mangel på incitamentvirkning), eller at en støtteforanstaltning har en direkte årsagsforbindelse med nedlæggelsen af en tilsvarende aktivitet i et andet område (tilstedeværelse af en uforholdsmæssig negativ virkning), vil statsstøtteforanstaltningen ikke blive anset for at være forenelig med det indre marked. Hvis derimod alle disse kriterier er opfyldt, vil Kommissionen foretage en balancetest, hvor foranstaltningens positive virkninger med hensyn til dens bidrag til udviklingen af området afvejes over for den potentielle konkurrencefordrejning, som den vil kunne medføre. At sikre en effektiv regionalstøtte Regional investeringsstøtte til store virksomheder Regionalstøtte kan kun bidrage til målet om retfærdighed uden i væsentlig grad at fordreje konkurrencen på det indre marked, hvis den ændrer adfærden hos støttemodtageren og fastsætter lokaliseringen af investeringen eller beslutningen om at investere i de støtteområder, der er udpeget i det regionale støttekort. 4

5 I vedhæftede papir med udkast til retningslinjer for regionalstøtte foreslår GD Konkurrence, at muligheden for investeringsstøtte til store virksomheder begrænses til a)-regioner. Dette forslag er baseret på argumenter og økonomiske forhold, som taler for og imod en sådan ændring set i forhold til de nuværende retningslinjer for regionalstøtte, og på GD Konkurrences egen håndhævelsespraksis. Der er stærke beviser for, at regional investeringsstøtte kan være mere effektiv og praktisk, når det er rettet til SMV'er (dvs. at adfærden hos støttemodtageren ændres, så vedkommende retter sin investering mod et fælles mål) 2. Således vil store virksomheder oftere end SMV'er have foretaget den pågældende investering også uden finansiel støtte i støtteområder, hvilket gør en sådan støtte både ineffektiv og dyr og med voldsomme konkurrenceforvridende virkninger til følge for det indre marked. Ifølge empiriske beviser vil mangel på incitamentvirkninger for store virksomheder delvis kunne tilskrives det faktum, at adgangen til finansiering oftere er et problem for SMV'er end for store virksomheder. Set ud fra det synspunkt kan det forventes, at finansiel støtte til SMV er i højere grad gør en forskel, end det er tilfældet med finansiel støtte til store virksomheder. Store virksomheder har større tyngde (forhandlingsstyrke) i forhold til offentlige myndigheder, eftersom de har relativt større betydning for regionen end individuelle SMV er. Effektiviteten af finansiel støtte til store virksomheder, målt f.eks. som omkostning pr. oprettet arbejdsplads, vil som følge heraf kunne påvirkes i negativ retning. En af de mest relevante undersøgelser, som er kommet frem til denne konklusion, er foretaget af en gruppe akademikere fra London School of Economics, som har evalueret årsagsvirkningerne fra industripolitikken i UK over en periode på 20 år på grundlag af den vigtigste regionalstøtteordning, og de konkluderer, at støtten havde en positiv virkning på mindre virksomheder (f.eks. med under 150 ansatte), men ikke på større virksomheder. Ifølge forskerne kan det skyldes, at større virksomheder bedre er i stand til at "bruge" systemet og støtten uden at ændre deres investerings- og beskæftigelsesniveau, sammenholdt med at mindre virksomheder kan have finansielle begrænsninger 3. Forfatterne til en post-evaulering af projekter, der er samfinansieret under EFRU i Italien, er kommet frem til en lignende konklusion 4. De har vurderet indvirkningen af virksomhedsstøtte i hele Italien (lov 488) og forskellige SMV-ordninger i Piemonte-regionen og er kommet frem til den konklusion, at der er mangel på incitamentvirkning for store virksomheder: store virksomheder bruger pengene til projekter, som de under alle omstændigheder ville have gennemført. GD Konkurrence bestilte desuden en ex post-evaluering af retningslinjerne for regionalstøtte Eksperterne evaluerede incitamentvirkningen af støtte, der var tildelt på grundlag af de nuværende regler for regionalstøtte, i et udvalg af 28 projekter med 2 C. Criscuolo, R. Martin, H. Overman, J. Van Reenen (2011), The causal effects of an industrial policy, mimeo Centre for Economic Performance, London School of Economics for recent research on the effectiveness of the Regional Selective Assistance (RSA) program in the UK (offentliggjort på: 3 Se fodnote 2. 4 Enterprise support: support to SMEs and large enterprises in Italy, including a comparison of grants and other financial instruments, A. Martini and D. Bondonio (2012), tilgængelig på 5

6 investeringsomkostninger på over 50 mio. EUR 5. De konkluderede, at regionalstøtten ikke var den afgørende faktor for disse virksomheder til at investere eller placere deres investeringer i støtteområder. Hoveddrivkraften for disse investeringer var allerede eksisterende anlæg, arbejdsomkostninger, tilgængelig faglært arbejdskraft, tilgængelig transportinfrastruktur eller naturressourcer, stigende efterspørgsel eller eksisterende konkurrence, som medfører et behov for at modernisere eksisterende produktionsanlæg. Det tyder også på, at incitamentvirkningen af støtte kan variere fra virksomhed til virksomhed. Vores erfaringer med håndhævelse bekræfter også den tvivl, der kan være med incitamentvirkningerne af regional støtte. I nogle af de tilfælde, som GD Konkurrence har undersøgt, overvejede støttemodtageren ikke andre, alternative placeringer af den subventionerede investering på grund af allerede eksisterende produktionsanlæg eller tilstedeværelsen af en højt specialiseret klynge. Da hoveddrivkræfterne for placering af investeringerne i et støtteområde var de høje stordriftsfordele og agglomerationseffekter, var anlægsomkostningerne lavere end andre steder. Der er derfor kun lidt eller slet intet at kompensere for med regional investeringsstøtte. Disse resultater ligger til grund for, at forslaget ikke mere vil tillade brug af regional investeringsstøtte til store virksomheder i c)-områder. Det bør dog ikke glemmes, at der stadig kan tildeles støtte til store virksomheder i c)-områder for støtte der er rettet mod specifikke mål (f.eks. bredbånd, FUI, energi og miljø osv.). Vigtigste ændringer i forhold til det ikkeofficielle papir fra december 2011 I december 2011 sendte GD Konkurrence et ikkeofficielt papir rundt til EU-medlemsstaterne, EØS-medlemsstaterne og EFTA-Tilsynsmyndigheden med de foreløbige retningslinjer for, hvad der skulle revideres i retningslinjerne for regionalstøtte. De vigtigste ændringer, som foreslås i vedhæftede papir med udkast til retningslinjer for regionalstøtte, i forhold til det ikkeofficielle papir fra december 2011, vedrører bestemmelserne om regionalstøttekort, især: i) metoden til fordeling af ikkeprædefineret c)-dækning blandt medlemsstaterne (ny blandet metode baseret på en kombination af skævheder på EU-plan og nationalt plan), ii) sikkerhedsnet (50 % maksimalt tab for alle berørte medlemsstater, minimumsbefolkningsdækning på 7,5 %), iii) nogle mere begrænsede tilpasninger til kriteriet for udpegelse af ikkeprædefinerede c)-områder for hver medlemsstat. 5 Slutrapport om ex post-evalueringen af retningslinjerne for regionalstøtte fra Ramboll den 12. december 2012 (vil blive offentliggjort på GD Konkurrences netsted). De evaluerede projekter er blevet gennemført af store virksomheder inden for lægemidler, solenergi, interne virksomhedstjenester, bilproduktion, cement og papirindustri. 6