Bilag 7. Direktør Poul Kristensen Energnist Uldjydevej Herning. Afslag på ansøgning fra Energnist om affaldsgrundlag

Transkript

1 Bilag 7 Direktør Poul Kristensen Energnist Uldjydevej Herning Kontor/afdeling FOR Dato 13. september 2018 J nr lbr/jsl Afslag på ansøgning fra Energnist om affaldsgrundlag Energnist har ved ansøgning af 29. maj 2017 ansøgt Energistyrelsen om godkendelse af affaldsgrundlagt med henblik på opførelse af et nyt affaldsforbrændingsanlæg, som skal ejes og drives af Energnist. Energistyrelsen har truffet afgørelse i sagen på baggrund af miljøbeskyttelseslovens 50 b, stk. 1. Kompetencen til at træffe afgørelse er delegeret til Energistyrelsen i henhold til Bekendtgørelse om Energistyrelsens opgaver og beføjelser 1, jf. 3, stk. 1, nr. 36. Energistyrelsen kan ikke godkende, at det fornødne affaldsgrundlag er til stede til et nyt affaldsforbrændingsanlæg. Energnist har på baggrund af en række møder med Energistyrelsen og Miljøstyrelsen ultimo 2016 den 29. maj 2017 fremsendt udkast til ansøgning (ansøgningen) om godkendelse af affaldsgrundlaget i henhold til miljøbeskyttelseslovens 50 b med henblik på at opføre et nyt affaldsforbrændingsanlæg. Efter fremsendelse af ansøgningen har der efterfølgende været møder mellem Energnist og Energistyrelsen. Lovgrundlag Miljøbeskyttelseslovens 50 b, stk. 1: Kommunalbestyrelsen må kun godkende nye affaldsforbrændingsanlæg eller udvidelse af eksisterende affaldsforbrændingsanlæg efter lov om varmeforsyning eller efter regler udstedt i henhold til lov om varmeforsyning, hvis energi-, forsyningsog klimaministeren har godkendt, at det fornødne affaldsgrundlag er til stede i området, hvorfra anlægget forventes at modtage affald. Bestemmelsen blev indført med lov nr. 572 af 24. juni 2005, som følge af ændrede regler, der medførte, at Energistyrelsen ikke længere skulle have projektforslag for affaldsforbrændingsanlæg til samtykke, og at det dermed fremover alene var kommunalbestyrelserne, som skulle koordinere kapacitet og behov. I lovforslaget 1 Bekendtgørelse nr af 15. december 2017 Side 1/5 Energistyrelsen Amaliegade København K T: E: ens@ens.dk

2 bag bestemmelsen 2, fremgår imidlertid bl.a. følgende af de generelle bemærkninger: For affaldsforbrændingsanlæg er der dog fortsat behov for en nationalt koordinerende myndighed, som sikrer, at affaldsmængde og forbrændingskapaciteten afstemmes, således at der er sikkerhed for, at der er tilstrækkeligt affald til stede i området, før det godkendes at opføre et nyt affaldsforbrændingsanlæg eller udvide et eksisterende affaldsforbrændingsanlæg. Det er formålet med lovforslaget, at denne koordinering fortsat skal ske nationalt. Hvis ikke det påses, vil der være risiko for, at to kommuner hver for sig vil kunne godkende projekter, der er baseret på forbrænding af det samme affald. Resultatet vil være fejlinvesteringer med samfundsøkonomiske tab og udgifter for borgere og virksomheder til følge, idet borgere og virksomheder via gebyrer må betale de forøgede udgifter, der vil være en konsekvens af fejlinvesteringerne. Endvidere fremgår det, at: Lovforslaget skal forhindre, at der opstår et reguleringsmæssigt tomrum efter Energistyrelsens ophævelse af 9 i projektbekendtgørelsen. Formålet med lovforslaget er således ikke at ændre den hidtidige procedure for godkendelse af nye eller udbygning af eksisterende affaldsforbrændingsanlæg, men at sikre en fortsat tilpasning af affaldsforbrændingskapaciteten i forhold til affaldsmængden. Ophævelse af affaldsregioner Da 50 b blev indført, var Danmark i henhold til de dagældende nationale affaldshåndteringsplaner opdelt i affaldsregioner, og regional håndtering og selvforsyning var udgangspunktet i dansk affaldspolitik. I den kontekst indledes de generelle bemærkninger til lovforslaget bag 50 b: Formålet med lovforslaget er at sikre, at der fortsat sker en tilpasning af forbrændingskapaciteten i forhold til de regionale affaldsmængder. Af de specielle bemærkninger til 50 b fremgår således endvidere: Området, hvorfra anlægget forventes at modtage affald vil som udgangspunkt være den affaldsregion, hvor anlægget er beliggende. Ved en affaldsregion forstås et velafgrænset område inden for hvilket, der naturligt og hensigtsmæssigt kan foregå et samarbejde om udnyttelse af forbrændingskapacitet m.v. Danmark er p.t. inddelt i 5 2 jf. 2004/2 LSF 138 Side 2/5

