Udkast til generel gruppefritagelsesforordning - BEGRUNDELSE

Transkript

1 Udkast til generel gruppefritagelsesforordning - BEGRUNDELSE I. FORSLAGETS FORMÅL OG BAGGRUND Den 8. maj 2012 igangsatte Kommissionen med sin meddelelse om modernisering af statsstøttereglerne en generel revision af statsstøttereglerne. Hensigten med de styrkede statsstøtteregler er at bidrage til bæredygtig, intelligent og inklusiv vækst, rette fokus mod de sager, der har størst indvirkning på det indre marked, og harmonisere reglerne samt opnå hurtigere, mere oplyste og velfunderede afgørelser. Revisionen af den generelle gruppefritagelsesforordning står centralt i moderniseringen af statsstøttereglerne og vil bidrage til alle de nævnte mål, og i særlig grad til at forenkle reglerne. Den nuværende generelle gruppefritagelsesforordning har med ca gennemførte foranstaltninger siden ikrafttrædelsen været flittigt anvendt af medlemsstaterne. I 2011 beløb støtten under den generelle gruppefritagelsesforordning sig til 17,2 mia. EUR, hvilket udgør 32,5 % af den støtte, der blev tildelt industri- og servicesektoren. Revisionen af den generelle gruppefritagelsesforordning vil give medlemsstater og interessenter et klart regelsæt, der fra 2014 kan tjene som pejlemærke for politikudvikling og støtteforanstaltninger. Den generelle gruppefritagelsesordning har gjort det muligt på én gang at udvide håndhævelsen af statsstøttereglerne og at forenkle dem, men samtidig er to væsentlige mangler ved det nuværende system blevet tydelige: i) reglerne er komplekse, og de tilskynder ikke i tilstrækkelig grad til, at de overholdes ii) der tages ikke tilstrækkeligt hensyn til støttens kumulative virkning. Problemerne kræver et tvefoldigt svar: på den ene side kan den generelle gruppefritagelsesforordning præciseres og forenkles for at gøre det lettere at anvende den korrekt. Samtidig bør evaluering af store ordninger, forpligtelse til offentliggørelse og efterfølgende tilsyn bidrage til at forbedre overholdelsesgraden, hindre dødvægtstab og urimeligt høj og konkurrencefordrejende støtte. Støtteordninger inden for områder, hvor det kan antages, at der vil forekomme markedssvigt, men som sandsynligvis ikke vil skabe alvorlige konkurrenceproblemer, bør på den anden side være omfattet af den generelle gruppefritagelsesforordning på baggrund af klarere ex ante-regler og en forbedret evaluering af deres virkning. II. FORESLÅEDE ÆNDRINGER Revisionen af den generelle gruppefritagelsesforordning kan bidrage til den forenkling, der er et af målene med moderniseringen af statsstøttereglerne, ved at udvide forordningen til at omfatte nye foranstaltninger og øge tærsklerne for anmeldelsespligten i individuelle sager. Det er en lang proces at revidere forordningen, idet der kræves to formelle høringer af medlemsstaterne (to rådgivende udvalg) og derimellem en offentliggørelse af udkastet til Kommissionens forslag i EU-Tidende. Visse punkter er stadig under udarbejdelse af 1

2 Kommissionens tjenestegrene, og flere muligheder vil blive fremstillet eller holdt åbne, så der i forbindelse med den første offentlige høring af medlemsstaterne kan indhentes synspunkter fra de interesserede parter. Kommissionen vil tage endeligt stilling på et senere tidspunkt. Øget fleksibilitet, hvad angår tærsklerne for anmeldelsespligten Det foreslås, at de nuværende anmeldelsestærskler for forsknings- og udviklingsprojekter, der hovedsageligt består i grundforskning eller industriel forskning, fordobles uden krav om forudgående undersøgelser af Kommissionen forudsat, at forenelighedsbetingelserne er opfyldt. Ændringen afspejler, at der i Europa 2020-strategien lægges vægt på forsknings- og udviklingsområdet, og at der er begrænset risiko for konkurrencefordrejning i