Gældende EU-ret. Traktatgrundlaget. Traktatudgaver. Afledt ret/sekundærlovgivning Direktiver. Af Mongin Forrest

Transkript

1 Gældende EU-ret Af Mongin Forrest Traktatgrundlaget Traktatudgaver Afledt ret/sekundærlovgivning Direktiver Primærlovgivningen inden for EU består af EU's traktater. Siden traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab trådte i kraft i 1952, er der blevet vedtaget ca. 15 traktater, som ændrer, ophæver eller supplerer de allerede eksisterende traktater. Tilsammen udgør disse traktater en slags grundlov, der giver EU kompetence til at vedtage love på et stigende antal områder. Der er fire grundlæggende traktater, mens de resterende elleve enten er justeringer af disse eller tiltrædelsestraktater for nye medlemsstater. F.eks. er Amsterdam-traktaten ikke en "grundlæggende traktat", da den blot indeholder justeringer til de "gamle" traktater. De grundlæggende traktater er: traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kulog Stålfællesskab (EKSF-traktaten fra 1951), traktaten om Det Europæiske Atomenergifællesskab (EURATOM-traktaten fra 1957), traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab (EØF-traktaten fra 1957 også kaldet Rom-traktaten), som med Maastricht-traktaten er blevet omdøbt til og nu udelukkende kaldes traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (EF-traktaten), og traktaten om Den Europæiske Union (EU-traktaten, som blev vedtaget i Maastricht i 1992). Der kan ikke vedtages EU-lovgivning, medmindre der er hjemmel (retsgrundlag) til det i EU's traktater. Retsgangen er også fastsat i traktaterne, og der er således faste procedurer for, hvordan retsakter skal vedtages dvs. om det pågældende direktiv skal vedtages med enstemmighed eller kvalificeret flertal i Rådet og hvilken rolle Europa-Parlamentet har. Desuden præciserer traktaterne, hvilke retsinstrumenter der kan vedtages. Ved EU-traktatens vedtagelse i 1992 blev EU-samarbejdet delt op i tre søjler. Første søjle udgøres af bestemmelserne i EF-traktaten og er således den økonomiske del af EU-samarbejdet. Her finder man bl.a. reglerne om det indre marked, den økonomiske og monetære politik, landbrugspolitikken, handelspolitikken og miljøpolitikken. I søjle 1 har Fællesskabet kompetence, og her kan der vedtages lovgivning, som er direkte bindende for den enkelte borger. Man siger også, at søjle 1 er EU's overstatslige samarbejde. Bestemmelserne om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik findes i søjle 2. Dette samarbejde er mellemstatsligt. Søjle 3 indeholder bestemmelserne om samarbejdet om retlige og indre anliggender (efter Amsterdam-traktatens ikrafttrædelse indeholder søjle 3 kun bestemmelser om politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager). Dette samarbejde er også mellemstatsligt. EU-traktaten indeholder også fælles bestemmelser for både EU- og EF- samarbejdet, herunder EU's målsætninger, den fælles institutionelle ramme, reglerne om optagelse af nye medlemsstater samt respekt for menneskerettigheder m.m. Der findes ikke i skrivende stund en komplet traktatsamling (dvs. med samtlige gældende traktater), hvori ændringerne fra Amsterdam-traktaten er indarbejdet. Alle traktaterne kan dog findes på EUR-Lex-databasen. Man kan også downloade EU-Oplysningens sammenskrevne traktat Rom Maastricht Amsterdam fra EU-Oplysningens hjemmeside. Schultz forlag har udgivet en konsolideret traktat, EU-traktaten efter Amsterdam, der indeholder EU- og EF-traktaterne med samtlige gældende protokoller samt de erklæringer, der blev vedtaget i Amsterdam. Værket indeholder også andre vigtige retsakter såsom EF-lovgivning om ØMU'en, regler om aktindsigt, Kommissionens og Rådets forretningsordener, Edinburgh-afgørelsen m.m. Et direktiv er et EF-retsinstrument inden for søjle 1, der binder medlemsstaterne med hensyn til det resultat, der skal opnås. Det er overladt til de nationale myndigheder at afgøre, hvilke mål og midler der skal anvendes for at opnå det ønskede resultat. Medlemsstaterne skal omsætte direktiverne til national ret. I Danmark sker det typisk ved udstedelse af bekendtgørelser eller cirkulærer og i nogle tilfælde ved vedtagelse af en lov i Folketinget. 17

