AFTALEN MED A. P. MØLLER-MÆRSK OG NORDSØ-REDEGØRELSEN

Transkript

1 10. oktober 2003/MW Af Martin Windelin, direkte telefon Resumé: AFTALEN MED A. P. MØLLER-MÆRSK OG NORDSØ-REDEGØRELSEN Der ses i notatet nærmere på økononomi- og erhvervsministerens aftale med A. P. Møller-Mærsk om de fremtidige koncessions- og beskatningsvilkår for DUC-selskaberne (Mærsk Olie og Gas, Shell og Chevron-Texaco) og ministerens redegørelse til Folketinget af mulighederne for, at staten får en større andel af værdierne i Nordsøen. Oversigt over nogle af hovedelementerne i aftalen Hvad har vi (staten/samfundet) fået Hvad har vi (staten/samfundet) givet pct. overskudsdeling En koncessionsforlængelse (med 20 pct. 2. Staten skal ikke betale for overtagelsen af statsdeltagelse). 20 pct. af værdien af anlæggene (platforme mv.) i 2012 (hvor statsdeltagelsen indføres). 2. Garanti mod strammere koncessions- eller beskatningsvilkår (kompensationsbestemmelsen). 3. Reduktion af det hidtidige 250 pct. kulbrintefradrag, som resulterede i forkerte investeringsincitamenter 3. Royalty afskaffes fra og beskedent kulbrin- teskatteprovenu. 4. Rørledningsafgift modregnes i kulbrinteskatten fra 1. januar 2004 (hvilket reelt betyder en afskaffelse), 4. DUC vil ikke anvende overvæltningsklausulen i gaskontrakterne med DONG (kontrakterne men ophæves formelt først med virk- ning fra medio løber indtil 2012). 5. Kulbrinteskattesatsen reduceres fra 70 til 52 pct. 6. Feltbeskatningen ophæves. AE finder det positivt, at man har fundet de rigtige (beskatnings)håndtag og har drejet dem i den rigtige retning. Det er positivt, at man reducerer det hidtidige 250 pct. kulbrinteinvesteringsfradrag, så selskaberne ikke har incitament til at foretage investeringer for at undgå at betale kulbrinteskat. Ligeledes er det positivt, at man søger at dreje beskatningen væk fra beskatning af selve produktionen (afskaffelse af royalty og rørledningsafgift) og over mod beskatning af overskuddet ved produktion. AE mener, at det på baggrund af de foreliggende oplysninger ikke er muligt at vurdere, om der er drejet nok på håndtagene, og om staten burde og kunne have fået et større andel af overskuddet og større merprovenu end det, den foreliggende aftale indebærer - uden at det påvirker DUC's aktivitetsomfang i negativ retning. Det skyldes, at der mangler helt centrale analyser af DUC-felternes rentabilitet (i fremtiden og i sammenligning med andre olieselskabers felter). Der mangler også en analyse af størrelsen af grundrenten (det overnormale afkast). Endelig mangler der analyser af mulighederne for at inddrage så stor del af det overnormale afkast som muligt. Aftalens kompensationsbestemmelse (musefældeklausulen), som de facto skal umuliggøre stramninger af koncessions- og beskatnigsvilkårene for DUC i de kommende 39 år, kan vise sig at være problematisk, hvorfor den præcise udformning og indholdet af bestemmelsen nøje bør overvejes. P:\GS\06-til ny hjemmeside\erhverv og samfund\2003\apm-aftale-mw.doc

2 2 AFTALEN MED A. P. MØLLER-MÆRSK OG NORDSØ-REDEGØRELSEN Der ses i notatet nærmere på økononomi- og erhvervsministerens aftale af 29. september 2003 med A. P. Møller-Mærsk om de fremtidige koncessions- og beskatningsvilkår for DUC-selskaberne (Mærsk Olie og Gas, Shell og Chevron-Texaco) og ministerens redegørelse til Folketinget af 7. oktober 2003 om mulighederne for, at staten får en større andel af værdierne i Nordsøen. I afsnit 1 redegøres for aftalens og Nordsø-redegørelsens indhold, afsnit 2 indeholder AE's foreløbige vurdering af aftalen, mens der i afsnit 3 redegøres for hvilke informationer, ministeren - efter AE's opfattelse - mangler at redegøre for, før en samlet vurdering af aftalen er mulig. Det drejer sig bl.a. om informationer, der er nødvendige for at kunne vurdere i hvilket omfang, DUC-selskaberne indtjener overnormale afkast på deres aktiviteter, samt mulighederne for via indførelse af anderledes (og hårdere) beskatnings- og