Effekter af en mere ensartet, incitamentsbaseret økonomisk regulering

Transkript

1 NOTAT 29. marts 2017 Effekter af en mere ensartet, incitamentsbaseret økonomisk regulering Sammenfatning Regeringens forsyningsstrategi Forsyning for fremtiden oplister en række principper og tiltag, der skal føre til en mere effektiv forsyningssektor. Et af de fem bærende principper handler om, at de Naturlige monopoler underlægges ensartet, incitamentsbaseret økonomisk regulering. Forsyningsstrategien lægger yderligere op til, at og at Reguleringen skal tillade ejerne af forsyningsselskaberne at opnå et markedskonformt, systematisk risikojusteret afkast af den investerede kapital (dette gælder både egen- og fremmedfinansiering) bl.a. med henblik på, at selskaberne kan gennemføre og finansiere de nødvendige investeringer., jf. side 20 i Forsyning for fremtiden Reguleringen skal tillade, at ejerne af forsyningsselskaberne beholder gevinsterne, hvis de inden for en reguleringsperiode gennemfører ekstraordinære effektiviseringer udover de pålagte effektiviseringskrav. Ved overgangen til en ny reguleringsperiode tilpasses indtægtsrammen til de faktiske omkostninger, hvorefter gevinsten tilfalder forbrugerne., jf. side 20 i Forsyning for fremtiden. De to citater viser, at der med en incitamentsbaseret økonomisk regulering bl.a. menes, at reguleringen skal tillade udbyttebetaling til forsyningens ejere. En ensartet, incitamentsbaseret økonomisk regulering kan have visse fordele, men der kan også være en række ulemper forbundet hermed. Det er særligt disse ulemper, der belyses i det følgende. En ensartet regulering på tværs af forsyningsarterne, med det særlige fokus at reducere administrative omkostninger i forsyningerne kan isoleret set være fordelagtigt. Ensretningen kan ske ved at udbrede de bedste erfaringer fra regulering fra en forsyningsart til de andre i form af fx arbejdet med dokumentation, indberetninger, administrative processer m.m. Det kan give bedre mulighed for at udnytte stordriftsfordele og kan i sig selv føre til en større effektivitet til fordel for forbrugerne. Det kan også give et større incitament til konsolidering, da de potentielle stordriftsfordele bliver større med en mere ensartet regulering. Begge dele fører til større samfundsmæssig effektivitet til fordel for forbrugerne. 1

2 Hensynet om en ensartet, incitamentsbaseret økonomisk regulering på tværs af forsyningsarter skal imidlertid ikke sættes over hensynet om, hvad der giver den samfundsøkonomiske mest fordelagtige løsning. Ensartethed er en fordel, når det reducerer de administrative omkostninger hos forsyningerne og hos regulator, men er en ulempe, når det går ud over forsyningens ydelser, som forbrugerne har god gavn af, fx hvis det kommer til at gå ud over kvaliteten eller muligheden for lavere takster. På nogle områder, kan det være mest hensigtsmæssigt, at der er forskelle i reguleringen på tværs af forsyningsarterne. Det kan skyldes forskelle i behov for investeringer, forskelle på omkostningsstukturer, forskelle i effektiviseringspotentiale eller forskelle i muligheden for kvalitetsforbedringer mv. Muligheden for udbyttebetaling er et af de forhold, der kan påvirke forsyningernes incitament til effektivisering. Men en ukritisk indregning af udbyttebetaling til forsyningens ejere kan være en ulempe for forbrugerne, da det kan føre til en unødig høj forbrugerpris, og/eller en reduktion af kvaliteten af forsyningens ydelse. Det gælder særligt i forsyninger, der i forvejen har et skarpt fokus på at have så lav en takst som muligt gennem et prioriteret fokus på effektivitet. Forsyninger, der i forvejen har et skarpt fokus på at minimere taksten, vil ikke blive mere skarpe på at minimere taksten ved at få muligheden for udbyttebetaling. En udbyttebetaling vil i den sammenhæng være en mistet mulighed for takstnedsættelse eller