VORES VELSTAND OG VELFÆRD KRÆVER HANDLING NU. Skatte og Velfærdskommissionens betænkning

Transkript

1 VORES VELSTAND OG VELFÆRD KRÆVER HANDLING NU Skatte og Velfærdskommissionens betænkning Marts

2 Indholdsfortegnelse Forord Kommission og sekretariat Bilag: Kommissorium for Skatte og Velfærdskommissionen Kapitel 1: Sammenfatning Introduktion Status quo er ikke en mulighed Fremtidig erhvervsudvikling kommer ikke af sig selv Store reformkrav Fremskridt men afstanden vokser Den finansielle klemme Selvbærende økonomi Strategier Den passive strategi Den aktive strategi Hovedlinjer i forslagene Levestandard, social balance og selvforsørgelse Det Sociale Sikkerhedsnet Finansiering Skatter og afgifter Den samlede pakke Henvisninger Kapitel 2: Børn og unge Indledning Målsætninger for indsatser på børne og ungeområdet Principper for udvikling af børne og ungeområdet Vejen til målet en intensiveret tidlig indsats Hovedudfordringer i den tidlige indsats Grundvilkårene for familierne Handlemuligheder i den tidlige indsats Ansvar i den tidlige indsats Samarbejde Mangel på kvalificeret personale

3 Tidlig indsats ud over Tidlig indsats Viden om virkninger En udvidet tidlig indsats Mere handling i den tidlige indsats Klar ansvarsfordeling og mere forpligtende samarbejde på tværs af sektorer Investering i personale Opbygning af viden Tidlig indsats også for de store børn Samlede anbefalinger til styrkelse af den tidlige indsats Køreplan for styrkelse af den tidlige indsats Afledte tilpasninger Økonomi Målepunkter for opfølgning på anbefalinger Henvisninger Kapitel 3: Uddannelse Introduktion Karakteristik af aktuel situation Uddannelsesniveau Fremtidens krav til uddannelse Uddannelsespolitiske principper og mål Uddannelsesplanerne og reformer Information, statistik og effektmålinger på uddannelsesområdet Hovedforslag på uddannelsesområdet Folkeskolen Resultater og afgangsbevis Ressourceforbrug Skolen og den sociale arv Specialundervisning Forslag på folkeskoleområdet Ungdomsuddannelser Erhvervsuddannelserne Gymnasier Piareersarfiit

4 3.5.4 Videregående uddannelse IT i uddannelsessystemet Implementering Henvisninger Kapitel 4: Boliger Indledning Boligstandard og forsyning Boligsubsidier Principper for boligpolitikken Kapitalmarkedsfunktion Subsidiering af boligforbrug Boligens skattemæssige stilling Effektanalyse og indfasning Udfasning af rentefradraget Øget afkastkrav ved huslejeberegningen i offentlige udlejningsboliger Administrative overvejelser Sammenfatning forslag på boligområdet Henvisninger Kapitel 5: Ældreomsorg Introduktion Principper for indretning af ældreområdet Ældreomsorgen i dag Kommunale ældreinstitutioner og øvrige boformer for ældre Egenbetaling på ældreinstitutioner Anlægsplaner på ældreområdet Hjemmehjælp og hjemmesygepleje Udfordringer nu og i fremtiden Anbefalinger til en langtidssikring af ældreplejen Henvisninger Kapitel 6: Sociale ydelser Det sociale sikkerhedsnet Offentlig hjælp Reglerne om offentlig hjælp

5 Udmåling af offentlig hjælp Incitamentsproblemer i den offentlige hjælp Fakta om offentlig hjælp Udfordringer ved offentlig hjælp systemet Ydelse, udmåling og tilbagebetaling Samspil mellem børnetillæg, børnetilskud og daginstitutionsbetaling Indsatsen i forhold til modtagere af offentlig hjælp Fiskere og fangere Udfordringer for barselsordningen Generelle principper for de sociale sikringsydelser Familien som enhed Anbefalinger vedrørende den fremtidige struktur for offentlig hjælp systemet Et mere regelbaseret system for offentlig hjælp Børnetilskud og daginstitutionsbetaling Et ensartet og obligatorisk matchgruppesystem Tværfaglige teams og kommunale beskæftigelsesråd Indfasning af kommissionens forslag Økonomiske konsekvenser Henvisninger Kapitel 7: Sårbare grupper Indledning Indsatser for sårbare grupper Førtidspension Revalidering og fleksjob Indsatsen i forhold til personer med vidtgående handicap Udfordringer i indsatsen for sårbare grupper Udfordringer ved revalidering og fleksjob Arbejdsevnevurderingen og tilkendelse af førtidspension Organisatorisk forankring af beskæftigelsesindsatsen for sårbare grupper pct. reglen Personer med handicap Anbefalinger til en styrket indsats for sårbare grupper Principper for en styrket indsats for sårbare grupper

6 7.4.2 Et førtidspensionsnævn Vurderingen og revurderingen af arbejdsevnen Den organisatoriske forankring af indsatsen i forhold til sårbare grupper Misbrugsbehandling og øget indsats mod vold En differentieret indsats for ledige Tidlig indsats i forhold til personer med handicap særligt børn og unge Samlede anbefalinger for at styrke indsatsen for sårbare grupper Økonomi Horisont for gennemførelse og administrative overvejelser Henvisninger Kapitel 8: Pensioner Målsætninger Principper for pensionssystemer Pensionsordninger i Grønland Offentlige pensioner Alderspension Arbejdsmarkedspensioner Problemer og instrumenter i pensionspolitikken Dækningsgrader Tillæg Tilbagetrækningsincitamenter Demografi Fremtidig struktur for pensionsopsparing og alderspension Privat pensionsopsparing Offentlige pensioner Opsamling Henvisninger Kapitel 9: Skatter og Afgifter Indledning Det eksisterende skattesystem De bærende principper netto og globalindkomstprincippet Skatte og afgiftsstrukturen Den direkte beskatning af arbejdsindkomst Skattekilder for de forskellige indkomstgrupper

7 9.3 Udfordringer ved det eksisterende skattesystem Incitamenter der påvirker arbejdsudbuddet Samspilsproblemer Skattekonkurrence Fordelingspolitiske hensyn Skatteudgifter Kapitalgevinster ulighed i beskatningen Indirekte skatter et snævert system Inddrivelse en overvældende opgave En dyr administration Administrative udfordringer nu og i fremtiden Skatteunddragelser Vurdering Bærende principper for et fremtidigt skattesystem overvejelser Hvad skaber et robust skattesystem? Kiffaqsystemet Direkte beskatning versus indirekte beskatning Dualprincippet Separat person og kapitalindkomstbeskatning Instrumenter/veje for at nå mål Reform af det eksisterende skattesystem Dualindkomst modellen Selskabsskat Afgifter Boligbeskatning Anbefaling Konkrete forslag og gennemførelse Personbeskatning Beskatning af kapitalindkomst Beskatning af erhvervsindkomst Afgifter Ressourcerente Indfasning af kommissionens forslag Administrative overvejelser

8 9.8.1 Udvidelse af lønindkomstbegrebet Betingelser for erhvervsmæssig virksomhed Forenklet angivelse af virksomhedsoplysninger Kiffaqsystem Kontrol Restancer Henvisninger Kapitel 10 Naturressourcer og ressourceafgifter Introduktion Målsætninger Principper for policy Instrumenter og veje for at nå målene Fiskeriområdet Produktion af is og vand til eksport Vandkraft Hårde mineraler Kulbrinter NUNAOIL A/S Råstoffonden Scenarier for olieproduktion Konkrete forslag og horisont for gennemførelse Overgangsordninger Henvisninger Kapitel 11: Offentlige sektor og finanser Introduktion Effektivisering Tiltrække og fastholde personale IT Forenkling af regler og forbedrede kvalifikationer Effektvurdering og planlægning Offentlig organisering Selvstyre og kommuner Opgavedeling

9 Det kommunale bloktilskud, refusioner og anlæg Kommunale skattesatser og udligningsordninger Offentlige selskaber og udlån Offentlige selskaber Offentlige udlån Offentlige finanser Budgetprincipper og rapportering Finanspolitiske pejlemærker Konklusion Henvisninger Kapitel 12 Samlede effekter Introduktion Finansieringsproblemet Centrale antagelser Finansieringsklemmen Alternative forudsætninger Produktivitetsvækst Inflation Regulering af overførselsindkomster Bloktilskuddet Sammenfatning Krav til løsning af finansieringsklemmen den passive strategi Effekter af forslagspakken for de offentlige finanser Effekter af forslagspakken for fordeling Dynamiske fordelingseffekter effekter af uddannelse Statiske fordelingseffekter Konklusion Henvisninger

10 Forord Naalakersuisut nedsatte i september 2009 en Skatte og velfærdskommission. Kommissionens hovedopgave er at komme med forslag til sikring af, jfr. kommissorium (se bilag A) At så mange som muligt forsørger sig selv og medvirker i og bidrager til samfundets udvikling. Det er hensigten at levestandarden generelt hæves og at der især rettes fokus på de laveste indkomstgruppers levevilkår. Det er kommissionens opgave at komme med forslag til, hvordan de største indkomst og udgiftsforskelle udjævnes. Der skal i kommissionens arbejde inddrages forhold omkring skatter, afgifter, tilskudsordninger og priser og avancer, med henblik på at de forskellige ordninger og mekanismer ikke kolliderer med hinanden. Der skal i kommissionens arbejde rettes specielt fokus at på pensioner og andre tilskudsordninger samordnes, således at formålene om at yde tilskud til selvforsørgelse ikke modarbejder hinanden, ved at der f.eks. er sat uhensigtsmæssige grænser for bortfald af forskellige ydelser. Målet for kommissionens arbejde er at udarbejde en betænkning for Naalakkersuisut til brug for fremsættelse af en række forslag til Inatsisartut. Kommissoriet fastlægger både en analyse og en forslagsdel. I analysedelen er det kommissionens opgave, at foretage et gennemgribende eftersyn af skatter og afgifter indretning, størrelse og virkning samt hele det sociale og boligmæssige tilskudssystem, herunder ikke mindst samspillet disse imellem. gennemanalysere bestående indkomstskatter, selskabs og udbytteskatter samt alle afgifter for størrelse, indretning og virkning, herunder særligt skatter/indkomster fra landets fælles resurser naturgivne, levende såvel som råstoffer m.m., og skal herefter komme med konkrete anbefalinger 10

11 foretage en grundig analyse af hele velfærdsområdet, herunder såvel serviceydelser på det sociale område, uddannelsesområdet, sundhedsområdet og boligområdet samt overførsler til personer (offentlig hjælp, pensioner, børnetilskud etc.). Kommissionen skal i den forbindelse analysere det boligmæssige ydelsessystem, herunder boligsikring, tilskud til andels og ejerboliger og huslejer i den offentlige boligmasse samt samspillet med og mellem disse ydelser og skatter/afgifter. Analysedelen er rapporteret i et diskussionsoplæg med tilhørende baggrundsrapport: Hvordan sikres vækst og velfærd i Grønland Diskussionsoplæg, 2010, Nuuk Hvordan sikres vækst og velfærd i Grønland Baggrundsrapport, 2010, Nuuk Disse rapporter giver en nærmere karakteristisk af den aktuelle situation, velfærdssamfundet indretning, udfordringer og muligheder, samt de økonomiske rammer. Mere detaljerede beskrivelser og analyser af centrale områder for kommissionens arbejde er rapporteret i en række tekniske baggrundsrapporter Skatter og afgifter Sociale Ydelser Fordeling Bolig Børn og Unge Offentlige Finanser Kommissionen har endvidere bygget videre på materiale fra diverse kommissioner samt Økonomisk Råd. Der har været afholdt møder med en række organisationer og repræsentanter for byer og bygder, ligesom den politiske følgegruppe. Kommissionen er bekendt med, at der parallelt er nedsat en Transportkommission for at vurdere strukturer og investeringer i infrastruktur. Kommissionen har derfor valgt ikke at gå ind i spørgsmål vedrørende infrastruktur og investeringer heri. Der er nyligt gennemført en ssundhedsreform. Denne er under implementering og det er endnu for tidligt at vurdere reformens resultater. På den baggrund har kommissionen valgt at afstå fra at komme med forslag på sundhedsområdet. I denne afsluttende betænkning fra kommissionen fremstilles en række forslag til ændringer og reformer af det grønlandske velfærdssamfund med henblik på at sikre bedre livsvilkår, højere 11

12 levestandard, mere lige muligheder og resultater for alle. I sammenhæng hermed udsendes også et debatoplæg. Materiale fra Skatte og Velfærdskommissionen er tilgængelig via Selvstyrets hjemmeside: 12

13 Kommission og sekretariat Medlemmer af kommissionen: - Torben M. Andersen, Professor, Institut for Økonomi, Aarhus Universitet (formand) - Peder Andersen, Professor, Fødevareøkonomisk Institut, Københavns Universitet - Nina Banerjee, cand.scient. soc., tidligere MIPI Meeqqat Inuusuttullu Pillugit Ilisimasaqarfik/Videnscenter om Børn og Unge - Peter Schultz, Departementschef, Grønlands Selvstyre - Magga Fencker, Socialdirektør, Qaasuitsup Kommunia Tilforordnede: - Preben Underbjerg Poulsen, Fagdirektør, Skatteministeriet - Per Bach Jørgensen, Kontorchef, Skatteministeriet - Lisbeth Møller Jensen, Afdelingschef, Skattestyrelsen - Susie Marthin Kjeldsen, Afdelingschef, Departementet for Sociale Anliggender Sekretariat: - Peter Beck, Kommitteret, Departementet for Finanser - Hilmar Ögmundsson, Specialkonsulent, Departementet for Finanser - Morten Wenzel Selvejer, Specialkonsulent, Skattestyrelsen - Mads Byrialsen, Fuldmægtig, Departementet for Sociale Anliggender (indtil juni 2010) - Michael Rudy Schrøder, Fuldmægtig, Departementet for Finanser (fra februar 2010) - Hannah Ilima Packness Wilson, Fungerende afdelingschef, Departementet for Sociale Anliggender - Liv H. Nørrelykke, Fuldmægtig, Departementet for Sociale Anliggender (fra november 2010) - Rune Schou Larsen, Specialkonsulent, Departementet for Sociale Anliggender (fra januar 2011) - Alexander Truong, Specialkonsulent, Skattestyrelsen (fra juni 2010) - Rasmus Iversen, Fuldmægtig, Skattestyrelsen (fra oktober 2010) Kommissionen arbejder uafhængigt, og er alene ansvarlig for indhold og forslag i oplæg og rapporter. Kommissionens arbejde følges af en politisk følgegruppe: - Asii Chemnitz Narup efterfulgt af Johan Lund Olsen, IA - Hanne Rasmussen, Demokraterne - Karl Lyberth efterfulgt af Michael Petersen, Siumut - Loritha Henriksen, Katusseqatigiit - Steen Lynge, Atassut 13

14 Bilag: Kommissorium for Skatte og Velfærdskommissionen I erkendelse af de meget store indkomstforskelle i samfundet og på baggrund af erfaringerne med de offentlige støtte og tilskudsordninger aftalte landsstyrepartierne at etablere en skatte og velfærdskommission, som skal have til opgave at komme med forslag til initiativer til en generel højnelse af borgernes velfærd, særligt blandt de økonomisk dårligst stillede familier. Målet At så mange som muligt forsørger sig selv og medvirker i og bidrager til samfundets udvikling. Det er hensigten at levestandarden generelt hæves og at der især rettes fokus på de laveste indkomstgruppers levevilkår. Det er kommissionens opgave at komme med forslag til, hvordan de største indkomst og udgiftsforskelle udjævnes. Der skal i kommissionens arbejde inddrages forhold omkring skatter, afgifter, tilskudsordninger og priser og avancer, med henblik på at de forskellige ordninger og mekanismer ikke kolliderer med hinanden. Der skal i kommissionens arbejde rettes specielt fokus at på pensioner og andre tilskudsordninger samordnes, således at formålene om at yde tilskud til selvforsørgelse ikke modarbejder hinanden, ved at der f.eks. er sat uhensigtsmæssige grænser for bortfald af forskellige ydelser. Målet for kommissionens arbejde er at udarbejde en betænkning for Naalakkersuisut til brug for fremsættelse af en række forslag til Landstinget. Kommissionen skal foretage et gennemgribende eftersyn af skatter og afgifter indretning, størrelse og virkning samt hele det sociale og boligmæssige tilskudssystem, herunder ikke mindst samspillet disse imellem. Beskrivelse af kommissionen Skatte og velfærdskommissionen udpeges af Naalakkersuisut og skal bestå af personer som samlet besidder juridisk, økonomisk, samfundsvidenskabeligt og administrativ stor indsigt på alle emneområder. Kommissionen skal gøre sig bekendt med tidligere analyser som f.eks. Skatter og afgifter i Grønland fra Benchmarkingudvalget, Kommissionen skal aflevere statusrapport i foråret 2010 og endelig rapport i februar Kommissionen begynder sit arbejde i oktober Kommissionen har to hovedopgaver, nemlig skatter og afgifter og velfærdsydelser, som er nærmere beskrevet i de følgende afsnit. 14

15 Skatter og afgifter Kommissionen skal gennemanalysere bestående indkomstskatter, selskabs og udbytteskatter samt alle afgifter for størrelse, indretning og virkning, herunder særligt skatter/indkomster fra landets fælles resurser naturgivne, levende såvel som råstoffer m.m., og skal herefter komme med konkrete anbefalinger. Kommissionen skal i denne forbindelse analysere og komme med anbefalinger om følgende: Grundlaget for den fremtidige finansiering af den offentlige sektor herunder velfærdsektoren således, at der udvikles et holdbart fremtidigt finansieringsgrundlag i selvstyret og kommunerne med udgangspunkt i et fortsat statsligt bloktilskud og finansiering af opgaveovertagelser fra staten. Grundlaget for den fremtidige finansiering af den offentlige sektor herunder velfærdsektoren med udgangspunkt i den fremtidige demografiske sammensætning af befolkningen, hvor der vil være en stor gruppe ældre i forhold til den erhvervsaktive befolkningsgruppe. Understøttelse af den samfundsøkonomiske udvikling i øvrigt på kort, mellemlangt og langt sigt, herunder at styrke forudsætningerne for øget produktion og beskæftigelse. At det skal være attraktivt at arbejde, drive virksomhed og investere i Grønland. Beskatningen af arbejds, virksomheds og selskabsindkomster skal derfor være konkurrencedygtig i sammenligning med andre velfærdssamfund. At der skal ske en forenkling af skatteadministrationen og opkrævningen af de offentlige tilgodehavender (skatter, afgifter og andre offentlige fordringer). At miljø og energimæssige mål skal fremmes ved at tilskynde privatpersoner og virksomheder til at handle på en miljørigtig og energibesparende måde. Velfærdsydelser Sideløbende skal kommissionen lave en grundig analyse af hele velfærdsområdet, herunder såvel serviceydelser på det sociale område, uddannelsesområdet, sundhedsområdet og boligområdet samt overførsler til personer (offentlig hjælp, pensioner, børnetilskud etc.). Kommissionen skal i den forbindelse analysere det boligmæssige ydelsessystem, herunder boligsikring, tilskud til andels og ejerboliger og huslejer i den offentlige boligmasse samt samspillet med og mellem disse ydelser og skatter/afgifter. Med udgangspunkt i disse analyser skal kommissionen stille forslag om ændringer, omlægninger og egentlige tiltag, nye skatter, afgifter og/eller sociale og boligmæssige ydelser. Dette med henblik på bedre velfærd og bedre økonomiske forhold og fordeling for borgere og erhvervsliv, særligt for de økonomisk dårligst stillede. 15

16 Kommissionen skal i denne forbindelse inkludere og analysere følgende: Sikre at indrette ordningerne vedrørende ydelser og tilskud således, at der sikres støtte til den gruppe, der har mest behov for hjælp. Ordningen skal ligeledes udvikles således, at det tilskyndes at være erhvervsaktiv for de der har evner herfor, samt generelt at sikre et grundlag for social tryghed og balance. Sikre at sociale ydelser f.eks. boligsikring ikke ydes uhensigtsmæssigt til personer, der ikke har behov herfor. Fremkomme med anbefalinger og forslag til fremtidige ordninger med henblik på bedre velfærd og bedre økonomiske forhold og fordeling for borgere og erhvervsliv, særligt for de økonomisk dårligst stillede, hvor indretningen af skatte og afgiftssystemet samt ydelses og tilskudsordningen på det sociale område samt boligområdet understøtter denne målsætning. Kommissionens betænkning skal indeholde forslag til en samlet handlingsplan for implementeringen af anbefalinger og forslag på skatte, bolig og socialområdet over en årrække. Høringer og midtvejsevaluering m.v. Det forventes, at kommissionen under sit arbejde foretager høringer og involverer relevante organisationer, herunder f.eks. SIK, GA, NUSUKA og KNAPK. Kommissionen kan offentliggøre analyser og debatoplæg m.v. i det omfang, Kommissionen finder det hensigtsmæssigt. Kommissionen kan herudover løbende inddrage relevante organisationer, fagfolk, interessenter m.fl. i forbindelse med sit arbejde. Inden udgangen af maj måned 2010 foretager kommissionen en midtvejsevaluering af arbejdet, som forelægges for Naalakkersuisut, med henblik på en vurdering af, om der er behov for ændringer i kommissionens arbejdsopgaver og ressourceforbrug. Der nedsættes desuden en særlig politisk følgegruppe med en repræsentant for hvert af Inatsisartuts partier. Det sker for at forankre kommissionens arbejde i den politiske proces, for at give input til kommissionen i dens arbejde og for at etablere et forum, hvor kommissionens foreløbige analyser og anbefalinger kan drøftes. 16

17 Kapitel 1: Sammenfatning 1.1 Introduktion Levevilkår og velstand er gennem de senere år forbedret. De materielle vilkår er blevet bedre for mange, levetiden er stigende, boligstandarden er forbedret og der er forbedring på uddannelsesområdet. Der er god grund til at hæfte sig ved disse positive træk, da det viser en mulighed for at ændre på situationen og skabe forbedringer for befolkningen. Den aktuelle situation efterlader imidlertid også problemer. Forskellene i levestandard er store, og mange lever under fattigdom. Økonomiske og sociale problemer giver mange familier vanskelige forhold, og en del børn og unge har en problematisk opvækst. Mange har en problematisk skolegang og får ikke forudsætninger for og motivation til at tage en uddannelse. Forskellen i levestandarden i forhold til de andre nordiske lande er også voksende. Dette er et tegn på utilstrækkelig dynamik og udvikling i samfundet. Det særlige udgangspunkt med en stor geografi med en lille og spredt befolkning gør det til en særlig opgave bare at følge med udviklingen i større lande og endnu mere at reducere forskellen Status quo er ikke en mulighed Problemerne er velkendte og har været diskuteret i mange år. Det afgørende nye er en erkendelse af, at situationen ikke er holdbar status quo er ikke en mulighed. Valget står ikke mellem at fastholde den nuværende situation og uklare ønsker om noget andet. Den nuværende situation er ikke holdbar hverken menneskeligt, socialt eller økonomisk. Dette ses mest tydeligt og konkret ved, at de offentlige finanser er presset. Allerede i dag har Selvstyret og kommunerne svært ved at få budgetterne til at hænge samen. Den offentlige sektor er hårdt presset økonomisk, og presset bliver større. Der bliver væsentligt flere ældre, der skal forsørges. Samtidig får mange unge ikke en uddannelse, og de har derfor svært ved at klare sig på arbejdsmarkedet. Andre unge klarer sig godt, men for mange vælger at bosætte sig i udlandet. Store sociale problemer er i sig selv et væsentligt problem, men presser også de offentlige finanser. Samtidig stiger kravene til, hvad det offentlige sundhedsvæsen skal stille til rådighed til borgerne. Kort sagt: Velfærdssamfundets finansiering hænger ikke sammen, og det bliver værre fremadrettet. Udgifterne vil simpelthen løbe fra indtægterne. Dette er i sig selv et problem, men afspejler en række underliggende sociale og økonomiske ubalancer. Implikationen af denne pressede situation er, at der ikke er økonomisk råderum til forbedringer eller øget indsats på problemområderne. Der er en dobbelt udfordring. Finansieringsproblemet skal løses, og samtidigt skal sociale og uddannelsesmæssige problemer mindskes. Handlemulighederne skal findes ved enten at bruge de eksisterende ressourcer mere effektivt og hensigtsmæssigt eller ved omprioriteringer for at frigøre ressourcer. De nødvendige ressourcer er 17

18 ikke kun finansielle, men også et spørgsmål om at have arbejdskraften med de rette kvalifikationer til løsning af opgaverne Fremtidig erhvervsudvikling kommer ikke af sig selv Fremtiden åbner også muligheder; det gælder især de store erhvervsprojekter knyttet til naturressourcerne. Der ligger et stort potentiale i udnyttelsen af naturressourcerne (olie, mineraler, vandkraft), men selv i de gunstigste tilfælde kommer gevinsterne ikke af sig selv, og de løser ikke automatisk samfundets udfordringer og problemer. Disse projekter er stadig meget usikre, og de vil kun omsætte sig i væsentlige forbedringer, såfremt den nationale arbejdskraft har de nødvendig kvalifikationer og er mobile i forhold til disse projekter. Dette forudsætter en løsning af uddannelsesmæssige og mobilitetsmæssige problemer. Der er langt fra de første prøveboringer eller geologiske undersøgelser og til en kommerciel produktion. Selv når produktionen kommer i gang, er der langt til, at indtægterne begynder at vise sig. Og kan dagens generationer tillade sige at leve af disse midler uden samtidigt at tænke over, hvilket samfund man efterlader til fremtidige generationer? En selvbærende økonomisk udvikling kræver en bedre uddannet arbejdsstyrke og strukturændringer. Samtidig skal der være gode vilkår for at tiltrække virksomheder og sætte nye erhvervsprojekter i gang. Vilkårene for den økonomiske udvikling ændres også. En meget lille økonomi er nødt til at være meget åben i forhold til omverdenen. Det gælder i forhold til handel, men også for at tiltrække arbejdskraft, ekspertise og kapital. De internationale økonomiske spilleregler ændres løbende, og det stiller nye og anderledes krav Store reformkrav Selvstyret er en stor mulighed, men også en forpligtigelse til at tage ansvar. Det er nu, grundlaget for fremtidens velfærd og velstand skabes. Politikkerne har et ansvar for at tage fat om disse problemer. Det er imidlertid umuligt for politikkerne at løse disse problemer alene. Politikkerne kan anvise veje og lægge rammerne, men til syvende og sidst afhænger det af den enkeltes, familiernes og virksomhedernes indsats. Velfærdssamfundet kan løse mange problemer, men ikke alle, og det er ikke stærkere end summen af de enkeltes indsats og opbakning bag systemet. Mange har store forventninger til, hvad velfærdssamfundet kan gøre for dem. Det er berettiget at have store forventninger, men det er nødvendigt, at man også selv gør en indsats. Alle kan ikke bare få uden også at bidrage til fællesskabet. Det er en stor politisk udfordring at tage en debat om de nødvendige omlægninger af politikken på en lang række områder. Det er vigtigt med en bred debat, for at alle kan forholde sig til den situation, samfundet er i, og for at man har en forståelse for de nødvendige tiltag. Det er umuligt at forme en bedre fremtid uden på kort sigt at være villig til at yde og give et bidrag. Forslagene og tiltagene har omkostninger på kort sigt men alternativerne har endnu større omkostninger. 18

19 Målet er at skabe grundlag for mere velstand og velfærd i fremtiden. Det er afgørende, at befolkningen har et realistisk forhold til mulighederne. Ambitionerne til det grønlandske samfund er og bør være høje. Skatte og Velfærdskommissionen er blevet bedt om at komme med forslag, der tager udgangspunkt i et politisk ønske om en fortsat udvikling af velfærdssamfundet med hovedvægt på: At højne befolkningens levestandard og levevilkår. At give alle mulighed for at udnytte evner og motivation til uddannelse og gennem beskæftigelse at blive selvforsørgende og bidrage til samfundet. At udjævne forskelle i indkomst og levevilkår og give lige vilkår for deltagelse i samfundslivet. At sikre et velfungerende socialt sikkerhedsnet for samfundets svage og udsatte grupper. Det er ikke en umulig opgave at nå disse mål, men der er ingen nemme løsninger eller nogen mirakelkur. Det kræver ofre og prioriteringer nu, som først over en årrække vil give resultater. Der må tænkes langsigtet. Hvis man hele tiden er optaget af at lappe huller og løse dagens problemer, får man ikke lagt kursen om. 1.2 Fremskridt men afstanden vokser Udviklingen i levestandard og levevilkår har i de senere år været positiv. Trods dette har det ikke været muligt at følge med udviklingen i en række andre lande. Det følgende giver nogle få nøgletal for at sætte udviklingen i perspektiv til udviklingen i andre lande. Skatte og Velfærdskommissionen har belyst disse forhold nærmere i baggrundsrapporten Fremtidens Velstand og Velfærd, Skatte og Velfærdskommissionen (2010b). Den økonomiske aktivitet i Grønland er vokset med ca. 1 % om året over de senere tiår, mens væksten i Danmark har været ca. 2 %. Mange OECD lande har haft en endnu højere vækst. Selvom der er stigninger i den materielle velstand, er den ikke så stor som i andre lande. Konsekvensen er, at levestandarden ikke følger med udviklingen i andre lande. I 1980 var gennemsnitsindkomsten per indbygger i Grønland ca kr., og inklusiv bloktilskuddet var indkomsten kr., i Danmark var den kr.. I 2008 var gennemsnitsindkomsten i Grønland vokset til godt kr. og inklusive bloktilskud til knapt kr., men i Danmark var gennemsnitsindkomsten kr. I figur 1.1 ses udviklingen i gennemsnitsindkomst i Grønland og Danmark fra 1980 til