koncessionsvilkår - end de i den foreliggende aftale indeholdte vilkår - at tilvejebringe et større merprovenu til staten og samfundet end det, der er udsigt til med den foreliggende aftale - uden at det påvirker aktivitetsomfanget i negativ retning. Førstebehandling 23. oktober - afstemning/vedtagelse inden årets udgang Økonomi- og erhvervsministeren har den 8. oktober 2003 fremsat beslutningsforslag (B 7) om at indgå ovennævnte aftale med A.P.Møller-Mærsk. Beslutningsforslaget skal til 1. behandling den 23. oktober. Datoen for, hvornår Folketinget skal stemme om aftalen, er endnu ikke fastsat, men det er planen, at aftalen og den tilhørende lovgivning kan blive vedtaget inden årets udgang og træde i kraft 1. januar Aftalens og Nordsø-redegørelsens indhold I det efterfølgende vil blive forsøgt at sammenfatte de centrale elementer i aftalen fremfor en detaljeret gennemgang af aftalen afsnit for afsnit. Den fulde aftaletekst findes på Økonomi- og Erhvervsministeriets hjemmeside. 1 To kortfattede oversigter over aftalens indhold En måde at se på aftalens indholder at se på, hvad vi har fået og hvad vi har givet i den nye aftale i forhold til de eksisterende koncessions- og beskatningsvilkår, jf. oversigten i boks 1. 1 Se

3 3 Boks 1. Oversigt over nogle af hovedelementerne i aftalen Hvad har vi (staten/samfundet) fået Hvad har vi (staten/samfundet) givet pct. overskudsdeling Staten skal ikke betale for overtagelsen af 20 pct. af værdien af anlæggene (platforme mv.) i 2012 (hvor statsdeltagelsen indføres). 3. Reduktion af det hidtidige 250 pct. kulbrintefradrag, som resulterede i forkerte investeringsincitamenter og beskedent kulbrinteskatteprovenu. 4. DUC vil ikke anvende overvæltningsklausulen i gaskontrakterne med DONG (kontrakterne løber indtil 2012). 1. En koncessionsforlængelse (med 20 pct. statsdeltagelse). 2. Garanti mod strammere koncessions- eller beskatningsvilkår (kompensationsbestemmelsen). 3. Royalty afskaffes fra Rørledningsafgift modregnes i kulbrinteskatten fra 1. januar 2004 af (hvilket reelt betyder en afskaffelse), men ophæves formelt først med virkning fra medio Kulbrinteskattesatsen reduceres fra 70. til 52 pct. 6. Feltbeskatningen ophæves. Kilde: AE på baggrund af aftalen. Anm.: Opdelingen i hvad vi (staten/samfundet) har fået og givet er sket ud fra en vurdering af hvem (staten eller DUC) der netto har haft størst gavn/værdi af det enkelte element. Oversigten er ikke komplet eller fuldt ud dækkende. Afsnit 2 indeholder en videre forklaring og diskussion af hovedelementerne i aftalen. I boks 2 er vist en anden oversigt over en række andre elementer i aftalen, der umiddelbart vurderes at være mindre betydningsfulde end hovedelementerne i boks 1. Boks 2. Oversigt over andre elementer i aftalen 1. Afgrænsning ifbm. arealtilbagelevering i Forpligtelse for DUC til at fremlægge planer for nedlukning af felter. 3. Uenigheder skal (i større omfang end hidtil?) afgøres ved en voldgift. 4. Ophævelse af pay back reglerne i kulbrinteskattelovens Indførsel af carry back ordning i kulbrinteskatteloven, hvor staten refunderer skatteværdien af uudnyttede fradrag for fjernelsesomkostninger. Kilde: AE på baggrund af aftalen. Anm.: Oversigten er ikke komplet eller fuldt ud dækkende. Økonomi- og Erhvervsministeriets skøn over merprovenu, statens andel mv. Ifølge pressematerialet til aftalen skønner Økonomi- og Erhvervsministeriet, at aftalen i perioden giver et gennemsnitligt årligt merprovenu på ca. 2 mia.kr. I materialet skønnes det, at fordelingen af overskuddet fra forventes at blive 61 pct. til staten og 39 pct. til DUC. Til sammenligning har fordelingen historisk været 47 pct. til staten og 53 pct. til DUC. I de seneste år, hvor de største overskud har været, har statens andel været helt nede på omkring 40 pct. Aftalen giver ifølge Økonomi- og Erhvervsministeriets beregninger således en væsentlig større andel af overskuddet ved Nordsøaktiviteterne end hidtil.