kvalitetsforbedring. I de tilfælde, hvor muligheden for udbyttebetaling ikke i sig selv er incitamentsfremmende, kan det i stedet være relevant at se nærmere på mulighederne for anvendelsen af ekstraordinære effektiviseringer. Der er i dag grænser for, hvad forsyningerne må bruge ekstraordinære effektiviseringer til, og der er ikke samme type af (profit) incitament for forsyningerne til at øge kvaliteten af deres ydelse, som der er for virksomheder i konkurrencen med hinanden. Begrænsningen af forsyningernes incitament ved anvendelsen af ekstraordinære effektiviseringsgevinster til fx bedre kvalitet kan styrkes på tre fronter, der alle vil give mulighed for større gevinster til forbrugerne. For det første medfører en begrænsning på, hvad ekstraordinære effektiviseringsgevinster kan bruges til, også et begrænset incitament til at effektivisere. Incitamentet til at effektivisere kan styrkes, hvis der er en bred pallette af aktiviteter, som de ekstraordinære effektiviseringsgevinster kan bruges til. For at sikre at effektiviseringerne er en gevinst for forbrugerne skal de ekstraordinære effektiviseringsgevinster dog alene kunne anvendes til aktiviteter, der medfører fordele for forbrugerne. For det andet begrænses incitamentet til at effektivisere, hvis der på det relevante tidspunkt ikke umiddelbart er behov for at anvende midler fra ekstraordinære effektiviseringsgevinster. Hvis der er mulighed for opsparing af effektiviseringsgevinster over tid, dvs. flytte opkrævningsretten for en ekstraordinær effektiviseringsgevinst fra en reguleringsperiode til en anden, kan det øge incitamentet til effektivisering. For det tredje er det også muligt at forstærke forsyningernes incitament til at forbedre kvaliteten af den ydelse, som de leverer. Det skal ske ved at belønne de forsyninger, der forbedre kvaliteten. Det kan være specifikke parametre inden for områder som produktsikkerhed, leveringssikkerhed, miljø, smag, udseende, lugt, og andre kvalitetsparametre. Der kan være flere forskellige måder at belønne forsyninger, der leverer en høj kvalitet. Det kan fx ske ved kåring af den virksomhed, der har den bedste ydelse. Det kan også være en mindre penge-præmie og et bevis, eller det kan være i form af reduktion i effektiviseringskravet. Alle tre ovenstående forhold vil være tiltag, der kan være til fordel for forbrugerne i form af enten lavere takster eller bedre kvalitet af forsyningens ydelser. 2

3 En ensretning af de administrative krav i reguleringen kan give en større samfundsøkonomisk gevinst Naturlige monopoler er ikke udsat for konkurrence. Selskaber, der har et naturligt monopol, får ikke samme konkurrencemæssige effektiviseringspres som selskaber i konkurrencen med andre. Det er begrundelsen for, at de fleste naturlige monopoler er underlagt en økonomisk regulering. Reguleringen stiller en række krav, som forsyningerne skal efterleve. Det er krav, der netop tilstræber, at forsyningerne opfører sig som om, at de er udsat for konkurrence. De krav, som forsyningerne bliver stillet overfor, er typisk forbundet med større eller mindre administrative omkostninger. Og typisk er der flere forskellige typer af administrative omkostninger forbundet med den økonomiske regulering. Det kan være krav om udarbejdelse af revisorerklæringer eller udarbejdelse af dokumentation for gennemførte investeringer, jf. boks 1. Boks 1: Eksempler på typer af administrative omkostninger i en forsyning afledt af den økonomiske regulering + Udarbejdelse af revisorerklæringer samt brug af rådgivere + Opgørelse af data, der skal indberettes + Deltagelse i workshop og høringer + Indtastning i indberetningssystem + Udarbejdelse af dokumentation til fx investeringer eller tillæg/mål = Administrative omkostninger for forsyningerne ved reguleringen Det er vigtigt, at regulator har sit fokus på de områder, der har størst betydning