20 Figur 1.1: Udvikling i indkomst pr. indbygger i Grønland og Danmark, , kr. faste priser kr Danm Grøn Blokt Note: For Grønland vises BNI per indbygger som sum af BNP per indbygger og overførsler(bloktilskuddet) per indbygger. For Danmark er der ikke nogen væsentlig forskel mellem de to indkomstbegreber, og alene BNP per indbygger vises. Opgjort i 2008 priser. Kilde: Skatte og Velfærdskommissionen (2010b). Bloktilskuddet har en helt afgørende betydning for økonomien. Dette tilskud gør forbrugsmulighederne større, end produktionen giver grundlag for. Konkret viser det sig ved, at den offentlige sektor er meget større, end hvad der kan finansieres ud af produktionen. I 2007 var det samlede offentlige konsum (dvs. udgifter til aktiviteter som undervisning, sundhed, administration m.m.) på 5,9 mia. kr., og heraf var 3,2 mia. kr. finansieret af bloktilskuddet. Med uændret skattetryk ville den offentlige sektor kun kunne være ca. halvt så stor som i dag, hvis man ikke havde bloktilskuddet. Når der er grund til at hæfte sig ved dette, er årsagen, at bloktilskuddet med Selvstyre aftalen ligger fast 1, og derfor ikke kan bidrage til løsning af det fremadrettede finansieringsproblem. Trods stigende indkomst er forskellen til andre lande stigende. Lande, som har et lavt indkomstniveau, har ofte en mulighed for hurtig vækst catching up, da man har mulighed for at lære og kopiere af erfaringerne i lande med højere indkomst. Der har ikke været en sådan catching up, og det understreger behovet for tiltag til styrkelse af dynamikken i økonomien. På en række områder er der store og i nogle tilfælde stigende afstand til levevilkårene i andre lande, jfr. figur 1.2. Figuren viser data for indkomstfordeling, fattigdom, uddannelse og levetid. 1 Bloktilskuddet reguleres i forhold til løn og prisudviklingen i Danmark, og ligger i den forstand fast. Såfremt pris og lønstigningstakt eller vækstraten i Grønland er højere end i Danmark betyder det, at den relative betydning af bloktilskuddet falder, dvs. det finansierer en mindre del af de offentlige udgifter. For en nærmere diskussion se kapitel 13 samt Grønlands Økonomiske Råd (2010). Endvidere vil bloktilskuddet blive tilpasset, såfremt der kommer råstofindtægter af betydning. 20

21 Disse faktorer giver et bredt billede af de økonomiske forhold, den sociale balance, befolkningens viden og sundhedstilstand. For alle indikatorer gælder, at der er sket forbedringer, men der er også både et efterslæb og en tendens til, at forskellen til Danmark og dermed andre lande bliver større. Figur 1.2 Udviklingstræk i levevilkår Grønland og Skandinavien Høj ulighed Gini koefficient Indkomstfordeling 5 0 Lav ulighed Grønland Danmark Norge Sverige Andel af unge med uddannelse Uddannelse Grønland Danmark Norge Sverige Note: a) Indkomstfordeling målt ved Gini koefficienten. Denne er 100, hvis indkomstfordelingen er helt ulige og 0, hvis indkomstfordelingen er helt lige, b) relativ fattigdom opgjort ud fra EU's definition, dvs. hvor stor en andel af familierne har en ækvivaleret indkomst mindre end 60 % af median indkomsten, c) Uddannelse er målt ved andel af personer mellem 25 og 34, der har fået en uddannelse (upper secondary education). For Grønland er der tale om et skøn, se kapitel 3, d) Levetid er middellevetid for en nyfødt. For en nærmere diskussion af begreber og definitioner se Skatte og Velfærdskommissionen (2010b). Data er for Kilde: Skatte og Velfærdskommissionen (2010b), OECD (2010) samt Sådanne overordnede mål giver ikke et retvisende billede af levevilkårene for alle. En række sociale indikatorer viser problemer for mange familier og ikke mindst børn og unge. Dette er et 21

22 særligt problem, da negativ social arv kan medvirke til et problemfyldt liv, herunder problemer med uddannelse og sundhed. Mange børn har trivselsproblemer. 15 % af pigerne og 25 % af drengene i skolealderen har trivselsproblemer 2 En del familier har svage ressourcer på et eller flere områder. 62 % af familierne har stærke ressourcer, mens 12 % har samlet set svage ressourcer. Det dækker blandt andet over, at 35 % af familierne har svage økonomiske ressourcer, 29 % af familierne har forældre med svage uddannelsesmæssige ressourcer og 26 % af familierne har forældre med svage omsorgsmæssige ressourcer. Alkohol og vold spiller en fremtrædende rolle i mange hjem. F.eks. har 62 % af unge oplevet alkoholproblemer i nærmeste familie. Der forekommer mange seksuelle overgreb på børn, og mange forældre har selv været udsat for seksuelle overgreb. Op mod 1/3 af pigerne og noget mindre for drengene har været udsat for seksuelle overgreb. Selvmord og selvmordstanker blandt børn og unge er et stort problem og en klar indikation på trivselsproblemer. Hyppigheden af selvmord blandt unge under 24 år er ca. 30 gange højere i Grønland end i Danmark. Mange børn og unge er anbragt uden for hjemmet. Børn i yderområder og bygderne i særligt Nord og Østgrønland er generelt mere udsatte end børn fra de større byer. Som det fremgår af figur 1.2 er det kun få unge, der får en uddannelse. Mange børn får ikke en afgangsprøve fra folkeskolen, der giver dem motivation og forudsætninger for at gå videre i uddannelsessystemet. Mange begynder på en uddannelse, men ofte sent, og frafaldet fra de fleste uddannelser er meget stort. Mange forlader folkeskolen uden tilstrækkelige forudsætninger for at kunne få en uddannelse. Omkring 50 % af en årgang får ikke anden uddannelse, end den de har fået i folkeskolen. Indkomstuligheden er stor. I 2007 have 40 % af personerne i alderen en årlig a indkomst på mere end kr., men mindre end SIKs mindsteløn på kr. Ud fra EU's definition må 15 % af alle husstande betegnes som fattige. Om denne gruppe gælder, at 2/3 er enlige, 1/3 er unge familier, 2/3 bor i byerne og knapt halvdelen er børnefamilier. Befolkningens størrelse og sammensætning ændres også markant. Der fødes relativt mange børn, men alligevel har befolkningstallet været stort set konstant igennem mange år. Årsagen er en systematisk nettoudvandring af personer født i Grønland. Mens der hvert år i gennemsnit er en udvandring på personer, så er indvandringen kun på omkring 750 personer. I gennemsnit betyder det et tab af 350 personer om året. 2 For nærmere diskussion se Skatte og Velfærdskommissionen (2010b, 2011a). 22

23 Figur 1.3: Ind og udvandring Personer født i Grønland Antal personer Indvandring Udvandring Nettovandring Kilde: Grønlands Statistik Vandringer mellem lande har mange fordele: Nogle rejser ud for at gå i skole (efterskole), for at få en uddannelse og for at lære andre samfund at kende. Andre rejser ud for at arbejde og få erfaring. Når disse personer kommer tilbage, bringer de ny viden, kontakter og inspiration med sig. Det er en gevinst for den enkelte, og det giver samfundet en bedre uddannet og kvalificeret arbejdsstyrke. Hvis man derimod mister mange unge, er det i sig selv et problem for samfundets udvikling, men også en indikation på problemer. Levetiden er stigende, men dog fortsat lavere end i de skandinaviske lande, jfr. figur 1.2. Den stigende levetid er positiv og tegn på forbedringer i levestandard og sundhed. Stigningerne skyldes både et fald i spædbørnsdødeligheden, og at flere bliver ældre. Stigningerne er betydelige, og fra 1970 til 2008 er middellevetiden for kvinder steget fra 65,1 år til 71,6 og for mænd fra 57,4 til 66,6. I Grønlands Statistiks befolkningsfremskrivning forventer man, at middellevetiden i 2030 er 74 år for kvinder og 70 år for mænd. En del tyder på, at disse fremskrivninger er til den forsigtige side, og at stigningerne bliver større. Flere ældre stiller også krav til velfærdssamfundet. Flere skal forsørges via pensioner, og der bliver et større træk på ældrepleje og sundhedsvæsenet. Det forskubber balancen mellem dem, der forsørger og dem, der skal forsørges. I dag er der personer i aldersgruppen 65 år og ældre. I 2040 vil der være Det er mere end en fordobling. Samtidig vil antallet af årige være stort set konstant. Selvfølgelig er der usikkerhed om de præcise talstørrelser. Men retningen er klar. Der bliver væsentligt flere ældre at forsørge. 23

24 Figur 1.4: Forsørgerbrøken ældre i forhold til mulige erhvervsaktive % Note: Antal ældre (65 år eller mere) i forhold til antal personer i alderen år. Kilde: Hovedscenariet i befolkningsfremskrivning udarbejdet af Grønlands Statistik Den finansielle klemme Den offentlige sektor har igennem flere år været i en vanskelig finansiel situation. Selvstyret har problemer med at få finanserne til at hænge sammen, og kommunerne har også store økonomiske problemer. Den dårlige økonomi er et symptom på både de store sociale problemer og den utilstrækkelige økonomiske udvikling. Denne situation er i sig selv vanskelig. Fremadrettet bliver det kun værre, hvis der ikke sker forandringer. Den ændrede befolkningssammensætning vil sætte de offentlige finanser under pres, og samtidig vil bloktilskuddet få mindre betydning. Figur 1.5 viser et overslag over udviklingen i indtægter og udgifter baseret på Skatte og Velfærdskommissionens grundforløb (se Kapitel 12 for en nærmere diskussion). Grundforløbet viser en fremskrivning af udgifter og indtægter med dagens regler og systemer, når befolkningens alderssammensætning ændres, og der tages hensyn til udviklingen i bloktilskuddet m.m.. Beregninger ser således alene på effekterne af de eksisterende ordninger og regler, og hvorledes disse fremadrettet vil påvirke indtægter og udgifter for den offentlige sektor. Der er med andre ord ikke afsat ressourcer til løsning af problemer eller forbedringer på nogle områder. 24

25 Figur 1.5: Den finansielle klemme udviklingen i offentlige udgifter og indtægter Note: Der er redegjort for forudsætninger i kapitel 12 Kilde: Egne beregninger Figuren har et klart, men alvorligt budskab. Alene det at finansiere dagens standarder for velfærdstilbuddene til befolkningen er ikke muligt med de givne skatte og afgiftssatser. Udgifterne vil løbe fra indtægterne, og forskellen vil over årene vokse til et meget højt niveau. I 2030 vil forskellen være på omkring 6 % af BNP. En sådan udvikling kan sammenlignes med den finanspolitiske krise, mange lande befinder sig i efter finanskrisen. Store underskud har bragt flere lande ud i dybe finansieringsproblemer, og de har reelt mistet selvbestemmelsesretten. Man har været nødt til at lave drastiske opstramninger i velfærdsordninger og store skattestigninger. I Grønlands tilfælde vil gældssætningen ikke komme så langt af den simple grund, at det vil være umuligt for et lille land at finansiere så store underskud. Derfor vil udviklingen tidligere kræve enten skattestigninger eller besparelser for at lukke dette hul. Figur 1.5 har flere budskaber. Beregningen bag figuren tager alene udgangspunkt i kravet til at finansiere eksisterende velfærdsordninger med de givne regler og rettigheder og det eksisterende skattesystem. Finansieringskravet er stort, og det vel og mærke uden, at der er midler til en særlig indsats eller forbedringer på problemområder. En løsning af finansieringsproblemet er nødvendigt, men vil ikke automatisk bidrage til at løse de underliggende problemer. Det finansielle problem gør det imidlertid meget vanskeligere at løse de store sociale og uddannelsesmæssige problemer. Der er ikke finansielt råderum til at tilføre disse områder væsentligt flere midler. Med andre ord skal man finde løsninger til disse problemer, samtidig med at finansieringshullet lukkes der er en dobbelt udfordring. Dette er ikke en prognose, men et budgetoverslag over den sandsynlige udvikling af indtægter og udgifter med dagens indretning af velfærdsordninger og skattesystem i kombination med den forventede befolkningsudvikling og en årlig stigning i produktiviteten på 1 %. Det er det bedste bud at diskutere politikken på basis af. Det præcise tal for finansieringsproblemerne er usikkert og 25

26 kan ikke opgøres med stor præcision. Mange forskellige forudsætninger kan gøres på detaljeniveau (se kapitel 13). Men hovedbudskabet er robust, og alternative beregninger under realistiske forudsætninger efterlader alle det samme budskab, at udgifterne løber fra indtægterne. Beregningerne giver et grundlag for en diskussion af behovet for tilpasninger og reformer. Usikkerheden skal tages alvorligt, og der er ikke tale om, at man en gang for alle fastlægger indretningen af velfærdssystemer og skattesystemer. Samfundet forandres løbende og ofte på måder, ingen har fantasi til at forestille sig på forhånd. Det vil imidlertid ikke være ansvarligt ikke i tide at lægge en langsigtet kurs for at sikre velstand og velfærd. En lade stå til holdning vil reelt betyde, at man årligt må foretage besparelser eller gennemføre skattestigninger for at sikre balance mellem udgifter og indtægter. Det er præcist sådan, situationen har været de senere år, og figur 1.4 viser, at dette finansieringsproblem vil blive meget større i fremtiden. Det er en implikation, at disse tiltag med tiden vil komme til at berøre mere og mere centrale dele af velfærdssamfundet, og/eller skatterne vil komme op på et meget højt niveau. Kvalitet i offentlig opgaveløsning er ikke alene et spørgsmål om finansielle ressourcer. For det første skal man sikre sig, at disse ressourcer anvendes hensigtsmæssigt og effektivt. For det andet er det afgørende at have personale med de rette kvalifikationer. Det gælder pædagoger i børnehaven, lærere i folkeskolen, læger og sygeplejersker i sundhedsvæsenet, embedsmænd i den offentlige forvaltning osv.. På mange områder er der i dag store problemer med mangel på kvalificeret personale. Mange jobs er ikke besat med personale med den rette uddannelse. På nogle områder kan man klare sig med udenlandsk arbejdskraft primært fra DK, og selvom de har de krævede kvalifikationer, er de dyrere, og de vil typisk kun være i jobbet i kort tid. Stor personaleomsætning er et alvorligt problem inden for mange områder. Det gør det svært at sikre kontinuitet i opgaveløsningerne, ansvarsfordelingen bliver ofte mere uklar, og man bliver nemt presset til her og nu løsninger uden muligheder for at tænke mere langsigtet. Arbejdsmiljøet kan blive forværret og skabe større sygefravær, stor cirkulation i antallet af medarbejdere og vanskeliggøre rekruttering. Med andre ord er der en stor risiko for at havne i en ond cirkel, hvor problemerne bliver større og ikke mindre. 1.3 Selvbærende økonomi Bloktilskuddet fra Danmark (sammen med tilskuddet fra EU) giver mulighed for en større levestandard, end hvad der umiddelbart er mulighed for givet den økonomiske aktivitet. Målt ved produktionen per indbygger er gennemsnittet svarende til Slovakiet, men målt ved forbrugsmuligheder (indkomst inklusiv bloktilskud) er det svarende til New Zealand. Bloktilskuddet giver i gennemsnit mulighed for en levestandard, der er ca kr. større per indbygger end det, produktionen giver mulighed for. Resultatet af dette ses blandt andet ved, at der er et mere veludbygget velfærdssamfund (større offentlig sektor) end i lande med en tilsvarende produktion per indbygger. Dette gælder både i forhold til den offentlige opgaveløsning (sundhed, undervisning osv.), men også i forhold til det sociale sikkerhedsnet. 26

27 Selvom sådanne tilskud muliggør en højere levestandard, har de imidlertidig også nogle afledte negative konsekvenser for den økonomiske udvikling. En af konsekvenserne er, at tilskuddet er med til at presse lønniveauet op i forhold til arbejdsstyrkens uddannelsesniveau og kvalifikationer og landets erhvervsstruktur. Dette pres kommer fra flere sider. Et veludviklet velfærdssamfund stiller krav om kvalificeret arbejdskraft, og en stor del af denne har været rekrutteret fra Danmark. For at tiltrække denne arbejdskraft har det været nødvendigt at tilbyde favorable vilkår (høje lønninger, lave huslejer osv.), som også har skabt et opadgående pres på lønniveauet for alle andre, udover problemerne knyttet til ulige vilkår på arbejdsmarkedet. Tilskuddene har også muliggjort udviklingen af et socialt sikkerhedsnet og dermed en levestandard højere end de økonomiske muligheder egentlig tilsiger. De sociale ydelser påvirker også arbejdsmarkedet og lønkravene, da de mindsker presset til selvforsørgelse. Det øger reservationskravene til løn, type af jobs og geografisk lokalisering i forhold til en situation uden et sådant sikkerhedsnet. Lønningerne er så at sige løbet forud for kvalifikationer og produktivitet. Dette er med til at bremse produktion og beskæftigelse, da det høje lønniveau mindsker profitabilitet og konkurrenceevne. Kort sagt har tilskuddene været med til at forbedre levestandarden, men også til at fortrænge aktivitet og produktion. I fravær af dette tilskud ville man have været hårdere presset til at sætte en økonomisk udvikling i gang og dermed skabe produktion og beskæftigelse. Tilskuddet har også medvirket til at tiltrække og fastholde ressourcer i erhverv og områder uden stor eller måske ligefrem med negativ indtjeningsevne. Skævvridningen af den økonomiske udvikling som følge af store indtægter fra udlandet, inklusiv bloktilskud eller fra udnyttelse af naturressourcer kaldes ofte Hollandsk syge. Dette refererer til, at sådanne indtægtskilder kan skabe en række problemer eller skævvridninger af økonomien. Problemerne med hollandsk syge kan også blive relevante fremadrettet i forhold til de store potentielle fremtidige erhvervsprojekter. Hvis disse projekter primært får den effekt, at udenlandske virksomheder i kraft af rettigheder til udnyttelse af naturressourcer forøger indtægterne til Selvstyret, vil effekterne svarer til effekterne af bloktilskuddet fra Danmark. Det vil muliggøre en højere levestandard, end den hjemlige produktion egentlig giver grundlag for, og det presser lønniveauet op og øvrig produktion ned. Det er selvfølgeligt positivt, at der hermed kommer en indtægtskilde, men de underliggende sociale og økonomiske problemer løses ikke per automatik på den måde. Hvis erhvervsprojekterne derimod kan omsættes i øget beskæftigelse og muligheder for befolkningen, vil det skabe et helt andet perspektiv for den fremtidige udvikling. Men en sådan beskæftigelsesfremgang forudsætter et væsentligt uddannelsesløft og strukturtilpasninger. Bloktilskuddet skaber også en særlig udfordring fremadrettet. Det er urealistisk, at et tilsvarende provenu kan komme ind via beskatning af dagens erhvervsaktive. Når dette er vigtigt, er det fordi, en udvikling mod en mere selvbærende økonomi uafhængig af bloktilskuddet stiller særlige krav. Med mere vækst følger stigende lønninger og dermed også et opadgående pres på de offentlige 27

28 udgifter. De stigende lønninger vil også betyde stigende skatteindtægter, men bloktilskuddet vil ikke påvirkes. Derfor vil det i takt med økonomisk udvikling være sådan, at bloktilskuddet finansierer en mindre og mindre del af velfærdssamfundet, og denne manglende finansiering skal så findes andre steder (se kapitel 13). Det er ikke realistisk, at den gennemsnitlige levestandard kan blive lige så høj som i Danmark eller andre højindkomstlande. Det er sværere for en lille befolkning, som oven i købet har en vanskelig geografi med en meget spredt befolkning samt store og besværlige transportmuligheder. Det er ikke realistisk at forvente, at man kan det samme som store lande. Men forskellene og afstandene behøver ikke at være så store eller at vokse, som det er tilfældet. Det er muligt at mindske forskellene (catching up) ved at udnytte den viden, erfaring og teknologi, som andre lande har udviklet. Væsentlige forudsætninger for at dette kan lade sige gøre er mobilitet og fokusering. Da erhvervsmulighederne er væsentligt anderledes lokaliseret end befolkningen, er en høj grad af mobilitet nødvendig. Gode og ordentligt lønnede jobs vil i de fleste tilfælde ikke blive skabt, der hvor den ledige eller lavt lønnede arbejdskraft i dag er bosat. I andre lande har der også været en tendens til specialisering og koncentration, og dette vil også være nødvendigt i Grønland. En høj mobilitet er også nødvendig for at sikre gode og tidssvarende uddannelser. Kvalitet i uddannelse forudsætter kritisk masse både med hensyn til elever/studerende og lærerkræfter, både for at holde udgifterne nede og for at sikre den bedst mulige kvalitet. Gode uddannelser kræver gode lærerkræfter og specialisering, og det er urealistisk, at dette kan etableres bredt over hele landet. Når ressourcerne er få, er det ekstra vigtigt at fokusere dem på få og udvalgte områder for at sikre en tilstrækkelig høj kvalitet. Det er ikke muligt på tværs af tyndt befolkede områder at etablere lige muligheder for alle, medmindre der vælges en meget lav fællesnævner. Dette vil være uheldigt, da dette ikke vil give tidssvarende muligheder, og derfor vil de fratage børn og unge muligheder for en udvikling, som er tilgængelig i andre lande. 1.4 Strategier Status quo er ikke en mulighed, og tilpasninger er nødvendige. Man kan vælge at gå en af to veje den passive eller den aktive strategi. Den passive strategi er at afvente udviklingen og løbende tilpasse velfærdssamfundet for at sikre den finansielle balance. Det vil med sikkerhed betyde både skattestigninger og besparelser. Vilkårene vil løbende blive forringet, og det vil blive sværere og sværere at holde på de unge. Den aktive strategi er at gennemføre reformer og tiltag rettet mod at løse de sociale problemer og løfte uddannelsesniveauet. Denne vej er ikke uden problemer og omkostninger og vil kræve prioriteringer og fokus på langsigtede målsætninger. Strategien vil på kort sigt stille store krav, men den har et langsigtet perspektiv og vil give helt andre betingelser for fremtidige generationer Den passive strategi Den passive strategi er at se tiden an og løbende lave lappeløsninger. Som omtalt ovenfor er der store finansieringsproblemer, og derfor er det nødvendigt løbende enten at lave store besparelser eller gennemføre store skattestigninger. For at anskueliggøre dette viser figur 1.6 kravet til 28

29 løbende skattestigninger for at sikre balance mellem indtægter og udgifter i den offentlige sektor. Gradvist, men sikkert er det nødvendigt at øge skattebetalingen. I dag beskattes personlig indkomst med 43 %. For at lukke finansieringshullet skal skattesatsen på arbejdsindkomst i 2025 være 52,5 % og i ,7 %. Dette er oven i købet en forsigtig vurdering. Der er ikke taget hensyn til, at højere skatter går ud over den økonomiske aktivitet, og kan gøre det svært at tiltrække/holde på arbejdskraften. Vælger man besparelser, skal der i 2025 spares 600 millioner kr. Det er ca. 6 % af de samlede udgifter, og i 2030 vil kravet til besparelser være tæt på 1. mia. kr. 1.6 Krav til øgede skattebetalinger for at sikre finansiel balance, Note: Arbejdsindkomstbeskatning og selskabsskattesats antages at ændres proportionalt således at finansieringsunderskuddet er dækket. For arbejdsindkomstbeskatningen er der forudsat en arbejdsudbudselasticitet på 0,1, jfr kapitel12. En passiv strategi vil tage hånd om det finansielle problem og sikre balance mellem indtægter og udgifter. Men den tager ikke hånd om de underliggende problemer. Den vil ikke sikre en indsats over for de sociale problemer, det lave uddannelsesniveau osv.. Den vil være forbundet med en lavere vækst og stigende ulighed. En passiv strategi vil betyde, at levevilkår og levestandard ikke vil kunne følge med udviklingen i andre lande. Den kan således bringe landet i en ond cirkel, hvor de sociale problemer bliver større, og mange af de ressourcestærke unge vælger at uddanne sig og arbejde i udlandet. Om man vælger besparelser eller skattestigninger som løsning gør ikke den store forskel på den samlede situation. Store skattestigninger vil mindske incitamentet til at arbejde, besparelser vil på sigt gå ud over den sociale indsats og uddannelsesområdet, og begge dele vil mindske beskæftigelse og produktion. Velfærdssamfundet vil med tiden kunne tilbyde mindre og mindre, 29

30 og den samlede pakke bliver mindre attraktiv. Det kan gøre det sværere at tiltrække arbejdskraft og skabe større risiko for at miste de unge Den aktive strategi En aktiv strategi vil satse på reformer og tiltag, der virker både i forhold til de sociale, uddannelses og fordelingsmæssige problemer, og sikrer finansieringen af den offentlige sektor. Det er ikke en strategi uden omkostninger, problemer eller risici, men den adresserer de underliggende problemer og skaber grundlag for bedre levevilkår og levestandard i fremtiden. Centralt for den aktive strategi er at øge beskæftigelsen både i den kvantitative og kvalitative dimension. Den kvantitative dimension går ud på at sikre, at en meget stor del af befolkningen er i beskæftigelse. Dette giver flere muligheder for at være selvforsørgende og kontrollere egen livssituation. Dette vil også medvirke til at mindske fattigdomsproblemerne. Samtidigt vil det også have en stor effekt på de offentlige finanser. Flere i beskæftigelse er ensbetydende med flere skatteindtægter og lavere sociale udgifter. Det forudsætter, at beskæftigelsesstigningen sker i den private sektor, og afhænger dermed af mulighederne for at fremskynde en erhvervsudvikling. Den kvalitative dimension er knyttet til uddannelse, erfaring og viden og dermed til mulighederne for at have gode og vellønnede jobs. En kvalificeret arbejdsstyrke er en nødvendig forudsætning for en økonomisk udvikling. De store erhvervsprojekter vil f.eks. kun kunne omsættes i beskæftigelse for befolkningen, såfremt de uddannelses og kvalifikationsmæssige forudsætninger er til stede. Dette er en forudsætning for at kunne mindske afstanden i levevilkår og levestandard til andre lande. Det er vigtigt at understrege, at beskæftigelsesmålsætningen ikke kan stå alene eller betragtes isoleret. Det afgørende er udviklingen i niveauet for og fordelingen af levevilkår og levestandard for befolkningen. Når beskæftigelse fremhæves som en central faktor, hænger det sammen med flere forhold. Mulighed for beskæftigelse er en indikator på en lang række forhold knyttet til de menneskelige ressourcer og den sociale situation for den enkelte. Mulighederne for at påvirke og kontrollere egen situation er tæt forbundet med mulighederne på arbejdsmarkedet. Det er heller ikke beskæftigelse for enhver pris. Et velfærdssamfund skal både være i stand til at styrke den enkelte og hjælpe med at reducere barrierer for den enkeltes udvikling og muligheder for selvforsørgelsen og kunne tilbyde løsninger for dem, der har svært ved at være selvforsørgende. Det er således en vigtig målsætning, at beskæftigelse skal være forbundet med en rimelig levestandard, dvs. working poor er ikke et velfærdssamfunds løsning på beskæftigelsesproblemet. Et veludviklet skattefinansieret velfærdssamfund forudsætter, at størstedelen af befolkningen er i beskæftigelse. Hvis ikke dette er tilfældet, vil den finansielle balance være svær at opretholde. Hvis et fintmasket socialt sikkerhedsnet og veludbyggede velfærdsservices skal tilbydes befolkningen, kræver det både, at hovedparten er i beskæftigelse, og at en tilstrækkelig stor andel heraf er ansat i den private sektor, for at modellen kan finansieres. En lav privat beskæftigelse vil øge udgifterne til det sociale sikkerhedsnet og mindske skatteindtægter. 30

31 Løsning af finansieringsproblemet sikrer samtidig tilførelse af flere ressourcer til mange velfærdsområder, hvor behovet er stigende på grund af aldersforskydningerne. Dette er en af hovedårsagerne til udgiftsstigningerne i figur 1.5. Der er ingen lette løsninger. En forøgelse af beskæftigelsen i både den kvantitative og kvalitative dimension kommer ikke af sig selv. En række tiltag er nødvendige samtidigt over en bred kam, og det vil tage tid, inden de får den fulde effekt. De enkelte forslag er kort omtalt nedenfor og mere udførligt beskrevet og analyseret i de efterfølgende kapitler. Der er nogle fællesnævnere på tværs af de forskellige politikområder, nemlig tidlig indsats, synlighed og enkelthed. Skatte og Velfærdskommissionens forslag udgør en samlet pakke. Målet er at løse den dobbelte udfordring, så levevilkår og levestandard forbedres, og et velfungerende velfærdssamfund kan finansieres. Hovedelementerne i forslagspakken kan sammenfattes i tre helt afgørende principper for reformerne: Tidlig indsats for at sikre børn en god opvækst, unge en god og arbejdsmarkedsrelevant uddannelse og flest mulige et godt grundlag for selvforsørgelse Social balance og beskæftigelse gennem et socialt sikkerhedsnet, som giver den enkelte sikkerhed, men som også giver både incitamenter og støtte til at være i beskæftigelse Robust finansiering af velfærdssamfundet gennem et skattesystem, der er mere enkelt, sikrer en beskatning af alle former for indkomst, samtidig med at både synlige og usynlige subsidier reduceres. Der er behov for en indsats over en bred kam, men særlig vægt må lægges på en tidlig indsats. Sociale problemer har en tendens til at blive selvforstærkende og at gå i arv. Problemer skabt som barn eller ung gennem opvækst og skolegang er sværere eller umulige at reparere senere i livet. Det er derfor helt afgørende for at vende udviklingen, at der sættes massivt ind over for børn og unge. Der er mere perspektiv i at forebygge end at reparere problemer. Derfor er den tidlige indsats vigtig på en lang række områder. Der fremsættes derfor i det følgende en række forslag med fokus på en forstærket tidlig indsats. Det gælder i forhold til Kommende forældre, de små børn og børnefamilier for at sikre en god opvækst skolegang for at sikre tilegnelse af grundlæggende færdigheder og viden kompetencegivende uddannelser for at sikre et godt grundlag for at få fodfæste på arbejdsmarkedet og blive selvforsørgende Den dobbelte udfordring kræver prioriteringer, og derfor er det nødvendigt både at se på mulighederne for besparelser og øgede indtægter. I forhold til indsatsen over for børn og unge ligger der ikke i forslagene besparelser. På enkelte områder er der også forslag, som forudsætter, 31