4 4 Nordsø-redegørelsens indhold Redegørelsen 2 følger op på Folketingets vedtagelse (V 54) fra 20. februar 2003, hvor ministeren blev bedt om inden 1. oktober 2003, at "fremlægge de muligheder, der er for - på en samfundsøkonomisk hensigtsmæssig og afbalanceret måde - at sikre, at staten får en større andel af værdierne i forbindelse med den nuværende og fremtidige udnyttelse af olie- og gasressourcerne i Nordsøen. Det forudsættes herunder, at der samtidig kan ske en drøftelse med bevillingshaverne af de koncessioner, der udløber i 2012, med henblik på en mulig forlængelse". Ministerens redegørelse indledes med en historisk beskrivelse af olie- og gasaktiviterne og de tilbageværende ressourcer i Nordsøen. Resten af redegørelsen handler om indholdet af aftalen med A.P. Møller-Mærsk, herunder en belysning af aftalens økonomiske virkninger i form af skøn over størrelsen af og fordelingen mellem staten og DUC af overskuddet ved den fremtidige olie- og gasproduktion. Tabel 1 (fra redegørelsen side 11) sammenfatter de økonomiske konsekvenser af aftalen. Tabel 1. Statens indtægter uden en aftale og med aftalen 2003-priser Mia. kr priser Årligt gns Ialt Årligt gns. Uden en aftale 8,7 9,8 9,6 7,6 73,5 8,2 Med aftale 9,8 11,9 10,4 10,4 95,6 10,6 Merprovenu ved aftale 1,1* 2,1 2,8 2,8 22,1 2,4 *) Opgjort efter optjeningsår. Det er aftalt, at der i 2004 både forfalder royalty og overskudsandel. Ved samme periodisering af de faktiske betalinger som på finansloven skønnes merprovenuet i 2004 at udgøre 3,3 mia.kr., jf. nedenstående tabel 6. Anm.: I tilfældet uden en aftale forudsættes beskatningen at foregå på uændrede vilkår frem til Det underliggende produktionsforløb er forudsat at være anderledes end i tilfældet med aftale, da DUCselskaberne uden en aftale måtte forventes at ændre indvindingstakt, således at overskuddet blev størst muligt inden bevillingens ophør i Det ses af tabel 1, at statens merprovenu ved aftalen i perioden frem til 2012 skønnes at være 2,4 mia.kr. om året, svarende til et samlet merprovenu på ca. 22 mia.kr. i perioden Opgjort i nutidsværdi (ved en real diskonteringsrate på 6 pct. p.a.) skønnes merprovenuet til staten at være ca. 18 mia. kr. I perioden skønnes aftalen opgjort i nutidsværdi at give et merprovenu på omkring 13 mia.kr. Der foretages tillige en følsomhedsanalyse med et ændret produktionsforløb end det centrale forløb (et høj- hhv. lavproduktionsscenarie) og en ændret oliepris (±10 pct. og ± 20 pct.), jf. tabel 2 (fra redegørelsens side 12): 2 Se 3 I redegørelsen vurderes det, at det beregnede merprovenu ved aftalen undervurderes, idet provenuet fra sammenligningsgrundlaget i beregningen - nemlig uændrede vilkår og operatørskifte overvurderes fordi der i perioden er indregnet i alt 12 mia.kr. i kulbrinteskatteindtægter, som skattemyndighederne vurderer som højst usikre, idet olieselskaberne har incitament til via 250 pct. investeringsfradraget at investere sig ud af disse kulbrinteskattebetalinger.

5 5 Tabel 2. Følsomhedsberegninger for statens provenu (statsandel i parentes) Mia.kr priser Årligt gns Mia. kr priser 1. Aftale på statens middelscenarium* 9,8 11,9 11,4 11,9 11,8 10,6 (57%) Følsomhed overfor ændret produktion 2. Som 1 men lavt produktionsscenarium 3. Som 1 men højt produktionsscenarium Følsomheder overfor oliepriser 9,8 11,9 11,5 11,3 10,6 9,6 (56%) 9,8 11,9 11,2 11,9 11,6 11,4 (58%) Mia. kr. nutidsværdi (57%) (66%) (61%) 73 (56%) 85 (58%) 25 (65%) 80 (67%) 4. Som 1 men oliepris 20% 6,2 7,9 7,5 8,0 8,0 7, ( :17,9 (USD/t) (52%) (52%) (64%) 5. Som 1 med oliepris 10% 8,0 9,9 9,5 9,9 9,9 8, ( :20,1 USD/t) (55%) (55%) (65%) 6. Som 1 men oliepris +10% 11,6 13,9 13,4 13,9 13,7 12, ( :24,6 USD/t) (59%) (59%) (67%) 7. Som 1 men oliepris +20% 13,4 15,8 15,3 15,8 15,6 14, ( :26,8 USD/t) (61%) (61%) (67%) Anm: En 10 procents ændring i dollarkursen har samme virkning på statens provenu som en 10 procents ændring af olieprisen. En 