forbindelse med aktiviteter, der er forholdsvis langt fra at være modne nok til markedet. Hvad angår støtte til eksperimentelle udviklingsprojekter, foreslås det kun at forhøje anmeldelsestærsklen en smule til [10] mio. EUR, idet disse har større risiko for at fordreje konkurrencen, da forskningsresultaterne er tættere på at kunne finde anvendelse på markedet. GD Konkurrence opfordrer medlemsstaterne til at fremsætte bemærkninger til forslaget. Udkastet til den generelle gruppefritagelsesforordning afspejler, at tilbagebetalingspligtige forskud udgør en vigtig risikodelingsmekanisme, idet de er mindre konkurrencefordrejende end traditionel støtte, ligesom de har en stærk incitamentvirkning, og deres anvendelse tilskyndes ved hjælp af en forhøjelse af anmeldelsestærsklen med [50] % og forhøjede støtteintensitetsniveauer. Den foreslåede forhøjelse af anmeldelsestærsklerne kan diskuteres. Anmeldelsestærsklerne hæves ligeledes for støtte til EUREKA-projekter og projekter, der gennemføres som led i fællesforetagender på baggrund af traktatens artikel 187. Desuden skal støtte til etablering eller forbedring af forskningsinfrastruktur, som anvendes til udførelse af økonomiske aktiviteter, og som derfor (helt eller delvist) er omfattet af statsstøttereglerne, for første gang ikke anmeldes til Kommissionen ved støtte på op til [15] mio. EUR. GD Konkurrence opfordrer medlemsstaterne til at fremsætte bemærkninger til forslaget. En sådan støtte kan alene gives i den udstrækning, der gives adgang til infrastrukturen på gennemsigtige og ikke-diskriminatoriske vilkår og på markedsbetingelser. Enhver afvigelse fra disse vilkår og betingelser (f.eks. hvis der ikke kræves markedspris for anvendelse af infrastrukturen) bør anmeldes til Kommissionen til godkendelse. Støtte til risikofinansiering til SMV'er skal i højere grad afspejle de faktiske markedssvigt (navnlig manglende finansiering) og give mere fleksibilitet til at investere rettidigt. Derfor erstattes den maksimale årlige investeringstranche på 1,5 mio. EUR med et samlet investeringsloft på 10 mio. EUR. Således vil risikofinansiering opfylde SMV'ernes behov mere effektivt i hver fase af deres udvikling i stedet for at indføre begrænsende årlige investeringslofter. Desuden foreslås der nye forenklede tærskler for støtte til nyetablerede virksomheder i hele EU: 2 mio. EUR for lån, 3 mio. EUR for garantier (begge beløb er nominelle) og 0,4 mio. EUR for støtte med bonusser til virksomheder i støtteberettigede områder. Disse beløb vil blive fordoblet for små og innovative virksomheder. De nominelle beløb vil nedbringe de støttebevilgende myndigheders administrative byrde væsentligt og tjener til at forenkle reglerne for de små virksomheder. 2

3 For så vidt angår støtte til miljøbeskyttelse, er den nuværende anmeldelsestærskel for investeringsstøtte på [7,5] mio. EUR åben for diskussion. Der indføres en forenklet metode til beregning af støtteberettigede omkostninger, som GD Konkurrence ønsker de interesserede parters synspunkter på. Med henblik på denne ændring er der ikke fastsat niveauer for støtteintensiteterne i denne fase af høringen. Sikring af overholdelsen ved hjælp af bedre kontrolforanstaltninger Den øgede fleksibilitet, som følger af ovennævnte ændringer, afbalanceres af nye krav om anmeldelse af meget store ordninger, hvortil de årlige offentlige udgifter samlet overstiger 0,01 % af det nationale BNP og 100 mio. EUR, samt en bestemmelse om modvirkning af omgåelse for at forhindre en kunstig opdeling af ordninger. GD Konkurrence opfordrer medlemsstaterne til at fremsætte bemærkninger til forslaget. For at øge effektiviteten og ansvarligheden, når det gælder de offentlige udgifter i en tid med knappe ressourcer, og for at forbedre tilsynskvaliteten