2 Når et direktiv giver borgere eller virksomheder bestemte rettigheder, kan medlemsstaterne ikke ophæve disse rettigheder ved at undlade at gennemføre (implementere) direktivet eller ved at gennemføre det forkert. Borgere og virksomheder kan påberåbe sig et direktiv, selvom en medlemsstat ikke har overholdt sin forpligtelse til at vedtage de nødvendige nationale bestemmelser. EF-Domstolen har fastholdt, at direktiver, som er mangelfuldt gennemført, har direkte virkning. I praksis betyder det, at borgere eller virksomheder kan påberåbe sig bestemmelserne i et direktiv ved en national domstol. De nationale domstole er forpligtede til at tage højde for bestemmelserne i direktivet og ikke de nationale gennemførelsesbestemmelser. En medlemsstat kan også indklages for EF-Domstolen i tilfælde af mangelfuld gennemførelse. Kommissionen kan rejse en traktatbrudssag i henhold til EF-traktatens artikel 226, og derigennem tvinge en medlemsstat til at rette sig efter bestemmelserne i et direktiv. Forordninger Beslutninger/Afgørelser Henstillinger/udtalelser Mellemstatslige retsinstrumenter En forordning er et EU-retsinstrument inden for søjle 1, som er almengyldigt. Den er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat. En forordning skal altså ikke omsættes til national ret og kan betragtes som "lov" ved offentliggørelsen i EF-Tidende. En beslutning er et EU-retsinstrument inden for søjle 1, som er bindende i alle enkeltheder for den, den angiver at være rettet til. Ligesom forordninger skal beslutninger ikke gennemføres for at være bindende. Men beslutninger er ikke almengyldige, da de kun binder den adressat, dvs. den medlemsstat eller de borgere, til hvem de meddeles. Eksempler på beslutninger kan findes inden for konkurrenceområdet. Her har Kommissionen hjemmel til at afgøre sager om virksomheders overtrædelse af konkurrencereglerne. Afgørelser har den samme juridiske virkning som beslutninger, men har typisk ingen adressat. De anvendes i forbindelse med organisatoriske eller institutionelle forhold i EU. Henstillinger og udtalelser er EU-retsinstrumenter inden for søjle 1, som ikke er bindende. Disse retsakter kan betragtes som "anbefalinger" og kan således ikke prøves ved EF-Domstolen. Henstillinger og udtalelser kan også indgå som led i f.eks. en traktatsbrudssag, da Kommissionen er forpligtet til at udtale sig om en sag, inden den indbringes for EF-Domstolen. Da EU-traktatens søjle 2 & 3 er mellemstatslige samarbejdsområder, kan der ikke her vedtages overstatslige retsinstrumenter, som er direkte bindende for den enkelte borger. Beslutningsmagten forbliver hos de deltagende medlemsstater, da der ikke er overdraget kompetence til Unionen. På disse områder er EU-retten folkeretligt bindende for medlemsstaterne (og ikke for borgerne). Fælles for søjle 2 & 3 er, at der her kan vedtages fælles holdninger. Inden for søjle 2 kan der yderligere vedtages fælles aktioner og fælles strategier, mens rammeafgørelser og konventioner kan vedtages inden for søjle 3. Fælles holdninger benyttes, når Ministerrådet ønsker at udtale sig om et konkret emne. Fælles holdninger fastlægger Unionens tilgang til et bestemt spørgsmål af geografisk eller tematisk karakter. Medlemsstaterne drager omsorg for, at deres nationale politik er i overensstemmelse med de fælles holdninger. Fælles holdninger inden for søjle 2 & 3 må ikke forveksles med fælles holdninger inden for søjle 1. Her er en fælles holdning en betegnelse for en foreløbig beslutning i Ministerrådet (på baggrund af et kommissionsforslag). Vedtagelse af fælles aktioner indebærer konkrete tiltag. De fastsætter mål og rækkevidde, bestemmer hvilke midler der skal stilles til rådighed for Unionen, om nødvendigt deres varighed og betingelserne for deres gennemførelse. Enhver national stillingtagen eller handling i forbindelse med en fælles aktion forudsætter, at der sker underretning herom. 18