10 procents højere dollarkurs svarer til en dollarkurs på 7,65 (i stedet for 6,95). Historisk har olieprisen udvist langt større relative udsving end dollarkursen. *) Statens middelforudsætninger, bl.a. oliepris 22,355 USD/t i herefter gradvist stigende til 36 USD/t i 2042 (2003-priser), dollarkurs på 6,95: middel produktionsscenarium. Primo oktober 2003 er olieprisen over 27 USD/t. Det ses af tabel 2, at statens andel af overskuddet stiger ved forbedrede økonomiske forudsætninger om produktionsomfang og oliepris. Der er således en vis progressivitet i statens andel. Det er på det foreliggende grundlag ikke muligt at vurdere, om niveauet for statsandelen og om progressionsgraden er rimelig/tilstrækkelig, men det er i sig selv positivt, at det foreslåede system indeholder en progressivitet i statens andel ved forbedret indtjening for DUC. 98 (58%) 165 (62%) 93 (56%) 113 (59%) 154 (62%) 174 (63%) 2. AE's foreløbige vurdering af aftalen AE finder det positivt, at man har fundet de rigtige (beskatnings)håndtag og har drejet dem i den rigtige retning. Det er således positivt, at man reducerer det hidtidige 250 pct. kulbrinteinvesteringsfradrag, således, at selskaberne ikke har incitament til at foretage investeringer med henblik på at undgå at betale kulbrinteskat. Ligeledes er det positivt, at man søger at dreje beskatningen væk fra beskatning af selve produktionen (afskaffelse af royalty og rørledningsafgift) og over mod beskatning af overskuddet ved produktion. Det giver Også ophævelsen af feltbeskatningen er isoleret set en fordel, idet den hidtidige feltbeskatning kan tilskynde olieselskaberne til at lukke et skuffende felt før tid (det vil sige før de løbende

6 6 udgifter overstiger de løbende indtægter) for at frigøre kulbrinteskattefradrag til andre felter med et stort overskud. 4 AE finder det også positivt, at statens andel af overskuddet øges, desto større overskuddet ved Nordsøaktiviteterne er. Man skal i øvrigt være opmærksom på følgende tre forhold: a) Isoleret set er det samfundsmæssigt en fordel, at DUC allerede nu har udsigt til at fortsætte frem til Det skyldes, at DUC har større incitament til at igangsætte yderligere efterforskning, implementere og udvikle en bedre og mere langsigtet efterforsknings- og udvindingsstrategi end hvis de risikerede eller vidste at de ville miste koncessionsrettighederne i I redegørelsen (side 7) skønnes det samlede overskud herved til fordeling mellem staten og DUC at være over 20 mia.kr. Der redegøres dog ikke for hvordan dette tal fremkommer. b) Forbedret adfærd som følge af en mere incitamentsrigtig sammensætning af beskatningsinstrumenterne giver et samfundsøkonomisk overskud til deling mellem DUC og staten. c) Mindre usikkerhed om koncessions- og beskatningsvilkårene i Nordsøen giver et samfundsøkonomisk overskud til deling mellem DUC og staten. Vi mangler rentabilitetsanalyser og analyser af omfanget af grundrente (overnormal profit) AE mener, at det på baggrund af de foreliggende oplysninger i aftalen og redegørelsen ikke er muligt at vurdere, om der er drejet nok på håndtagene eller om staten burde og kunne have fået en større andel af overskuddet og større merprovenu end det, den foreliggende aftale indebærer - uden at det påvirker DUC's aktivitetsomfang i negativ retning. Det skyldes især, at der mangler de helt centrale analyser af DUC-felternes rentabilitet (dels i fremtiden og dels historisk og i sammenligning med andre olieselskabers felter). Der mangler også en analyse af størrelsen af grundrenten (også kaldet den overnormale profit). Regeringen må inden forhandlingerne om aftalen have været i besiddelse af sådanne analyser. Hvis ikke dette er tilfældet, så er det svært at se, hvordan regeringen på betryggen- 4 Det nuværende skattesystem indebærer nemlig, at kulbrinteskattefradrag for investeringerne i et gi vet felt først kan overføres til andre felter, før produktionen er indstillet fra feltet.