og styrke den offentlige bevidsthed om den tildelte støtte, indføres der nye krav om gennemsigtighed. Medlemsstaterne skal efter beslutningen om at tildele støtte offentliggøre væsentlige oplysninger på et centralt websted, herunder støttemodtagernes navne og støttebeløbene. Oplysningerne skal være frit tilgængelige for offentligheden Med indførelsen af de nye gennemsigtighedskrav vil det blive lettere for de nationale myndigheder at håndhæve reglerne, og kontrollen med den tildelte støtte vil blive forbedret, så behovet for indberetning på sigt vil blive nedbragt, hvilket vil bidrage til at reducere den administrative byrde. Endelig indføres der med udkastet til den generelle gruppefritagelsesforordning en mere målrettet og derfor mere afskrækkende sanktion, hvis dens bestemmelser ikke overholdes, nemlig muligheden for at trække fordelen af gruppefritagelsesforordningen tilbage. Hvis det sker, kan Kommissionen kræve anmeldelse af alle eller nogle af de fremtidige støtteforanstaltninger til bestemte modtagere eller fra bestemte støttebevilgende myndigheder. Forenklet kontrol med incitamentvirkningen En af de muligheder, der foreslås, består i en væsentlig forenkling i forhold til den eksisterende generelle gruppefritagelsesforordning, som vil gælde på samme måde for alle virksomheder: inden et projekt eller en aktivitet indledes, skal virksomhederne indsende en standardiseret ansøgningsformular. Det betyder, at både de støttebevilgende myndigheders og støttemodtagernes administrative byrde nedbringes væsentligt. Da det er mere vanskeligt at skabe tilskyndelsesvirkning med hensyn til ad hoc-støtte til store virksomheder, vil disse foranstaltninger enten skulle anmeldes eller underkastes strammere betingelser. GD Konkurrence opfordrer medlemsstaterne til at fremsætte bemærkninger til de muligheder for at yde ad hoc-støtte til store virksomheder, som der stilles forslag om. Endnu en mulighed består i at bevare de eksisterende regler og stille krav til store virksomheder om at indsende yderligere dokumentation til kontrol af de bevilgende 3

4 myndigheder. Det ville gøre det lettere for medlemsstaterne at sikre, at støtten er nødvendig og virker tilskyndende for fremtidige aktiviteter, men den administrative byrde vil være uændret. Under alle omstændigheder vil hovedprincippet være, at der ikke skal kunne ydes støtte til aktiviteter, som modtageren ville udføre på rene markedsvilkår. Regionalstøtte [Artikel 14-16] Støtten kan tildeles i støtteberettigede områder som fastsat på det godkendte regionalstøttekort for perioden Regionalstøtte kan tildeles i "c"-regioner, hvis det drejer sig om SMV'ers initialinvesteringer, mens støtte til store virksomheder kun kan tildeles initialinvesteringer til fordel for nye aktiviteter i det pågældende område, idet store virksomheder i mindre grad påvirkes af regionale begrænsninger, når de vælger, hvor de skal investere. Regionale investeringsordninger, der ikke er en del af et operationelt program, skal nu bidrage til en regional udviklingsstrategi med klart afgrænsede målsætninger. Visse regionale støtteordninger rettet mod bestemte økonomiske sektorer kan ikke gruppefritages, da strukturelle underskud inden for bestemte sektorer vejer tungere end eventuelle positive virkninger for samhørigheden: stål og syntetiske fibre. Regionalstøtte til skibsbygning, kul- og transportsektorerne og lufthavnsinfrastruktur er ikke gruppefritaget, men skal anmeldes til Kommissionen med henblik på godkendelse, så der kan tages hensyn til disse sektorers særkender. For at minimere den konkurrencefordrejende virkning på det indre marked for energi og skabe øget fokus på omkostningseffektivitet, tillades investeringer i støttede regioner i bæredygtig energi, kraftvarmeproduktion