32 at der tilføres flere ressourcer. Prioriteringer er nødvendige, men de mest perspektivrige investeringer for samfundet er i børn og unge. Uligheden i livsvilkår og levestandard er stor, og der er mange, der har en lav indkomst, selvom de er i beskæftigelse. Der er her en væsentlig afvejning mellem på kort sigt at give en social sikring, så alle har en rimelig levestandard, og på længere sigt at sikre, at flest muligt er selvforsørgende på basis af gode jobs og rimelig indkomster. Grundlaget for en mere lige fordelingsprofil skabes via sikring af lige muligheder for uddannelse og adgang til arbejdsmarkedet. På den måde sikrer man sig, at flest muligt er selvforsørgende og på et rimeligt og acceptabelt niveau. Det er meget svært eller umuligt at sikre en meget lige indkomstfordeling, såfremt en meget stor gruppe står helt eller delvist uden for arbejdsmarkedet, eller hvis de kun kan oppebære en meget beskeden indkomst. Det sociale sikkerhedsnet og skattesystemet kan afbøde nogle konsekvenser af uligheder skabt i arbejdsmarkedet, men det kan ikke løse de grundlæggende problemer bag ulighed og manglende selvforsørgelse. Det er derfor et gennemgåede sigte i forslagene at styrke mulighederne for erhvervelse af kvalifikationer relevant for arbejdsmarkedet og at styrke muligheder og incitamenter til at være i beskæftigelse, samtidigt med at et socialt sikkerhedsnet opretholdes. En væsentlig del af udfordringen er at sikre velfærdssamfundets finansiering. En robust finansiering sikres ved øget beskæftigelse i den private sektor det betyder flere skatteindtægter og færre sociale udgifter. Som nævnt går en række forslag på at øge beskæftigelsen, og i den sammenhæng er det derfor vigtigt, at både det sociale system og skattesystemet understøtter beskæftigelse. I dag er der store samspilsproblemer, som gør, at man ikke nødvendigvis får et større økonomisk råderum ved at være i beskæftigelse. Samtidig er der behov for ændringer i skattesystemet. Det er kompliceret og tynget af en række særregler og undtagelsesbestemmelser. En mere robust finansiering af velfærdssamfundet kræver et enkelt og gennemskueligt skattesystem. Det kræver også, at en række huller og skattebegunstigelser skal fjernes. Det kræver, at alle former for indkomst kommer til beskatning på ensartede og gennemskuelige vilkår, så alle bidrager til finansieringen efter evne. Ud over disse generelle pejlemærker for kommissionens forslag er der også ved udformningen af alle forslag lagt vægt på synlighed og enkelthed. Synlighed er vigtig på mange områder. Synlighed er vigtig for, at både borgerne og politikkerne kan foretage de rigtige prioriteringer. Det er vigtigt, at der er synlighed mht., hvad de offentlige ressourcer anvendes til. Brugen af offentlige midler er i mange tilfælde ikke gennemskuelig, og det gør det svært at træffe de rigtige beslutninger. Det er også vigtigt, at de økonomiske vilkår og konsekvenser er synlige for borgerne og ikke skjult i komplicerede regler for tilskud, subsidier og beskatning. På mange områder indsamles information og statistik. Men megen af denne viden rapporteres ikke eller bruges ikke systematisk til at vurdere, om gældende praksis, regler osv. er hensigtsmæssige. 32

33 Mange tilskud og subsidier er med til at skabe uoverskuelighed og manglende overblik. Boligområdet er et skræmmende eksempel herpå. Der bruges betydelige offentlige midler på boligområdet, men kun ca. ¼ af disse fremgår synligt af de offentlige budgetter. Grundlæggende statistik og kontrol omkring udestående lån, provenu fra omdannelse af boliger samt prisudvikling kendes ikke. Ingen kender den sande pris ved at bo. Et spindelvæv af ordninger får det til at fremstå, som om alle kan bo billigere, end hvad det reelt koster. Dette er selvfølgelig en illusion. At give tilskud og subsidier til bestemte områder kræver en særlig overbevisende argumentation, og at forsøge at give det til alle bliver meningsløst. Komplicerede regler og politik stiller store krav til administrationen, både til antallet af ansatte og til deres kvalifikationer. Har man ikke denne arbejdsstyrke, vil reglerne ikke blive administreret efter intentionerne. På mange områder er der problemer med at udmønte de formelle regler i den reelle og konkrete administrative praksis, grundet mangel på kvalificeret arbejdskraft. Det gælder ikke mindst på både det sociale og det skattemæssige område. Enkelthed med få og enkle regler har flere fordele Større gennemskuelighed og retssikkerhed for den enkelte Mindre administrativt krævende Behov for mindre arbejdskraft i offentlig administration Enkle regler er således i et vist omfang modsvaret på små drifts ulemper. 1.5 Hovedlinjer i forslagene I de følgende afsnit gives hovedtrækkende i forslagene på de enkelte politik områder, ligesom der kort kommenteres på den finansielle balance i den samlede forslagspakke. Forslagene er alle nærmere beskrevet og analyseret i de efterfølgende kapitler, og kapitel 13 giver en samlet vurdering af forslagspakkens effekter på beskæftigelse, offentlige finanser og fordeling Levestandard, social balance og selvforsørgelse Det er en væsentlig målsætning samtidigt at skabe grundlag for både en generelt højere levestandard for befolkningen og en mere ligelig fordeling af denne velstand. Et robust grundlag for en høj og ligeligt fordelt velstand sikres ved, at flest muligt er selvforsørgende med jobs, der giver mulighed for at oppebære en rimelig indkomst. En lang række forudsætninger skal være til stede, for at dette kan realiseres. Grundlaget for en acceptabel fordelingsprofil skabes via sikring af lige muligheder for uddannelse og adgang til arbejdsmarkedet. På den måde sikrer man sig, at flest mulige er selvforsørgende og på et rimeligt og acceptabelt niveau. Det er meget svært eller umuligt at sikre en meget lige indkomstfordeling, såfremt en meget stor gruppe står helt eller delvist uden for arbejdsmarkedet, eller hvis de kun kan oppebære en meget beskeden indkomst. Det sociale sikkerhedsnet og skattesystemet kan afbøde nogle konsekvenser af uligheder skabt i arbejdsmarkedet, men det kan ikke løse de grundlæggende problemer bag ulighed og manglende selvforsørgelse. 33

34 Problemer omkring børns opvækst, folkeskole og uddannelse er velkendte. Disse har ikke en enkelt og nem forklaring, og derfor er der ikke en enkel og hurtig løsning på disse problemer. En lang række tiltag er nødvendige, og de fleste af disse vil først vise resultater efter en årrække. Et bærende princip i Skatte og Velfærdskommissionens forslag er tidlig indsats sigtende på aktivt at løse de underliggende problemer frem for passivt at forsøge at reparere på problemerne. Dette er en ambitiøs strategi, der kræver prioriteringer på en lang række områder. Alt er ikke muligt på en gang, og indsatsen må primært lægges der, hvor man kan forvente de største effekter. Figur 1.7: Negativ Social Arv Problemer i skolen Problematisk opvækst Manglende uddannelse Ustabilt familieliv Næste generation Alkoholmisbrug Krimialitet Dårlig økonomi Marginal tilknytning til arbejdsmarkedet Perspektivet er, at den negative sociale arv skal brydes. Derfor stiller Skatte og Velfærdskommissionen en række forslag for at sætte ind i forhold til helt afgørende led i denne spiral, nemlig opvækstvilkår for de små børn, folkeskolen og overgang til uddannelsessystem og arbejdsmarked, jfr. figur 1.7. En lang række forskningsresultater viser, at den helt tidlige indsats i forhold til børns opvækst er helt afgørende for den senere udvikling ikke alene socialt, men også indlæringsmæssigt. Gevinsten ved den tidlige indsats er stor, da det aflejres over hele livet, og en senere indsats i forhold til problemer er både vanskeligere og mindre effektfuld og derfor også dyrere. Børn og unge Der er i de senere år iværksat en række tiltag omkring tidlig indsats Dukkeprojektet, Klar til barn og Tidlig indsats for gravide familier. Disse initiativer er vigtige og går i den rigtige retning. Forslagene på børne og ungeområdet bygger videre på disse initiativer. 34

35 De sociale problemer omkring børns opvækst er komplekse og kræver derfor en bredt sammensat indsats. Der er sjældent en enkelt forklaring på problemerne, og familiens samlede situation er ofte af betydning. Forslagene har derfor et helhedssigte på familiernes situation for at sikre et bedre fundament omkring børns opvækst. For at dette kan lykkes, er der brug for mange forskellige kompetencer, og det er derfor helt afgørende at etablere et tæt samarbejde mellem sundhedsvæsenet, socialvæsenet, daginstitutioner og Pædagogisk Psykologisk Rådgivning (PPR). Dette stiller krav til organiseringen af indsatsen og til en klar ansvarsfordeling mellem de forskellige aktører på området. Samtidigt er det af stor betydning for den enkelte familie, at man kun skal henvende sig et sted, hvis man har behov for hjælp, og ikke føler sig som en brik mellem de forskellige enheder i det offentlige system. Man skal kunne henvende sig et sted, og her skal man være i stand til at trække på den vifte af kompetencer og indsatser, der kræves i den givne situation. Dette opbygges mest hensigtsmæssigt omkring familiecentrene, og det foreslås: Den tidlige indsats forankres i familiecentrene, således at alle de nødvendige faggrupper har en ramme for samarbejdet. I familiecentrene sidder socialrådgivere og familievejledere og andre relevante kommunalt ansatte. Centrene skal organiseres på kommunebasis, og have klare mål. Centrene har en ledelse, der refererer til socialudvalget. Årligt afrapporterer socialudvalget til kommunalbestyrelsen om den tidlige indsats og resultater. Familiecentrene i hovedbyerne har ansvaret for indsatsen i hele kommunen. Der laves samarbejdsaftaler med jordemødre, sundhedsplejersker, Pædagogisk Psykologisk Rådgiving (PPR), Piareersarfik og arbejdsmarkedsforvaltningerne om faste konsultationer, kurser, ydelser m.m. i familiecentrene. Udarbejdelse af bekendtgørelse/regelsæt omkring den tidlige indsats. Fælles kurser rettet mod alle involverede i den tidlige indsats. Implementeringen af dette stiller store krav til det faglige samarbejde. Det er derfor vigtigt, at der er en klar ansvarsfordeling, der giver centerledelsen bemyndigelse til at trække på de relevante kompetencer og personale i forhold til den indsats, der vurderes mest hensigtsmæssigt. Den tidlige indsats må ikke falde mellem flere stole, hvor alle kan se behovet for en indsats, men ingen tager initiativ. Det er særligt vigtigt, at der er en klar ansvarsfordeling i forhold til at tage initiativ, når problemer er opsporet og identificeret. Der skal udarbejdes klare regler og retningslinjer, evt. i form af en bekendtgørelse for området, der klart fastlægger mål og indsatsmuligheder. Det er ikke muligt at etablere familiecentre i alle byer til at varetage ovenstående opgaver. Det er derfor afgørende, at familiecentrene i hovedbyerne får ansvaret for indsatsen i hele kommunen. Det indebærer et ansvar for centerledelsen, men også en mulighed for at udnytte kapacitet og kompetencer på en hensigtsmæssig måde i forhold til tyndt befolkede områder. 35

36 En øget indsats på området kan ikke ske uden en opgradering af ressourcerne det gælder både de økonomiske og faglige ressourcer. Skatte og Velfærdskommissionen har således i den samlede forslagspakke valgt at prioritere en vis ressourcetilgang til tiltag på børne og ungeområdet. På det faglig område er der behov for et væsentligt kvalifikationsløft: Evaluering af alle uddannelser på det sociale område med henblik på at sikre, at uddannelserne er hensigtsmæssigt struktureret, og indholdet har det rigtige fokus og standard Oprettelse af faglige netværk og rejsehold Samlet uddannelsesplan på socialområdet, som omfatter modulopbyggede trin fra ufaglært til at varetage pædagog og socialrådgiverlignende opgaver Socialuddannelsesplanen skal spænde fra uddannelsestilbud til ufaglærte, til specialistkurser og lederudvikling En implementering af en styrket indsats på området kræver flere økonomiske ressourcer, men disse må samtænkes med uddannelsesindsatsen. Flere økonomiske ressourcer vil ikke gøre en afgørende forskel, hvis man ikke har mulighed for at rekruttere personale med de nødvendige kvalifikationer. I Skatte og Velfærdskommissionens forslag er der afsat flere midler til bl.a. Flere jordemødre, sundhedsplejersker og familievejledere Opnormering af de lokale PPR Udviklings og uddannelsesforløb for familievejledere og plejefamilier Kvalifikationstillæg til pædagoger og socialrådgivere En afgørende forudsætning for, at den ovenfor skitserede strategi kan lykkes er, at der i højere grad gøres brug af evidensbaseret viden om effekterne af forskellige typer af indsats. Det er vigtigt, at uddannelserne på området løbende tilpasses til den nyeste og bedste viden på området. Det er også vigtigt, at der løbende sker en vidensopsamling på området. Der er ikke i dag en systematisk vidensopsamling, og statistikken på området er mangelfuld. Det er således meget svært at få et overblik over aktiviteter og indsatser på området. Det gør det svært for politikkerne at vurdere indsatsen, og det gør det svært for aktørerne i området at vælge den mest hensigtsmæssige indsats. Der forslås: Etablering af landsdækkende databaser og registre, der kan sammenkøres på tværs af sektorer Udvikling og implementering af monitoreringssystemer og redskaber til at følge børn og unges udvikling. 36

37 Folkeskolen Folkeskolen er den centrale uddannelsesmæssige byggesten. Her videreudvikles børn og unges viden, færdigheder og motivation, og her dannes grundlaget for senere uddannelse og tilegnelse af kvalifikationer for arbejdsmarkedet. Det er svært kort at sammenfatte status på folkeskoleområdet. På den ene side ydes der en stor indsats, og mange unge har en god skolegang og får et godt afsæt for gå videre i livet. På den anden side er der også mange unge, der har en problematisk skolegang og forlader skolen med begrænsede færdigheder og forudsætninger for at gå videre i uddannelsessystemet eller for at klare sig på arbejdsmarkedet. Folkeskolens muligheder er også afgrænset af den baggrund og de forudsætninger, som børn kommer med, og derfor vil indsatsen på børneområdet på sigt også give folkeskolen et bedre udgangspunkt. Alligevel kan det med sikkerhed siges, at folkeskolen i mange år står med en udfordring i forhold til antallet af børn fra familier med svage ressourcer og børn med funktionsvanskeligheder. Alle børn skal have adgang til uddannelse og derfor skal skolen også systematisk interessere sig for at skabe gode resultater for disse børn. Der foreslås en række tiltag på uddannelsesområdet for at sikre, at flest muligt får en god skolegang og en relevant og kvalificeret uddannelse. Der er ikke økonomiske rammer til generelt at tilføre området flere ressourcer. Det er også et område, hvor der i udgangssituationen tilføres mange ressourcer. Samtidig synes der for sektoren generelt at være mulighed for at opnå bedre resultater med de givne ressourcer. Derfor foreslås en række organisatoriske ændringer for at få udnyttet ressourcerne bedre og for at sætte eleven og den studerende i centrum for at sikre bedre resultater. Forslagene vedrører både folkeskolen og det videre forløb i uddannelsessystemet. Det er en forudsætning for, at den aktive strategi skal lykkes, at væsentligt flere forlader folkeskolen med et godt og solidt udgangspunkt for at gå videre i uddannelsessystemet. Skatteog Velfærdskommissionen vurderer, at der er mulighed for at skabe forbedringer inden for de givne økonomiske rammer. Det er forbundet med store problemer at lave præcise sammenligninger af ressourcetildelingen med andre lande, men målt som andel af bruttonationalindkomsten bruges der væsentligt mere på uddannelse end i Danmark. Danmark er det OECD land, der bruger flest midler på uddannelse som andel af indkomsten. F.eks. er dækningen med uddannede lærer per elev på niveau med Danmark. Uanset det præcise tal er det afgørende at tænke fremad og vurdere, hvordan de til ressourcer, der er til rådighed kan anvendes bedre. De overordnede økonomiske rammer er meget stramme, jfr. kapitel 13, og derfor må diskussionen nødvendigvis tage udgangspunkt i den realistiske situation, at der ikke er råderum til at tilføre flere ressourcer. Da der samtidig er muligheder for at udnytte de givne ressourcer bedre, må dette også være det første trin i en udvikling af folkeskolen. Det er ikke konstruktivt at basere en diskussion om folkeskolen på et ressourcemæssigt ideal, der ikke kan opnås. Det er ikke realistisk, at man kan have den samme dækning af uddannede lærerkræfter over hele landet. Det er ikke realistisk, at man kan skabe de samme læringsmiljøer i tyndt befolkede områder som i mere tæt befolkede områder. Det er ikke realistisk, at undervisningssystemer og materialer først er udviklet for det grønlandske samfund og gennemtestede, før de kan tages i brug. Et uopnåeligt ideal må ikke stå i vejen for den bedste 37

38 løsning i situationen. Det hjælper ikke børnene i folkeskolen, at idealerne er høje, når der er mangler i undervisningen, når de teknologiske muligheder ikke bliver udnyttet nok, og når mange forlader skolen med utilstrækkelige færdigheder. Et gennemgående problem er, at mange børn og unge ikke i tide får den nødvendige støtte og indsats. Overgangen mellem de forskellige trin i uddannelsessystemet er et særligt stort problem. Det paradoksale er, at viden om dette er tilgængelig (se kapitel 3), men informationen bliver ikke brugt i tilstrækkeligt omfang, og der er ikke en klar ansvarsfordeling i forhold til initiativ og indsats i tilfælde med problemer. Det betyder, at man ikke får sat ind med en tidlig indsats, og derfor først senere må forsøge at løse problemerne eller endnu værre, at der ikke bliver gjort noget. Der foreslås opbygning af en elev/personmappe for alle børn og unge. Formålet er løbende at have en status omkring udviklingen for den enkelte og skabe et grundlag for en indsats og ansvar i tilfælde med problemer. For de små børn (se kapitel 2) drejer det sig om at klarlægge eventuelle problemer i forhold til opvækst; når skolealderen nærmer sig, drejer det sig om via socialvæsen og daginstitution at klarlægge behovet for en særlig indsats i forhold til skolestart; igennem skolegang, om der er behov for en særlig indsats i forhold til indlæringsproblemer, faglige mangler eller sociale problemer; for elever i afgangsklasserne vil det være at udarbejde en uddannelses og beskæftigelsesplan for den enkelte. Denne opfølgning skal videreføres, når vedkommende går i gang med en uddannelse. Den grundlæggende information herfor registreres allerede, så det vil være administrativt enkelt at opbygge dette system. Det kan tage udgangspunkt i de individuelle handlingsplaner, der allerede i dag laves i folkeskolen. Det afgørende er, at det sikrer et grundlag for indsats og placering af et ansvar. Hovedsigtet med elevmappen er, at den gør det muligt at klarlægge en ansvarsfordeling der skal altid være en instans, som har et ansvar i forhold til den pågældende ingen må falde igennem eller blive glemt. Folkeskolen har stor betydning, og der er derfor en stor risiko for politisk detailstyring af området med meget specifikke anvisninger på indhold og metode i undervisningen. Der er mange spørgsmål i relation til folkeskolen. Hvorfor forlader så mange folkeskolen uden afgangsprøve? Hvorfor har så mange svært ved at klare sig i uddannelsessystemet efter folkeskolen? Hvorfor bruges relativt mange af lærernes timer på andre aktiviteter end kateder(konfrontations)timer? Hvorfor er der ikke en tættere mandsopdækning af elever, der skifter fra bygde til byskoler? Hvorfor er der ikke en mere systematisk brug af IT i undervisningen, især når lærerne ikke er geografisk fordelt på samme måde som eleverne? Spørgsmålene er mange, og det er fristende at lave detailregulering for at løse disse problemer, med det er en faldgrube. De pædagogiske beslutninger er skoleledelsens og lærernes kompetence. Men med dette følger også et stort ansvar. Politikkerne skal fastlægge de overordnede mål og krav til folkeskolen, og det er skoleledelsens og lærernes ansvar at løse disse opgaver bedst muligt. Skatte og Velfærdskommissionens forslag har derfor primært et organisatorisk sigte, for dels at fastlægge kravene til folkeskolen og dels at sikre en mere klar ansvarsfordeling. Den pædagogiske frihed må modsvares af et større ansvar i forhold til resultater. Kommissionen advarer således mod en 38

39 detailstyring, men lægger til gengæld op til et større og mere klart defineret ansvar og krav til folkeskolen. Sigtet er fremadrettet. Flere børn skal forlade folkeskolen med bedre forudsætninger, kvalifikationer og motivation for efterfølgende uddannelse. Det foreslås: Skoleledelsen har det pædagogiske ansvar og refererer til kommunalbestyrelsen. En ny lederaftale skal beskrive og præcisere skoleledernes pædagogiske ansvar og opgaver. Det er lederens ansvar pædagogisk at rådgive lærerne og fordele arbejdet, så undervisningen kan planlægges og tilrettelægges, således at den rummer udfordringer for alle elever og udnytter de tilgængelig ressourcer bedst muligt Alle bygdeskoler knyttes til en byskole, og ledelsen for byskolen får det pædagogiske og organisatoriske ansvar for bygdeskolen Større fokus på skolernes ansvar i forhold til social arv og skolernes muligheder for at give socialt udsatte børn bedre skolegang ved en fokuseret og kontinuerlig indsats Skolen skal årligt fremlægge et human kapital regnskab /kvalitetsrapport 3 med hovedvægt på forbedringer ved redegørelse for resultater af trintest, eksamener, afgangseksamener, klassekvotienter, undervisningstid, sygefravær, vikartimer etc. Dette skal ske på basis af en automatiseret indberetning af centrale data. Skolen har et ansvar for at vejlede afgangselever om uddannelses og beskæftigelsesmuligheder og skal følge eleverne i en periode på tre år efter afsluttet folkeskoleuddannelse. Den enkelte skole skal således have overblik over og støtte eleverne efter endt skolegang Et afgørende kriterium for folkeskolens succes er, om eleverne har fået kvalifikationer og motivation til uddannelse og beskæftigelse, og derfor skal skolerne både have et ansvar for rådgivning og vejledning i forhold hertil og redegøre for afgangselevernes videre forløb. Skolens ansvar ophører ikke, når en elev forlader skolen. Formålet med den årlige kvalitetsrapport er gennem tilvejebringelse af dokumentation om det kommunale skolevæsen at styrke kommunalbestyrelsernes muligheder for at varetage deres ansvar for folkeskolen. Rapporten skal således give kommunalbestyrelsen grundlag for at tage stilling til det faglige niveau på kommunens folkeskoler og træffe beslutning om opfølgning herpå. Rapporten skal desuden bidrage til at fremme dialogen og systematisere det løbende samarbejde om evaluering og 3 Sådanne kvalitetsrapporter anvendes i Danmark, jfr. Bekendtgørelse om anvendelse af kvalitetsrapporter og handlingsplaner i kommunalbestyrelsernes arbejde med evaluering og kvalitetsudvikling af folkeskolen. 39

40 kvalitetsudvikling mellem aktørerne i det kommunale skolevæsen. Rapporten skal endelig bidrage til åbenhed om skolevæsenets kvalitet. Nøgleordene er således ansvar og forbedring. Ansvarsfordelingen skal være klar. Skoleledelsen og lærerne har den pædagogiske kompetence og frihed, men også ansvaret for landets vigtigste ressource børn og unge. Kommunalbestyrelsen skal derfor kunne holde skoleledelsen op mod dette ansvar. Fokus i hele denne diskussion bør være fremadrettet hvordan kan det gøres bedre, og hvilke forbedringer er der skabt? Ungdomsuddannelser I forhold til befolkningens uddannelsesniveau tegner der sig en række problemer: Ulige muligheder for at få en uddannelse, da social arv spiller en meget stor rolle For få får en kompetencegivende uddannelse Stort frafald og forsinkelse i uddannelsessystemet Stor spredning mellem byer og bygder Også på dette område er der brug for en tidlig indsats. Et grundelement i dette er forbedringer i folkeskolen, men der er også behov for en indsats for ikke at tabe store grupper i overgangen mellem folkeskole og næste uddannelsestrin. Dette stiller krav om en særlig indsats, og der foreslås: Etablering af uddannelsespulje til finansiering af tilbud til studieforberedende aktiviteter for elever uden afgangsprøve i bestemte fag eller behov for at forbedre disse. I dag havner for mange unge i et tomrum mellem folkeskolen og det øvrige uddannelsessystem. Har man ikke tilstrækkelige forudsætninger fra folkeskolen for at komme i gang med en uddannelse, er der ikke mange muligheder, før man bliver 18 år. På det tidspunkt kan man komme i gang med at forbedre sine kvalifikationer via kurser på Piareersarfiit hvis man ikke har mistet motivationen inden da! Mange unge har stor glæde af aktiviteterne på Piareersarfiit, og det er positivt. Men formålet med Piareersarfiit var ikke oprindeligt at udfylde huller efter folkeskolen, men at være et tilbud om omskoling og opkvalificering af arbejdsstyrken. Der er behov for en særlig indsats for de unge mellem 15 og 18 år, så de ikke falder mellem de forskellige stole i uddannelsessystemet. Med tiden vil problemet forhåbentlig blive bedre i kraft af en styrket indsats i forhold til børn og unge, men det er ikke et argument for at lade dagens unge i stikken. Derfor foreslås en uddannelsespulje med midler til udbud af fag og kurser for denne aldersgruppe. Mulighederne for, at den enkelte kan få en uddannelse, bør ikke begrænses af blindgyder eller flaskehalse i uddannelsessystemet. Idealet er, at alle med motivation og forudsætninger også har mulighed for at få en uddannelse. Kommissionen har overvejet mulighederne for at introducere en uddannelsesgaranti for alle unge. Dette vil imidlertid ikke være realistisk hverken på kort eller 40

41 lang sigt. På kort sigt er der væsentlige barrierer skabt af uddannelsesinstitutionernes kapacitet og af mangel på boliger (kollegier). Der er også barrierer skabt af opbygningen af uddannelserne og af mangel på f.eks. praktikpladser. Selv på længere sigt vil det være svært at implementere en fuldt dækkende uddannelsesgaranti. Befolkningsstørrelsen gør det svært at forestille sig, at man kan have en fleksibel kapacitet i uddannelsessystemet til at opsamle variationer i ønsker mht. uddannelsestyper. Det vil forudsætte en betydelig overskudskapacitet i de fleste perioder og vil derfor ikke være økonomisk realistisk. Der er imidlertid en række muligheder for at mindske barrierer for uddannelse Mere fleksibel opbygning af uddannelser, især erhvervsuddannelserne Sikring af flere praktikpladser Udvidet brug af fjernundervisning Forøget antal kollegieværelser Dette indgår som centrale elementer i kommissionens forslag. Boliger Boligforhold er en afgørende velfærdsparameter. Det er vigtigt, at alle har mulighed for at bo i en ordentlig og tidssvarende bolig. Kravene til boliger ændres i takt med samfundsudviklingen. Øget velstand skaber naturligt større krav til boligernes indretning og størrelse. Samtidigt er det vigtigt, at adgang til boliger ikke bremser muligheder for uddannelse og erhvervsudvikling. Den aktuelle situation på boligmarkedet er ikke tilfredsstillende. Især er der mangel på boliger i de store byer, og ikke alle boliger har tidssvarende standarder. Boligpolitikken er uigennemskuelig. Der er intet samlet overblik over den støtte, der gives til forskellige boligformer. Derfor er der heller ingen sikkerhed for, at de mange midler bruges mest hensigtsmæssigt, så støtten anvendes effektivt både mht. at få dækket boligbehovet og til at sikre en hensigtsmæssig fordelingsprofil. Der bruges mange offentlige midler på boliger. En del af disse subsidier gives direkte og synligt i form af boligsikringen. Der anvendes årligt omkring 110 mio. kr. til dette formål. Boligsikringen har et fordelingspolitisk sigte i forhold til at give familier med lav indkomst og/eller mange børn mulighed for at bo i en rimelig bolig. Herudover gives der en række indirekte og mindre synlige subsidier til boliger via favorable finansieringsvilkår og skattebegunstigelser. Beløbsmæssigt er den indirekte støtte ganske omfattende og vurderes til at ligge omkring 300 mio. kr. årligt. Den indirekte støtte er dermed ca. 3 gange større end den direkte støtte. Dette understreger både, at der bruges betydelige offentlige midler på boliger, og at politikken på området er vanskelig og svær gennemskuelig. Subsidierne til boliger er ud fra en fordelingspolitisk vinkel ikke præcise, og de har måske ligefrem en forkert fordelingsprofil. Der gøres ikke forskel på, om støtten går til velstående familier eller til mindre bemidlede familier. Der er derfor ingen sikkerhed for, at subsidierne er gået til dem med 41