for, at formålet med reguleringen lykkes. Og at der ikke skal bruges unødige ressourcer på områder, der ikke har så stor betydning for, om reguleringen opnår sit mål. Regulator bør derfor altid overveje om de administrative byrder, der pålægges selskabet - og dermed indregnes i priserne - står mål med det formål, som kravene forfølger. Det er således vigtigt, at helt grundlæggende forskelle mellem forsyningsarter også er afspejlet i reguleringen forsyningsarterne. Omfanget af de indberetninger, opgørelsesmetoder for data og funktionen af indberetningssystemet har stor betydning for forsyningens økonomi og dermed taksterne. DANVA har på baggrund af opgørelser fra en række medlemmer opgjort de administrative omkostninger ved vandsektorloven til at udgøre i omegnen af 1 pct. af de årlige driftsomkostninger, jf. DANVA Benchmarking 2016, Spildevand og DANVA Benchmarking 2016, Drikkevand. Der er flere forskellige tilgange til en økonomisk regulering af forsyningsselskaber. Et er det egentlige indhold i reguleringen, dvs. de materielle regler. Det kan være forhold som krav om benchmarking, indtægtsrammer, afskrivningsperioder m.m. En anden tilgang er den måde, som reglerne bliver administreret på. Dvs. krav til indberetningsform, krav til dokumentation, udformning af vejledninger m.m. En større ensartethed i reguleringen kan være både på det indholdsmæssige dvs. det materielle plan, og det kan være på det administrative plan. Det er altså ikke bare på indholdssiden, at en ensartet regulering kan have stor betydning for forsyningerne. Det vil det også have i administrationen af reglerne. Ensartede administrative krav på tværs af forsyningsarterne vil særligt have betydning for multiforsyningerne. Ensretning af de administrative krav vil begrænse den administrative byrde for multiforsyningerne. Det vil således begrænse den administrative byrde for forsyningerne, hvis opgørelsesmetoder, krav til 3

4 dokumentation og indberetningssystem m.m. er det samme på tværs af forsyningsarterne i forhold til en situation, hvor det er forskelligt forsyningsarterne imellem. Det vil betyde, at der vil være større administrative stordriftsfordele ved multiforsyninger, hvilket vil give større incitament til større konsolidering og dermed en større samfundsøkonomisk gevinst, jf. figur 1. Figur 1: Ensretning af administrative krav giver samfundsøkonomisk gevinst Ensretning af administrative krav Øget mulighed for stordrift i multiforsyning Større incitament til konsolidering Større samfundsøkonomisk gevinst Der vil naturligvis være andre og mere betydelige forhold, der afgørende for, om der skal ske en konsolidering, men gevinsten på den administrative side ved ensartet administrativ tilgang fra regulators side på tværs af forsyningsarterne vil fremme incitamentet til effektivisering. Det er ikke bare for forsyningerne, at ensartede administrative krav til forsyningerne har betydning. Det vil også betyde bedre mulighed for stordrift og udveksling af kompetencer på tværs af forsyningsarter hos regulator. Ofte er forskelle i den administrative tilgang til reguleringen et udslag af nogle historiske valg, som ikke har betydning for, hvor effektiv reguleringen er, men alene er forskellig, fordi det er forskellige myndigheder, der har implementeret reguleringen, eller fordi den er blevet implementeret på forskellige tidspunkter. På områder som valg af indberetningssystem, fastsættelse af dokumentationskrav og opgørelsesmetoder m.m. kan reguleringen ensrettes til fordel for forsyningernes effektivitet uden konsekvens for reguleringens effektivitet. En fuldstændig ensretning af reguleringen kan give et samfundsøkonomisk tab Konklusionerne for ensretning af administrative krav kan ikke nødvendigvis overføres til reguleringen i almindelighed. Her er det væsentligt, at hensynet til ensartethed i reguleringen på tværs af forsyningsarter ikke går ud over de hensyn, som forsyningens forbrugere lægger vægt på i deres nytte af forsyningens ydelse. Det kan være hensyn som pris, produktsikkerhed, leveringssikkerhed, miljø, smag, udseende, lugt, og andre kvalitetsparametre. En ensretning af reguleringen, der godt nok fører til en sparet administrativ omkostning, kan vise sig at koste på forbrugernes nytte at ydelsen, og dermed føre til en dårligere løsning for forbrugerne, jf. figur 2. 4