og effektiv fjernvarme på de betingelser, der er fastsat i afsnittet om miljø i udkastet til forordningen, eventuelt i kombination med regionale bonusser for at afhjælpe støttede regioners begrænsninger (muligheden for regionale bonusser). Statsstøtte til elproduktion med ikke-vedvarende energikilder og til energiinfrastrukturer vil dog ikke være undtaget fra anmeldelsespligten pga. den store potentielle konkurrencefordrejende virkning, som disse former for støtte har på det indre marked for energi. Sådanne investeringer skal anmeldes til Kommissionen med henblik på vurdering af deres forenelighed med det indre marked. Pga. vigtigheden af det europæiske territoriale samarbejde, der er en del af EU's samhørighedspolitik, og de begrænsninger, som projekter af den art støder på (mange forskellige parter i forskellige områder), er der blevet indført en ny bestemmelse, så støtteintensiteten i det område, hvor (den største del af) en initialinvestering foretages, overføres til alle projektets støttemodtagere. Endelig kan visse former for støtte til regioner i den yderste periferi som noget nyt gruppefritages med henblik på at nedbringe den administrative byrde: driftsstøtte som kompensation for udgifter til transport af varer, der produceres i regionerne i den yderste periferi og i tyndt befolkede områder, samt andre yderligere omkostninger, som er knyttet til regionerne i den yderste periferi. 4

5 Støtte til SMV'er [Artikel 17-22] Tidligere spredte bestemmelser om støtte til SMV'er er blevet videreudviklet og samlet i afsnit 2 i udkastet til den generelle gruppefritagelsesforordning. Der er også tilføjet en ny bestemmelse om kompensation for omkostninger ved SMV'ers deltagelse i det europæiske territoriale samarbejde for at hjælpe SMV'er med at dække de yderligere omkostninger ved den fælles administration af projekter i dette regi. SMV'er har pga. de finansielle markeders manglende risikovilje ofte svært ved at samle kapital. De reviderede gruppefritagelsesregler om SMV'er har til formål at bidrage til at fremme en af nøgleprioriteterne i Europa 2020-strategien, nemlig at sikre SMV'er adgang til låne- og egenkapitalfinansiering og stimulere private investeringer. Revisionen af reglerne for risikovillig kapital har til formål at udvide omfanget af investeringerne, forenkle reglerne og gøre dem mere fleksible. Denne udvidelse af risikoinvesteringernes omfang skal ledsages af veludformede forenelighedsregler, så risikoen for fortrængning og konkurrencefordrejning afværges. Brugen af revolverende støtteinstrumenter skal fremmes. For at tilpasse den nye generelle gruppefritagelsesforordning de eksisterende markedssvigt, som de rent faktisk fremstår, foreslås det at ændre definitionen af de SMV'er, der er støtteberettigede i henhold til risikofinansieringsreglerne, og også inkludere veludviklede SMV'er, opfølgende investeringer og erstatningskapital. For bedre at afspejle markedspraksis dækker den nye forordning enhver form for risikofinansiering, som f.eks. egenkapital, kvasiegenkapital og lån, der udstedes gennem finansielle mellemmænd, hvorfor der nu tales om "risikofinansiering" i stedet for "risikovillig kapital". Ændringen vil også medføre, at mange finansielle instrumenter til SMV'er vil være omfattet af den generelle gruppefritagelsesforordning, hvilket vil bidrage til øget retssikkerhed i forbindelse med deres udformning. Den nye generelle gruppefritagelsesforordning vil blive udvidet til at omfatte visse almindeligt anvendte skatte- og afgiftsmæssige foranstaltninger og garantier, hvilket, i betragtning af at disse foranstaltninger i stigende grad anvendes til at støtte SMV'er med høj vækstrate, vil øge retssikkerheden. Der er nye bestemmelser, som har til hensigt at gruppefritage støtte