42 de største behov. En stor del af finansieringssubsidierne går til familier med høje indkomster, som bor til en lav leje eller i en ejerbolig til en lav omkostning. Hertil kommer muligheden for skattefrie kapitalgevinster ved salg af boligen. Sådanne kapitalgevinster er ofte skabt af samfundsudviklingen i takt med, at boligefterspørgslen stiger, eller at bestemte områder bliver mere attraktive. Subsidieringen af boliger forvrider i betydeligt omfang boligmarkedet, og ingen kender den reelle pris ved at bo. Boligefterspørgslen bliver derfor større i forhold til en situation, hvor brugeren skulle betale den reelle pris. Det skaber øget mangel på boliger. Mobiliteten bliver også for lav, da mange vælger at blive boende i store boliger også efter, at f.eks. børnene er flyttet. Tilskuddene skal også finansieres. De synlige tilskud skaber direkte udgifter til boligfinansiering. De usynlige tilskud viser sig reelt ved mindre offentlige indtægter som følge af både rentefradragsretten og et lavt afkast på offentlige boliglån samt fravær af indtægter fra grundleje, beskatning af værdi af egen bolig og/eller af kapitalgevinster. Samlet set får politikken store konsekvenser for både udgifter og indtægter for den offentlige sektor. Man kan ikke lave mirakler. Heller ikke på boligområdet. Man kan ikke stille boliger til rådighed for hele befolkningen til en lavere pris end den reelle omkostning. Forskellen skal finansieres enten via højere skatter og afgifter eller tilsvarende besparelser. Med den ene hånd gives der boligsubsidier, og med den anden kræves højere skatter ind for at dække disse subsidier. Det samlede omfang af subsidierne svarer til, at indkomstskatteprocenten i dag er 7 8 pct. enheder højere, eller at hver eneste skatteborger i gennemsnit betaler kr. mere i skat om året. Skatte og Velfærdskommission stiller en række forslag både i forhold til offentlige lån til boliger og til ejerboligers skattemæssige stilling. Disse forslag er væsentlige elementer i at mindske subsidierne og i at sikre en mere ensartet beskatning af alle former for indkomst. Forslagene medvirker derfor både til en bedre ressourceanvendelse, til en mere rimelig fordelingsprofil og til finansiering af velfærdssamfundet. Skatte og Velfærdskommissionens forslag bygger på følgende overordnede præmisser: Den offentlige støtte til boligområdet synliggøres og målrettes lavindkomstgrupperne. Det sker ved, at al indirekte subsidiering med tiden afvikles, mens boligsikringen forbedres. For de specifikke boligformer foreslås: Lejeboliger Kapitalafkastkravet øges for den eksisterende boligmasse, så det svarer til den gennemsnitlige obligationsrente p.t. ca. 4,5 pct. Boligsikring justeres i overensstemmelse hermed Kapitalafkastkravet indfases over en periode på f.eks. 6 år med ½ pct. pr. år 42

43 Kapitalafkastkravet på nye boliger skal svare til den rente, det offentlige kan låne til markedsrenten Ejerboliger Muligheden for offentlige rente og afdragsfrie lån afskaffes Offentlige lån kan kun opnås for maksimalt 25 pct. af opførselssummen (maksimalt kr.) og forrentes til markedsvilkår med maksimal løbetid på 30 år Rentefradrag nedtrappes over f.eks. 10 år Kapitalgevinster på ejerboliger beskattes Eksisterende rente og afdragsfrie lån berøres ikke af reformen Andelsboliger Muligheden for offentlige rente og afdragsfrie lån afskaffes Forslagene vil betyde, at det bliver dyrere at bo. Boligomkostningerne vil blive synlige for alle og ikke skjult i et virvar af uigennemskuelige og upræcise ordninger. Sådanne store omlægninger kan ikke gennemføres fra den ene dag til den anden og derfor forslås en relativt lang indfasning for disse ændringer (10 år). Forslagene vil have store konsekvenser for både fordeling og de offentlige finanser. Både ejere og lejere vil få højere boligomkostninger. For lavindkomstgrupper vil boligsikringen afbøde konsekvenserne af de højere huslejer. Lavindkomstfamilier med forsørgerforpligtigelse og boliger af rimelig størrelse vil ikke blive påvirket nævneværdigt af forslagene. Forslagets samlede virkning vil derfor virke i klar omfordelende retning, da effekterne vil være størst for højindkomstgrupper samt for dem, der tidligere har kunnet høste store samfundsskabte kapitalgevinster skattefrit. En udfasning af boligsubsidierne vil på sigt forbedre de offentlige finanser. I Kommissionens forslag indgår dette som en væsentlig komponent i at dække det finansieringsproblem, der vil komme i fremtiden. Forslagene skal derfor ses i forhold til et alternativ, der enten vil indebærer store besparelse eller skattestigninger (se den passive strategi i afsnit 1.4.1). En del af provenuet vil også bidrage til en mindre beskatning af arbejdsindkomst og på den måde medvirke til styrkelse af beskæftigelsen. Ældrepleje Det fremgår af befolkningsfremskrivningen, at der forventes over en fordobling i aldersgruppen 65+ år gennem perioden Det er særligt i perioden , at der forventes en meget kraftig stigning i antallet af ældre, hvilket har baggrund i store fødselsårgange i Grønland tilbage i 1960 erne. Den forventede udvikling i befolkningens sammensætning vil medføre meget store overordnede udfordringer i finanspolitikken og i velfærdspolitikken. Det er nødvendigt at tage den finanspolitiske holdbarhed alvorligt og sikre, at de offentlige finanser allerede nu tilpasses, således 43

44 at de kommende 25 års løbende stigninger i velfærdsudgifterne til ældrebefolkningen kan håndteres. Anbefalinger til tilpasningen af ældreområdet ligger i forlængelse af de øvrige anbefalinger til at opretholde et bæredygtigt og selvforsynende samfund. Anbefalingerne på ældreområdet skal derfor ses i forlængelse af anbefalinger omkring en gradvis senere tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet samt en højere grad af selvfinansieret alderspension blandt befolkningen. Kommissionens analyser viser, at der er meget stor variation i dækning og niveau af ældreplejen. I takt med det stigende antal ældre er det nødvendigt, at ældreomsorgen målrettes til dem med det største behov. Samtidig skal ældreplejen tilpasses de forskellige behov, som forskellige grupper af ældre har. Der er behov for klare kriterier for tildeling af f.eks. en plads på en ældreinstitution, ældrebolig og hjemmehjælp. Serviceniveauet i ældreplejen skal gøres mere synligt, således at det fremgår klart for den enkelte borger, hvad der kan forventes, at det offentlige yder støtte og hjælp til. Derudover er det nødvendigt, at det gøres klart, at der fremadrettet også i ældreplejen må forventes at være forskelle i tilbud til ældre i hhv. byer og bygder. Dette skal ses i sammenhæng med tendensen til affolkning i bygder og mindre byer sammenholdt med forventningen om, at andelen af ældre i bygder og mindre byer stiger. For at udnytte ressourcerne optimalt anbefales det, at ældreomsorgen i yderområderne varetages ambulant, mens den institutionaliserede døgnpleje finder sted i større enheder de steder, hvor der er et tilstrækkeligt befolkningsgrundlag herfor. Det anbefales, at der udarbejdes en national udbygningsplan med fokus på at udnytte stordriftsfordele, således at der i højere grad fokuseres på større enheder, der indrettes fleksibelt, f.eks. med boligformer, der kan tilgodese forskellige typer af behov for hjælp. Der kan f.eks. indrettes ældrecentre, der både indeholder et plejehjemsafsnit til senildemente og et plejehjemsafsnit til ældre med intensive plejebehov samt tilknyttede aktivitetscentre, bokollektiver og ældreboliger, hvor sidstnævnte er forbeholdt ældre, der kan klare sig selv med besøg af hjemmehjælp. Sådanne større institutions /boenheder vil formentlig gøre det nemmere at tiltrække og fastholde personale, da der vil være et mere solidt fagligt miljø og større sparring, råd og vejledning i hverdagen for den enkelte medarbejder. Dette forudsætter, at døgnhjemmepleje i mindre byer og bygder i stigende omfang bruges med henblik på at bevare muligheden for at blive så længe som muligt i eget hjem. Derudover er det nødvendigt at fokusere på at udvikle aktivitetstilbud til ældre, der kan være med til at højne ældres funktionsevne og selvhjulpenhed. Forskning viser, at træning af ældre medfører signifikante forbedringer i de ældres funktionsevne og fysiske kapacitet. Aktivitetstilbud til ældre vil samtidig være med til at reducere behovet for hjemmehjælp. Sådanne aktivitetstilbud skal udvikles på et evidensbaseret grundlag, hvilket stiller krav om, at personalet omkring de ældre skal have et godt kendskab til arbejdet med ældre. Derfor er det anbefalingen, at denne udvikling sker i tilknytning til de eksisterende institutioner, således at der kan opbygges større og stærkere faglige miljøer i ældreplejen. 44

45 For at målrette ældreplejen til de udfordringer, der allerede eksisterer på ældreområdet og ikke mindst de udfordringer, der følger af den demografiske udvikling, er det nødvendigt, at der udarbejdes en samlet national plan for tilpasning af ældreområdet, herunder en samlet boligudbygningsplan. Udarbejdelsen af en sådan plan bør ske i et samarbejde mellem Selvstyret og kommunerne med inddragelse af de aktører, der har viden og interesse i ældreområdet. For at sikre de fornødne kompetencer i den kommunale ældrepleje er det nødvendigt, at også uddannelser inden for ældrepleje indgår i en samlet uddannelsesplan på det sociale område. Her er det nødvendigt med kurser og grunduddannelser for ufaglærte, da en stor del af personalet på ældreområdet er ufaglært. Skatte og Velfærdskommissionen foreslår på ældreområdet: Udarbejdelse af klare kriterier for tildeling af ældrehjælp Øget brug af døgnhjemmepleje Udarbejdelse af en national plan for udvikling og tilpasning af ældreplejen, herunder en samlet udbygningsplan Etablering af en bred vifte af botilbud til ældre Udvikling af aktivitetstilbud i tilknytning til eksisterende institutionstilbud Kurser og uddannelser inden for ældrepleje som del af den samlede uddannelsesplan på socialområdet Tilpasningen af ældreområdet i henhold til disse anbefalinger vil i vid udstrækning skulle ske over en årrække inden for hver enkelt kommune. Det er dog vurderingen, at der snarest muligt bør tages initiativ til at udarbejde en national plan for udviklingen af og tilpasning af institutionslandskabet. En sådan national plan vil også kunne bidrage til at belyse området yderligere, herunder identificere best practice på ældreområdet Det Sociale Sikkerhedsnet Alle kan blive udsat for hændelser som arbejdsløshed, sygdom, nedsat/tabt arbejdsevne eller en ændret familiesituation (familieforøgelse, skilsmisse, dødsfald), der kan skabe særlige behov eller vanskeliggøre selvforsørgelse. Det er velfærdssamfundets opgave at træde til i sådanne situationer, for ikke alene at sikre alle rimelige livsvilkår, men også for i videst muligt omfang at løse disse problemer. Det sociale sikkerhedsnets opgave er at stille ydelser til rådighed for borgere, der er ude af stand til selvforsørgelse eller er i specielle sociale situationer. Sådanne ydelser er behovsafhængige, dvs. er bestemt for givne situationer. Adgangen er typisk baseret på visitation, hvor det afgøres, om vilkårene for modtagelse er opfyldt. Andre ydelser udløses mere automatisk som f.eks. SU eller alderspension fra det fyldte 65. år. Indretningen af det sociale sikkerhedsnet må tage højde for den forskellige karakter af de sociale hændelser, herunder om de vil være midlertidige eller mere varige. Midlertidigt indkomstbortfald kan skyldes arbejdsløshed, sygdom eller barsel. Mere varige forsørgelsesproblemer er knyttet til 45

46 helt eller delvist nedsat arbejdsevne grundet sygdom, ulykke eller medfødte handicaps. Tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet og pensioner er et særligt emne, der behandles nedenfor. Ydelserne i det sociale sikkerhedsnet sætter en nedre grænse for det forsørgelsesgrundlag, samfundet anser for acceptabelt i den givne situation. Den ultimative ydelse i det sociale sikkerhedsnet er offentlig hjælp, og satserne her kan derfor tolkes som en indirekte fastlæggelse af en absolut fattigdomsgrænse. Socialpolitikkens opgave er ikke alene at sikre et forsørgelsesgrundlag, men også at medvirke til en løsning af problemerne, der bremser for selvforsørgelse eller forårsager social eksklusion. En sådan aktiv socialpolitik har mange dimensioner. En væsentlig del er knyttet til arbejdsmarkedspolitikken og mulighederne for aktivering af ledige. En anden dimension er løsning af de problemer, f.eks. misbrug eller familieforhold, der påvirker arbejdsevne. For personer med tab af arbejdsevne er udfordringen at udnytte den tilbageværende arbejdsevne. Krav knyttet til det sociale sikkerhedsnet (f.eks. aktiveringskrav) har også det formål at knytte rettigheder og pligter sammen. Dette har en direkte incitamentseffekt, som både kan medvirke til, at den enkelte tager større ansvar for egen situation og til, at ordninger ikke misbruges. Samtidig kan det have stor betydning for den politiske opbakning til ordningerne, at der ikke alene er tale om passiv forsørgelse. Skatte og Velfærdskommissionens (2010b) analyser viser, at der i mange tilfælde er et ringe eller ligefrem fraværende økonomisk incitament til at være i beskæftigelse. Overgangen fra modtagelse af offentlig hjælp til at være i beskæftigelse kan betyde enten kun en beskeden eller ingen stigning i rådighedsbeløbet, når der tages hensyn til boligsikring og børnetilskud. Analyserne af tildeling af offentlig hjælp viser, at ordningen i dag ikke er tilstrækkelig målrettet, idet en del personer med høje årsindkomster også modtager offentlig hjælp. Således gik næsten 20 % af den samlede udbetalte offentlige hjælp i 2009 til familier med en indkomst, der kan forventes at være tilstrækkelig til selvforsørgelse (enlige med indkomst over kr., og par med indkomst over kr.). En særlig problematik ved udformningen af reglerne for offentlig hjælp er, at mange har stærkt varierende indkomster over året og samtidig ofte høje faste udgifter påtaget på grundlag af indkomst i de gode perioder. Når sådanne personer eller familier kommer i økonomiske problemer i perioderne med lav indkomst, kan det skyldes manglende planlægning og disponering i forhold til den varierende indkomst. Det er ikke formålet med det sociale sikkerhedsnet at fylde disse huller i indkomststrømmen, såfremt den samlede indkomst over en vis periode sikrer en rimelig levestandard. Der kan opstå situationer, hvor der er behov for midlertidig støtte, men den bør i så fald gives med tilbagebetalingspligt. Det er derfor vigtigt at sikre et effektivt og nemt administrerbart system for regulering af offentlig hjælp i forhold til eget forsørgelsesgrundlag og for tilbagebetaling. Det nuværende system for offentlig hjælp har behovsprøvede ydelser, reguleret af et maksimum fastsat i forhold til SIKs mindsteløn, men reelt afhængig af kommunal praksis for fastlæggelse af rådighedsbeløb. Hertil ydes en række tillæg og tilskud, såsom boligsikring, børnetillæg og børnetilskud. Udmålingen af ydelser ud fra kommunalt fastsatte rådighedsbeløb giver anledning 46

47 til vilkårlighed og uigennemskuelighed for borgeren. Dette system betyder også, at borgerne ikke stilles ens på tværs af kommunerne. Offentlig hjælp kan på nuværende tidspunkt udmåles som tre forskellige former for hjælp; ved akut trang, til forsørgelse og faste udgifter og i særlige tilfælde. Der er tilsyneladende ikke en klar praksis med hensyn til, hvilken form for offentlig hjælp, der tildeles, eller hvornår offentlig hjælp gives med og uden tilbagebetalingspligt. Skatte og Velfærdskommissionen skal ifølge dens kommissorium vurdere de sociale ydelser med henblik på at sikre bedre vilkår for samfundets dårligst stillede, herunder at sikre en målretning, så der ikke ydes støtte til personer uden behov, og sådan at der er et incitament til at være i arbejde. Skatte og Velfærdskommissionen foreslår derfor et mere regelbaseret system for offentlig hjælp, baseret på faste rådighedstillæg og indtægtsgrænser for modtagelse af offentlig hjælp samt en mere regelbaseret praksis med hensyn til tilbagebetaling af offentlig hjælp. Overordnet for hele det sociale sikkerhedsnet er Skatte og Velfærdskommissionen forslag: Offentlig hjælp gives til personer, der ikke kan forsørge sig selv, og som står til rådighed for arbejdsmarkedet. Der kan ydes to former for offentlig hjælp; offentlig hjælp som forsørgelsesydelse og offentlig hjælp som enkeltydelse. Offentlig hjælp som forsørgelsesydelse udmåles som støtte til faste udgifter op til et vist niveau samt til underhold ud fra fastsatte rådighedsbeløb for voksne og børn i husstanden. Der er et ydelsesloft for støtte til boligudgifter i lejeboliger. Loftet er afhængigt af antallet af værelser i forhold til husstandens størrelse. Offentlig hjælp bruttoficeres, og ydelsesloftet hæves til 80 % af SIKs mindsteløn. Offentlig hjælp som forsørgelsesydelse er tilbagebetalingspligtig både ved forudgående og efterfølgende høj indkomst. Offentlig hjælp som enkeltydelser gives med tilbagebetalingspligt. Modregning i den offentlige hjælp ved indkomst i korte perioder må ikke overstige 80 % af lønindkomsten. Modtagelse af arbejdsmarkedsydelser og offentlig hjælp forudsætter, at man er til rådighed for arbejdsmarkedet. Det er vigtigt med en aktiv indsats i forhold til de ledige, dels for at have fokus på rådighedsforpligtigelsen og dels for at hjælpe ledige tilbage i beskæftigelse. For nogle ledige er vejen tilbage i beskæftigelse relativ nem, mens den for andre har forskellige barrierer som 47

48 sygdom og misbrug. For nogle er det rimeligt, at rådighedsforpligtigelsen er vurderet i forhold til at acceptere mulige jobtilbud, for andre kan der være behov for en social indsats, før beskæftigelse er en realistisk mulighed. Samtidig er det også vigtigt for indsatsen på området, at man har et godt kendskab til arbejdsmarkedssituation. For at styrke aktivlinjen i arbejdsmarkedsog socialpolitikken foreslås: Indførelse af en matchgruppeinddeling for ledige for at målrette indsatsen til den enkeltes situation. Forvaltningen af reglerne om offentlig hjælp, og dermed den aktive indsats bør forankres i beskæftigelsesområdet frem for i det sociale område for at styrke aktivlinjen. For ledige langt væk fra jobs er det vigtigt, at beskæftigelsesrettede tilbud kombineres med forskellige sociale tilbud, og denne indsats bør derfor varetages på det sociale område. Lokale visitationsgrupper skal sikre tværfagligheden i vurderingen af de lediges situation og muligheder for at komme i beskæftigelse. Indsatsen skal tage hensyn til den enkelte lediges situation. En særlig opgave for det sociale system er at understøtte børnefamilier. Børnefamilier med lav indkomst er en særlig risikogruppe. Lav levestandard for disse familier kan gå ud over børnenes opvækst og skolegang. Derfor foreslår kommissionen: Børnetilskuddet for det første barn foreslås forhøjet til kr om året, og tilpasses for yderligere børn til kr. om året pr. barn for lavindkomstfamilier. Generelt for alle sociale ydelser foreslår Kommissionen en årlig regulering med inflationen (reguleringspristallet), hvilket vil sikre købekraften af de sociale ydelser uforandret. Dermed kan modtagere af ydelserne opretholde levevilkårene i tilfælde af prisstigninger. Dette sikrer ikke automatisk en uændret fordelingsprofil, da lønningerne typisk stiger mere end priserne. En regulering i forhold hertil er en politisk prioritering afhængig af det økonomiske råderum. I det omfang, der skabes et tilstrækkeligt råderum ved yderligere reformer eller omprioriteringer, vil en sådan justering være mulig. En stor del af uigennemskueligheden ved det eksisterende system skyldes, at nogle ydelser er skattepligtige, mens andre ikke er det. For at gøre systemet mere gennemskueligt og for at mindske uheldige samspilsproblemer foreslås det, at alle ydelser gøres skattepligtige. Det vil kræve en ydelsesregulering for visse ydelser for at sikre samme dækningsgrad som i dag. Alle sociale ydelser købekraftssikres, og gøres skattepligtige (ikke skattepligtige ydelser tilpasses hertil) 48

49 Sårbare grupper Førtidspension er en del af velfærdssamfundets sociale sikkerhedsnet og en vigtig økonomisk sikring af borgere, der har varigt nedsat erhvervsevne. Det er både i borgerens og samfundets interesse at forebygge tab af erhvervsevne og genopbygge den, når det er muligt. Skatte og Velfærdskommissionen fremsætter en række forslag for at forebygge tilgangen til førtidspension af modtagere af offentlig hjælp, personer på revalidering og personer med handicap. Der stilles også forslag for at gør det muligt for førtidspensionister at komme tilbage på arbejdsmarkedet. Forebyggelse af marginalisering og varig udstødelse fra arbejdsmarkedet: Desto længere en ledighedsperiode er, desto mindre er sandsynligheden for igen at komme i arbejde. Årsagerne til dette kan være barrierer hos såvel de ledige som arbejdsgiverne. Derfor er det vigtigt, at indsatsen i forhold til sårbare grupper har stor vægt på forebyggelse. Sårbare grupper udgøres af personer, der som regel har problemer udover ledighed. Indsatsen i forhold til disse bør derfor ikke blot bestå i forskellige aktiveringstilbud, men også i forskellige sociale tilbud, herunder eksempelvis misbrugsbehandling. Konkrete forsøg fra Danmark viser imidlertid, at den mest effektive indsats i forhold til sårbare grupper, trods behovet for forskellige sociale tilbud, er en indsats, der har et klart jobsigte. En indsats, der kombinerer forskellige aktiveringstilbud med forskellige sociale tilbud, der enten er målrettede til, eller forankrede i en arbejdssammenhæng har således vist sig at skabe større beskæftigelse hos sårbare grupper end en indsats, der udelukkende består enten af forskellige aktiveringstilbud, eller af forskellige sociale tilbud. Borgere i risikozonen for langtidsledighed og/eller førtidspensionering er typisk borgere med enten mangelfulde eller helt manglende kompetencer, uddannelse og/eller tidligere tilknytning til arbejdsmarkedet. Det er derfor vigtigt i videst muligt omfang at øge kvalifikationsniveauet hos sårbare grupper. For den enkelte kan en forøgelse af kvalifikationsniveauet betyde såvel en bedre levestandard som en større social inddragelse. For samfundet som sådan kan en forøgelse af kvalifikationsniveauet betyde en større robusthed i forhold til fremtidige såvel økonomiske som sociale udfordringer. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at vurderingskriterierne for tilkendelse af førtidspensionen tydeliggøres. Dette har til formål at målrette førtidspensionen yderligere. En tydeliggørelse skal blandt andet indebære, at den lægefaglige vurdering af ressourcerne hos borgeren ikke som i dag bliver afgørende for tilkendelse af førtidspensionen. Denne skal derimod tillægges en vægtet betydning sammen med en vurdering af forskellige andre faktorer, der har betydning for personens mulighed for at opretholde en tilknytning til arbejdsmarkedet. Det foreslås, at muligheden for at tilkende førtidspension alene af sociale årsager afskaffes. I stedet bør der sættes mere målrettet ind i forhold til at håndtere de sociale forhold, der er årsag til, at borgeren er i fare for helt at miste tilknytningen til arbejdsmarkedet. Endvidere foreslås det, at en tilkendelse af førtidspension som hovedregel skal være tidsbegrænset. En tidsbegrænsning indebærer en automatisk revurdering, og kan som følge heraf sende et tydeligt signal til såvel 49

50 borgerne som kommunerne om, at førtidspensionen er en social sikringsydelse, der er målrettet personer med en varig nedsat arbejdsevne. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at der etableres et nationalt førtidspensionsnævn. Førtidspensionsnævnet skal bestå af personer med stor ekspertise med hensyn til såvel det sociale område som arbejdsmarkedsområdet og sundhedsområdet. Førtidspensionsnævnet skal lette den kommunale forvaltning for den administrative byrde, der er forbundet med at vurdere arbejdsevnen hos ansøgere om førtidspension. Skatte og Velfærdskommissionens forslag i forhold til sårbare grupper bygger videre på forslagene på arbejdsmarkedsområdet og den aktive socialpolitik. Der foreslås: Et nationalt førtidspensionsnævn, der behandler ansøgninger og tilkender førtidspension. Jævnlig revurdering af førtidspensionister, eksempelvis hvert femte år, og afgrænset til førtidspensionister under 50 år. Ansvaret for forvaltningen af den aktive indsats i forhold til modtagere af offentlig hjælp flyttes fra det sociale område til arbejdsmarkedsområdet. Evaluering af nuværende misbrugsbehandlingsindsats. Styrket misbrugsbehandling, herunder øremærkede kommunale midler til misbrugsbehandling samt opfølgning på behandlingseffekter. Øget indsats mod vold, herunder partnervold. Handicap redegørelse fra kommunerne til Naalakkersuisut omkring indsatserne for unge handicappede. Et rejsehold på handicapområdet. Ungeindsatsen foreslået under uddannelse skal også gælde unge handicappede. Opkvalificering af sagsbehandlere på misbrugs og handicapområdet som et led i den samlede uddannelsesplan på socialområdet. Fiskere og fangere En del af de beskæftigede oppebærer i dag en meget lav løn og kan karakteriseres som fattigtarbejdende. Fremadrettet er den bedste løsning af dette problem at sikre, at flest mulige har kvalifikationer, der muliggør ansættelse til en rimelig løn. Problemet skyldes i korthed for mange uden uddannelse om for få jobs. En særlig gruppe, der ofte diskuteres i denne sammenhæng, er fiskere og fangere. Kommissionen har derfor set nærmere på indkomst og levevilkår for denne gruppe (Kapitel 6). Analysen viser, at det ikke er meningsfyldt at tale om denne gruppe som helhed. Gruppen er meget heterogen i 50

51 forhold til indkomst og levevilkår, nogle har ganske høje indkomster, men der er også en mindre gruppe med meget lave indkomster. Som påpeget af blandt andet Fiskerikommissionen (2009) er det grundlæggende problem manglende strukturtilpasningen inden for erhvervet. Der er for mange i erhvervet, i forhold til det indkomstgrundlag fiskeri og fangst kan skabe. Indtægtsmulighederne for fiskere og fangere kan kun forbedres ved en afgang fra erhvervet samt ved større og mere effektive enheder i fiskeriet. Den bedste måde til sikring af indkomstforholdene for fiskere og fangere er således at fremskynde denne tilpasningsproces ved dels at mindske tilgangen til erhvervet og dels at få yngre fiskere og fangere til at søge til andre erhverv. De store erhvervsprojekter giver en mulighed i så henseende. Kommissionen har overvejet mulighederne for at forbedre indtjeningsmulighederne for fiskere og fangere ved særordninger rettet mod erhvervet (særlige tilskud eventuelt aldersafhængige eller omsættelige kvoter). Kommissionen fraråder at give særlige tilskud til erhvervet, da det vil være umuligt at målrette disse tilskud til dem i erhvervet med størst behov for støtte. De økonomiske forhold for fiskere og fangere afviger ikke tilstrækkeligt fra den øvrige befolkning til, at særordninger kan begrundes. Pensioner Aldring og dermed pensionering er forskellig fra andre sociale hændelser, da det at blive ældre er en del af livet, og dermed kan denne begivenhed forudses og planlægges. Det vil i praksis sige, at man kan sikre sig sin levestandard som pensionist ved forudgående pensionsopsparing. Da alle bliver ældre, er den grundlæggende interesse for et velfærdssamfund at sikre, at alle får sparet op til en rimelig pension. Til aldring er også knyttet andre hændelser som tab af arbejdsevne og sygdom, hvilket kan lede til ufrivillig tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet. Det er en central opgave for velfærdssamfund at løse sådanne problemer via førtidspensionering og sundhedsvæsenet. Det er vigtigt, at alle sparer op til pension. En sikring af, at pensionen står i et rimeligt forhold til ens arbejdsindkomst, sikres bedst gennem arbejdsmarkedsrelaterede pensionsopsparinger. En sådan opsparing er under opbygning for mange, og dette er en positiv udvikling. For at sikre, at alle foretager en pensionsopsparing, kan en sådan opsparing gøres obligatorisk, og kravet til pensionsopsparing kan imødekommes enten gennem dækning via arbejdsmarkedspension (forudsat tilstrækkelig høj bidragsprocent) eller gennem privat tegnet pensionsordning. For begge typer skal gælde, at pensionen kan udbetales tidligst fra den officielle pensionsalder, og at ydelserne skal udbetales som livsvarige ydelser. Livsvarige ydelser sikrer en dækning gennem hele livet og modvirker store udsving i pensionen. Det modvirker også en spekulation i alderspensionen ved at tage en stor privat pension ud i nogle år for at blive berettiget til alderspension. 51