7 7 de vis har kunnet gennemføre forhandlingerne og nu kan konkludere, at den har nået et "godt" resultat. Hvis sådanne analyser viser, at der efter denne aftales indgåelse er pænt af overnormal profit tilbage, som kunne være blevet yderligere beskattet, så er aftalen knap så fordelagtighed, som Økonomi- og Erhvervsministeriets hidtidig offentliggjorte analyser indikerer. Problematisk kompensationsklausul, som i 39 år de facto umuliggør stramninger Aftalen indeholder - jf. boks 1 - en problematisk kompensationsbestemmelse (også kaldet musefældeklausulen i medierne), som frem til og med år 2042 de facto umuliggør stramninger af koncessions- og beskatningsvilkårene for DUC. Der skal udarbejdes en detaljeret aftale om kompensationsbestemmelse, hvilket ikke er sket endnu, men formålet med bestemmelsen har med økonomi- og erhvervsministerens ord været "at forhindre at malkemaskinerene bliver sat på DUC igen". Boks 1. Kompensationsbestemmelsens præcise formulering i aftalen "Det aftales, at DUC-selskaberne kompenseres for virkningerne af ændringer i eksisterende eller af nye love og andre regler, der specifikt rammer producenter af kulbrinter i den danske del af Nordsøen. Kompensationen fastsættes med henblik på, at den økonomiske balance mellem staten og bevillingshaverne og deres partnere genoprettes, og kan maksimalt udgøre den nettofordel, som staten opnår ved denne aftale. 5 Eventuel uenighed herom afgøres ved voldgift. Statens almindelige beskatningsret berøres ikke af denne bestemmelse. Bevillingshaverne skal i øvrigt behandles på en objektiv og ikke-diskriminerende måde." Kilde: Uddrag fra aftalens afsnit VI. Klausulen går kun den ene vej. Hvis staten for at fremme aktiviteten på de knap så lukrative områder udenfor A.P. Møller-Mærsk koncession lemper vilkårene for Nordsøproducenterne, så får DUC-selskaberne også glæde af denne lempelse. Det vil i en sådan situation ikke være muligt at indføre særskatter på DUC's felter, således at den økonomiske balance mellem staten og DUC, som er indeholdt i aftalen, fastholdes. Man bør gøre sig en række overvejelser om hvilke forhold, vi ønsker kompensationsbestemmelsen skal dække og hvordan. Det drejer sig bl.a. om, hvorvidt den skal omfatte omkostningskrævende arbejdsmiljø-, havmiljø-, sikkerhedslovgivning som specifikt rammer Nordsøproducenterne. Men f.eks. også om man ved en senere lempelse af den generelle selskabsskat (bestemt ikke et urealistisk scenarie på 40 års sigt, jf. de sidste årtiers nedsættelser af selskabsskatten) skal kunne øge beskatningen af DUC via andre kanaler, så aftalens økonomiske balance genoprettes. Samt hvis der sker ekstremt gunstig udvikling i rammevilkårene (meget store fund eller store spring i udvindingsteknik, en 5 Der udformes en detaljeret aftale om kompensationsbestemmelsen.

8 8 permant og kraftig stigning i olieprisniveaet mv.). Hvis andre Nordsølande skærper deres koncessions- og beskatningsvilkår - er det så rimeligt og meningen, at den økonomiske balance (government take) ikke kan forrykkes i statens favør i forhold til det aftalen indebærer? Sådanne forhold bør overvejes i udformningen af kompensationsbestemmelsen. Argumenterne for klausulen er bl.a., at det kan give ro om rammevilkårene for DUCselskaberne, hvilket kan bevirke investeringer og teknologiudvikling, som ellers ikke ville have blivet foretaget. Et andet argument er, at den var nødvendig, hvis det skulle indgås en frivillig aftale med APM. Argumenterne imod klausulen er bl.a., at det demokratisk set er problematisk de facto at fratage fremtidige folketingssamlinger de næste 39 år retten og mulighederne til at stramme koncessions- eller beskatningsvilkårene. I de forgange ca. 40 år har staten 4 gange ønsket at ændre de koncessions- og beskatningsvilkår, som DUC-selskaberne opererer under. Det drejer sig om kravet om tilbagelevering af arealer i 1976-aftalen, yderligere krav om tilbagelevering af arealer mv. i 1981-aftalen, indførelsen af kulbrinteskat i 1982 og nu her i 2003 omlægningen og stramningen af beskatningensvilkårene. Ingen af de andre Nordsøolielande (Norge, England eller Holland) har tilsvarende klausuler, men har løbende ændret og tilpasset koncessions- og beskatningsvilkårene de sidste 40 år Hvad mangler vi at få belyst for at vurdere aftalens fordelagtighed? Redegørelsen indeholder - på trods af ønsket herom i Folketingets ovennævnte vedtagelse V 54, jf. notatets side 4 - ikke en beskrivelse og analyse af de forskellige muligheder for, at staten får en større andel af værdierne i Nordsøen. Redegørelsen beskriver og analyserer alene regeringens aftale med A.P. Møller-Mærsk. Dermed mangler en del af grundlaget for at vurdere aftalens fordelagtighed i forhold til, hvad staten ellers kunne have gjort i stedet for at indgå ovennævnte "frivillige" 7 aftale. 6 Senest har England i foråret 2002 netop pålagt olieproducenterne på den britiske sokkel en ekstra selskabsskat på 10 pct. Bevæggrunden var, at man i England - ligesom det er tilfældet med en række af DUCfelterne - ønskede en øget beskatning af en række store, gamle og relativt profitable felter. Da man samtidig ønskede at bevare/styrke efterforskningsaktiviteten efter nye felter indførtes samtidig forbedrede fradrags/afskrivningsmuligheder. 7 Ordet frivillig er sat i gåseøjne, idet det var et flertal uden om regeringen (bestående af Enhedslisten, SF, Socialdemokraterne og Dansk Folkeparti), som tvang beslutningesforslag V 54 igennem og som skabte en troværdig trussel om, at en stramning ville blive gennemført, medmindre man ved en "frivillig" aftale kunne nå et tilfredsstillende resultat. Disse partiers pres er årsagen til, at der nu kan indføres en væsentlig stramning af koncessions- beskatningsvilkårene overfor DUC-selskaberne. Regeringspartierne havde ikke selv nogen planer om at stramme beskatnings- og koncessionsvilkårene, da det var imod olieselskabernes ønsker.