5 Figur 2: Illustration af mulig effekt på forbrugernytten af kvalitetsforringende virkning af en ensartet regulering. Forbrugerne får mindre nytte ved lavere kvalitet Forbrugernytte Nytten falder C B A Forsyningen får lavere administrationsomkostninger og dermed lavere pris Pris Forbrugernes nytte ved en forsynings ydelser er påvirket af mange forhold. Når nytten illustreres som funktion af prisen, jf. figur 2, betyder det at ændringer i andre forhold får kurven til at rykke. Ved forringet kvalitet fx som følge af større lugtgener rykker kurven indad. Det betyder, at forbrugerne får lavere nytte ved samme pris. Illustrationen i figur 2 viser, at besparelsen i administrationen ved en ensretning i reguleringen på tværs af forsyningsarter fører til en lavere pris, hvilket umiddelbart fører til en højere nytte for forbrugerne (skiftet fra punkt A til punkt B). Men hvis det er ledsaget af en begrænset mulighed for forsyningerne til at arbejde med kvaliteten af forsyningens ydelse, kan det forringe kvaliteten (skiftet fra B til C) og dermed reducere den samlede forbrugernytte af forsyningens ydelse (det samlede skifte fra punkt A til C). Forsyningernes mulighed for at arbejde med fx kvalitet kan på flere måde blive begrænset som følge af en ensartet regulering på tværs af forsyningsarter. Det kan begrænse de fremtidige muligheder for at forbedre forsyningens ydelser til fordel for forbrugerne, men det kan også begrænse eksisterende aktiviteter, som forbrugerne har nytte af. Der er i illustrationen i figur 2 ikke undersøgt, hvilke former for ensretning i reguleringen der er uhensigtsmæssig. Der er imidlertid flere forhold, som kan være forskellige, de forskellige forsyningsarter imellem, og derfor kræver en uensartet regulering af forsyningsarterne imellem. Det kan fx være forskelligt behov for konsolidering, forskelle på omkostningsstukturer, forskellig behov for incitament til investeringer, forskelligt effektiviseringspotentiale eller forskelligt behov for fokus på miljø- og service-hensyn mv. 5

6 Illustrationen ovenfor viser, at der kan være et behov for forskelle i reguleringen af de forskellige forsyningsarter. Ensartetheden i reguleringen på tværs af forsyningsarter skal ikke sættes over den samfundsøkonomiske mest fornuftige regulering af hver af forsyningsarterne. 6

7 Variation i reguleringen af forskellige forsyningsarter kan godt håndteres af forsyningerne Reguleringen af en sektor skal udformes, så der opnås den samfundsøkonomiske bedste løsning. På nogle områder vil det være det samme på tværs af forsyningsarter, på andre områder vil det være forskelligt. Der er ikke noget til hinder for forskellig regulering af forskellige forsyningsarter. Mange kommercielle virksomheder er aktive på forskellige markeder under forskellige vilkår. Multiforsyninger kan ligesom andre virksomheder også operere under forskellige vilkår for forskellige forsyningsarter. Det bør være den samfundsøkonomiske rigtige regulering for hver forsyningsart, der først og fremmest er vigtig, og dernæst om det under den forudsætning er fornuftigt at ensrette reguleringen. Hensynet om ensartethed skal ikke sættes over hensynet om, hvad der giver den samfundsøkonomiske mest fordelagtige løsning. Ensartethed er en fordel, når det reducerer de administrative omkostninger hos forsyningerne og hos regulator, men ikke når det går ud over den ydelse, som forbrugerne