3 affaldsregioner: Sjælland, Bornholm, Fyn, Midt- og Sønderjylland og Nordjylland, jf. Affaldsstrategi Der tilstræbes i dansk affaldspolitik, jf. Affaldsstrategi , at der inden for hver af affaldsregionerne er tilstrækkelig kapacitet til at behandle mængderne af forbrændingsegnet affald fra regionen. Derved håndhæves princippet om affaldsregionernes selvforsyning og princippet om, at forbrændingsegnet affald i videst muligt omfang skal føres til forbrændingsanlæg i nærområdet. Formålet er at sikre en central koordinering med henblik på at forebygge overkapacitet. I affaldsbekendtgørelsen vil der med hjemmel i stk. 2 blive fastsat nærmere regler om, hvad der skal lægges vægt på ved afgørelsen af, om det fornødne affaldsgrundlag er til stede, herunder blandt andet affaldets brændværdi, mængde, geografiske kilde (kommune) og den forventede udvikling i affaldsmængderne. Inddelingen i affaldsregioner blev ført videre i den efterfølgende nationale affaldshåndteringsplan, Regeringens Affaldsstrategi Den gældende nationale affaldshåndteringsplan, Danmark uden affald Ressourceplan for affaldshåndtering , har imidlertid gjort op med dette lokalitetsprincip, idet kapacitetsplanen for affaldsforbrænding i den gældende plan tager udgangspunkt i Danmark som en helhed og ikke længere opdeler landet i affaldsregioner. Heraf følger (s. 78): I den foregående kapacitetsplan for affaldsforbrænding i affaldsstrategi var Danmark opdelt i affaldsregioner ud fra princippet om affaldsregionernes selvforsyning og princippet om, at affald bør behandles i det nærområde, det produceres i. Det har i praksis vist sig, at en del affald transporteres til forbrænding i en anden region end den, affaldet er produceret i. Eksempelvis er store mængder jysk og sjællandsk affald blevet forbrændt på Fyn. Erhvervsaffald til forbrænding kan desuden frit im- og eksporteres som følge af EU-regler, der trådte i kraft den 10. december Denne transport mellem landsdelene og andre EU-lande gør det meget vanskeligt at planlægge kapaciteten inden for affaldsregionernes begrænsede område. Omkostningerne ved transport er desuden så lave, at de ikke længere udgør en barriere for transport mellem regionerne eller tilsvarende til Sverige og Tyskland. Dertil kommer, at de vigende affaldsmængder ud fra en samfundsøkonomisk betragtning nødvendiggør en mere fleksibel udnyttelse af den eksisterende overkapacitet. De nærmere fastsatte regler i henhold til 50 b, stk. 2, for, hvad der skulle lægges vægt på ved afgørelsen af, om det fornødne affaldsgrundlag er til stede, herunder Side 3/5