9 9 Rentabilitetsanalyser og skøn over størrelsen af grundrenten (overnormalt afkast) Det er centralt, at få belyst DUC-aktiviteterne rentabilitets for dermed få kortlagt, hvor meget overnormal profit der er, da det dermed indikerer hvor meget merprovenu det potientielt er muligt at få ved en strammere beskatning. Da begreber som grundrente og overnormal profit ofte misforstås eller forstås forskelligt, vil begreberne kort blive defineret og diskuteret. Kulbrintevirksomhed afviger fra traditionel erhvervsvirksomhed, idet den kan give anledning til en normalforrentning og en grundrente på (dvs. en ekstraordinær/overnormal forrentning af) investeringerne. 8 Dette er en af hovedårsagerne til, at kulbrintevirksomhed beskattes anderledes og hårdere end det øvrige erhvervsliv, idet der ikke vil være samme tendens til og mulighed for, at en eventuel overnormal forrentning konkurreres væk, når olieproducenten (næsten gratis) har fået en langvarig eksklusivret i form af en koncession til at efterforske og udvinde olie og gas i det område, koncessionen omfatter. Normalforrentningen er den forrentning, som en investering i anden erhvervsvirksomhed eller en portefølje af værdipapirer - med samme størrelse/grad/omfang af risiko 9 som investeringerne i olie- og gasaktiviteterne - ville have givet. Grundrenten er altså det afkast, der ligger ud over den markedsbestemte forrentning af tilsvarende investeringer. Normalforrentningen (eller en smule mere end normalforrentningen) vurderes ofte at være den forrentning, der er nødvendig, men også tilstrækkelig til, at selskaberne er interesseret i at efterforske og udvinde olie- og gasforekomsterne, jf. Kulbrintebeskatningsudvalgets (2001) rapport, side 92. En optimal beskatning er i denne forstand en beskatning, der med færrest mulige forvridninger beskatter så stor en del af den overnormale profit væk, uden man kommer ned under den forrentning for selskaberne, som gør, at de neddrosler aktivitetsomfanget, med tab af skatteprovenu og arbejdspladser til følge. Der findes en række internationale konsulentvirksomheder (eksempelvis firmaet WoodMcKenzie), som kan udføre og rådgive om at udføre analyser af forskellige investeringers forrentning og investorers krav til forrentning. 8 Jf.. Kulbrintebeskatningsudvalgets (2001) rapport, side Et ofte anvendt mål for risiko på en investering er den såkaldte beta-værdi, som kan estimeres ud fra den såkaldte CAPM-model (Capital Asset Pricing Model). Der eksisterer også andre metoder og modeller til at bestemme størrelsen af og prisen risiko ved en given investering (det være sig i værdipapirer eller fysiske aktiver, som oliefelter). Eksempler APT-modeller (Arbitrage Pricing Theory) og real options modeller.