52 Kommissionen foreslår: En obligatorisk pensionsopsparing for alle erhvervsaktive, også selvstændige. Pensionsopsparingen skal udgøre mindst 4 % af indkomsten, og den obligatoriske opsparing skal alene give aldersdækning (livsvarigt) og kan tidligst hæves ved en alder svarende til aldersgrænsen for alderspension. For alle former for pensionsopsparing foreslås ophævelse af både fradrag i den skattepligtige indkomst af indbetalinger og skattepligten af udbetalinger. Dette løser problemer i forhold til migration af personer med pensionsrettigheder i Grønland Afkast på pensionsordninger beskattes med 15 % Det eksisterende offentlige system giver en alderspension som en garantipension, dvs. en målrettet pension for at sikre alle ældre en minimumsindkomst. Kommissionen vurderer, at det eksisterende system med en garantipension er hensigtsmæssigt, og niveauet for pensionerne (i samspil med boligsikringen) er tilstrækkeligt til at modvirke fattigdom blandt pensionister. Derimod er træfsikkerheden i systemet ikke stor. Reguleringen af pensionen sker med et stort efterslæb, og derfor er der både pensionister, der får en lav pension grundet høj indkomst tidligere, og andre som får en høj pension samtidig med at de får en høj indkomst. I sammenhæng hermed er der også et stort niveau af tillæg, der ofte må gives, fordi pensionen ikke slår til. Hovedproblemet er ikke pensionens størrelse, men den måde den udmåles på. Derfor foreslår Skatte og Velfærdskommissionen en række ændringer, som giver et mere smidigt og fleksibelt system for tilpasningen af pensionen til den enkeltes aktuelle situation. Et yderligere problem ved de aktuelle regler er meget beskedne incitamenter til udskydelse af pensionsalderen. Den sammensatte marginalskat, når man tager hensyn til modregning i pension og boligsikring, er i mange tilfælde tæt på 100 % over et ganske stort indkomstinterval. Skatte og Velfærdskommissionens forslag sigter således mod at styrke incitamenterne til både senere og mere fleksibel tilbagetrækning og privat pensionsopsparing. Konkret foreslås det: Alderspensionen kan udbetales, når alderspensionsalderen er opnået. Alderspensionen reguleres separat i forhold til arbejdsindkomst og øvrig indkomst (pension, kapitalindkomst, formue). Muligheden for at give tillæg til alderspensionen begrænses til helbredsrelaterede udgifter samt mulighed for særlige tillæg til handicappede alderspensionister. Aldersgrænserne i det offentlige pensionssystem skal ses i forhold til befolkningens levetid. Uændrede aldersgrænser og stigende levetid vil være ensbetydende med en 52

53 længere pensionsperiode og dermed skabe en ubalance mellem træk og bidrag til det offentlige velfærdssystem. Det er meget svært præcist at forudsige den fremtidige udvikling i levetiden, men der forventes en ganske betydelig stigning i restlevetiden. De demografiske problemer i mange lande skyldes, at man har forsømt at regulere aldersgrænserne i takt med stigende levealder. På den baggrund er det hensigtsmæssigt at knytte aldersgrænserne til udviklingen i levetiden. På den måde skal man ikke i dag fastlægge en politik baseret på usikre fremskrivninger af levealderen, og man sikrer sig en tilpasning til de ændringer, der måtte ske. En sådan løbende udvikling i aldersgrænser må dog samtidig kendes af befolkningen, så man har mulighed for at planlægge tilbagetrækning. Følgende forslag for tilpasning af aldersgrænser: Aldersgrænserne reguleres hvert tredje år efter restlevetiden for en 65 årig Finansiering Skatter og afgifter Det grundlæggende udgangspunkt for skattesystemet er at sikre en finansiering af velfærdssamfundet. Men der er også andre hensyn knyttet til indretningen af skattesystemet. Indretningen af skattesystemet spiller sammen med det sociale sikkerhedsnet en stor rolle for indkomstfordelingen, og derfor er fordelingspolitiske målsætninger af betydning for skattesystemets indretning. Skattesystemet har også adfærdseffekter, dvs. at skatterne og afgifterne påvirker borgernes og virksomhedernes adfærd. I nogle tilfælde kan beskatning benyttes til at påvirke beslutninger i en ønsket retning, som det f.eks. er tilfældet med miljøafgifter. I andre tilfælde påvirkes de økonomiske incitamenter i en uheldig retning. Et særligt vigtigt spørgsmål er, i hvilket omfang beskatning af arbejdsindkomst påvirker incitamentet til arbejde og uddannelse negativt med den konsekvens, at den samlede beskæftigelse og produktion i samfundet bliver mindre. Beskatning skaber en forskel eller kile mellem det privatøkonomiske afkast og det samfundsmæssige afkast af en given aktivitet. Afkastet til den enkelte af at yde en ekstra indsats er indkomsten efter skat, mens værdien for samfundet som helhed er hele den skabte indkomst. Belønningen til den enkelte er derfor mindre end værdien for samfundet, og det påvirker incitamenterne. Skatternes samfundsmæssige betydning kan derfor ikke vurderes alene ud fra deres provenueffekt, man må også tage hensyn til de afledte adfærdseffekter. Skatteforvridningen kan påvirke arbejdsmarkedet ad forskellige kanaler. En er i forhold til, hvor mange der ønsker at arbejde. En anden er i forhold til, hvor mange timer over året, man ønsker at arbejde. Disse to aspekter vedrører den kvantitative del af arbejdsudbuddet. Der kan også være kvalitative effekter via en påvirkning af incitamentet til at tage en uddannelse, til at skifte branche eller bopæl. Et højt skatteniveau skaber også andre problemer i form af skatteomgåelse. Det kan ske på to måder. Det ene er ulovlig omgåelse af beskatningen, dvs. sort arbejde. Den anden er gør det selvaktiviteter (f.eks. reparationer) og naturalieøkonomi. 53

54 Skattesystemets indretning skal balancere hensynet til at mindske skadevirkningerne for beskæftigelse og produktion med hensynet til ønsker om omfordeling. Dette er ikke nogen enkel opgave, men den aktuelle indretning af skattesystemet har problemer i begge retninger. Der er en række undtagelser, huller og fradragsmuligheder i skattesystemet, og de fleste af disse kommer ofte højindkomstgrupper til gode. Samtidig er beskatningen af arbejdsindkomst relativ høj, og det bremser både beskæftigelse og produktion. Skatte og Velfærdskommissionen stiller en række forslag til ændringer i skattesystemet for både at styrke beskæftigelse og produktion og samtidig sikre en mere klar fordelingsprofil. Dette sker under hensyntagen til at sikre et tilstrækkeligt provenu til finansiering af velfærdssamfundet. Disse forslag betyder også en væsentlig forenkling. Det aktuelle skattesystem lider af en række problemer: Systemet er kompliceret og svært gennemskueligt. Dette skaber en uklarhed for borgeren og en dyr og besværlig administration. Beskatningen af forskellige former for indkomst er uensartet. Beskatningen af arbejdsindkomst er høj. I forslagene på skatteområdet har Kommissionen lagt vægt på at etablere et skatte og afgiftssystem med: Få og enkle beskatningsformer det reducerer behovet for kontrol. En bred skattebase, hvor alle indkomster beskattes sikrer ensartethed i beskatningen og reducerer adfærdsmæssige uhensigtsmæssigheder. Begrænsede undtagelsesmuligheder, fordi undtagelser skaber uensartet beskatning og øger de administrative byrder og skaber kompleksitet. En moderne og effektiv skatteadministration, hvilket stiller krav til et sundt retssystem, tilstrækkelig revisionskapacitet, effektiv og hensigtsmæssig brug af tilgængelig teknologi, og kompetence og evne til at yde den nødvendige service over for borgere og virksomheder. Et hovedsigte med reformforslagene er, at Udvikle det eksisterende skattesystem gradvist i retning af særskilt beskatning af arbejdsindkomst mv. og kapitalindkomst. For arbejds og overførselsindkomster foreslås: Alle fradrag smeltes sammen til et samlet bundfradrag i indkomstskat kr. pr. person med overførsel mellem ægtefæller. 54

55 Fradrag for indbetalinger fra arbejdsmarkeds og private pensioner fjernes til gengæld gøres udbetalinger fra sådanne arbejdsmarkedspensioner og private pensioner skattefrie. Lavere skat på arbejde 37 %. Alle lavt beskattede og skattefrie indkomster fra arbejdsgiver gøres fuldt skattepligtige. Alle offentlige overførsler gøres skattepligtige al offentlig hjælp, børnetilskud, boligsikring, individuelle tillæg, vidtgående handicap m.v. (gælder ikke helbredsrelateret hjælp). Fradrag for underholdsbidrag (A bidrag og ægtefællebidrag) fjernes. Udbetalt underholdsbidrag gøres skattefrie. For kapitalindkomster: Alle former for kapitalindkomster beskattes ens med 27 %, dog beskattes afkast af pensionsformuer med 15 %. Der gives ikke fradrag for negativ nettokapitalindkomst. Overgangsordning for negativ nettokapitalindkomst (renteudgifter) særligt af hensyn til boligejerne. For selskabsindkomst: Selskabsindkomsten beskattes med 37 %. Indkomster optjent i grønlandske selskaber beskattes kun i et led; hos selskabet med samme skattesats som gælder for personers arbejdsindkomster. Aktieudbytter og fortjenester fra grønlandske selskaber gøres skattefrie. Aktieudbytter og fortjenester fra udenlandske selskaber beskattes som anden kapitalindkomst. Afskrivningsreglerne normaliseres straksafskrivninger, overskudsafskrivninger og afskrivninger på boligejendomme afskaffes. Renteudgifter kun fradrag for standardrente beregnet på værdien af de uafskrevne aktiver, varelagre og fremførselsberettigede underskud. For selvstændige erhvervsdrivende: Afskrivningsreglerne normaliseres straksafskrivninger og afskrivninger på boligejendomme afskaffes. 55

56 Renteudgifter kun fradrag for standardrente beregnet på værdien af de uafskrevne aktiver, varelagre og fremførselsberettigede underskud. Punktafgifter: Miljøafgifter (affald, brændstof, el). Ressourcerente Grønland har betydelige forekomster af naturressourcer. Fisk, skaldyr, havpattedyr og landpattedyr danner grundlaget for landets traditionelle erhverv. Minedrift har med henblik på udvinding af bly, zink, kryolit og kul tidligere udgjort betydende erhverv, og i de seneste år har der i mindre skala været udvundet guld og olivin. En stor efterforskningsaktivitet pågår, hvilket giver forhåbninger om en udvikling af minesektoren. Samtidig er der udviklingsprojekter i gang med hensyn til produktion af is og vand til eksport. Landet er også begunstiget af store ressourceoplande til vandkraft, og det har i de sidste 20 år givet anledning til etablering af vandkraftværker med henblik på forsyning af byer med vedvarende energi. Der er også et potentiale for udnyttelse af vandkraft til store industriprojekter, som efterspørger langsigtet, sikker og billig energi fra vedvarende energikilder. Endelig er der indikationer på, at der i undergrunden kan være store forekomster af olie og gas, men hvor der endnu ikke er gjort fund, der kan muliggøre en kommerciel udnyttelse. Naturressourcerne er et grundlag for at udvikle erhvervene og dermed øge den samlede produktion i samfundet. Desto mere effektiv produktionen er, desto mere kan udnyttelsen af naturressourcerne bidrage til at øge nationalindkomsten. For at sikre en effektiv udnyttelse af naturressourcerne er det vigtigt, at der gennemføres en velovervejet regulering. Naturressourcerne tilhører samfundet som helhed og ikke enkeltpersoner eller virksomheder, som får tilladelse til at udnytte dem. Dermed giver naturressourcerne mulighed for at generere flere indtægter til det offentlige i form af ressourceafgifter, det vil sige særlige skatter og afgifter i forbindelse med den erhvervsmæssige udnyttelse. Indtil nu har ressourceafgifter kun udgjort en beskeden andel af de samlede offentlige indtægter. I 2011 er rejeafgiften budgetteret til 20,0 mio. kr. og afgifter på is og vand til eksport til 2,1 mio. kr. Endelig kan en del af salget af fiskerirettigheder til EU på i alt 88,8 mio. kr. betragtes som en ressourceafgift. En effektiv udnyttelse af naturressourcerne er særlig vigtig for samfundet, fordi naturens ressourcer udgør en vigtig del af livsgrundlaget, og denne betydning kan blive meget større i fremtiden, hvis der for alvor kommer gang i udnyttelsen af vandkraftressourcer, hårde mineraler og kulbrinter. Derfor er en god forvaltning af Grønlands naturkapital afgørende for levestandarden i Grønland og landets fremtidige økonomiske udvikling. 56

57 Det er derfor vigtigt, i de fremtidige beslutninger om forvaltningen af naturens ressourcer at have stor opmærksomhed på de mulige offentlige indtægter ved forskellige former for betalinger for at få adgang til at udnytte naturens ressourcer. Med en hensigtsmæssig regulering af naturressourcerne kan der sikres et økonomisk afkast til naturressourcerne, ofte kaldet ressourcerente. I det omfang, ressourcerenten tilfalder det offentlige i form af ressourceafgifter, giver det et øget provenu for den offentlige sektor. Andre hensyn end ressourceafgifter kan spille en rolle, eksempelvis regionalpolitiske hensyn. Men hvis ressourceafgifter ikke prioriteres højt, når der skal træffes politiske beslutninger om reguleringen af fiskeriet, udnyttelsen af mineraler og vand og den fremtidige olie og gasudvinding vil mulighederne for at opprioritere en forbedring af levestandarden, løsning af sociale og uddannelsesmæssige problemer og en generel effektivisering af den grønlandske økonomi blive hæmmet. Ressourceafgifterne er karakteriseret ved, at provenuerne er behæftet med meget stor usikkerhed. Kun på fiskeriområdet er der rimelig klarhed over handlemuligheder og finansielle konsekvenser for det offentlige. Hvad angår produktion af is og vand og udnyttelse af vandkraftressourcer afhænger provenuvirkningerne af, om der er investorer, som vil og kan etablere og videreføre de produktioner, som kan føre til betaling af koncessionsafgifter. Derudover gælder der specielt for udnyttelse af vandkraft, at niveauet for royalties afhænger af både internationale markedsudviklinger og de øvrige almindelige rammevilkår, som internationale investorer stilles over for. Der er derfor ikke på nuværende tidspunkt grundlag for at fastlægge skøn over øgede provenuer på disse områder. For hårde mineraler er der ikke særlige ressourceafgifter, og mulighederne herfor kan først vurderes, når og hvis Grønland bliver en egentlig etableret producent af hårde mineraler. Kulbrinteområdet er karakteriseret ved, at ressourceafgifter har meget lange udsigter. For det første og nok så væsentligt er der endnu ikke konstateret kommercielt udnyttelige fund af kulbrinter. For det andet vil der gå en årrække (sandsynligvis 5 år eller mere) fra der er gjort et kommercielt interessant fund til det pågældende felt kan komme i produktion. Derefter vil der gå nogle år, før feltet kommer til at generere skatter og royalties af betydning. Og hvis det endelig kommer til at ske, skal provenuet kanaliseres ind i Råstoffonden. Halvdelen af provenuet skal, så længe der er et bloktilskud, kanaliseres videre til den danske stat i form af en reduktion af bloktilskuddet, og den anden halvdel skal akkumuleres i Råstoffonden for at skabe en finansiel formue, der kan sikre vækst og velfærd for kommende generationer. Det er kun afkastet af den akkumulerede formue i fonden, der vil kunne anvendes til finansiering af velfærdsordninger. Skatte og Velfærdskommissionen har derfor ikke indregnet noget provenu fra ressourceafgifter på dette område. Der er vigtigt at gennemtænke en fornuftig regulering og beskatning, men usikkerheden og tidshorisonten er for stor til, at det er realistisk at basere velfærdssamfundets finansiering herpå. 57

58 På fiskeriområdet er der imidlertid gode muligheder for inden for et par år at opkræve flere ressourceafgifter. Skatte og Velfærdskommissionen har ikke taget stilling til, hvilke modeller der skal tages i anvendelse for at sikre ressourceafgifter fra fiskeriet, men vil henvise til det arbejde, som Fiskerikommissionen har udført. Det er dog en afgørende forudsætning, at der sker ændringer i fiskerilovgivningen med det hovedsigte, som Fiskerikommissionen anbefalede i 2009, og som kan føre til færre, men mere effektive arbejdspladser i fiskeri og fiskeindustri og dermed et økonomisk grundlag for ressourceafgifter. Kiffaqkonto Et moderne samfund stiller krav om en nem og smidig administration for den enkelte, virksomhederne og den offentlige sektor. Det gælder i forhold til betalinger og udbetalinger. For samspillet mellem den enkelte person/familie og virksomhederne på den ene side og det offentlige på den anden vedrører dette betaling af skatter og udbetaling af sociale ydelser. Dette er ikke kun et spørgsmål om at gennemføre betalingen, men også om at have den mest aktuelle og relevante information. På en række områder giver den aktuelle administrative afvikling problemer for alle involverede parter. Problemer der bliver større i kraft af en lille befolkning, men med ligeså komplicerede regler og ordninger som i større lande. Konkret kan der peges på Restancer Skattebetalinger Tilpasning af sociale ydelser og boligsikring til den faktiske indkomst Administrationen af disse forhold er i dag omfattende og dermed omkostningstung. Grønland har et meget dyrt administrativt skattesystem målt som forholdet mellem omkostninger til administration og det samlede skatte og afgiftsprovenu. Udgifterne svarer til ca. 3,9 procent af det samlede provenu, hvilket er højt i sammenligning med andre lande (OECD, 2009). Effekten af ligning, revision, kontrol m.v. er imidlertid ganske begrænset. Ca. 99 pct. af alle skatteog afgiftsindtægter kommer stort set automatisk eller med meget begrænset ressourceanvendelse ind i de offentlige kasser. Effekten er således ikke et resultat af en ressourceindsats, men et spørgsmål om, hvordan de administrative og betalingsmæssige processer er tilrettelagt. I dag anvendes ressourcerne primært til opgaver, som ved en ændret indretning af systemer, kan håndteres automatisk. Ressourceanvendelsen er såvel historisk som kompetencemæssigt betinget. Man har videreført manuelle processer og udfører i dag opgaver, der ikke er tilstrækkeligt målrettet behovet, hvilket primært skyldes et stort gab mellem de reelle og de nødvendige kompetencer. Det offentlige administrerer ca inkassosager, der beløber sig til 790 mio. kr., hvilket svarer til, at Inddrivelsesmyndigheden håndterer 4,6 inkassosager pr. hver enkelt borger i Grønland. Herudover administreres et ukendt antal inkassosager vedrørende skatter, som beløber 58

59 sig til 455 mio. kr.. De samlede restancer udgør således 1,245 mia. kr., svarende til at hver enkelt borger i Grønland skylder kr. til det offentlige. Selv offentligt ejede virksomheder har restancer i systemet, herunder restancer på A skatter. Skattemyndighederne anvender i dag ganske betydelige ressourcer på at inddrive restancer. En almindelig ukompliceret inddrivelse af en renovationsregning på eksempelvis 400 kr. for et kvartal involverer op mod 20 handlinger hos de offentlige myndigheder, fra beløbet sendes til opkrævning hos borgeren, til det er tvangsinddrevet. Det store ressourceforbrug skal bl.a. ses i sammenhæng med, at der af hensyn til borgernes retssikkerhed stilles ganske omfattende krav, som skal efterleves af myndighederne. På den anden side er der på nuværende tidspunkt bundet store personalemæssige og økonomiske ressourcer i at sikre betaling af helt almindelige dagligdags betalinger. Kommissionens forslag til et nyt system er simpelt. Lønindkomst og overførsler fra det offentlige som f.eks. offentlig hjælp, pensioner og boligsikring går ind på ens Kiffaqkonto i et pengeinstitut. Fra denne konto betales automatisk skat, husleje, renovation, pensionsbidrag m.m., og borgeren har dermed umiddelbart overblik over, hvad der er til rådighed til andre formål. Dette system er nemmere for både for borgeren og virksomhederne. For borgerne er alt samlet et sted, og det er nemt at skabe overblik. For virksomhederne bliver skattebetalinger o.l. ikke længere en opgave og byrde. Det offentlige får samtidig mulighed for løbende at registrere deres tilgodehavender hos borgere og virksomheder på kontoen, og tilbagebetaling håndteres via Kiffaqkontoen. Kiffaqkontoen vil være nem og smidig for alle. Den har samtidig den store fordel, at man fra dette system har et bedre grundlag for tildeling af de sociale ydelser. I dag er dette meget besværligt, og ofte må man benytte forældede skatteopgørelser. Både for offentlig hjælp og pensioner har Skatte og Velfærdskommissionens analyser vist, at det giver anledning til store tilfældigheder og urimeligheder for både borger og samfund. Med Kiffaqkontoen vil man hele tiden have ny og aktuel information og dermed øge træfsikkerheden i det sociale system. I kapitel 9 er et sådant system nærmere forklaret og skitseret Den samlede pakke Den samlede reformpakke har tre hovedmål. Den skal medvirke til at styrke velstand og velfærd. Den skal medvirke til at sikre større lighed. Den skal medvirke til at sikre velfærdssamfundets finansiering. Status quo er ikke en mulighed! Pakken giver resultater i alle tre dimensioner. En væsentlig del af pakken er en massiv forøgelse af indsatsen i forhold til uddannelse. Der er iværksat en uddannelsesplan, og kommissionen fremsætter en lang række forslag til at styrke uddannelsesindsatsen. Kommissionen foreslår derudover en massiv indsats over for de yngste børn og folkeskolens afgangselever. Selvom de væsentligste effekter af disse tiltag først vil vise sig efter en meget lang tidsperiode, ikke mindst for forslagene knyttet til de yngste børn, vil der være synlige effekter inden for en årrække. 59

60 Effekterne på uddannelsesniveauet i form af, at flere får en uddannelse er anskueliggjort i figur 1.7. Figur 1.7.: Skønnet effekt af øget uddannelsesindsats, nettoeffekt på antal personer efter uddannelsesniveau, Kilde. Se kapitel 12 for forudsætninger for figuren Et højere uddannelsesniveau har store effekter både for den enkelte og for samfundet. For den enkelte er øget uddannelse forbundet med bedre beskæftigelsesmuligheder og højere indkomster. For samfundet bidrager en bedre uddannet arbejdsstyrke til den generelle velstand, men det har også en ganske betydelig effekt på de offentlige finanser. Denne effekt er ganske stor, da sådanne indkomststigninger både giver anledning til øgede offentlige indtægter via skatter men også mindre offentlige udgifter til offentlig hjælp, boligsikring, børnetilskud m.m. i takt med at flere bliver selvforsørgende på et rimeligt niveau. De offentlige finanser forbedres væsentligt i takt med stigende beskæftigelse i den private sektor, jfr. også Skatte og Velfærdskommissionen (2010b)). Dette finansieringsbidrag er en væsentlig kilde til at lukke finansieringsunderskuddet. På kort sigt skal der bruges en del ressourcer på at løfte uddannelsesniveauet. Men det er vigtigt, at et uddannelsesløft vil give varige effekter, og hvis dette realiseres, vil det have betydelige effekter ud over beregningshorisonten, som her er I dette perspektiv vil mange af de andre forslag fremsat af Skatte og Velfærdskommissionen i forhold til børn og unge også give resultater i form af at give de unge generationer bedre forudsætninger for skolegang og uddannelse. Det er vigtigt at understrege, at disse forbedringer ikke kommer af sig selv. En systematisk og aktiv indsats inden for hele uddannelsessystemet er en forudsætning for at dette kan realiseres. Det er derfor også vigtigt at have en række pejlemærker for uddannelsesområdet for at sikre sig at disse 60

61 forbedringer realiseres igennem hele uddannelsessystemet og giver grundlag for en øget beskæftigelse. Det væsentligste bidrag til forslagspakken i forhold til fordeling er, at flere får mulighed for at blive selvforsørgende på grundlag af bedre beskæftigelses og indtjeningsmuligheder. Disse dynamiske fordelingseffekter vil selvfølgelig først vise sig i takt med, at indsatsen over for uddannelse virker, men den vil så til gengæld have en stor betydning for at flytte mange ud af lavindkomstgruppen og længere op i indkomstfordelingen. Figur 1.8 giver en illustration af dette baseret på uddannelseseffekten beskrevet ovenfor og gennemsnitsindkomster knyttet til givne uddannelsesniveauer i dag. Figur 1.8: Flere flyttes længere op i indkomstfordelingen Ændret antal personer ved forskellige gennemsnitlige bruttoindkomster Gennemsnitlige bruttoindkomster, 2010 niveau Kilde. Se kapitel 12 for forudsætninger for figuren En massiv styrkelse af den sociale indsats og uddannelse vil give grundlag for øget beskæftigelse og produktion i den private sektor. En stigning i beskæftigelsen er vigtig af flere grunde. Den skaber grundlag for øget velstand både for den enkelte og samfundet. På den måde vil den også have en stor betydning for indkomstfordeling og fattigdom. Flere vil få mulighed for at få gode jobs med en god løn. Dette vil placere flere højere oppe i indkomstfordelingen, og færre vil have en lav indkomst, jfr. figur 1.8. Dette tager tid, men på sigt vil den aktive strategi medvirke til at reducere antallet af lavindkomstfamilier markant. Fordelingsdiskussioner er ofte knyttet til den umiddelbare effekt af givne forslag, såkaldte statiske fordelingsanalyser. Sådanne analyser viser, hvorledes forskellige familietyper påvirkes af forslagene. Givet den økonomiske situation skal sådanne analyser tolkes med meget stor forsigtighed, da de forudsætter at dagens situation kan fortsætte. Dette er netop ikke muligt status quo er ikke en mulighed. Derfor bør forslagspakken ikke vurderes i forhold til, hvorledes 61

62 situationen er i dag, men i forhold til situationen under den passive strategi, jfr. ovenfor. Kommissionen har dog gennemført sådanne statiske fordelingsanalyser for et antal familietyper primært for at sikre, at samfundets dårligst stillede ikke rammes uhensigtsmæssigt af forslagene. Der er nærmere redegjort for disse analyser i kapitel 12. Vurderingen af den samlede forslagspakke er således, at lavindkomstfamilier ikke bliver dårligere stillet. Forslagspakken løser finansieringsproblemet frem til 2025 ved at skabe grundlag for en stigning i arbejdsudbud og beskæftigelse og dermed indkomster primært via højere kvalifikationer og uddannelse for en større del af befolkningen den aktive strategi. Reformer af skattesystemet bidrager til at understøtte denne strategi, men også til at sikre en finansiering. Der kommer også et væsentligt finansieringsbidrag fra omlægninger og strømlining af både boligpolitikken og skattepolitikken. Nogle kommer til at bidrage mere til fællesskabet dette afspejler, at nogle fordele fjernes og huller lukkes, men også at der i udgangspunktet er et finansieringsproblem som skal løses. Figur 1.9 Budgetsaldo uden reform og med reformpakke Kilde: Egne beregninger Der er selvfølgelig usikkerhed om de præcise effekter af forslagspakken. Det er en stor reformpakke. På flere områder savnes der analyser og data til at lave grundige vurderinger af effekterne af reformerne. Derfor foreslår kommissionen også en række pejlemærker, som politikerne skal styre efter for at sikre en robust finansiering af velfærdssamfundet. Man løser ikke alle problemer en gang for alle, og man kan ikke forudse den fremtidige udvikling præcist. Derfor er det vigtigt med pejlemærker for den politiske styring. 62

63 Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler: at der indføres et flerårigt budgetloft for de samlede offentlige udgifter. Budgetloftet kan f. eks. løbende fastsættes for 4 år. Ændrede udgiftsbehov inden for et område må ledsages af samtidige forslag til omprioriteringer, at der fastsættes formål for udviklingen i den samlede private beskæftigelse, og dermed skattebasernes udvikling, at der oparbejdes en stødpude til håndtering af uforudsete hændelser, at fremskrivninger og vurderinger af finanspolitisk holdbarhed gennemføres hvert 2. eller 3. år f.eks. af Økonomisk Råd. 63

64 Henvisninger Fiskerikommissionen, 2009, Fiskerikommissionens betænkning, Nuuk Grønlands Økonomiske Råd, 2010, Økonomisk Råds Rapport 2010, Nuuk. Skatte og Velfærdskommissionen, 2010a, Fremtidens velfærd og vækst, Diskussionsoplæg, Nuuk. Kan downloades fra Skatte og Velfærdskommissionen, 2010b, Fremtidens velfærd og vækst, Baggrundsrapport, Nuuk. Kan downloades fra Skatte og Velfærdskommissionen, 2010c, Indkomster og indkomstfordeling i Grønland i 2007, Arbejdspapir, Nuuk. Kan downloades fra Skatte og Velfærdskommissionen, 2011a, Børn og unge, Arbejdspapir, Nuuk. Skatte og Velfærdskommissionen, 2011b, Sociale ydelser, Arbejdspapir, Nuuk. Skatte og Velfærdskommissionen, 2011c, Boligsubsidiering, Arbejdspapir, Nuuk. Skatte og Velfærdskommissionen, 2011d, Skat, Arbejdspapir, Nuuk. 64

65 Kapitel 2: Børn og unge 2.1. Indledning De fleste børn og unge trives godt i Grønland. De har forældre, der har ressourcer til at tage vare på dem, og de har et liv i trivsel og med gode vaner. På trods af en positiv udvikling på flere områder er der fortsat børn og unge, der har en problematisk opvækst. Mange børn har trivselsproblemer, ligesom et stort mindretal af børn er udsat for seksuelle overgreb, oplever alkoholproblemer og vold i familien og har selvmordsadfærd 4. Og et stort mindretal af børn og unge klarer sig dårligt og trives ikke i skolen (Christensen (2009)). Der er en tæt sammenhæng mellem forældrenes vanskeligheder og børns trivsel i skolen, idet de fleste børn og unges mistrivsel er knyttet til deres forældres adfærdsmønstre. Forældrenes problemer såsom misbrug, psykisk sygdom, voldelige relationer mm. skaber en række problemer for deres børn, da der som oftest er flere problemer til stede hos forældrene på en gang, og fordi de skaber forskellige former for mistrivsel hos børnene. Mange faktorer påvirker børns trivsel og sundhed og en række af dem er forbundet og skaber en negativ udviklingsspiral for børnene, jf. figur 2.1 nedenfor. Den negative sociale arv gør, at udsatte børn og unge er i større risiko for at få problemer i skolen og for ikke at få en kompetencegivende uddannelse. De har større risiko for at leve et voksenliv på overførselsindkomster eller i et lavt betalt job, hvor nedslidningsgraden og risikoen for arbejdsløshed er høj og sundheden tilsvarende dårligere. Og de har en større risiko for at få børn, hvor dette mønster gentager sig. 4 Se Skatte og velfærdskommissionen (2011a) for en nærmere beskrivelse af de gennemførte undersøgelser og opgørelsesmetoder, som dokumenterer disse forhold. 65