har gavn af. Hvis en forskelligartet regulering viser sig at være fornuftig, kan multiforsyningerne lige som andre virksomheder godt håndtere, at der er forskelligheder i reguleringen på forskellige markeder. Det er ikke anderledes, end konkurrenceudsatte virksomheder skal forholde sig til forskelle i konkurrencen og reglerne på de forskellige markeder, som de er aktive på. Ses der fx på nogle af de seneste store fusioner, som Konkurrencerådet har truffet afgørelse i, kan det ses, at virksomhederne er aktive på en lang række af markeder, og at de har en konkurrencemæssig forskellig position på de forskellige markeder. Se fx Konkurrencerådets afgørelse Danish Agro a.m.b.a.'s erhvervelse af enekontrol over DLA Agro a.m.b.a. Danish Agro a.m.b.a.'s erhvervelse af enekontrol over DLA Agro a.m.b.a., fra 24, juni Heraf fremgår det, at de fusionerende virksomheder optræder på en lang række forskellige markeder, og at der på de forskellige markeder er en forskellighed af konkurrenter og regelsæt. Konkurrenceudsatte virksomheder kan således også være i den situation, at de skal forholde sig til flere typer af konkurrenter og regelsæt på tværs af forskellige markeder. Det kunne sikkert være nemmere for virksomhederne, hvis de blot skulle forholde sig til de samme udbydere og regelsæt på alle markederne, men det forhindrer dem ikke i at være til stede på flere markeder. Multiforsyninger kan i samme grad som virksomheder på konkurrenceudsatte markeder håndtere forskellige vilkår på forskellige markeder, herunder også forskellig regulering begrundet i sektorspecifikke forhold. 7

8 Ejerstrategi har betydning for om mulighed for overskud fører til større effektivitet Et selskab kan opnå overskud som følge af ekstraordinære effektivisinger, dvs. effektiviseringer ud over de af regulator fastsatte rammer, eller forrentning, i det omfang reguleringen tillader indregning heraf. Overskuddet kan overordnet set anvendes til enten 1) reduktion af priserne, 2) forbedringer af kvaliteten eller 3) udbytte til ejerne. Udbytte af overskuddet forstås således som den del af overskuddet, der udbetales til ejerne. Muligheden for udbytte til ejerne af et selskab kan være et medvirkende incitament til, at selskabet bliver drevet effektivt. Jo mere effektiv et selskab er til at minimere selskabets omkostninger, des større overskud kan der komme i selskabet, hvilket giver mulighed for større udbetaling af udbytte til ejerne. Muligheden for overskud i et selskab kan medvirke til større effektivitet. Men for at det kan ske, er det en vigtig forudsætning, at ejerne har et klart mål om at opnå størst muligt overskud til udbetaling af udbytte eller til opsparing i selskabet. Selskaber på forsyningsområdet kan have andre formål end at maksimere overskuddet i selskabet. Der er således i flere forsyninger et strategisk fokus på at skabe den størst mulige værdi for kunderne af forsyningernes ydelser. Fokus er altså ikke på at opnå størst muligt overskud eller opsparing i egenkapital. Et specifikt strategisk fokus er ikke en garanti for, at man lykkes med det strategiske fokus. Men det må formodes, at der er større mulighed for, at man lykkes med at skabe værdi for kunderne, hvis det er et eksplicit strategisk fokus, end hvis det ikke er. DIN Forsyning og Nordvand er eksempler på to forsyningsselskaber, hvor det strategiske fokus er på kunderne og ikke på overskuddet i selskabet. Særligt i Nordvand er der et specifikt fokus på en så lav samlet forbrugerpris som muligt, jf. boks 2. Boks 2: Strategisk fokus på kunders vilkår i DIN Forsyning og Nordvand DIN Forsyning er et forsyningsselskab i Varde kommune og Esbjerg kommune. DIN Forsyning har som sin vision: Vi vil skabe størst mulig værdi for vores kunder Nordvand driver vand og spildevandsforsyning i Gladsaxe og Gentofte, og er pr. 1. marts en del af det nystiftede Novafos, der er en