10 10 Lovede analyser af DUC's rentabiliet udebliver i årevis Energistyrelsen blev allerede 1. juni 2001 af den daværende miljø- og energiminister i besvarelsen af spørgsmål S bedt om at igangsætte retvisende og fyldestgørende rentabilitetsanalyser af DUC, efter at det blev opdateret, at Energistyrelsen i årevis havde udført misvisende rentabilitetsanalyser: "Dette har givet mig anledning til at bede Energistyrelsen om, i samarbejde med regnskabsanalytisk ekspertise, snarest at vurdere den anvendte metode og sammenligningsgrundlaget. Samtidigt har jeg bedt om, at sammenligningen med afkastningsgrader for den gennemsnitlige øvrige industri suppleres med en sammenligning med indtjeningen i selskaber med samme karakteristika som DUC-selskaberne." Da den længe ventede opfølgning på ovennævnte spørgsmål S 2615 kom i form af en ekstern konsulentrapport fra Institut for Revision og Regnskabsvæsen på Handelshøjskolen i København i maj 2003, så var indholdet blot en bekræftelse af det, man vidste i forvejen, nemlig at Energistyrelsens rentabilitetsanalyser havde været misvisende, mens den vigtige og helt centrale sammenligning med indtjeningen i selskaber med samme karakteristika som DUC-selskaberne, som var blevet lovet 2 år tidligere i besvarelsen af S 2615, helt udeblev. Det affødte følgende spørgsmål S 3846 til den økonomi- og erhvervsministeren:»vil ministeren oplyse, hvorfor de opgaver, som Institut for Revision og Regnskab ikke kunne påtage sig (»en sammenligning med indtjeningen i selskaber med samme karakteristika som DUC-selskaberne, dette skal ses som et supplement til sammenligningen med gennemsnittet for øvrig dansk industri«og»en undersøgelse af, hvorvidt der er særlige forhold, som gør sig gældende inden for olie- og gasindvinding, og hvorledes ændringer i olieprisen påvirker denne branche«), ikke er blevet videregivet til andre forskningsinstitutioner?«bendt Bendtsen svarede 7. august 2003: 11 "Handelshøjskolens undersøgelse forelå i april 2003, hvorefter ovenstående analyser blev igangsat. Disse analyser vil indgå i grundlaget for regeringens udarbejdelse af den aftalte redegørelse til Folketinget den 1. oktober 2003." Imidlertid indeholder Nordsø-redegørelsen til Folketinget ikke den lovede sammenligning og selvom der i en fodnote nævnes, at der snarest vil blive fremsendt en rentabilitetsanalyse for perioden til Folketingets Energipolitiske Udvalg, så kan man ikke ud fra redegørelsens oplysninger se, om den lovede sammenligning kommer. Det ser desværre ud til, at den ikke behandler DUC-investeringernes forventede rentabilitet i perioden , selvom Energistyrelsen må formodes, at have det nødvendige talmateriale til at kunne belyse denne. Hvis redegørelsen først kommer efter aftalen vedtages, er det definitivt for sent. 10 Se

11 11 Kulbrintebeskatningsudvalgets (2001) skøn over grundrente og muligt merprovenu Det hidtidige bedste grundlag for at vurdere statens muligheder for at få en større andel og et større provenu fra Nordsøen har været Kulbrintebeskatningsudvalgets (2001) rapport. Rapportens stilleskrueberegninger viste bl.a. at for hver 100 mio. m3 olie kunne man have fået et merprovenu på 15 mia.kr. ved at inddrage en større del af (men ikke hele) den overnormale profit på aktiviteterne i Nordsøen. I øjeblikket er den årlige olieproduktion noget over 20 mio. m3 olie, hvilket indikerer et muligt årligt merprovenu på noget over 3 mia. kr. ved at beskatte en større del af den overnormale profit væk. AE er udmærket klar over, at stilleskrueberegningen blev lavet for at vurdere provenupotientialet ved ændret beskatning af nye koncessioner og ikke på eksisterende koncessioner. Rapportens stilleskrueberegninger er og har imidlertid været det hidtil bedst grundlag at skønne over et muligt merprovenu ud fra. I den sammenhæng er det er ikke åbenlyst klart om stilleskrueberegningerne over- eller undervurderer potentialet for merprovenu ved en strammere og mere hensigtsmæssig beskatning. Som beskrevet i AE's høringssvar 12 til rapporten, så er der i stilleskrueberegningerne på merprovenuet ved udvalgets "foreslåede beskatning" i forhold til "gældende beskatning" forudsat, at der er en statsdeltagelsesandel på 20 pct. for den betragtede koncession. Da dette hidtil ikke har været tilfældet for den helt dominerende APM-koncession trækker dette i retning af at det mulige merprovenu ved strammere koncessions- og beskatningsvilkår undervurderes. En værdiansættelse af elementerne i dette notats tabel 1 mangler For at vurdere hvad samfundet netto får ud af aftalen bør oversigten i tabel 1 fuldstændiggøres og værdien af de elementer, som vi har fået modregnes med værdien af de elementer vi har givet. Dette er på ingen måde et let regnestykke, men det er nødvendigt at have nogle skøn over f.eks. alternativværdien af koncessionsrettighederne samt værdien af kompensationsbestemmelsen. Værdien af disse elementer bør indgå i regnestykket over, hvad staten og samfundet får ud af aftalen. Bedre analyser af Government Take Som supplement til de centrale rentabilitetsanalyser, kunne AE tillige ønske sammenlignende analyser af statens andel af overskuddet (det såkaldte government take) i de øvrige Nordsølande England, Holland og Norge herunder en sammenlignende analyse af, hvordan statens andel i landene ændrer sig ved forbedrede rammevilkår. 