til alternative handelsplatforme med speciale i SMV'er samt støtte til forudgående undersøgelser. Igangsættelsesstøtte: GD Konkurrence foreslår at forenkle de ovenstående spredte bestemmelser om igangsættelsesstøtte (regionalstøtte, støtte til kvinder og unge entreprenører samt til innovative virksomheder) i en bred kategori af igangsættelsesstøtte, med henblik på for alle nyetablerede virksomheder at afhjælpe det markedssvigt, der medfører vanskeligheder med at få adgang til finansiering. Foranstaltningen vil omfatte små virksomheder i fem år efter deres registrering. Støtte til forskning, udvikling og innovation [artikel 23-26] 5

6 Erfaringen viser, at markedssvigt forhindrer, at der opnås optimale resultater på markederne for forskning, udvikling og innovation ("FUI") og medfører ineffektivitet. Den reviderede generelle gruppefritagelsesforordning har til formål at fremme tildelingen af støtte i tilknytning til Europa 2020-strategien og især Horisont 2020-målene. Betingelserne for støtte til FUI i henhold til den generelle gruppefritagelsesforordning har gennemgået en forenkling og ensartning. Reglerne om støtte til demonstrations- og pilotprojekter er blevet ændret for at slå bro mellem videnskabelig forskning og markedsanvendelse og for at fjerne barriererne for entreprenører, så de kan bringe deres "ideer til torvs", hvilket er prioriteter for flagskibsinitiativet "Innovation i EU" og i meddelelsen om centrale støtteteknologier. Takket være forbedrede definitioner på industriel forskning og eksperimentel udvikling er det nu muligt på mere fleksibel vis at dække visse former for forskningsaktivitet, navnlig visse prototyper. Ændringerne vil på nyttig vis indgå i udvidelsen af omfanget og fleksibiliteten af bestemmelserne til afhjælpning af SMV'ers finansieringsbehov, ikke kun hvad angår etableringsfasen og de tidlige udviklingsfaser, men også for så vidt angår demonstrationer og markedsindførelse af innovative produkter. Der bliver indført to støttekategorier, som ikke tidligere var omfattet af den generelle gruppefritagelsesforordning: i. Forskningsinfrastruktur: i erkendelse af den nøglerolle, som forskningsinfrastrukturer spiller for videns- og for teknologiudvikling, indføres der en gruppefritagelse for støtte til etablering eller forbedring af forskningsinfrastruktur. Støtteberettigede infrastrukturer skal være tilgængelige på gennemsigtige og ikkediskriminatoriske vilkår. Den pågældende artikel omfatter alene støtte til forskningsinfrastruktur og ikke støtte til slutbrugerne, som skal anmeldes til Kommissionen til godkendelse. ii. Innovationsstøtte: i overensstemmelse med Europa 2020-strategien og "Innovation i EU" dækker den nye generelle gruppefritagelsesforordning et bredere spektrum af støtteforanstaltninger til SMV'ers innovation. Forslaget medfører forenklede og ensartede betingelser for foranstaltninger til innovationsstøtte, så alle former for innovationsstøtte til SMV'er samordnes. En vigtig forenkling består i indførelsen af et fælles støtteintensitetsniveau. Med henblik på at skabe incitament for støtte til investeringer i FUI i støtteberettigede områder indføres der bonusser for store virksomheder, der investerer i "c"-regioner, når investeringerne samtidig udgør støtteberettigede omkostninger i henhold til regional- og FUI-støtteordninger. Uddannelses- og beskæftigelsesstøtte [artikel 27-29] For at imødekomme de talrige problemer, som medlemsstaterne og interessenterne har fremhævet, foreslås det kun at arbejde med én kategori af uddannelsesstøtte, så sondringen mellem generel og specifik uddannelse ophæves. Det medfører en væsentlig forenkling af reglerne og vil fjerne praktiske problemer med håndhævelsen af sondringen og med at finde 6