sammenlægning af vand- og spildevandsforsyningerne i ni kommuner. En del af Nordvands strategi er: Vi arbejder for en så lav samlet forbrugerpris som muligt efter en afbalancering i forhold til det fastsatte miljø- og serviceniveau Hvis der sker et skifte i regulering fra, at det ikke er muligt at udbetale udbytte til, at det bliver muligt at udbetale udbytte, kan det også føre til et ændret strategisk fokus i selskaber, der tidligere har haft fokus på kundernes vilkår, herunder at minimere forbrugerprisen. Det er et strategisk skifte, der kan føre til en forringet samfundsøkonomisk løsning. Det skal dog bemærkes, at ejerstrukturen i selskaberne vil have betydning for, hvilken effekt muligheden for udbytte har. Det er ikke oplagt, at det har samme betydning i et forbrugerejet selskab som i et aktieselskab. 8

9 Der er særligt to forhold, der har betydning for, at muligheden for udbytte i prisminimerende forsyninger kan føre til en forringet samfundsøkonomiske løsning: 1. Muligheden for udbyttebetaling øger ikke incitamentet til effektivisering hos prisminimerende forsyninger, men risikerer at blive et fordyrende element 2. Udbytte af overskud ved ekstraordinære effektiviseringsgevinster, kan få konsekvens for kvalitet, investeringer og innovation De to forhold bliver hver for sig gennemgået i det følgende. Muligheden for udbyttebetaling øger ikke incitamentet til effektivisering hos prisminimerende forsyninger Hos forsyninger, der i forvejen har et stærkt incitament til at holde forbrugerpriserne på det lavest mulige niveau, vil incitamentet til at reducere omkostningerne ikke være påvirket af muligheden for udbytte gennem overskud, da selskabets strategiske fokus fortsat vil være, at holde priserne på det lavest mulige niveau, og dermed omkostningerne på det lavest mulige niveau. Muligheden for udbyttebetaling vil derfor ikke ændre på disse virksomheders incitament til effektivisering. I forsyninger, der har et stærkt incitament til at prisminimere, vil muligheden for overskud blive indregnet i forsyningens indtægtsramme, men forsyningen vil ikke udnytte den del af indtægtsrammen, der er tilsigtet udbytte af overskud, da forsyningen vil bruge eventuelle frie midler til at fastsætte lavest mulige takster for forbrugerne, jf. figur 3. I bedste fald vil muligheden for udbytte alene blive et fordyrende administrativt tiltag, som ikke udnyttes. Alternativt kan det medføre højere priser, når der opkræves og udbetales udbytte. Figur 3: Illustration af Indtægtsramme inkl. tillæg af overskud samt realiseret indtægt Muligt overskud Indtægtsramme i kr. Tilladt indtægtsramme Realiseret indtægtsramme 9

10 Udbytte af overskud ved ekstraordinære effektiviseringsgevinster kan få konsekvens for kvalitet, investeringer og innovation En forsyning kan opnå ekstraordinære effektiviseringsgevinster, hvis forsyningens faktiske omkostninger er lavere end de effektivitetskorrigerede omkostninger i indtægtsrammen. Dvs. hvis forsyningen har været mere effektiv end forudsat i regulators fastsættelse af forsyningens indtægtsramme. Ekstraordinære effektiviseringsgevinster fører til et overskud i forsyningen, som giver mulighed for udbyttebetaling. I det omfang ejerne ikke agerer ud fra et princip om prisminimering, vil muligheden for udbyttebetaling give et større incitament til ekstraordinære effektiviseringer. Ejerne kan have interesse i at lægge pres på forsyningen til at effektivisere mere end de krav, der kommer fra regulator. Det er uanset, om ejerne kan opnå hele eller kun dele af de ekstraordinære effektiviseringsgevinster som udbytte. I en situation uden mulighed for udbyttebetaling vil ekstraordinære effektiviseringsgevinster alternativt kunne bruges til en række af forskellige aktiviteter, herunder kvalitetssikring, innovation og investeringer. Aktiviteter der kan komme forbrugeren til gode, og vel og mærke