13 På side 5 og 9 i 12 Se 13 I en sådan analyse bør eventuelle forskelle i government take i de enkelte koncessioner også beskrives - således er der f.eks. i England for tilladelser tildelt for 1993 en højere beskatning af aktivitererne end tilla-

12 12 redegørelsen omtales meget kort og i bløde vendinger, hvordan statens andel af overskuddet i Danmark vurderes at være i forhold til statens andel i England, Norge og Holland før og efter aftalen, men egentlige opgørelser, der viser forskellene gengives ikke. En offentliggørelse af de analyser, der ligger bag udsagnene på side 5 og 9 i redegørelsen kunne være formålstjenstlig. Flere og bedre følsomhedsanalyser kan anbefales De gennemførte følsomhedsanalyser er få, mangler intern konsistens og har en beskeden variation. Det kan anbefales, at der tilvejebringes følsomhedsanalyser med stor variation i og ikke kun småafvigelse på +/- f.eks. 20 pct. af det forudsatte. Følsomhedsanalyser med f.eks. en fordobling eller 3-dobling af variablens værdi/forløb (f.eks. olieprisen), samt en halvering og en reduktion med 75 pct. kan være værdifulde at se resultaterne af også selvom sådanne følsomhedsanalyser kan virke vilde og urealistiske set med dagens øjne. Men tænk på hvad vi har oplevet af variation de sidste 40 år: Vi har oplevet meget små oliepriser og meget store stigninger, vi har haft langvarige højinflationsperioder og langvarige lavinflationsperioder, der er sket utrolige løft i udvindingsgraden osv. Det kan også anbefales at lave internt konsistente følsomhedsanalyser/scenarier, hvor det ikke blot er den partielle "alt andet lige" effekt af en stigning i f.eks. olieprisen, der analyseres, men hvor der udtænkes internt konsistent scenarier, hvor en stigning i olieprisen samtidig indebærer en stigning i efterforskning og produktionen, da hidtil ikkekommercielt udvindelige forekomster kan gå hen og blive kommercielt udvindelige. Følsomhedsanalyser kan også afdække hvor hurtigt den gennemsnitlige beskatningsprocent nærmer sig aftalens sammensatte marginaleskattesats på 73 pct., som er den procentsats, som Government Take ikke kan overskride ifølge aftalen og det uanset, hvor favorabelt vilkårene end bliver. Risikoen for at olieselskaberne neddrosler eller ophører med aktiviteterne Olieselskaberne har gentagne gange advaret mod at stramme beskatnings- og koncessionsvilkårene og truet med, at de ville neddrosle eller ophøre med deres aktiviteter i Nordsøen, hvis vilkårene blev strammet. Dette er i de forløbne år jævnligt sket ved selskabernes udmeldinger til pressen. North Sea Operators Committee - Denmark har bestilt en rapport, "Oil Taxation and Oil Company Motitvation" fra Cambridge Energy Reasearch delser tildelt efter Det er nemlig rimeligt med et højere højere government take desto mere rentabel felterne i en given tilladelse er.

13 13 Associates med den kendte olieekspert Daniel Yergin som (med)forfatter. En af rapportens politiske hovedkonklusioner er, at staten ikke burde stramme vilkårene (rapportens side 4). Rapporten advarede imod, at man strammede koncessions- og beskatningsvilkårne og vurderede, at sådanne stramninger meget vel kunne få statens samlede provenu til at falde og ikke stige (rapportens side 15). Ifølge regeringens beregninger på aftalen har det altså alligevel været muligt at stramme koncessions- og beskatningsvilkårene, så de giver et årligt merprovenu til staten på ca. 2 mia.kr. Mærsk Olie og Gas og de to DUC-partnere Shell og Chevron-Texaco har ikke efter aftalens offentliggørelse signaleret, at de vil ophøre med eller neddrosle deres aktiviteter i Nordsøen. Det indikerer, at olieselskabernes trusler og deres eksperters advarsler kan være svære at fæstne lid til. Det er klart, at beskatnings- og koncessionsvilkårene ikke kan strammes vilkårligt meget, idet yderligere stramninger fra et vist (optimum)punkt vil medføre et mindre provenu. Olieselskaberne har imidlertid en klar strategisk interesse i at advare om og overbevise opinionsdannere og beslutningstagerne om de (mulige) negative følger af en stramning af vilkårene. Det er svært at vide præcist hvor meget, der kan strammes, uden at aktivitetsomfanget og provenuet reduceres. Men det er bl.a. derfor, at analyser af selskabernes rentabilitet (og eventuelle overnormale afkast) er så vigtige at få udarbejdet.