66 Figur 2.1: Negativ social arv Det er nødvendigt at investere massivt i børn og unge for at sikre en stabil økonomisk og politisk udvikling. Investeringer for at bryde den negative sociale arv er afgørende for at sikre et fremtidigt bæredygtigt samfund. Omkostningerne ved ikke at investere i børn og unge er betragtelige både på kort sigt, men i særdeleshed på længere sigt, idet samfundet går glip af den potentielle gevinst ved at opnå et højere uddannelses og sundhedsniveau for de kommende generationer. Verdensbanken anbefaler således politikker, der prioriterer den tidlige indsats, og sikrer børns udvikling allerede fra fødslen (World Bank 2010). Der har i løbet af de seneste 5 10 år været et betydeligt fokus på at bryde den negative sociale arv og intensivere den tidlige indsats. Der er iværksat en række initiativer i såvel normalsystemet som i specialsystemet, som netop har til formål at bremse den negative sociale spiral så tidligt som muligt i børnenes liv for at højne børns trivsel og udviklingsmuligheder. Der er med 66

67 Meqqerivitsialak og Atuarfitsialak sat ind for at styrke de pædagogiske indsatser på både førskole og skoleområdet, mens der med projekterne Dukkeprojektet, Klar til Barn og Tidlig indsats for gravide familier er sat ind for at sikre kommende forældre og nybagte forældres omsorgsevne. Antallet af børn og unge med en problematisk opvækst og behov for støtte er dog fortsat så stort, at det er helt afgørende for at skabe et socialt bæredygtigt samfund, at indsatsen for at stoppe den negative sociale arv styrkes yderligere. Det forudsætter, at der i en årrække investeres yderligere i sårbare børn, og at kapaciteten og ressourcerne anvendes optimalt på hele børne og ungeområdet Målsætninger for indsatser på børne og ungeområdet Mange undersøgelser peger på, at jo tidligere man griber ind i børns faldende trivsel, jo større er chancerne for at skabe en positiv udvikling for barnet. Desto længere tid der går før der gribes ind, desto længere ind i spiralen kommer man, og desto større er de menneskelige og samfundsmæssige omkostninger. Det gælder derfor om at stoppe spiralen i det øverste venstre hjørne, jf. figur 2.1. Heckman (2006) peger på, at tidlige indsatser skaber bedre læring hos børn, og indsatser for at forbedre læring senere i livet ikke har samme effekt. Det er vanskeligt at kompensere for en mangelfuld læring tidligt i livet ved indsatser senere i livet. Disse empiriske resultater underbygges af internationale undersøgelser, som viser at indsatser i førskolealderen for børn i risikofamilier, har stor effekt for børnenes uddannelse og arbejdsmarkedsdeltagelse på længere sigt. Derudover viser undersøgelser også, at førskoletiltag i forhold til børn i sårbare familier har en positiv indvirkning på børnenes IQ, hvilket skaber en varig positiv effekt i forhold til børnenes skolepræstationer. Erfaringer og undersøgelser fra Danmark og andre lande viser samtidig, at tidlige indsatser betaler sig. Der er en gevinst for barnet og familien, men også for samfundet som helhed. En evaluering af tidlige indsatser omkring gravide familier og familier med små børn finder også positive effekter for børnene og forældrenes udvikling (Capacent (2009)). Tidlige indsatser har desuden vist sig at være samfundsmæssige fordelagtige. Danske og internationale undersøgelser viser, at nyttegevinsterne er højere end omkostningerne ved tidlige indsatser (Barnett og Masse (2007); Schweinhart et al.(2005)). En evaluering af Mødrehjælpens projekt Godt i gang for unge mødre viser ligeledes, at det er en god samfundsmæssig investering, at styrke unge mødre tilknytning til uddannelsessystemet og arbejdsmarkedet (Jacobsen (2010)). Ligeledes sandsynliggør en dansk undersøgelse, at gevinsten ved en tidlig, familieorienteret indsats er betydelig. (Hansen et al. (2010)). Det er vigtigt med en tidlig og massiv indsats i hjem med en svag forældreevne. Målet er at skabe større trivsel for en større andel af børn og unge tidligt i deres liv. Desto tidligere der sættes ind, desto større er mulighederne for at skabe bedre udviklingsmuligheder for børnene. Lykkes det, vil 67

68 behovet for anbringelser udenfor hjemmet og andre massive hjælpeindsatser reduceres med tiden. Det vil kunne igangsætte en positiv spiral for de pågældende, og samfundsmæssigt vil det have store gunstige effekter. Større trivsel og udvikling for flere børn og unge vil samtidigt betyde, at flere får reelle lige muligheder for at vælge uddannelse og tilrettelægge deres liv. Flere vil kunne få en kompetencegivende uddannelse og integreres mere permanent på arbejdsmarkedet i bedre betalte jobs. Samfundsgevinsten herved er ikke blot sparede udgifter til overførselsindkomster og sygdom som følger af nedslidning eller dårlig livsstil, men det vil også skabe flere skatteindtægter og større samfundsnytte. For at skabe en sådan positiv udvikling skal der investeres i den tidlige indsats. Selvom nogle gevinster ved en tidlig indsats høstes på kort sigt vil de store menneskelige og samfundsmæssige gevinster være at hente på længere sigt. En højnelse af flere børns trivsel, udvikling og sundhed vil have afsmittende effekt på kommende generationer og dermed være med til at skabe et højere velfærdsniveau på længere sigt. Målet med indsatser for de børn og unge og deres forældre er at skabe et bedre fundament for, at forældre kan støtte deres børns udvikling og trivsel. Samtidig skal offentlige hjælpeinstanser være gearet til at støtte massivt op om kommende forældre og om børn fra de er helt små. Det er afgørende, at hjælpen til forældre og børn tager udgangspunkt i og bidrager til at sikre barnets tarv. Med udgangspunkt i de store udfordringer på området vil resultaterne af en massiv investering i sådanne indsatser kunne ses indenfor en kortere årrække ved at: Færre børn vokser op i hjem præget af misbrug og vold Færre børn udsættes for seksuelle overgreb Flere børn fra risikofamilier klarer sig og trives bedre i skolen Børn anbringes tidligere udenfor hjemmet Dette vil afføde nogle effekter på lidt længere sigt som vil kunne ses ved at: Flere børn fra risikofamilier gennemfører en uddannelse Færre unge har selvmordsadfærd Færre børn anbringes udenfor hjemmet Flere forældre har en uddannelse og er i arbejde Herved vil der være skabt grobund for at bryde en negativ social spiral, således at: At færre anbragte børn selv får børn, der bliver anbragt At andelen af befolkningen, der er selvforsøgende og lever uden vold, misbrug og overgreb stiger For at en sådan udvikling kan igangsættes må investeres i den helt tidlige indsats for børn og deres familier. En tidlig indsats rettet mod både at styrke forældres omsorgsevne og med styrkelse af et offentligt hjælpesystem, der tager hånd om børns vanskeligheder så tidligt som overhovedet muligt i børns liv. 68

69 2.3. Principper for udvikling af børne og ungeområdet Styrkelsen af indsatsen for børn og unge må baseres på et sæt principper, som har udgangspunkt i den tilgængelige viden om årsagerne til problemerne, og viden om hvad der skal til for at styrke børn og familiers trivsel og udvikling. Det helt overordnede princip for policy på børne og ungeområdet er, at der skal sættes ind så tidligt som muligt, både aldersmæssigt og problemmæssigt. Derfor skal indsatser fokusere på de kommende forældre og de helt små børn og på at fange problemerne i tide hos børnene og ikke mindst deres forældre. Det betyder med andre ord, at der skal forebygges mest muligt, for på den måde reduceres behovet for mere indgribende tiltag senere i livet.. Det er nødvendigt at adressere grundvilkårene omkring familierne, samtidig med at der sættes ind med konkrete indsatser omkring familierne. Det betyder, at der skal være fokus på adgangen til boliger, adgangen til uddannelse og arbejde samt adgangen til daginstitutioner. Indsatser skal anspore forældre til at tage ansvar for deres eget og deres børns liv og trivsel. Det betyder, at der skal sættes ind med indsatser, der støtter forældrene i at varetage forældrerollen. Samtidig skal indsatsen være helhedsorienteret omkring hele familien og dens livssituation, hvorfor indsatsen skal ske på tværs af sektorer. Hjælpesystemerne skal tale sammen med udgangspunkt i barnets og familiernes behov og ikke systemets behov. Dette forudsætter, at de rette handlemuligheder sikres til at møde familiernes behov. I de helhedsorienterede indsatser er det nødvendigt at fastholde barnet i centrum som et grundlæggende princip. Det betyder, at barnets tarv skal være styrende for de helhedsorienterede indsatser, der igangsættes for såvel familien som barnet. Indsatserne skal være så lette for familierne som muligt at orientere sig i og tage i mod familierne skal så vidt muligt møde det offentlige hjælpesystem ét sted ud fra et one door princip. Med knappe ressourcer særligt personalemæssige ressourcer er det afgørende, at de tilstedeværende ressourcer udnyttes bedst muligt. Det drejer sig således om at udnytte kapaciteten på hele børneområdet bedst muligt. For at skabe den bedst mulige chance for at skabe positive udviklinger for familierne og dermed for samfundet skal indsatser ske med udgangspunkt i den tilgængelige viden om, hvad der virker og bidrage til at opbygge viden. 69

70 2.4. Vejen til målet en intensiveret tidlig indsats Den store andel af børn og unge, der vokser op under utrygge og usunde rammer nødvendiggør, at der sker en fokusering og prioritering af indsatsen tidligt i udsatte børns liv, fordi sandsynligheden for at den virker, er større end for indsatser senere i livet jf. Heckman (2006). I Grønland er der mange børn og unge, der har behov for støtte, og det er nødvendigt, at der sættes ind for at bryde den negative sociale arv for de børn og unge, der vokser op med forældre, der ikke kan sikre deres trivsel og udvikling. Dette vil både være en personlig gevinst for børnene og for familierne, men også en samfundsøkonomisk gevinst. Tidlig indsats er en forudsætning for at kunne realisere målsætningerne om at skabe en bedre udvikling og trivsel for flere børn, da de tidlige år er helt afgørende for et barns fysiske og psykiske udvikling, indlæring og sociale kompetencer, som igen er afgørende for, hvordan barnet klarer sig senere i livet. Skal den tidlige indsats styrkes, er det nødvendigt at fokusere på den tidlige indsats rent aldersmæssigt, da erfaring og forskning viser, at gevinsterne både menneskeligt og samfundsmæssigt er størst herved. På grund af de udfordringer ressourcemæssigt og personalemæssigt, er det samtidig vigtigt at udnytte ressourcerne og kapaciteten, hvor de findes. Det drejer sig derfor også om at videreudvikle og styrke de indsatser, der allerede foregår, som har vist gode resultater, eller som vurderes at kunne medvirke til at styrke den tidlige indsats for børn i alderen 0 5 år. For at styrke den tidlige indsats er det nødvendigt at se på, hvilke instanser i det offentlige system, der dels opsporer og dels handler på børn, hvis udvikling og trivsel er i fare. Den primære ansvarsfordeling er illustreret nedenfor i figur 2.2. Figur 2.2.: Ansvarsfordeling og sammenhæng mellem de offentlige instanser på børneområdet 70

71 Under graviditeten og frem til barnet starter i en daginstitution er det primært sundhedsvæsenet, der forestår opsporingen, screening og indledende indsatser i forhold til risikofamilier. Sundhedsvæsenet underretter de sociale myndigheder, hvis de vurderer, at en familie er i risikogruppen, og socialforvaltningen har ansvaret for at sætte ind med hjælpeforanstaltninger i forhold til familien. Når barnet går i daginstitution/dagpleje vil den primære screening foregå her, og daginstitutionerne/dagplejen kontakter Pædagogisk Psykologisk Rådgivning (PPR) eller de sociale myndigheder, hvis de finder, at barnets eller familiens behov for støtte ikke kan varetages indenfor de eksisterende rammer i daginstitutionen/dagplejen. Idealet er tæt kontakt mellem sundhedsvæsenet og daginstitution/dagpleje for at sikre, at informationer videregives, og at tidligere interventioner videreføres og integreres i den nye hverdag. Har de sociale myndigheder været involveret tidligere, er det også vigtigt, at der etableres et samarbejde med den nye daginstitution/dagpleje. Dette vil tillige gøre sig gældende ved skift mellem daginstitutioner/dagpleje. Når barnet starter i skolen, bliver skolen og i særdeleshed klasselæreren den, der skal opspore børn i risikogrupper og enten tage initiativ til, at der iværksættes støtteforanstaltninger i skolen eller at de sociale myndigheder underrettes, jf. også kapitel 3. I skiftet mellem daginstitution og skole er det meget vigtigt, at der i forhold til risikobørn sikres, at skolen er klædt på til at give de bedst mulige læringsmuligheder, og at der etableres et samarbejde med de sociale myndigheder, hvis de tidligere har iværksat støtte for barnet eller familien. Figur 2.3.: Tidlig indsats i hhv. daginstitutioner, PPR, sundhedsvæsenet og socialvæsenet Daginstitutioner og PPR Sundhedsvæsenet Socialvæsenet Særlig pædagogisk støtte i daginstitution Indstilling til PPR Indstilling fra PPR til psykiatrisk udredning Indstilling fra PPR til pædagogisk støtte Underretning til socialforvaltningen Screeninger ved svangreundersøgelser, børneundersøgelser og ved vaccinationer Visitation til Tidlig indsats Fødselsforberedelse Sundhedsplejerskebesøg Udredninger ved børnepsykiater Underretning til socialforvaltningen Socialfaglige undersøgelser af børn og familier Støtte i hjemmet til familien Psykologhjælp til børn og forældre Støtteperson eller personlig rådgiver til barnet og/eller familien Økonomisk støtte til familien Familiebehandling og familiehøjskoler Aflasningsophold for barnet og/eller familien Anbringelser udenfor hjemmet Sundhedsvæsenet, daginstitutioner, PPR, skoler og socialvæsenet har alle en række handlemuligheder for at støtte børn og deres familier så tidligt som muligt i deres liv. Mens det er normalsystemets opgave at identificere sårbare børn, er det de sociale myndigheder, der har 71

72 ansvaret for at handle og handle rettidigt og relevant, hvis et barns udvikling og trivsel er i fare, eller hvis forældrene ikke er i stand til at tage ordentligt vare på barnet. I figuren nedenfor ses de forskellige handlemuligheder på tværs af sektorer, når der opstår bekymring for et barn i alderen 0 5 år. Der er igangsat tre landsdækkende projekter som har til formål at styrke den tidlige indsats for kommende forældre og familier med små børn: Dukkeprojektet, Klar til Barn og Tidlig indsats for gravide familier ( Tidlig indsats ). Formålet med de tre igangsatte projekter er alle at gribe så tidligt ind som overhovedet muligt i forhold til forældre og kommende forældre, som er i særlig risiko for ikke at kunne tage ordentligt vare på deres børn. De tre projekter er beskrevet mere uddybende i Skatte og velfærdskommissionens tekniske baggrundsnotat om børn og unge, Skatte og Velfærdskommissionen (2011a). Mens Klar til Barn og Tidlig indsats er rettet mod gravide familier, er Dukkeprojektet rettet mod unge og har til formål at forebygge uønskede graviditeter og at fremme graviditeter med ønskebørn. Eftersom antallet af teenagegraviditeter og teenageforældre er relativt højt i Grønland sammenlignet med andre nordiske lande, er det Skatte og Velfærdskommissionens vurdering, at indsatser for at reducere antallet af teenagegraviditeter bør supplere den tidlige indsats for dem, der allerede er gravide og får børn. Hvis en effektevaluering af Dukkeprojektet viser, at det kan medvirke til at reducere antallet af teenagegraviditeter, særligt blandt sårbare unge, anbefales det, at projektet fastholdes og forankres som led i den generelle indsats, blandt andet i folkeskolen. Tidlig indsats har kørt siden 2007 og er etableret i 13 byer. Tidlig indsats er et tværfagligt samarbejdsprojekt mellem sundhedsvæsenet og socialvæsenet om dels at opspore sårbare gravide familier samt udarbejde handleplaner og iværksætte tilbud og tiltag for familien. Dette sker i lokale indsatsgrupper bestående af nøglepersoner fra sundhedsvæsenet og socialvæsenet og i mange tilfælde andre lokale ressourcepersoner. Indsatsgruppen refererer til en auditgruppe, som består af repræsentanter fra den lokale sundhedsledelse og socialchefen samt øvrige relevante personer med beslutningskompetence. Auditgruppen har til ansvar løbende og i samarbejde med indsatsgrupperne at vurdere de nødvendige indsatser og de lokale handlemuligheder. Derudover har auditgruppen til opgave at følge op på hvor mange børn, der vurderes omsorgssvigtede, antallet af familier, der visiteres til Tidlig indsats samt beskrivelse af de konkrete tiltag og tilbud til familierne. I efteråret 2010 blev der gennemført en midtvejsevaluering af projektet. Heraf fremgår det, at pr. oktober 2010 har 291 familier deltaget i projektet. Dette svarer til 14,6 pct. af alle nybagte forældre. Af midtvejsevalueringen fremgår det, at Paarisa vurderer, at målgruppen er pct. af de nybagte forældre. Deltagelsesprocenten i Tidlig indsats udtrykker formentlig derfor forskelle i praksis og er udtryk for det lokale personales kontinuitet og kapacitet samt forankring af projektet. 72

73 Midtvejsevalueringen af projektet har tydeliggjort behovet og målgrupperne for den tidlige indsats og undervejs i projektet er det blevet klart, at målgruppen er både større og langt tungere end først antaget. Gennemgående for familierne i Tidlig indsats er, at de er kendetegnet ved at have komplekse problemstillinger. Nogle af de gennemgående karakteristika for familierne i projektet er, at forældrene: - er unge mere end halvdelen er under 23 år. - har udbredte misbrugsproblemer, såvel hash, alkohol som ludomani. - har begrænsede uddannelsesmæssige ressourcer og manglende tilknytning til arbejdsmarkedet - har andre børn anbragt udenfor hjemmet grundet omsorgssvigt. - selv er omsorgssvigtet og har følger deraf. - har været udsat for seksuelt misbrug, incest og/eller vold fra familiemedlem eller partner og har følger deraf. - har boligproblemer. Midtvejsevalueringen viser, at der iværksættes flere foranstaltninger for sårbare familier end tidligere, og de fagpersoner, der deltagerne i Tidlig indsats vurderer selv, at det har bidraget til at målrette og intensivere indsatserne for sårbare familier med små børn. Tre fjerdele af de adspurgte indsatsgruppedeltagere vurderer selv, at indsatsen overfor målgruppen af udsatte familier har været bedre ved hjælp af Tidlig Indsats end den ville have været uden projektet. Dette begrundes bl.a. med, at indsatsen koordineres bedre, at man fanger familierne tidligere, og at der således kan iværksættes indsats, så snart behovet opdages. Hovedparten af de adspurgte fagpersoner, der deltager i projektet vurderer også selv, at samarbejdet på tværs af sundhedssektoren og socialsektoren er forbedret som følger af projektet og har været med til at styrke de organisatoriske rammer og samarbejdet på tværs af sektorer i den tidlige indsats omkring mange sårbare familier. Dette er i sig selv positivt, da alle erfaringer og forskningsresultater peger på, at skal den tidlige indsats virke, skal det ske på tværs af sektorer (Capacent (2009)). Det er på baggrund af projektets målgruppe, organisatoriske forankring og foreløbige resultater Skatte og velfærdskommissionens vurdering, at projektet har potentiale til at blive et vigtigt omdrejningspunkt for den tidlige indsats. Der er dog en række elementer i projektet som skal videreudvikles før projektets fulde potentiale kan opnås, og der for alvor kan skabes varige forandringer for de sårbare familier. Det kræver blandt andet flere handlemuligheder for at hjælpe familierne og børnene, der indgår i projektet. De indsatsmuligheder, der efterlyses, er følgende: - boliger til sårbare familier - daginstitutionspladser - psykologbehandling/terapi 73

74 - vejledning og konkret støtte i forhold til forældrerollen, herunder familiebehandling og støtte i hjemmet - anbringelses og døgnbehandlingsmuligheder for børn og forældre - misbrugsbehandling tilpasset målgruppen Udover manglende handlemuligheder fremgår det af midtvejsevalueringen, at forældrenes tilknytning til uddannelse og arbejdsmarkedet kunne i ringe grad adresseres på trods af, at en stor del af forældrene ikke har en afsluttet folkeskolens afgangsprøve og ikke er i arbejde. Derudover lader det til, at de lokale ledelser ikke er tilstrækkeligt involveret i projektet, hvorfor ansvaret for den rette opsporing og efterfølgende iværksættelse af relevant handlen ikke er tydeligt placeret. Endvidere har manglende ansvarstagen ingen konsekvenser. Sat lidt skematisk kan erfaringerne fra Tidlig indsats summeres således: Det der virker i Tidlig indsats : tidlig opsporing, socialforvaltningerne får kendskab til flere risikofamilier tidligere flere indsatser iværksættes for familierne og børnene tidligere Det der skal styrkes: opsporingen er stadig ikke komplet, og for få visiteres til indsatsgrupperne handlemulighederne skal styrkes forældrenes tilknytning til uddannelse og arbejdsmarked adresseres ikke i tilstrækkelig grad ansvaret for handling skal tydeliggøres En række af Skatte og Velfærdskommissionens anbefalinger til styrkelse af den tidlige indsats vil tage udgangspunkt i de erfaringer der er høstet med det nuværende projekt Tidlig indsats og har til formål at styrke de elementer i det tværfaglige samarbejde, som vurderes ikke at fungere optimalt på nuværende tidspunkt Hovedudfordringer i den tidlige indsats En af de væsentligste udfordringer i det forebyggende arbejde, er at der er mange familier med behov for støtte. Antallet af unge mødre er relativt stort. I følge tal fra Landslægeembedet var ca. 15 pct. af alle fødende i 2008 under 20 år. At blive mor i en ung alder er ikke nødvendigvis et problem i sig selv, men erfaringen og internationale undersøgelser viser, at børn af unge mødre har større risiko for klare sig dårligere end andre børn, hvorfor der er særligt fokus på børn af unge mødre. Samtidig er alkoholmisbrug, vold og seksuelle overgreb et problem i en del familier, og det skaber et stort pres på det offentlige hjælpeapparat både omkring forældrene og børnene Grundvilkårene for familierne Resultaterne af midtvejsevalueringen af projekt Tidlig indsats bekræfter, at adgangen til en passende bolig er et gennemgående problem for mange udsatte familier. Der forefindes ikke undersøgelser, der påviser boligers indvirkning på børns udvikling og trivsel. Men vurderingen er, at boligproblemer flere steder er med til at fastholde familier i en udsat position og tilmed kan 74

75 forværre familiens øvrige problemer. For nogle familier er det største problem, at de ikke har en bolig. Derudover er manglende adgang til kvalificerede pasningstilbud et problem for en del sårbare forældre til små børn, fordi de ofte ikke magter at tage ordentlig vare på deres børn 24 timer i døgnet, og fordi de har behov for sparring og støtte til at forstå barnets udvikling og behov. Tilknytning til uddannelsessystemet og efterfølgende arbejdsmarkedet er en afgørende parameter for at skabe gunstige udviklingsrammer for sine børn, samtidig med at det er en basal forudsætning for at opretholde livet ved selvforsørgelse. Erfaringerne fra Tidlig indsats viser, at en væsentlig andel af udsatte familier ikke har folkeskolens afgangseksamen, ikke er i uddannelse og kun har en sporadisk tilknytning til arbejdsmarkedet. Samtidig viser midtvejsevalueringen af Tidlig indsats, at uddannelses og arbejdsmarkedsindsatsen for de deltagende i projektet ikke fylder særlig meget. Her må antages at være plads til en forbedret indsats Handlemuligheder i den tidlige indsats Som situationen er nu, anbringes relativt mange børn og unge udenfor hjemmet. Dette har formentligt sammenhæng med, at adgangen til forebyggende hjælpeforanstaltninger såsom hjemmehossere, familiebehandling, psykologhjælp osv. er begrænset på grund af manglen på personale til at udføre denne hjælp. Dette tyder på, at der er rum til at sætte tidligere ind med støtte til børn og forældre i hjemmet. Den høje gennemsnitsalder for døgninstitutionsanbragte børn tyder samtidig på, at flere anbringelser med fordel kunne ske tidligere. Dette er dog begrænset af, at der mangler plejefamilier, og at der er meget få plader til anbringelse af små børn (og deres mødre). Misbrug (af forskellig art) går igen i stort set alle de sager, som er indgået i Tidlig indsats. Men samtidig viser de seneste tal fra kommunerne, at misbrugsbehandling flere steder nedprioriteres. Hertil kommer, at begrænsede muligheder for at få et effektivt misbrugsbehandlingsforløb er en udfordring i forhold til at ansvarliggøre forældre og skabe bedre opvækstvilkår for mange børn Ansvar i den tidlige indsats Midtvejsevalueringen af Tidlig indsats viser, at de lokale auditgrupper, som består af ledelsesrepræsentanter fra hhv. sundheds og socialsektoren flere steder ikke har fungeret. Dette gør, at prioriteringen og allokering af ressourcer til projektet flere steder har haltet. Den ledelsesmæssige prioritering af projektet har vist sig afgørende de steder, hvor projektet har fungeret bedst. Midtvejsevalueringen af projektet peger på, at auditgrupperne er afgørende for at skabe det fornødne samarbejde, da det i sidste ende er ledelserne i såvel sundhedsvæsenet som socialvæsenet, der har kompetencerne til at allokere de fornødne ressourcer til samarbejdet. Samarbejdet i Tidlig indsats er i sidste ende afhængig af at de lokale ledelser i såvel sundhedsvæsenet som socialvæsenet tager ansvar og prioriterer indsatserne og sikrer de fornødne personalemæssige ressourcer til det tværfaglige samarbejde. Dette gælder særligt i de 75

76 lokale sociale forvaltninger, som har ansvaret for, at der sættes ind med relevante og tilstrækkelig indsatser, når behovet er identificeret Samarbejde En evaluering af en række projekter omkring tidlig indsats i Danmark viser, at gode effekter af en tidlig indsats blandt andet opnås gennem et godt tværfagligt samarbejde og indsatser, herunder et smidigt og velfungerende visitationssystem og indsatser, som er koordineret på tværs af socialog sundhedsområdet (Capacent (2009)). På mange måder lever Tidlig indsats op til disse kriterier, og projektet vurderes da også til at være en potentiel hjørnesten i den tidlige indsats. Men der udestår fortsat visse problemer og barrierer i projektet og i den tidlige indsats i almindelighed. Projekt Tidlig indsats har vist, at der er samarbejdsvanskeligheder særligt mellem sundhedsvæsenet og socialvæsenet på grund af forskellige forståelser af hinandens roller, ansvar og muligheder i indsatserne omkring familierne, idet sundhedsvæsenet, socialvæsenet, daginstitutioner osv. opererer ud fra forskellige fagligheder og indsatsmuligheder. Derudover bærer samarbejdet mellem sundhedsvæsenet og socialvæsenet præg af frustrationer over manglende indsatsmuligheder for familierne og børnene. Frustrationen over de utilstrækkelige handlemuligheder er forbundet med manglende personalemæssige ressourcer i især socialforvaltningerne. Udover de familier, der indgår i Tidlig indsats, er det tværfaglige samarbejde ikke systematiseret. Her foregår indsatsen omkring sårbare familier i flere forskellige systemer og er ofte ikke koordineret Mangel på kvalificeret personale Midtvejsevalueringen af Tidlig indsats og tilbagemeldinger fra kommunerne peger entydigt på, at mangel på uddannet personale og en stor personaleudskiftning er en af de væsentligste udfordringer i indsatserne omkring børn og familier i såvel sundhedssektoren, socialvæsenet og i daginstitutioner og skoler. Blandt sundhedsplejersker og jordemødre er personaleudskiftningen nogle steder stor, samtidig med at det nogle steder kan være vanskeligt at rekruttere personale, jf. også diskussionen i kapitel 11. På daginstitutionsområdet, døgninstitutionsområdet, plejefamilieområdet og i forhold til indsatser for børn, der bor hjemme, er manglen på pædagogisk uddannet personale stor. Nogle steder er det endog vanskeligt bare at få besat stillinger også med ufaglært personale. I socialforvaltningerne er der mangel på socialrådgivere, hvorfor der er ansat en del sagsbehandlere, som ikke er uddannede socialrådgivere. Selvstyrets tilsynsrapporter viser, at der er store vanskeligheder, særligt på de mindre socialkontorer, med at opretholde en systematisk sagsbehandling. Overholdelsen af helt basale sagsbehandlingsregler som oprettelse af socialsager, opfølgning på underretninger og socialvagtrapporter er nogle steder meget mangelfuld. Dette betyder, at borgernes og særligt børnenes retssikkerhed er kompromitteret, ligesom muligheden for at gribe rettidigt ind i forhold til vanskeligheder i familierne reduceres kraftigt. 76