7 argumenter for en given uddannelsesaktivitets generelle karakter. Ændringen vil også forenkle opgørelsen af støtteberettigede omkostninger. Den nye generelle gruppefritagelsesforordning udvider omfanget af gruppefritagelsen af støtte til beskæftigelse og ansættelse af dårligt stillede og handicappede arbejdstagere. Kriterierne for at være berettiget til beskæftigelsesstøtte vil blive udvidet, så betegnelsen "dårligt stillet arbejdstager" kan anvendes på unge i aldersgruppen Definitionen af "meget dårligt stillede arbejdstagere" vil blive udvidet til at omfatte personer, der har akkumuleret 12 måneders arbejdsløshed og lider af et specifikt handicap. I betragtning af de særlige ulemper, som SMV'er står overfor, samt deres højere relative omkostninger i forbindelse med investering i uddannelse, bør intensiteterne for fritaget støtte forhøjes for deres vedkommende. På samme måde skal intensiteterne for uddannelse til handicappede og dårligt stillede arbejdstagere forhøjes. Støtte til miljøbeskyttelse [Artikel 30-38] Den reviderede gruppefritagelsesforordning skal bidrage til et højt miljøbeskyttelsesniveau og således til bæredygtig vækst, der er en af grundpillerne i Europa 2020-strategien. Erfaringen viser, at der forekommer markedssvigt på miljøbeskyttelsesområdet, navnlig har virksomheder få incitamenter til at mindske forureningen, da initiativer med det formål kan medføre udgiftsstigninger uden tilsvarende fordele. Den reviderede gruppefritagelsesforordning skal fremme tildelingen af miljøstøtte til effektiv udnyttelse af ressourcerne (energibesparelser og -effektivisering, kraftvarmeproduktion) og foranstaltninger i forbindelse med klimaforandringer og energiressourcer, og der tilføjes en ny kategori, som er støtte til fjernvarme. Forordningen har til formål at fremme foranstaltninger, der giver virksomhederne incitament til at opnå et højere miljøbeskyttelsesniveau end det, EU-standarderne kræver, og til at fremme tidlig tilpasning til fremtidige EU-standarder for SMV'er. Der indføres nye bestemmelser om støtte til rensning af forurenede grunde, når forureneren ikke kan identificeres. Da det er vanskeligt at vurdere de ekstra omkostninger, der følger af investeringer til fremme af miljøbeskyttelse, vil det ikke være nødvendigt systematisk at identificere en alternativ investering. Hvis der ikke kan identificeres en alternativ investering, kan der tages hensyn til de samlede udgifter til "grønne" investeringer. Forordningen indeholder også to alternative modeller for støtte til brugen af vedvarende energikilder. Den første består i en auktion på grundlag af en teknologineutral, åben og konkurrencepræget udbudsprocedure, der sikrer omkostningseffektivitet og begrænser konkurrencefordrejninger på det indre marked for energi. Den anden model består i investering på grundlag af de samlede udgifter til den "grønne" investering. På nuværende tidspunkt er der endnu ikke fastsat bestemte støtteintensiteter. GD Konkurrence opfordrer medlemsstaterne til at fremsætte bemærkninger til forslaget, navnlig til inklusionen af balanceringsforpligtelser. 7

8 Konklusion Den generelle gruppefritagelsesforordning tager udfordringen om at sætte skub i væksten ved at fremme "god støtte" op, mens fokus på kvaliteten af de offentlige finanser fastholdes, og et mere integreret, dynamisk og konkurrencepræget indre marked fremmes. Den horisontale og vertikale udvidelse af reglernes omfang og deres forenkling (mere tydelige, generelle regler) kombineres med kontrolforanstaltninger (forpligtelse til offentliggørelse og evaluering). Denne integrerede tilgang skal give medlemsstaterne incitament til at foretage mere effektive og vækstfremmende foranstaltninger, medføre peer review og mindske konkurrencefordrejningen på det indre marked. 8