4 blandt andet affaldets geografiske kilde udgik af affaldsbekendtgørelsen 1. januar Begrundelse I ansøgningen lægger Energnist sit regionale affaldsopland 6 til grund, idet der i ansøgningen redegøres for underkapaciteten på affaldsforbrænding i Energnists opland. Som følge af de ændrede forhold på markedet for forbrænding med transporter på tværs af landet og landegrænser, og i overensstemmelse med den gældende nationale affaldsplan, Danmark uden affald Ressourceplan for affaldshåndtering , anlægger Energistyrelsen en national betragtning i vurderingen af affaldsgrundlaget, idet området, hvorfra anlægget forventes at modtage affald, jf. 50 b betragtes som hele landet. Der er i afgørelsen således ikke taget stilling til de mængder, der fremgår af ansøgningen, der kun vedrører mængderne i Energnists opland. Ifølge Energistyrelsens og Miljøstyrelsens samlede data for og fremskrivninger af hhv. de forbrændingsegnede affaldsmængder samt kapacitet til affaldsforbrænding er der på landsplan en overkapacitet på ca tons forbrændingsegnet affald jf. bilag 1. Ifølge prognoserne forventes det, at denne overkapacitet vil løbe frem til mindst Tallene viser ydermere, at der kun er underkapacitet på forbrændingsanlæggene i Region Midtjylland, mens de øvrige regioner har overkapacitet. Datagrundlaget hviler på modeller, der opererer med en gennemsnitlig levetid på de danske forbrændingsanlæg på 30 år. Mange anlæg vedligeholdes og levetidsforlænges imidlertid, hvorfor der i praksis er set eksempler på en levetid på op mod 45 år, hvilket udskyder det fremtidige fald i kapacitet, som fremgår af modellerne. Derudover tager modellerne ikke højde for EU-Kommissionens Cirkulær Økonomipakke, som vil medføre øgede krav til genanvendelse og dermed medfører et sandsynligt fald affaldsmængder til forbrænding. På baggrund af disse betragtninger kan Energistyrelsen ikke godkende, at det fornødne affaldsgrundlag er til stede til et nyt affaldsforbrændingsanlæg. 5 Ved bekendtgørelse nr af 21. december 2009 om affald, der ophævede bekendtgørelse nr af 13. december 2006 om affald 6 Energnist er et fælleskommunalt selskab som er ejet af 16 kommuner primært lokaliseret i midt og Vestjylland. I henhold til Energnists vedtægter er interessenterne (ejerkommunerne) forpligtede til at levere forbrændingsegenet affald til Energnist. Energnist, har pligt til at modtage og forbrænde det af kommunerne anviste forbrændingsegnede affald. Side 4/5

5 Klageadgang Denne afgørelse kan ikke påklages til overordnet myndighed, jf. 18 i bekendtgørelse om Energistyrelsens opgaver og beføjelser, jf. 3, stk. 1, nr. 36. Med venlig hilsen Marie Thorlacius-Ussing, kontorchef Side 5/5

6 Bilag Notat om vurdering af affaldsmængder og ansøgning om etablering af nyt affaldsforbrændingsanlæg fra Energnist Kontor/afdeling Center for forsyning Dato 13. september 2018 J nr /lbr I dette notat beskrives de enkelte elementer, der er lagt til grund for vurderingen af affaldsgrundlaget i forhold til ansøgningen fra Energnist. Konklusion Ved udgangen af 2015 var der i Danmark en samlet overkapacitet til affaldsforbrænding på ca tons forbrændingsegnet affald. Dette tal er ekskl. importeret affald til forbrænding. Ifølge de samlede prognoser fra Miljøstyrelsen og Energistyrelsen forventes det, at denne overkapacitet vil være til stede frem til mindst Tallene viser ydermere, at der er underkapacitet til forbrænding af affald lokalt i Region Midtjylland, mens de øvrige regioner, hver for sig, har overkapacitet til affaldsforbrænding. Baggrund I det følgende beskrives først datagrundlaget for vurderingen, dernæst sammenholdes den forventede udvikling i de forbrændingsegnede affaldsmængder med en fremskrivning af kapacitet til affaldsforbrænding i Danmark frem mod Anlæg og kapacitet Ved udgangen af 2015 var der 26 affaldsforbrændingsanlæg i Danmark med en samlet miljøgodkendt kapacitet til affaldsforbrænding på ca. 3,8 mio. tons forbrændingsegnet affald, dertil kommer to specialanlæg. Figur 1viser fordelingen af affaldsforbrændingsanlæg i Danmark. Det ses af figuren, at affaldsforbrændingsanlæggene hovedsageligt er placeret i nærheden af større byer, hvor der er et relativt stabilt varmeaftag. Energistyrelsen Amaliegade København K T: E: ens@ens.dk Side 1/6

7 Figur 1 Placering af affaldsforbrændingsanlæg i Danmark Kilde: Incentive 2017 Note: Affaldsforbrændingsanlægget i Skagen er pt. taget ud af drift Kapaciteten for alle anlæggene er i dette notat baseret på anlæggenes miljøgodkendte kapacitet. Det er derfor den reelt tilgængelige og af myndighederne godkendte kapacitet, der ligger til grund for vurderingerne. Affaldsmængder og kapacitet til forbrænding af affald på private virksomheder som f.eks. Aalborg Portland er ikke inkluderet i analysen. Affaldsmængder De historiske affaldsmængder, som præsenteres i det følgende, er affald fra primære kilder, som er indrapporteret gennem affaldsdatasystemet (ADS) til Miljøstyrelsen. Primære kilder er virksomheder og husholdninger, der ikke selv behandler affald. Derudover præsenteres også de historiske affaldsmængder, som affaldsforbrændingsanlæggene har indrapporteret til den årlige benchmark af affaldsforbrændingsanlæg (BEATE) til Energistyrelsen. Der er i de seneste år importeret en stigende mængde affald til forbrænding på de danske affaldsforbrændingsanlæg, men disse mængder inddrages ikke i denne vurdering. Fremskrivning af affaldsforbrændingskapacitet I fremskrivningen af kapacitet til affaldsforbrænding tages der udgangspunkt i Incentives fremskrivninger 1 som senest blev opdateret i april Fremskrivningen tager udgangspunkt i, at de danske affaldsforbrændingsanlæg har 1 Energistyrelsen: Kapacitet til affaldsforbrænding i Danmark, Opdateret april 2018 Side 2/6