77 Den manglende systematik skyldes til dels manglen på personale og ledelsesmæssig fokus, ligesom de faglige miljøer er små og skrøbelige, hvilket sænker den faglige standard. Det er vurderingen, at der også blandt det uddannede personale er brug for kontinuerlig opkvalificering for at kunne håndtere en så bred vifte af problemstillinger, som sagsbehandlere og pædagoger ofte står overfor. Stor personaleudskiftning og personalemangel er selvsagt en hindring for at igangsætte og gennemføre en indsats for de børn og familier, der har behov for støtte. Den store udskiftning af personale gør det endvidere vanskeligt at forankre viden og metoder organisatorisk. For dag og døgninstitutioner er der flere indikationer på, at den lave løn er en barriere for rekruttering af uddannet pædagogisk personale, ligesom døgninstitutioner også peger på arbejdstiden og det tunge klientel. Sammenligner man pædagogers løn med lønnen blandt andre faggrupper med samme længde uddannelse og samme arbejdsbelastning er lønforskellen relativt stor. Startlønnen for en pædagog er godt kr., mens den for en nyuddannet socialrådgiver er ca og for en nyuddannet sygeplejerske knapt kr. Grundet manglen på lærere og arbejdskraft på andre områder, er der mange pædagoger ansat i andre stillinger end pædagogstillinger. Mulighederne for at undervise i folkeskolen har hidtil været relativt gode for pædagoger, hvor startlønnen som såkaldt anderledes kvalificeret lærer er godt kr. ved indplacering på laveste løntrin. Ses der på gennemsnitslønninger ligger pædagoger væsentligt under andre faggrupper med mellemlange videregående uddannelser, såsom socialrådgivere, sygeplejersker og lærere. Tabel 2.1. Årlig gennemsnitsløn for faggrupper på børne og ungeområdet i 2009 Faggruppe Gennemsnitlig årsløn (kr.) Lærere (IMAK) Forskolelærere (IMAK) Sygeplejersker Socialrådgivere (AK) Ergo og fysioterapeuter Pædagoger Kilde: ASA Økonomi og personalestyrelsen Samlet set tegner der sig et billede af personalesituationen på børne og ungeområdet karakteriseret ved: - Det er vanskeligt at rekruttere og fastholde uddannet personale på hele børne og ungeområdet, hvilket særligt rammer yderområderne 77

78 - Der er relativt mange uddannede pædagoger, som ikke arbejder som pædagoger - Lav løn og prestige særligt for pædagoger er en barriere for at rekruttere og fastholde uddannet personale Tidlig indsats ud over Tidlig indsats Den tidlige indsats udover Tidlig indsats er ofte mangelfuld. Som nævnt omhandler projektet Tidlig indsats ca. 15 pct. af alle nyfødte børn. Vurderingen er dog, at op mod 30 pct. af en fødselsårgang har behov for støtte. Det betyder, at opsporingen af og indsatserne for sårbare familier fortsat kan styrkes. Tidlig indsats er ikke kun tidlig indsats i aldersmæssig forstand, men tidlig indsats i forhold til at fange problemer i tide. Med projektet Tidlig indsats er der sat ind for at fange sårbare børn og familier tidligt i børnenes liv. Men der er et slip i forhold til børnene over 2 år. Her mangler der koordineret og systematisk screening i daginstitutioner og i forhold til børn, som ikke går i daginstitution. Pædagoger, lærere og andre fagfolk i normalsystemet er ikke alle rustet til at identificere og reagere rettidigt på børn og unge, som ikke trives eller omsorgssvigtes. Dette gælder også for fagpersoner i socialforvaltningerne, hvor flere tilsynsbesøg vidner om manglende handlen fra socialforvaltningernes side på f.eks. gentagende underretninger fra socialvagten. Dette skyldes til en vis udstrækning en stor udskiftning i personalet og en høj andel af ufaglært eller ikke tilstrækkeligt uddannet personale i institutioner og på socialkontorerne. Derudover er det vurderingen, at der også blandt det uddannede personale er behov for bedre indføring i tegn på omsorgssvigt, og hvordan der handles på dem Viden om virkninger En anden væsentlig udfordring er, at viden om de indsatser, der iværksættes og deres virkning på det sociale område generelt er sparsom. Der mangler overblik over aktiviteter på landsplan, og der findes kun i begrænset omfang systematisk og opdateret viden om effekterne af indsatser for og med udsatte børn, unge og deres familier. Dette manglende vidensgrundlag gør det vanskeligt at prioritere hvilke indsatser, der skal iværksættes, for hvem og hvornår En udvidet tidlig indsats Skatte og Velfærdskommissionen har valgt at lægge hovedvægten i forslaget på en tidlig indsats. Anbefalingerne har fokus på børn fra de undfanges til de er ca. 5 år, da det er vurderingen, at der høstes de største såvel menneskelige som samfundsmæssige gevinster ved at gøre en særlig indsats for denne gruppe. Forslaget har fire hovedpunkter: Mere handling i den tidlige indsats Klar ansvarsfordeling og mere forpligtende samarbejde på tværs af sektorer Investering i personale Vidensopbygning 78

79 I forhold til den tidlige indsats er dels vurderet hvilke anbefalinger, der er kommet fra projektet, og hvad der peges på fra lignende projekter Mere handling i den tidlige indsats Som beskrevet ovenfor er der behov for at adressere såvel fundamentet omkring familierne som egentlige indsatser med, for og i familierne. Det drejer sig således om at intensivere indsatsen på følgende parametre: - Indsatser for forældrene og længerevarende familiebehandling - misbrugsbehandling - differentierede anbringelsesmuligheder for små børn og deres forældre - pasningstilbud og boliger Indsatser for forældrene og familiebehandling Midtvejsevalueringen af Tidlig indsats peger entydigt på, at der er behov for mere støtte til sårbare forældre. Denne styrkede indsats er forslået forankret i familiecentrene, hvilket forudsætter, at der findes det fornødne personale til at varetage opgaverne. Det drejer sig således om et væsentligt antal familievejledere, som kan lave indsatser i familierne. Departementet for Sundhed vurderer, at der er behov for væsentligt flere sundhedsplejersker og jordemødre på landsplan for at styrke den tidlige opsporing og for at give støtte til sårbare familier. Derudover kan den samlede indsats omkring familierne styrkes ved at tilknytte flere aktører i det tværfaglige samarbejde og i familiecentrene. Her er det særlig vigtigt at adressere forældrenes uddannelsesmæssige og arbejdsmæssige situation og forudsætninger, f.eks. med tilknytning af arbejdsmarkedsforvaltninger og Piareesarfik. Derudover skal der igangsættes differentierede indsatser for og i familierne, blandt andet som misbrugsbehandling og opfølgning efter endt misbrugsbehandling, for at skabe eller fastholde en positiv udvikling i familien, således at flere børn vokser op med forældre, der kan tage godt hånd om dem. Der skal sættes ind for de familier, der har evnerne til at være gode familier, men som skal have hjælp til det. Rammerne for misbrugsbehandling diskuteres yderligere i kapitel 7 om sårbare grupper. I den anbefalede udvidelse af misbrugsbehandlingen anbefales det, at gravide familier og familier med små børn prioriteres, og at der sker en systematisk visitation til misbrugsbehandling af sådanne familier. Der kan tænkes i nogle af de evidensbaserede familiebehandlingsmetoder, som anvendes i andre lande tilpasset grønlandske forhold. Hvis det skal være attraktivt for personalet skal man tænke i par eller teams, som uddannes, f.eks. med tilknytning til familiecentrene, så det faglige miljø opretholdes, ligesom supervision skal medtænkes. En familiebehandleruddannelse kan anvendes 79

80 som rekrutterings og fastholdelsesredskab for pædagoger eller socialrådgivere, der ønsker at videreuddanne sig. Der er netop oprettet en diplomuddannelse i socialt arbejde og familiearbejde. Det er en oplagt mulighed for kommunerne til at opruste det familieorienterede arbejde yderligere. Som nævnt er såvel seksuelle overgreb såvel som vold et problem for en del af forældrene i målgruppen. Indsatsen mod bekæmpelsen af seksuelle overgreb er blevet intensiveret de senere år, senest med etablering af et børnehus til behandling af ofre for seksuelle overgreb. Selvom der har været rettet en del fokus mod vold, er der ikke etableret egentlige behandlingstilbud eller konkrete indsatser mod vold. Vold kobles ofte til alkohol, og der er da også langt flere samlevere med alkoholproblemer, der udøver vold (Christensen et al. (2008)). En øget misbrugsbehandling vil derfor forhåbentligt reducere volden. Det kan dog ikke konkluderes, at misbrugsbehandling vil fjerne volden. Undersøgelser peger på, at sammenhængen er langt mere kompleks. Misbrug kan f.eks. være det, der gør volden mere voldsom og dermed synlig for omverdenen eller misbrug kan fungere som en undskyldning for at udøve vold (Reinicke (2005), Lundgreen (1991)). Voldsproblematikker kan derfor fortsat være et problem, misbrug eller ej og misbrugsbehandling eller ej. Vold er skadeligt for børn, også når volden går ud over deres forældre eller andre omsorgspersoner (se f.eks. Kitzmann et al. (2003)). En vellykket tidlig indsats kræver blandt andet faglig indsigt og sikring af handlemuligheder. Som yderligere specificeret i kapitel 7 om sårbare grupper anbefales kommissionen derfor at indsatser mod vold prioriteres højere. Differentierede anbringelsesmuligheder for små børn og deres familier At dømme efter gennemsnitsalderen for anbragte børn og antallet af børn, der vokser op i mistrivsel er det vurderingen, at en del børn anbringes for sent, og at flere små børn burde anbringes udenfor hjemmet. Derfor skal anbringelsesmulighederne for de små børn styrkes, og flere sårbare familier skal have støtte til at tage vare på deres små børn. Der er i Finansloven for 2011 bevilliget midler til oprettelse af et landsdækkende spædbarnshjem. For at dette anbringelsestilbud skal kunne medvirke til at bryde den negative sociale arv og skabe gode rammer omkring de børn, der anbringes i en meget tidlig alder, skal der være de fornødne faglige kompetencer til stede, hvilket understreger behovet for kvalificeret personale. En stor international undersøgelse viser, at anbringelser af små børn på institutioner så vidt muligt skal undgås, og at børnene hurtigst muligt skal videre i familiepleje (WHO (2004)). Denne anbefaling er baseret på en vurdering af, at særligt spædbørns udvikling sikres bedst muligt ved den kontinuerlige pleje og tilknytning til få faste omsorgspersoner frem for flere forskellige ansatte på en institution. Spædbarnshjem skal derfor være et tilbud til de spædbørn, der er så skadede, at de har brug for meget specialiseret behandling. Det vil være en fordel, at spædbarnshjemmet arbejder tæt sammen med plejefamilier, der kan udgøre den familielignende ramme omkring børnene. Derudover skal kvaliteten og kontinuiteten af anbringelser sikres. Derfor er der også behov for mange flere plejefamilier, som er uddannet til at varetage omsorgssvigtede børn. Det blev allerede i 2003 muligt at etablere professionelle plejefamilier. Ifølge forordningen om hjælp til børn og unge er det en forudsætning for at være professionelle 80

81 plejefamilier, at mindst én af de voksne i familien har en socialfaglig baggrund eller lignende erhvervsmæssig erfaring, som giver særlige forudsætninger for at tage sig af svært psykisk skadede og omsorgssvigtede børn og unge eller børn og unge med vidtgående fysisk eller psykisk handicap. Som udgangspunkt skal mindst én af plejeforældrene have det som sin fuldtidsbeskæftigelse at passe et eller flere børn og unge i hjemmet. Den professionelle plejefamilie ansættes i kommunen under overenskomsten for pædagoger. Hensigten med denne lovændring var netop at styrke alternativerne til institutionsanbringelser for den grupper af sårbare børn, der har behov for en særlig pædagogisk indsats. Imidlertid har mulighederne for at ansætte professionelle plejefamilier kun resulteret i et begrænset antal professionelle plejefamilier. En af barriererne synes at være, at de professionelle plejefamilier skal ansættes på en overenskomst for pædagoger til en relativt begrænset løn. En anden barriere synes at være, at arbejdet som professionel plejefamilie ofte er ensomt og isoleret fra det omgivende samfund. Skatte og Velfærdskommissionen har ikke haft mulighed for at kortlægge barriererne for rekruttering af professionelle plejefamilier, men det anbefales, at der foretages en grundig analyse af barriererne og mulighederne for at øge antallet af professionelle plejefamilier og sikre kvaliteten i anbringelserne for derigennem at styrke anbringelsesmulighederne for de helt små børn. En undersøgelse af danske plejefamilier viser blandt andet, at en stor udskiftning blandt sagsbehandlere vanskeliggør samarbejdet mellem kommunen og plejefamilierne og i mange tilfælde begrænser kontinuiteten i anbringelsesforløb. Derudover peger undersøgelsen på, at supervision er en væsentlig forudsætning for en vellykket anbringelse (Deloitte (2010)). Det må antages, at sådanne forhold også har betydning for plejefamilieanbringelser i Grønland, og her synes den generelt store personaleudskiftning og små faglige miljøer at være en udfordring. Der anbefales derfor at styrke organiseringen omkring rekruttering, uddannelse, tilsyn og supervision af de almindelige plejefamilier. En sådan indsats kan ske enten i kommunale plejefamiliegrupper eller alternativt i et landsdækkende plejefamiliecenter, som varetager rekruttering og uddannelse af plejefamilier og tilsyn med plejefamilier. Eftersom det er nødvendigt, at øge anbringelsesmuligheder for små børn anbefales det, at der øremærkes en pulje til såvel at analysere hele plejefamilieområdet som til at styrke plejefamilieindsatsen og sikre, at flere plejefamilier bliver rustet til at varetage plejen for børn, således at flere små børn kan anbringes i plejefamilie. Udvidelse af den tidlige indsats Projektet Tidlig indsats omhandler i dag familier med børn op til 2 år. Det er dog påpeget i flere sammenhænge, at der eksisterer et hul i forhold til indsatser for børn i alderen 2 5 år. Der er behov for at der også sker en systematisk opsporing af børn i denne aldersgruppe, ligesom der er behov for, at de børn, der har indgået i Tidlig indsats også følges ud over det 2. leveår. Her er det vurderingen, at sundhedsplejerskens arbejde i forhold til daginstitutioner og forældre skal intensiveres. 81

82 Psykologisk og pædagogisk rådgivning (PPR) er traditionelt og fortsat primært orienteret mod skolerne og bruges primært til at lave udredninger med henblik på vurderinger om specialundervisning eller viderehenvisning til udredning i børnepsykiatrien. I Nuuk er PPR imidlertid indrettet således, at PPR også har førskolebørn som deres målgruppe. Førskoleområdet er et prioriteret indsatsområde, og en væsentlig del af undersøgelserne og udredningerne i PPR regi omhandler børn ned til etårs alderen. Undersøgelserne af førskolebørnene resulterer i forskellige anbefalinger, enten ved at PPR yder rådgivning og vejledning til daginstitutioner, ved en viderevisitering til udredninger i børnepsykiatrien eller ved henvisning til socialforvaltningen. PPR i Nuuk vurderer, at en væsentlig del af førskolebørnene, der henvises til PPR, har vanskeligheder grundet problemer i hjemmet. Skatte og Velfærdskommissionen vurderer, at en udvidelse af PPRs funktion i hele landet til også at omhandle førskolebørn vil bidrage til at intensivere den tidlige indsats. Kommissionen anbefaler derfor at styrke PPRs kapacitet til at udrede, støtte og rådgive institutioner og andre omkring de mindre børn med særlige behov. Derudover skal personalet i dagtilbud og daginstitutioner klædes på med kurser og redskaber til at identificere og reagere på omsorgssvigt. Det betyder også, at det tværfaglige samarbejde, der pt. foregår i indsatsgrupperne skal tilpasses, således at andre og flere faggrupper indgår i arbejdet. Misbrugsbehandling Det er vurderingen, at alkohol og hashmisbrug er medvirkende årsag til mange børn og unges mistrivsel. Det er også vurderingen, at misbrugsbehandling er en afgørende forudsætning for at kunne styrke forældreevnerne hos forældrene til børn, der ikke trives. Misbrugsbehandling bør derfor være et tilgængeligt tilbud til alle forældre, der har behov for det. Midtvejsevalueringen af Tidlig indsats peger på, at hashmisbrug er det mest fremtrædende misbrugsproblem blandt de sårbare familier, der har indgået i projektet. Dette indebærer, at planlægningen af misbrugsbehandlingen i højere grad i fremtiden også geares til at håndtere hashmisbrug såvel som alkoholmisbrug og ludomani. Skatte og Velfærdskommissionens anbefalinger omkring styrkelse af misbrugsbehandlingen fremgår af kapitel 7 om sårbare grupper. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at misbrugsbehandlingen i forhold til familier med små børn prioriteres, og at misbrugsbehandling i fremtiden tænkes sammen med andre indsatser for familierne, herunder en systematisk opfølgning på misbrugsbehandling, som med fordel kan forankres i familiecentrene. Pasningstilbud og boliger Internationale undersøgelser viser, at adgangen til dagtilbud til sårbare familier er med til at forebygge omsorgssvigt (Mostad og Rege (2009)). Det er derfor vigtigt, at alle børn har adgang til et dagtilbud, og behovet er særligt udbredt for sårbare familier. I den nuværende lovgivning på førskoleområdet skal alle børn kunne tilbydes et pædagogisk udviklingstilbud inden skolestart, men det viser sig også at virkeligheden ikke altid følger lovgivningen. En tættere opfølgning på kommunernes forpligtelse på dette område vil formentlig kunne være med til at holde 82

83 kommunerne fast på deres forpligtelser til at tilvejebringe pasningstilbud til alle børn uanset geografi. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at der bliver foretaget en årlig rapportering fra kommunerne til Naalakkersuisut om tilgængeligheden af pasningstilbud for alle 0 5 årige. En sådan rapportering skal indeholde oplysninger om antallet af daginstitutionspladser, antallet af normerede stillinger, sygefravær blandt personale og antallet af sårbare børn i dagtilbud, kvaliteten i pasningstilbuddene. I den forbindelse foreslås det, at der udvikles et simpelt landsdækkende registreringssystem, som kommunerne kan anvende i rapporteringen til Naalakkersuisut. Den udbredte mangel på personale er imidlertid en væsentlig hindring for at kunne oprette pædagogiske udviklingstilbud til børn og unge, som først kan forventes løst med en intensiv investering i dels uddannelse af personalet på børne og ungeområdet og bedre løn og arbejdsvilkår for pædagoger. Dette adresseres i afsnit Boligproblemer er vurderet at være en væsentlig hindring for nogle forældre til at skabe gode og trygge opvækstvilkår for deres børn. Halvdelen af de familier, der har indgået i midtvejsevalueringen af Tidlig indsats bor hos venner eller familie eller har ingen bolig. Adgang til boliger for sårbare familier reguleres blandt andet gennem regler for tildeling af socialboliger, ifølge disse skal 20 pct. af den offentlige boligmasse stå til rådighed som socialboliger. Kommunerne beslutter imidlertid selv tildelingskriterierne for de sociale boliger. En gennemgang af kommunernes tildelingskriterier viser, at familier med børn, hvis udvikling og trivsel vurderes at være i fare, er højst prioriteret til en socialbolig. Det er vurderingen, at boligmanglen blandt sårbare familier ikke alene kan afhjælpes via sociale boliger, men kræver en reform af hele boligområdet. En forbedret boligsituation også for de mest udsatte børnefamilier forventes derfor også at ske som følge af de generelle anbefalinger på boligområdet, jfr. kapitel 4. Skatte og velfærdskommissionens samlede anbefalinger er følgende: Styrket forebyggelse og opsporing ved jordemoder og sundhedsplejersker Systematiske screeninger i dagtilbud og af børn, som ikke går i daginstitution, f.eks. ved sundhedsplejen. Familievejledere i hvert familiecenter Introduktion af evidensbaserede familiebehandlingsprogrammer i regi af familiecentrene Udvidelse af projekt Tidlig indsats fra 2 til 5 år samt ændret sammensætning af og arbejde i indsatsgrupperne. Oprustning af Pædagogisk Psykologisk Rådgivning (PPR) i forhold til førskolebørn Prioritering af gravide familier og familier med små børn i misbrugsbehandlingen samt systematisk efterbehandling efter endt misbrugsbehandlingsforløb, f.eks. i regi af familiecentrene Tilbundsgående undersøgelse af barriererne og mulighederne for at rekruttere professionelle og almindelige plejefamilier og for at sikre kvalitet og kontinuitet i anbringelserne 83

84 Pulje til at styrke plejefamilier, herunder oprettelse af kommunale plejefamiliegrupper, alternativt et centralt center for familiepleje Årlig rapportering til Naalakkersuisut omkring tilgængeligheden af førskoletilbud Med intensiverede indsatser omkring familierne vil der være tale om en investering i fremtiden. Investeringen i mere handling omkring sårbare familier vil formentlig kunne aflæses i anbringelsesstatistikkerne og udgifterne hertil. Efter få år forventes stigende udgifter til anbringelse af små børn og faldende samlede udgifter til anbringelse af børn over 5 år. Efter 5 år skulle fordelingen i kommunernes samlede udgifter til støtte til børn og unge have rykket sig i retning af flere udgifter anvendt på forebyggende foranstaltninger og færre på anbringelser. Efter 10 år vil der med en intensivt forebyggende indsats sandsynligvis være en reduktion i de samlede udgifter til hjælp til børn, unge og deres familier Klar ansvarsfordeling og mere forpligtende samarbejde på tværs af sektorer Fra evaluering af projekter som Tidlig indsats peges der entydigt på den tværfaglige organisering som en vigtig forudsætning for, at den tidlige indsats virker. Dertil er det en gennemgående anbefaling fra en række seminarer m.v. hvor man i Grønland har haft samlet fagfolk fra børne og ungeområdet. Eftersom der er udviklet et organisatorisk set up omkring Tidlig indsats, der har skabt et tættere tværfagligt samarbejde. Men det er vurderingen, at der er behov for et mere forpligtende tværfagligt samarbejde for at få alle sårbare familier inkluderet i den opsporing, der foregår i sundhedsvæsenet og ikke mindst for at sikre, at der iværksættes den rette støtte til familierne. Der er behov for et regelsæt for samarbejdet mellem sundhedsvæsenet og socialvæsnet omkring sårbare gravide familier og familier med små børn, således at der sker en systematisk screening af alle sårbare familier som i alle byer visiteres til en indsatsgruppe. Dette kan ske ved hjælp af en bekendtgørelse eller krav til kommunerne og sundhedsvæsenet om jævnlige opfølgninger på den tidlige indsats til Naalakkersuisut. Med et regelsæt for samarbejdet omkring den tidlige indsats skal det tydeliggøres, at indsatsgrupperne refererer til en auditgruppe bestående af den kommunale ledelse og sundhedsledelsen i den pågældende region. Det skal fastlægges hvilken rolle og ansvar de forskellige aktører i sundhedsvæsenet, de lokale socialforvaltninger, arbejdsmarkedsforvaltninger og Piareesarfik har i samarbejdet. Det skal understreges, at auditgrupperne har det overordnede ansvar for samarbejdet og opfølgningen på den tidlige indsats. Eftersom socialforvaltningerne har det overordnede ansvar anbefales det, at kommunernes Socialudvalg årligt rapporterer til Naalakkersuisut omkring indsatserne for familierne, der indgår i Tidlig indsats. 84

85 Samtidig kan der oparbejdes en organisatorisk model, hvor familiecentrene udgør en fælles indgang for de familier, der indgår i den tidlige indsats. For at dette skal fungere som et one door princip skal indsatserne i familiecentrene tilrettelægges således, at de finder sted i familiecentrene som beskrevet nedenfor: Forankring af det tværfaglige samarbejde i familiecentrene: Der findes på nuværende tidspunkt familiecentre i 11 byer. Der er ikke overblik over, hvordan familiecentrene er sammensat medarbejdermæssigt og ledelsesmæssigt, og der er heller ikke et overblik over, hvilke konkrete arbejdsopgaver familiecentrene varetager. Derudover har der indtil nu ikke været krav om opgørelse af ydelser eller resultater i familiecentrene, hvorfor der ikke foreligger nogen systematisk viden om familiecentrenes aktiviteter eller effekter. Der er dog i efteråret 2010 igangsat en evaluering af familiecentrene som skal bidrage til at frembringe denne viden. Evalueringen skal også bidrage til at udvikle en model, hvor familiecentrenes aktiviteter og resultater løbende kan monitoreres. Skal den samarbejdsmodel, der er udviklet i Tidlig indsats forankres i familiecentrene, skal aktørerne i indsatsgrupperne indgå eller tilknyttes familiecentrene. Dette vil gøre det langt nemmere for de familier, der iværksættes indsatser for, at orientere sig i forhold til de forskellige offentlige aktører, hvilket formentlig vil medvirke til, at det bliver lettere at nå flere familier. Skatte og Velfærdskommissionen foreslår følgende model for forankring af Tidlig indsats i familiecentrene: - Familiecentrene er tilknyttet de kommunale socialforvaltninger og refererer til kommunens Socialudvalg. Familiecentrene i hovedbyerne har det faglige og ledelsesmæssige ansvar for familiecentrene i de øvrige byer i kommunen. Der vil således findes én samlet familiecenterledelse i hver kommune, som har ansvaret for de øvrige familiecentre i kommunen. Familiecentrene skal være forpligtet til at sørge for at bygderne serviceres, og at der udarbejdes klare procedurer/retningslinjer for hvordan samarbejdet mellem familiecentrene og bygdepersonalet foregår. Dette vil samtidig medvirke til, at der sker en mere fleksibel og optimal udnyttelse af personaleressourcerne på tværs af kommunen. - Der udpeges en eller flere socialrådgivere, som er tilknyttet samarbejdet omkring de sårbare gravide familier, og som fysisk sidder i familiecentrene enten hele tiden eller dele af tiden. - Der tilknyttes et antal familievejledere til familiecentrene, som varetager støtte til familierne i Tidlig indsats. Disse familievejledere skal have et tæt samarbejde med socialrådgiverne, da socialrådgiveren i samarbejde med familievejlederen afgør, hvilken type af støtte, der skal iværksættes for den konkrete familie. Kommunernes forebyggelseskonsulenter og/eller miljøarbejdere vil kunne varetage en del af disse opgaver. 85

86 - Der laves samarbejdsaftaler med jordemødre, sundhedsplejerske, PPR, Piareesarfik og arbejdsmarkedsforvaltningerne om faste konsultationer, kurser, ydelser mm. i familiecentret. Børnefamiliecentret i Nuuk er i øjeblikket ved at organisere den tidlige indsats ud fra en model, der indeholder en del af disse elementer. For at sikre at der sker en udvikling af familiecentrene i retning af mere tværfagligt samarbejde med fokus på den tidlige indsats, kan der sættes visse kriterier for modtagelse af tilskud fremadrettet. Dette kan være krav om, at der igangsættes organisatoriske udviklinger a la ovenstående og/eller at der igangsættes metodiske udviklingsprojekter i familiecentrene. Som nævnt er familiecentrenes personalemæssige ressourcer ikke på nuværende tidspunkt gearet til at varetage sådanne opgaver. Hverken på ledelsessiden eller på medarbejdersiden er der alle steder de fornødne kompetencer eller det fornødne antal personale til at udvide indsatsen i en sådan grad som ovenstående forslag lægger op til. Hertil kommer, at de fysiske rammer formentlig heller ikke på nuværende tidspunkt er tilstrækkelige til at rumme de oplistede aktiviteter og personalet til at varetage opgaverne. Udvidelsen af aktiviteterne i familiecentrene vil derfor skulle ske gradvist og parallelt med en kontinuerlig opkvalificering af det socialfaglige personale og med en løbende evaluering af centrene. I projektbeskrivelsen for Tidlig indsats fremgår det, at der som del af projektet gennemføres uddannelsesindsatser for deltagerne i indsatsgrupperne. Det anbefales, at sådanne uddannelsesindsatser fortsættes for de deltagere, der indgår i den tidlige indsats. Her er det vigtigt at understrege, at der bør ske en udvidelse af kredsen af deltagere i uddannelsesindsatsen i takt med at der sker en udvidelse af kredsen af deltagere i selve den tidlige indsats. Skatte og Velfærdskommissionens samlet forslag til at skabe en tættere organisering på tværs af sektorer er følgende: Regelsæt for samarbejdet omkring den tidlige opsporing af og indsatserne for sårbare familier, Forankring af alle indsatser omkring de sårbare familier sker i familiecentrene (one doorprincippet) Inddragelse af PPR, arbejdsmarkedsforvaltningerne og Piareesarfik i den tidlige indsats i familiecentret Fælles uddannelsesindsatser for samtlige deltagere i den tidlige indsats Investering i personale Som beskrevet ovenfor er rekruttering og fastholdelse af personale en udfordring. Der skal derfor arbejdes generelt med personalesituationen på børne og ungeområdet. 86