3 Fælles strategier fastlægger principperne og de overordnede retningslinjer for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, herunder for anliggender, der har indvirkning på forsvarsområdet. Fælles strategier skal vedtages med enstemmighed, men på baggrund af disse strategier kan der vedtages konkrete fælles aktioner med kvalificeret flertal. Med Amsterdam-traktaten har Ministerrådet fået mulighed for at vedtage rammeafgørelser (inden for søjle 3) om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser. Rammeafgørelser er bindende for medlemsstaterne med hensyn til det tilsigtede mål, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme midler for gennemførelsen. Rammeafgørelser adskiller sig fra direktiver, da de ikke indebærer umiddelbar anvendelighed. Konventioner regulerer forhold inden for politisamarbejde og retligt samarbejde, som f.eks. oprettelsen af Europol (jf. Europol-konventionen). Medlemsstaterne skal ratificere konventionerne i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser. I Danmark medfører det, at Folketinget skal vedtage EUkonventioner, for at de kan træde i kraft. Mellemstatslige konventioner kan også vedtages inden for søjle 1, jf. EF-traktatens artikel 293. Aftaler med tredjelande EF-Tidende Register over gældende EF-retsakter Oversigtsværker Konsoliderede retsakter Kommissionen udgiver en oversigt over EF's multilaterale aftaler med tredjelande, Multilateral Conventions and Agreements, såvel som en oversigt over de bilaterale aftaler, Annotated Summary of Agreements Linking the Communities with Non-Member Countries. Om EF-Tidende (De Europæiske Fællesskabers Tidende) kan generelt siges, at den består af tre udgaver, nemlig L-, C-, og S-udgaven. Udgave L indeholder bindende retsakter og svarer nærmest til det danske Lovtidende og Ministerialtidende. Der er altså i denne udgave, man finder forordninger, direktiver, beslutninger og afgørelser. Udgave C indeholder meddelelser, oplysninger og resolutioner. Som noget nyt offentliggør Kommissionen forslag til direktiver mv. i elektronisk form under navnet EF-Tidende CE. Udgave S indeholder meddelelser om offentlige udbud og findes kun elektronisk (på CD-ROM eller i TED-databasen). Der udkommer månedlige og senere årlige alfabetiske og kronologiske registre til EF-Tidende, udgave L og dele af udgave C. På udgivelsesdatoen offentliggøres udgave C, CE og L i PDF-format i den gratis EUR-Lex-database, hvor de ligger i cirka tre måneder. Man kan også bestille enkelte retsakter fra udgave C og L fra EUDOR-databasen, som dog er en betalingsdatabase. Som noget nyt kan man også abonnere på udgave L og C på CD-ROM (dokumenterne foreligger i PDF-format). I tilknytning til EF-Tidende udgives halvårligt (med skæringsdato hhv. 1. juni og 1. december) Register over gældende EF-retsforskrifter med referencer til alle gældende retsakter. Registeret bygger på samme systematik som CELEX-databasen, hvor man både finder gældende og forældede retsakter. Af andre generelle publikationer kan nævnes Bulletin for Den Europæiske Union, som i 10 numre årligt giver en nærmere beskrivelse af EU-institutionernes arbejde. En gang årligt udgives Den Almindelige Beretning om Den Europæiske Unions Virksomhed. Disse publikationer findes såvel på skrift som i elektronisk form på Europa-serveren. På konkurrenceområdet udgives den årlige Beretning om Konkurrencepolitikken, og de meget anvendte udbudsdirektiver og den danske implementering heraf findes i en samling kaldet Offentligt indkøb af varer og tjenesteydelser. På miljøområdet kan man finde relevante retsakter i et syvbindsværk De Europæiske Fællesskabers Miljølovgivning. På landbrugsområdet udgives Landbrugets stilling i den Europæiske Union. Det kan være et problem at sætte sig ind i en bestemt retsakt, hvis den er blevet ændret flere gange. Kommissionen udarbejder i begrænset omfang konsoliderede udgaver af visse direktiver og forordninger. Disse dokumenter er ikke officielle udgaver i juridisk forstand, men svarer derimod til danske lovbekendtgørelser. Konso- 19