8 en forventet levetid på 30 år. Derudover inddrager fremskrivningen også kendte og planlagte reinvesteringer og levetidsforlængelser på de danske affaldsforbrændingsanlæg. Fremskrivninger af affaldsmængder Der er i dette notat anvendt to forskellige fremskrivninger af affaldsmængder, som begge er baseret på FRIDA-modellen, der tager udgangspunkt i den senest tilgængelige ADAM-model for fremskrivning af den økonomiske vækst. Notatet tager udgangspunkt i den seneste fremskrivning af affaldsmængder, som er offentliggjort af Miljøstyrelsen i Den ene fremskrivning er udelukkende baseret på den økonomiske fremskrivning, og der er således ikke korrigeret for tiltagene i regeringens Ressourcestrategi, som skal sikre øget genanvendelse. Denne fremskrivning benævnes Buisness as usual eller BAU. Miljøstyrelsen og Energistyrelsen har dog vurderet, at denne prognose overestimerer mængderne af affald til forbrænding, da erfaringen viser, at den overstiger den reelle udvikling i affaldsmængderne jf. figur 2. Den alternative fremskrivning er også baseret på den økonomiske fremskrivning, men er korrigeret med en øget genanvendelse, ved at tage højde for tiltagene i Ressourcestrategien. Denne fremskrivning benævnes Ressourcestrategien eller RS. Begge fremskrivninger er behæftet med betydelige usikkerheder, men den faktiske udvikling i de danske forbrændingsegnede affaldsmængder ligger dog inden for spændet af de to prognoser. På baggrund af de seneste data for 2016 har Miljøstyrelsen vurderet, at fremskrivningen RS bør være grundlag for en vurdering af affaldsgrundlag, da den faktiske udvikling i de forbrændingsegnede affaldsmængder lægger sig op af denne. Det bør endvidere bemærkes, at der især er stor usikkerhed om erhvervsaffaldet som udgør ca. 40 % af det forbrændingsegnede affald, fordi det kan eksporteres. Der er således generelt en stor usikkerhed forbundet med vurderingen af affaldsgrundlaget. Miljøministeriet har igangsat et en opdatering af FRIDA-modellen, som tager højde for udviklingen i sektoren mv. samt de seneste politiske tiltag på affaldsområdet, herunder opdatering af EU s affaldsdirektiv, som blev endelig vedtaget i juni Da denne opdatering endnu ikke er færdiggjort, kan den ikke indgå som en del af denne vurdering. Det må dog forventes, at de øgede krav til bl.a. genanvendelse, alt andet lige, vil medføre en reduktion i de forbrændingsegnede affaldsmængder, 2 Miljøstyrelsen: Fremskrivning af generering og behandling af affald, Frida 2015, Miljøprojekt nr. 1659, 2015 Side 3/6