aktiviteter, der ellers ikke nødvendigvis kunne være afholdt indenfor indtægtsrammen. Fraværet af muligheden for udbytte betyder således ikke, at selskaberne ikke vil foretage ekstraordinære effektiviseringer. Det kan eksempelvis bemærkes, at: I 2014 var de samlede ekstraordinære effektiviseringsgevinster 872 mio. kr. for drikke- og spildevandsselskaberne, med en fordeling på 299 mio. kr. og 573 mio. kr. for henholdsvis drikke- og spildevandsselskaberne., jf. Forsyningssekretariatets Udviklingen i prislofterne i vandsektoren side 26, december Hvis ekstraordinære effektiviseringer i stedet udloddes, vil det betyde, at det går ud over de aktiviteter, der ellers kunne være udført med midler fra de ekstraordinære effektiviseringer, jf. figur 4. 10

11 Figur 4: Illustration af anvendelsen af ekstraordinære effektiviseringsgevinster Ekstraordinær effektiviseringsgevinst til brug i forsyningen Udbytte af overskud Indtægtsramme i kr. Tilladt indtægtsramme Realiseret indtægtsramme Ekstraordinære effektiviseringsgevinster kan ikke alene bruges til innovation og investering, men kan også bruges til at nedsætte de takster, som bliver betalt af både virksomheder og forbrugere. Ovenstående argumenter gælder også i disse tilfælde. Ekstraordinære effektiviseringsgevinster kan ikke bruges til en lavere takst, hvis de bruges på udbyttebetaling. Der er blandt vandforsyningerne flere eksempler på, at de ekstraordinære effektiviseringsgevinster er brugt på takstnedsættelser. Fx havde AquaDjurs A/S (Spildevand) ekstraordinære effektiviseringsgevinster i 2013 og 2014 på samlet set ca. 12 mio. kr. Langt størstedelen, dvs. 10,7 mio. kr. ud af 12 mio. kr. blev i de to år brugt til takstnedsættelse. Et andet eksempel er fra Arwos Spildevand A/S, der i 2015 havde ekstraordinære effektiviseringsgevinster på 15,4 mio. kr. der alle blev brugt på takstnedsættelse. 11

12 Alternative gulerods-incitamenter kan føre til større effektivitet end muligheden for udbytte af overskud På markeder med konkurrence mellem virksomhederne kan en virksomhed øge overskuddet enten ved at reducere omkostningerne eller ved at øge salget. En virksomhed i konkurrence med andre virksomheder kan fx øge kvaliteten eller andre egenskaber ved virksomhedens produkt eller ydelse, som forbrugerne værdsætter. Virksomheden kan med fx øget kvalitet erobre kunder fra konkurrerende virksomheder. Det kan øge efterspørgslen efter virksomhedens produkt eller ydelse og give grundlag for større overskud. Forsyningsvirksomheder kan ikke på samme måde som virksomheder i konkurrence med hinanden øge overskuddet. Forsyningsvirksomheder kan effektivisere, og dermed nedbringe omkostningerne, der giver mulighed for øget overskud eller reduktion af taksterne. Men forsyningerne har ikke på samme måde mulighed for at erobre markedsandele fra konkurrenter. Forsyningsvirksomheder har en forholdsvis konstant efterspørgsel. Efterspørgslen afhænger derfor ikke så meget af prisen eller kvaliteten på produktet. Forsyningen kan som naturligt monopol altså typisk ikke differentiere sig fra andre udbydere på markedet og dermed få flere kunder, og derigennem skabe mulighed for større overskud. Der har traditionelt set i reguleringen af forsyningsselskaber været fokus på, at forsyningen effektiviserer og reducerer omkostningerne til fordel for forbrugerne. Det er da også det fokus, der går igen i regeringens forsyningsstrategi Forsyning for fremtiden. Heraf fremgår det, at regeringen med strategien vil: Give monopolselskaberne incitamenter til hele tiden at være så effektive som muligt på alle omkostninger, ved at de i en kortere periode kan beholde et overskud, hvis de er bedre end deres pålagte effektiviseringskrav. Sikre forbrugerne gevinsten på den lange bane, ved at selskabernes loft over indtægter løbende sænkes til de faktiske omkostninger. Der er imidlertid to forhold, der