4 liderede retsakter (CONSLEG) kan findes på EUR-Lex og EUDOR-databasen. Da de ikke er bindende, offentliggøres de ikke i EF-Tidende. Herudover har Kommissionen forpligtet sig til at fremsætte forslag til officiel kodificering af flere retsakter (som modsat konsoliderede retsakter er juridisk bindende). Som eksempel herpå kan nævnes Maskindirektivet, som oprindeligt blev vedtaget i 1989 og efterfølgende er blevet ændret en del gange. I 1999 udkom en kodificeret udgave af direktivet, som har erstattet de tidligere gældende direktiver. Da kodificerede retsakter er juridisk bindende, bliver de trykt i EF-Tidende, udgave L. Domstolens praksis Litteratur om EU-retlige spørgsmål Titler nævnt i kapitlet I en fremstilling af den gældende EU-ret må man naturligvis nævne EF-Domstolens praksis som en meget vigtig retskilde. Siden den 17. juni 1997 har Domstolen offentliggjort samtlige domme afsagt af Domstolen og af Retten i Første Instans samt udtalelser fra Generaladvokaten på CURIA- databasen, EF-Domstolens hjemmeside, samme dag de er afsagt. Gamle domme kan man finde på CELEX. Se i øvrigt kapitlet om Domstolen. Endelig skal det nævnes, at der findes en omfattende litteratur om EU-retlige spørgsmål. I skrivende stund er der to værker, der bør nævnes, da de har indarbejdet ændringer som følge af Amsterdam-traktatens ikrafttrædelse, nemlig EU- Karnov, 1999 og EU-ret i kontekst af Hjalte Rasmussen. Traktaterne på Eur-Lex Rom Maastricht Amsterdam. EU's traktatgrundlag. Kbh., Folketingets EU-Oplysning, EU-traktaten efter Amsterdam / ved Niels Hoffmeyer & Klavs Gravesen. Kbh., Schultz forlag, Multilateral conventions and agreements = Participation des Communautés Européennes aux Accords Multilateraux. Bruxelles, European Commission, DG 1A, Annotated summary of Agreements linking the Communities with Non-Member Countries. Bruxelles, European Commission, DG 1A, Med opdatering indtil 26. januar EF-Tidende = De Europæiske Fællesskabers Tidende. L-, C-, CE- og S-udgave. Luxembourg, OPOCE. Daglig. Kun L- og C-udgaverne i trykt form, øvrige i elektronisk form. L-, C- og CE-udgave i 45 dage: Aktuelle S-udgaver: [Kan bestilles hos Schultz Information A/S eller læses på større folkebiblioteker, De Europæiske Dokumentationscentre, samt Det Kongelige Bibliotek] TED-databasen: EUDOR Register over gældende EF-retsforskrifter og andre akter udstedt af EF-institutionerne. Bd. I-II. Luxembourg, OPOCE. Halvårlig. Bulletin for Den Europæiske Union. Luxembourg, OPOCE. 10 numre årligt. Den Almindelige Beretning om Den Europæiske Unions Virksomhed[...]. Luxembourg, OPOCE. Årlig. 20

5 Beretning om konkurrencepolitikken. Luxembourg, OPOCE. Årlig. Offentligt indkøb af varer og tjenesteydelser. Bind 1-4. Kbh., Schultz forlag, Det Europæiske Fællesskabs miljølovgivning. Bind 1-7. Luxembourg, OPOCE, Landbrugets stilling i fællesskabet. Luxembourg, OPOCE. Årlig. Konsoliderede retsakter (CONSLEG). Kan købes hos Schultz Information A/S eller downloades fra EUR-LEX databasen: Curia EU-Karnov. 6.udgave. Kbh., Forlaget Thomson, EU-ret i kontekst / af Hjalte Rasmussen. Kbh., GAD jura,

6