9 hvilket, alt andet lige, forventes at reducere det fremtidige behov for forbrændingskapacitet i Danmark. Fremskrivningerne af affaldsmængder og kapacitet indeholder også farlige affaldsmængder til forbrænding og kapacitet til forbrænding af farligt affald. Forbrænding af farligt affald foregår i Danmark primært på hhv. Fortum Waste Solutions A/S (tidligere Kommune Kemi) i Nyborg og Special Waste System A/S i Nr. Alslev på Falster. Ifølge Energistyrelsens oplysninger er kapaciteten på begge disse anlæg stort set fuldt udnyttet. Affaldsmængder og kapacitet i Danmark I figur 2 ses fremskrivningen af affaldsmængder med og uden øget genanvendelse i Danmark som helhed, sammenholdt med fremskrivningen af kapacitet til affaldsforbrænding. Som tidligere nævnt var der ved udgangen af 2015 en samlet miljøgodkendt kapacitet til affaldsforbrænding på ca. 3,8 mio. tons. Mens der blev forbrændt ca. 3,2 mio. tons. 3 Dermed var der en samlet overkapacitet på ca tons forbrændingsegnet affald. Som det fremgår af nedenstående figur 2 forventes det, at der tidligst i 2028 vil være risiko for, at der kan opstå en situation med underkapacitet. Hvis der etableres et nyt affaldsforbrændingsanlæg vil det således medvirke til at øge den samlede overkapacitet. Figur 2 indeholder også et overblik over de historiske forbrændingsegnede affaldsmængder som de er opgjort i hhv. Affaldsdatasystemet og den årlige benchmark af affaldsforbrændingsanlæg (BEATE). Det bemærkes, at der er en mindre difference mellem de historiske ADS og BEATE data. Dette skyldes bl.a., at ADS data repræsenterer de primære forbrændingsegnede affaldsmængder, mens BEATE også indeholder de forbrændingsegnede restprodukter fra f.eks. genanvendelsesanlæg. 4 3 Dette tal er ekskl. affald, der blev importeret til forbrænding. 4 I henhold til Affaldsstatisitk 2015 så vil affald som kommer fra et affaldsforbehandlingsanlæg være sekundære affaldsmængder, da et affaldsforbehandlingsanlæg er en affaldsaktør, som modtager affald Side 4/6

10 Figur 2 Kapacitet og affaldsmængde Danmark, Affaldsmængde fra FRIDA RS Affaldsmængde fra ADS (Historisk) Forbrændt affaldsmængde (BEATE) Affaldsmængde fra FRIDA BaU Samlet kapacitet inkl. ekstra kapacitet Kilde: ADS, 2018; Incentive 2017 Note: Farligt affald indgår både i alle fremskrivninger og oversigten over historiske data. Affaldsmængder og kapacitet i Energnists opland Energinist er et fælleskommunalt seskab som ejes af nedenståene 16 kommuer: Billund Hedensted Kolding Silkeborg 5 Esbjerg Herning Lemvig Varde 6 Fanø Holstebro 7 Middelfart 8 Vejle Fredericia Ikast-Brande Ringkøbing-Skjern Viborg I ansøgningen til Energistyrelsen angiver Energnist, at interessenterne i henhold til Energnist vedtægter er forpligtede til at levere forbrændingsegenet affald til Energnist. Ydermere oplyser Energnist, at selskabet har pligt til at modtage og forbrænde det af kommunerne anviste forbrændingsegnede affald. Selskabet ejer og driver to affaldsforbrændingsanlæg i hhv. Kolding og Esbjerg. Anlægget i Esbjerg består af en ovn med en samlet miljøgodkendt kapacitet på ca tons affald, som blev etableret i Med en forventet levetid på 30 år vil anlægget være i drift frem til I 2015 blev der forbrændt ca tons affald på anlægget i Esbjerg. Anlægget i Esbjerg har fået dispensation fra Miljstyrelsen til at forbrænde ca tons affald om året. 5 Energnist modtager alene affald fra tidligere Kjellerup og Silkeborg Kommuner 6 Energnist modtager alene affald fra tidligere Blåbjerg, Blåvandshuk, Varde og Ølgod Kommuner 7 Energnist modtager alene affald fra tidligere Ulfborg Vemb Kommune 8 Energnist modtager alene affald fra tidligere Middelfart og Nr. Aaby Kommuner Side 5/6

11 Anlægget i Kolding består af to ovne med en samlet miljøgodkendt kapacitet på ca tons. I 2015 blev der forbrændt ca tons affald på anlægget i Kolding. Ovnene i Kolding er etableret i hhv og I henhold til BEATE indberetninger er Energnists anlæg i Kolding ikke blevet levetidsforlænget. Det betyder, at ovn 1 på Energnists anlæg i Kolding forventeligt tages ud af drift i 2023, og at ovn 2 må forventes at være i drift frem til 2037 efter 30 års drift. Dette er indregnet i fremskrivningen af kapacitet til affaldsforbrænding. Historiske affaldsmængder i Energnists opland Der er underkapaictet til affaldsforbrænding i Energnists opland eksl. kapaciteten på Maabjergværket. I 2016 blev der ifølge affaldsdatasystemet i alt genereret ca tons forbrændingsegnet affald i Energnist s 16 ejerkommuner 9 mens der som ovenfor beskrevet er en reel samlet kapacitet til forbrænding af affald på ca tons affald på Energnists to anlæg. I 2016 udgjorde underkapaciteten således ca tons affald, som i stedet bliver forbrændt på landets øvrige forbrændingsanlæg med ledig kapacitet. 9 Miljøstyrelsen 2018 Side 6/6