ikke er omtalt i forsyningsstrategien, men som vil kunne øge incitamentet til at forbedre forbrugerforholdene yderligere. For det første er der i dag grænser for, hvad en forsyning må bruge ekstraordinære effektiviseringer til. Det er således udvalgte aktiviteter, som gevinsterne må bruges til, hvilke kan begrænse incitamentet til ekstraordinær effektivisering. For det andet er der ikke samme type af (profit) incitament for forsyningerne til at øge kvaliteten af deres produkt, som der er for virksomheder i konkurrencen med hinanden. Det kan begrænse incitamentet til at forbedre forsyningens ydelser til fordel for forbrugerne. Begrænsningen af forsyningernes incitament ved anvendelsen af ekstraordinære effektiviseringsgevinster kan styrkes på to fronter, der begge vil give mulighed for større gevinster til forbrugerne. A) For det første medfører en begrænsning på, hvad ekstraordinære effektiviseringsgevinster kan bruges til, også et begrænset incitament til at effektivisere. Incitamentet til at effektivisere, kan derfor styrkes, hvis der er en bredere pallette af aktiviteter, som de ekstraordinære effektiviseringsgevinster kan bruges til til fordel for forbrugerne. B) For det andet begrænses incitamentet til at effektivisere, hvis der på det relevante tidspunkt ikke umiddelbart er behov for at anvende midler fra ekstraordinære effektiviseringsgevinster. Krav om, at der skal ske en straksopkrævning af effektiviseringsgevinster hos forbrugerne, kan begrænse incitamentet til effektivisering, hvis der ikke er behov for opkrævningen. Hvis der er 12

13 mulighed for opsparing af effektiviseringsgevinster over tid, dvs. flytte opkrævningsretten for en ekstraordinær effektiviseringsgevinst fra en reguleringsperiode til en anden eller fra et år til et andet, kan det øge incitamentet til effektivisering. Det er også muligt at forstærke forsyningernes incitament til at forbedre kvaliteten af den ydelse, som de leverer. Det skal ske ved at belønne forsyninger, der forbedrer kvaliteten. C) For at opnå den bedst mulige samfundsøkonomiske effekt skal forsyningerne have et stærkt incitament til at forbedre de forhold ved ydelserne, som forbrugerne sætter pris på. Det kan være specifikke parametre inden for områder som produktsikkerhed, leveringssikkerhed, miljø, smag, udseende, lugt, og andre kvalitetsparametre. Der kan være flere forskellige måder at belønne forsyninger, der leverer en høj kvalitet. Det kan fx ske ved kåring af den virksomhed, der har den bedste ydelse. Det kan også være en mindre monetær præmie og et bevis, eller det kan være i form af reduktion i effektiviseringskravet. Alle tre ovenstående forhold vil være tiltag, der kan være til fordel for forbrugerne. Når forsyningen kan bruge den ekstraordinære effektiviseringsgevinst til en bred palette af forhold (A), som forbrugerne sætter pris på, er der flere muligheder for at imødekomme forbrugernes ønsker til forsyningens ydelser. Muligheden for at flytte opkrævningstidspunktet for en ekstraordinær effektiviseringsgevinst (B) kan have to fordele for forbrugerne. Dels giver det større incitament til effektivisering, hvilket kan komme forbrugerne til gavn i form af lavere takster eller bedre ydelser, dels udskydes en eventuel opkrævning knyttet til den ekstraordinære effektiviseringsgevinst til et senere tidspunkt. Det betyder, at forbrugerne kan beholde deres penge længere tid i egne lommer. Større incitament til at forbedre de forhold, som forbrugerne sætter størst pris på (C), vil være en ubetinget fordel for forbrugerne, forudsat at det ikke fordyrer forsyningens ydelser i urimelig grad. Det vil som noget nyt give forsyningerne noget positivt at stræbe efter, nemlig en gevinst eller anerkendelse ved høj kvalitet og ikke bare en straf for ikke at levere over ellers fornuftige centralt fastsatte krav til fx miljøforhold og produktsikkerhed. 13