87 Erfaringerne peger entydigt på, at udskiftningen og manglen på kvalificeret personale er et altoverskyggende problem i arbejdet med børn og unge og i særdeleshed for at styrke den tidlige indsats. Som situationen er nu uddannes relativt mange pædagoger, men der er en stor mangel på pædagoger på det pædagogiske område, hvilket må siges at være et paradoks. Oplysninger indhentet fra døgninstitutionerne viser, at der på nogen døgninstitutioner ikke er uddannet personale til at kunne besætte de normerede stillinger, hvorfor de besættes med anderledes kvalificeret eller ufaglært personale. Personaleudfordringerne er ikke ligeligt fordelt i landet, idet manglen på uddannet personale er størst i yderområderne. Det er ikke realistisk at tro, at nedenstående forslag alene vil kunne afhjælpe den forskel der er i den sociale service på tværs af landet. Som bosætningsmønstret udvikler sig, er det sandsynligt, at det i fremtiden vil blive endnu vanskeligere at tiltrække uddannet personale til små byer og bygder, da den generelle udvikling i bosætningsmønstret trækker den modsatte vej. Der er derfor behov for at tænke i såvel kortsigtede som mere langsigtede tiltag til at styrke personalesituationen på børne og ungeområdet. Eftersom andelen af uuddannet personale er relativt stort på børne og ungeområdet er der behov for, at der på den korte bane udvikles opkvalificeringstilbud til ufaglært personale. Det kan være korterevarende introduktionskurser omkring omsorgssvigt, familiearbejde mm. Her er det vigtigt, at der er den rette motivation og sandsynlighed for at medarbejderne gennemgår uddannelsen, og at den store udskiftning ikke reducerer udbyttet af opkvalificeringstilbuddene. Der er behov for at sætte massivt ind for at forbedre de sociale uddannelser, så de er tilpasset det behov, som socialforvaltningerne og institutionerne har. Eftersom frafaldet på såvel pædagogsom socialrådgiveruddannelserne er markante er der behov for indsatser, der sikrer en højere gennemførelse på disse uddannelser.. Det anbefales, at der iværksættes en evaluering af de eksisterende uddannelsestilbud for pædagoger og socialrådgivere for at vurdere, om og i hvilken grad de lever op til de behov for kompetencer, som socialforvaltninger, institutioner, familiecentre mm. efterspørger, og som de også i fremtiden får brug for. For at sikre uddannelsesindsatsen på længere sigt skal der laves en samlet uddannelsesplan på hele socialområdet, som strækker sig fra ufaglært til pædagog/socialrådgiver. Her skal der tænkes i at skabe sammenhæng mellem den nyoprettede rådgivningsassistentuddannelse og opbygge flere kompetencegivende mellemtrin op til socialrådgiveruddannelsen. Det samme gør sig gældende på pædagogområdet. Dét er vigtigt at udvikle særlige uddannelsestilbud til familievejledere, når der skal satses på indsatserne for og i familierne. Det skal sikres, at der skabes sammenhæng mellem uddannelserne på det sociale område og uddannelserne på sundheds og uddannelsesområdet, således at der er sammenhæng i de kompetencer der oparbejdes på hele børneområdet. 87

88 Som led i en samlet uddannelsesplan skal efteruddannelsestilbuddene til de allerede uddannede faggrupper systematiseres og målrettes. Dette kan være specialistkurser til pædagoger og socialrådgivere i forhold til særlige målgrupper og problemstillinger, f.eks. føtalt alkohol syndrom, ADHD, autisme osv. Uddannede pædagoger skal lokkes tilbage til feltet f.eks. med kurser og specialiseringsmuligheder og højere løntrin. Flere pædagoger skal tilbydes diplomuddannelsen, hvilket kan bruges aktivt som rekrutteringsmiddel til pædagoger, der arbejder på andre områder. Efteruddannelse skal samtidig systematisk kvalificere til højere løn. Eftersom der er udsigter til, at der også et stykke ind i fremtiden vil arbejde mange uuddannede på børne og ungeområdet skal der i uddannelsesplanen indgå modulopbyggede uddannelsesmuligheder for ufaglærte medarbejdere på børne og ungeområdet. Der skal samtidig indgå lederudvikling specifikt indrettet til den sociale sektor. Lederudvikling hvor der fokuseres både på klassiske forhold såsom økonomistyring og strategisk udvikling, men ledelse i den sociale sektor skal også i høj grad være fokuseret på det personlige lederskab af personale, der arbejder med tunge problemstillinger og udsatte grupper. Et af de mest virkefulde rekrutteringsparametre til at tiltrække og fastholde uddannet personale til yderområder er naturligvis lønnen. Det anbefales, at der oparbejdes klare kriterier for kvalifikations og kompetencetillæg, således at det relativt hurtigt at muligt at oppebære en konkurrencedygtig løn. Alle trin i uddannelsesplanen bør være kompetencegivende, således at et gennemført trin kvalificerer til et løntillæg. Dette vil skulle indgå som led i overenskomstforhandlingerne fremadrettet. For at styrke den socialfaglige indsats i de områder, hvor antallet af personalet er lavt og kontinuiteten skrøbelig anbefales det at udbrede brugen af rejsehold fra nærliggende større byer og sørge for, at der er en kontinuerlig og systematisk kontakt og sparring. Sådanne rejsehold skal være med til at sikre retssikkerhed og opbygge kapaciteten, og det bør overvejes hvorledes beslutningskompetencen fordeles mellem større og mindre socialkontorer for netop at sikre dette. Forslag: Evaluering af sociale uddannelser Samlet uddannelsesplan på socialområdet, som omfatter modulopbyggede trin fra ufaglært til at varetage pædagoglignende opgaver, samt uddannelsestilbud for ufaglærte, specialistkurser og lederudvikling Uddannelsesplanen skal integreres med de eksisterende uddannelsesindsatser på såvel uddannelses og sundhedsområdet Kvalifikations og kompetencetillæg knyttet til uddannelsesplanen Oprettelse af rejsehold Opbygning af viden Viden om hvad der virker for hvem og hvornår på det sociale område er en mangelvare. I Grønland er udfordringen dog også kendetegnet ved at adgangen til data og statistik omkring 88

89 indsatserne og udviklingen er relativt mangelfuld på store dele af børne og ungeområdet. Der er således et manglende overblik over såvel aktiviteter som virkninger af indsatser for og med børn og familier. Der er derfor behov for at opbygge viden på flere niveauer. For det første skal der skabes viden om og overblik over hvilke aktiviteter og indsatser, der igangsættes for børn og deres familier. Det gælder både indsatser i sundhedsvæsenet, på førskoleområdet og i socialforvaltningen. Samtidig skal der skabes et overblik over, hvad indsatserne koster, og hvad der kommer ud af dem. For at få det fornødne overblik over aktiviteter og udviklingen for sårbare børn og unge, er det nødvendigt systematisk at følge udviklingen på følgende elementer på børne og ungeområdet: - antallet af anbragte børn, anbringelsesårsager mm. - antallet af børn og familier, der modtager andre hjælpeforanstaltninger - antallet af børn, der ikke går i daginstitution - systematisk opgørelse af skoleparathedstests - antallet af børn med sundhedsmæssige eller psykosociale problemstillinger ved skolestart - systematisk opfølgning på udviklingen hos de børn og familier, der identificeres i risikogrupper Dette kræver, at de nuværende registreringspraksisser og systemer udbygges, hvorfra der kan trækkes pålidelige landsdækkende oplysninger om børn og unges udvikling. Det skal defineres fra centralt hold, hvilke oplysninger der skal registreres, hvordan det skal gøres og af hvem. Derudover skal der følges systematisk op på, hvad der kommer ud af de indsatser, der igangsættes. Dette sker dels ved at arbejde mere målrettet med mål i de sociale indsatser og ved at etablere egentlige monitoreringssystemer og praksisser. Dette skal gøres i forbindelse med sagsbehandlingen og kræver, at børnenes og familiernes udvikling følges og registreres systematisk på nogle udvalgte parametre. En sådan praksis skal være ensartet for hele landet, hvilket forudsætter, at der introduceres et enkelt og ensartet socialfagligt vurderingsredskab. Eftersom der er meget lidt viden om effekterne af praksis, vil det være hensigtsmæssigt at tilrettelægge mere forskning med det formål at vise, hvad der kommer ud af de sociale indsatser, der igangsættes for børn og familier. Udvidelse af den tidlige indsats som foreslået her, bør følges tæt og kontinuerligt tilpasses til de løbende evaluerings og forskningsresultater. Der bør inden udvidelsen af indsatsen udarbejdes en evalueringsplan med klare effektmål og indikatorer. Dette gælder ikke kun for udvidelsen af den tidlige indsats, men også ved igangsættelsen af nye initiativer og tiltag. Den nyeste viden om sociale indsatsers effekter skal ligge til grund for de indsatser, der igangsættes og prioriteres. De lokale ledere skal operere på et forsknings og vidensbaseret grundlag. Dette bør socialrådgiveruddannelsen og diverse efteruddannelsestilbud indrettes efter. Lederuddannelse bør ligeledes være rettet mod at gøre brug af den seneste viden indenfor det pædagogiske og det sociale arbejde. 89

90 Skatte og Velfærdskommissionens anbefalinger til styrkelse af viden om hvad der virker på børneområdet omfatter følgende: Udvikling og implementering af monitoreringssystemer og redskaber til at følge børn og unges udvikling, hvorfra der kan generes landsdækkende oplysninger om børn og unges udvikling. Mere forskning og evalueringer i og af, hvordan indsatser for børn og familier virker 2.7. Tidlig indsats også for de store børn Det er ikke realistisk at tro, at en intensiveret tidlig indsats for de små børn og deres familier kan ske uden at det i hvert fald i en periode sker på bekostning af andre indsatser i det sociale hjælpesystem. Derfor er det særligt vigtigt, at alle ressourcer på tværs af sektorer udnyttes bedst muligt, og at der sættes ind i alle dele af normalsystemet for også at samle de større sårbare børn op. Her er folkeskolen afgørende. For folkeskolen er det en opgave at sikre, at flere sårbare børn og unge får et større udbytte af skolegang og dermed reelle muligheder for at foretage uddannelsesvalg. Folkeskolen skal i højere grad kunne rumme og tage hånd om de børn og unge, der har det vanskeligt og i højere grad samarbejde med familierne for at skabe bedre skolepræstationer for en større gruppe af unge, jfr. kapitel 3. En stor andel af unge bliver tabt på gulvet efter endt folkeskole, og der er behov for, at der etableres meget faste procedurer for at samle disse unge op, og at de unges støttes i at komme videre i uddannelsessystemet. Anbefalinger omkring styrkelse af den tidlige indsats for større børn fremgår af kapitel 3 om uddannelse Samlede anbefalinger til styrkelse af den tidlige indsats Skatte og velfærdskommissionens samlede anbefalinger til at styrke den tidlige indsats for børn og unge er samlet i følgende punkter: Styrket forebyggelse og opsporing ved jordemoder og sundhedsplejersker Familievejledere i hvert familiecenter Introduktion af evidensbaserede familiebehandlingsprogrammer i regi af familiecentrene Prioritering af gravide forældre og forældre med små børn i misbrugsbehandlingen samt systematisk efterbehandling efter endt misbrugsbehandlingsforløb, f.eks. i regi af familiecentrene Undersøgelse af barriererne og mulighederne for at rekruttere professionelle og almindelige plejefamilier og for at sikre kvalitet og kontinuitet i anbringelserne Oprettelse af kommunale plejefamiliegrupper, alternativt et centralt center for familiepleje Udvidelse af projekt Tidlig indsats fra 2 til 5 år samt ændret sammensætning af og arbejde i indsatsgrupperne. 90

91 Oprustning af PPR i forhold til førskolebørn Systematiske screeninger i dagtilbud og af børn, som ikke går i daginstitution, f.eks. ved sundhedsplejen. Årlig rapportering til Naalakkersuisut omkring tilgængeligheden af førskoletilbud Regelsæt for samarbejdet omkring den tidlige opsporing af og indsatserne for sårbare familier, Forankring af alle indsatser omkring de sårbare familier sker i familiecentrene (one door princippet) Inddragelse af PPR, arbejdsmarkedsforvaltningerne og Piareesarfik i den tidlige indsats i familiecentret Fælles uddannelsesindsatser for deltagerne i den tidlige indsats Evaluering af sociale uddannelser Samlet uddannelsesplan på socialområdet, som omfatter modulopbyggede trin fra ufaglært til at varetage pædagoglignende opgaver og skal omfatte såvel uddannelsestilbud for ufaglærte til specialistkurser og lederudvikling Uddannelsesplanen skal integreres med de eksisterende uddannelsesindsatser på såvel uddannelses og sundhedsområdet Kvalifikations og kompetencetillæg knyttet til uddannelsesplanen Oprettelse af rejsehold Udvikling og implementering af monitoreringssystemer og redskaber til at følge børn og unges udvikling, hvorfra der kan generes landsdækkende oplysninger om børn og unges udvikling. Mere forskning og evalueringer i og af, hvordan indsatser for børn og familier virker Køreplan for styrkelse af den tidlige indsats Der er peget på en række tiltag for at styrke den tidlige indsats overfor sårbare familier og små børn. En del af disse tiltag er dog indbyrdes afhængige og skal implementeres over tid. Det første skridt for at styrke den tidlige indsats er at sætte ind for at skabe rammer for, at der kan rekrutteres det personale, der skal varetage indsatsen. Køreplanen er derfor sammensat ud fra en betragtning om, at en styrkelse af de personalemæssige forhold er en forudsætning for at igangsætte en lang række af de øvrige anbefalede tiltag. Køreplanen er delt ind i en række faser med beskrivelse af, hvilke tiltag, der anbefales at gennemføres i den pågældende fase. For hver fase beskrives det, hvilke forhold eller forudsætninger, der skal være opfyldt for at kunne gå videre til den næste fase. Fase 1: Evaluering af de sociale uddannelser Opkvalificering af ufaglærte medarbejdere på hele socialområdet, herunder bygdemedarbejdere Udarbejdelse af regler for samarbejdet omkring den tidlige indsats, herunder principper for rapportering til Naalakkersuisut Styrkelse af forebyggende og opsøgende indsats ved jordemoder, sundhedsplejersker og PPR i forhold til børn op til skolealderen 91

92 Styrkelse af familiecentrene med rekruttering og opkvalificering af familievejledere Prioritering af familier med små børn til misbrugsbehandling Undersøgelse af barriererne og mulighederne for rekruttering af professionelle og almindelige plejefamilier og for at sikre kvalitet og kontinuitet i anbringelserne Udvikling af monitoreringsredskab til at følge børn og familiers udvikling på udvalgte parametre Igangsættelse af forskning omkring indsatsers virkning for børn og familier Bedre adgang til boliger og dagtilbud for sårbare familier Kriterier for at kunne gå videre til fase 2: - Der er foretaget en evaluering af de eksisterende uddannelser på det sociale område, som viser, hvor der mangler uddannelsestilbud og hvordan de eksisterende uddannelsestilbud skal forbedres - Hele plejefamilieområdet er grundigt analyseret og barriererne for rekruttering af både almindelig og professionelle plejefamilier er identificeret - Flere sårbare familier har adgang til egen bolig og daginstitutionsplads - Naalakkersuisut har fastsat regler for, hvorledes der skal følges op på den tidlige indsats i kommunerne, og den opsøgende indsats samt indsatserne i familiecentrene er udvidet Fase 2: Udvikling og implementering af en samlet uddannelsesplan på socialområdet, herunder systematisk løntillæg knyttet til hvert trin i uddannelsesplanen Udvidelse af familiebehandlingen i regi af familiecentrene og introduktion af evidensbaserede familiebehandlingsmetoder Forankring af samarbejdet omkring Tidlig indsats i familiecentrene Tilknytning af arbejdsmarkedsforvaltningerne og Piareesarfik til samarbejdet i den tidlige indsats Styrket rekruttering, uddannelse og supervision af plejefamilier samt professionelle plejefamilier Udbredelse af et ensartet monitoreringsredskab i socialforvaltningerne til at følge udviklingen hos børn og familier Kriterier for at kunne gå videre til fase 3: - Kompetenceniveauet på det sociale området er højnet - Løn og ansættelsesvilkår er forbedret for ansatte i den sociale sektor - Flere familier kommer i effektiv misbrugsbehandling - Familiecentrene er ramme om indsatserne for familierne i Tidlig indsats - Der findes flere anbringelsestilbud til små børn 92

93 Fase 3: Målgruppen for Tidlig indsats udvides med et år ad gangen fra 2 år til 5 år Inddragelse af PPR og daginstitutioner i den tidlige indsats Oprettelse af kommunale plejefamiliegrupper eller et centralt center for plejefamilier Faste rejseholdsaktiviteter for tværfaglige teams og rejsesocialrådgivere til bygder Systematisk opfølgning på udviklingen blandt børn, unge og familier på tværs af sektorer på udvalgte parametre Afledte tilpasninger En del tiltag vil skulle forløbe samtidigt. Udvidelse og forankring af samarbejdsmodellen omkring den tidlige indsats, uddannelse af personale, revision af lovgivning er et par af de ting, der skal koordineres og som er indbyrdes afhængige. En styrket misbrugsbehandling er en del af forudsætningerne for at styrke indsatserne for sårbare familier med små børn. Skatte og Velfærdskommissionens anbefalinger til det fremgår af kapitel 7 om sårbare grupper. Denne indsats skal tænkes tæt sammen med den øvrige indsats for at styrke den tidlige indsats. Skal den tidlige indsats forankres i familiecentrene skal der ske en kraftig kapacitetsopbygning her. En del af familiecentrene er på nuværende tidspunkt relativt små med få medarbejdere ansat. Skal familiecentrene løfte de opgaver, som er beskrevet her skal de tilføres flere, specialiserede og differentierede personaleressourcer, personaleressourcer, som på nuværende tidspunkt er meget vanskelige at få. Hertil kommer, at en del af familiecentrene på nuværende tidspunkt ikke har de fysiske rammer til at udvide deres aktiviteter i den udstrækning, der foreslås her, hvorfor der skal tænkes i nye fysiske rammer omkring familiecentrene. Skal samarbejdsmodellen for den nuværende tidlige indsats udvides udover 5 års alderen vil det være nødvendigt at tilpasse kapaciteten i f.eks. skoleregi, således at årgangene med Tidlig indsats følges ind i skolen og sikres tilpas støtte der. Med en styrket tidlig indsats og målrettet rekruttering og uddannelse af plejefamilier, bliver det forhåbentlig på sigt nødvendigt at tilpasse de eksisterende institutionstilbud til de større børn, så de er mere specialiserede og kan udgøre egentlige behandlingstilbud til omsorgssvigtede børn, der ikke kan være i familiepleje. Udviklingen skal kontinuerligt tilpasses den viden, der opbygges på alle niveauer; både på det overordnede plan med kontinuerlige undersøgelser og på det administrative plan med udvikling af aktivitets og effektdata for løbende at kunne agere på baggrund af den tilgængelige viden og tilpasse praksis hertil. 93

94 2.9. Økonomi Det er vurderingen, at der på nuværende tidspunkt bruges relativt mange ressourcer på anbringelser af børn og unge, mens der bruges relativt få ressourcer på forebyggelse. Denne tendens skal ændres, hvilket forventeligt vil frigive mange ressourcer. Omprioritering fra anbringelser til familieorienterede indsatser burde være mulig. En del af de forebyggende tiltag og udviklinger, der er foreslået skal derfor anses som investeringer og vil indenfor en given årrække være tilbagebetalt i form af færre udgifter til anbringelser, større samfundsnytte i form af flere unge med en kompetencegivende uddannelse mm. En række af de mere centrale forslag vil være udgiftsdrivende på kort sigt men vil også bidrage til på sigt at reducere udgifterne til støtte og behandling af børn og unge. Nedenfor er beskrevet de anslåede økonomiske konsekvenser af de anbefalinger, som vurderes ikke at kunne gennemføres indenfor de eksisterende budgetrammer. De samlede forventede udgifter forbundet med mere handling i den tidlige indsats vil være: - Opnormering af antallet af sundhedsplejersker og jordemødre. Vurderingen af behovet er 12 sundhedsplejersker og 5 jordemødre på landsplan, hvilket samlet set koster ca. 8,5 mio. kr. årligt beregnet ud fra, at en jordemoder koster kr. om året og en sundhedsplejerske koster kr. årligt. - Opnormering af PPR med 6 7 årsværk på landsplan 5 koster ca. 3 mio. kr. beregnet ud fra et årsværk svarende til kr. - Flere familievejledere. Vurderingen er, at der er behov for yderligere 25 familievejledere, hvilket koster ca. 9 mio. kr. årligt beregnet ud fra et årsværk svarende til kr. - Udvikling og uddannelse af personale i udvalgte familiebehandlingsprogrammer, formentlig kr. pr. person pr. uddannelsesforløb. Her antages det, at der uddannes 5 personer årligt. - Kommunale plejefamiliegrupper eller et center for familiepleje med 5 personale. Tilskudsbehovet er for begge dele 2,5 mio. kr. - Rammer til at forbedre støtten og vilkårene for plejefamilier, så der sikres flere gode anbringelsesmuligheder for små børn. Det foreslås, at der afsættes en ramme fra 5 mio. kr. stigende til 10 mio. kr. efter 5 år. De samlede udgifter forbundet med klarere ansvarsfordeling og mere forpligtende tværfagligt samarbejde anslås at være: - Udarbejdelse af regelsæt omkring opfølgning på den tidlige indsats, formentlig 1 årsværk svarende til 0,5 mio. kr. inkl. implementering, kurser mm. De samlede udgifter forbundet med investering i personale forventes at være: 5 Der er på Finansloven for 2011 afsat 6,9 mio. kr. svarende til 12 stillinger. 94

95 - Evalueringen af de sociale uddannelser; 1 mio. kr. - Udarbejdelse af uddannelsesplan koster forventeligt to tre årsværk fordelt mellem relevante departementer og uddannelsesinstitutionerne, svarende til 1,5 mio. kr. - Implementering af uddannelsesplan, udvikling af kurser, tilpasning af uddannelser og koordinering med eksisterende undervisningstilbud koster forventeligt 2,5 mio. kr., hvilket svarer til en fordobling af de midler, der i dag afsættes til rådgivningsassistentuddannelsen og diplomuddannelsen 6 - Flere kvalifikations og kompetencetillæg til pædagoger og socialrådgivere, koster forventeligt mio. kr. årligt 7, men de samlede udgifter vil først blive realiseret efter 7 8 år. - Rejseholdsudgifter: 10 socialrådgivere til en anslået årsløn på kr. samt 5 rejser pr. år af 5 dages varighed til en anslået udgift af 8000 pr. rejse; 0,4 mio. kr. De anslåede udgifter forbundet med opbygning af en mere vidensbaseret indsats: - Udvikling og implementering af et socialfagligt monitoreringssystem, hvorfra der kan trækkes landsdækkende oplysninger om børn og unges udvikling anslået 3 5 mio. kr. - Mere forskning samlet på børne og ungeområdet med en pulje på f.eks. 1 2 mio. kr. om året. De anslåede udgifter fordeler sig over en årrække. Indsatserne vil skulle igangsættes løbende, og en del af udgifterne vil være stigende over en årrække som følger af, at antallet af uddannede fagpersoner og plejefamilier stiger. Det anslåede udgiftsbehov vil være stigende fra 10,5 mio. kr. i 2012 til 62,5 mio. kr. i Herefter vil der gradvist ske en reduktion i de forventede udgifter som følger af sparede udgifter til anbringelser udenfor hjemmet, således at de samlede udgifter i 2030 anslås at være 49 mio. kr. Det er forventningen, at en styrket tidlig indsats gradvist vil medvirket til at reducere behovet for anbringelser udenfor hjemmet. Det er således antagelsen, at udgifterne til primært anbringelser, men også til offentlig hjælp for unge familier udenfor arbejdsmarkedet reduceres i takt med, at den tidlige indsats får styrket effekt. Det er dog forventningen, at man med en styrket tidlig indsats i en årrække vil se en stigning i antallet af anbringelser af små børn i plejefamilie som beskrevet ovenfor. Antages det, at antallet af børn, der anbringes udenfor hjemmet, efter en årrække på 10 år begynder at reduceres først med 2 pct. årligt stigende til 10 pct. om året om 15 år, vil det betyde, at der i den mellemliggende periode anbringes fra børn færre årligt. Antages det, at den gennemsnitlige årlige udgift i forbindelse med en anbringelse er ca kr. svarer dette til en årlig besparelse efter 10 år på 3 mio. kr. stigende til 15 mio. kr. årligt efter 15 år. 6 Der er på Finansloven for 2011 afsat ca. 11 mio. kr. til kurser og efteruddannelse på det sociale område, herunder 2,5 mio. kr. til rådgivningsassistentuddannelsen og diplomuddannelsen, som varetages af Ilisimatusarfik. 7 Ved en simpel beregning, hvor de nuværende pædagoger får ekstra kr. årligt og de nuværende socialrådgivere får kr. ekstra om året. Dette beløb vil stige med årene, hvis der ansættes flere uddannede pædagoger og socialrådgivere. 95

96 En styrket tidlig indsats forventes dog på sigt at have et langt flere positive økonomiske og samfundsmæssige gevinster, eftersom tiltagene bidrager til at skabe en større andel børn og unge, der får en kompetencegivende uddannelse, færre udgifter til overførselsindkomster samt en større skattebetaling. Disse gevinster er ikke medtaget i beregningerne, men må antages på sigt langt at overstige investeringsudgifterne (World Bank 2010) Målepunkter for opfølgning på anbefalinger Skatte og velfærdskommissionen anbefaler, at en styrkelse af den tidlige indsats i forhold til sårbare børn og familier prioriteres højt, og at udviklingen med implementeringen af de anbefalede tiltage følges nøje. Det er kommissionens vurdering, at der er behov for et kontinuerligt fokus på implementeringen af anbefalingerne, og at der derfor opstilles klare målepunkter for udviklingen på børneområdet indenfor den nærmeste årrække. Det anbefales, at der følges op på, om følgende nås: Om tre år: - er familiecentrenes den primære indgang til det offentlige hjælpesystem for de forældre, der har behov for støtte - er flere sårbare unge familier tilknyttet uddannelses og arbejdsmarkedsindsatsen - får flere sårbare familier støtte i hjemmet - får flere unge familier effektiv misbrugsbehandling - har færre familier i Tidlig indsats boligproblemer - er der flere anbringelsestilbud til små børn (og evt. deres mor (og far)) Om fem år: - har personalet på børne og ungeområdet fået mærkbart bedre kvalifikationer - er et Tidlig indsats lignende tilbud udviklet til at omfatte alle børn i alderen 9 måneder til 5 år, hvor PPR og daginstitutioner systematisk indgår i den tidlige indsats - er der sikret dagtilbud til alle sårbare børn fra 0 5 år - er familiecentrene udbygget med en bred vifte af familieorienterede tilbud, herunder familiebehandlingsprogrammer og andre behandlingstilbud til voksne og børn mm. - er gennemsnitsalderen for anbringelser faldet Om ti år: - anbringes færre børn udenfor hjemmet - klarer børn fra risikofamilier sig bedre i skolen - er flere sårbare forældre til små børn tilknyttet arbejdsmarkedet eller uddannelsessystemet - har færre forældre til små børn misbrugsproblemer Tidlig indsats i bred forstand indgår som et gennemgående tema i en helhedsorienteret og tværgående børne og ungestrategi, som er under udarbejdelse. Børne og ungestrategien udarbejdes i et samarbejde mellem Selvstyret, Kanukoka og kommunerne og vil udgøre en samlet 96

97 plan for udviklingen af børne og ungeområdet over de kommende år i børne og ungestrategien. I børne og ungestrategien er der fokus på uddannelse til børn og fagpersoner, misbrugsbehandling samt oparbejdelse af strukturovervågning forstået som kontinuerlig monitorering og registreringer af indsatser og effekter. Skatte og Velfærdskommissionen finder, at dette er et relevant og nødvendigt initiativ, og anbefaler, at ovenstående målepunkter indgår i en systematisk opfølgning på de indsatser, der igangsættes på børne og ungeområdet. 97

98 Henvisninger Barnett, W.S og Masse, L.N., 2007, Early Childhood Program Design and Economic returns: Comparative Benefit Cost Analysis of the Abecedarian Program and Policy Implications, Economics of Education review, 26, 1. Capacent, 2009, Tidlig indsats for sårbare gravide og familier med små børn. Afsluttende evalueringsrapport, Servicestyrelsen Christensen, Else; Kristensen, Lise og Baviskar, Siddhartha, 2008, Børn i Grønland. En kortlægning af 0 14 årige børns og familiers trivsel, København: SFI Det Nationale Forskningscenter for Velfærd Deloitte, 2010, Undersøgelse af plejefamiliers rammer og vilkår, Servicestyrelsen Hansen, Henning; Rasmussen, Niels og Hansen, Finn Kenneth, 2010, Investeringer i tidlige sociale indsatser samfundsøkonomiske beregninger af indsatser i forhold til udsatte børn og unge, Center for Alternativ Samfundsanalyse (Casa) Heckman, James. J., 2006, Skill Formation and the Economics of Investing in Disadvantaged Children, Science, 312 Jacobsen, Rasmus Højbjerg, 2010, Beskrivende analyse og cost benefit analyse af en ekstra indsats over for unge mødre, Centre for Economics and Business Research, Copenhagen Business School Kitzmann, K.M.; Gaylord, N. K.; Holt, A. R. og Kenny, E. D.,2003, Child Witnesses to Domestic Violence: A Meta analytic Review, Journal of Consulting and Clinical Psychology, 71, nr. 2. Lundgren, Eva, 1991, Våldets normaliseringsprocess: Två parter två strategier, ROKS, Artikel nr. 104, Stockholm Mostad, Magne og Rege, Mari, 2009, Tidlig læring og sosial mobilitet, /19.html?id= Paarisa, 2010, Tidlig indsats overfor gravide familier midtvejsevaluering og status 2010 Reinicke, Kenneth, 2005, Behandling af voldsudøvende mænd virker det? Forsknings og praksiserfaringer, Minister for Ligestilling, København Schweinhart, L.J.; Montie J.; Xiang, Z; Barnett, W.S.; Belfiled, C.R. og Nores, M , Lifetime Effects: The High/Scope Perry Preschool Study through age 40, Ypsilanti, MI: High/Scope Press. WHO, 2004, Mapping the number and characteristics of children under 3 in institutions across Europe at risk of harm. Copenhagen. World Bank, 2010, Child & Youth Development, Volume IV, Number 1 98

99 Kapitel 3: Uddannelse 3.1 Introduktion Uddannelse er af stor betydning for både den enkelte borger og for samfundet som helhed. Folkeskolen er elevernes første møde med uddannelsessystemet og her skabes forudsætningerne for efterfølgende ungdomsuddannelse. Ungdomsuddannelserne forbereder enten de unge til efterfølgende beskæftigelse eller videregående uddannelser og er dermed af afgørende betydning for senere job og indkomstmuligheder på arbejdsmarkedet. En god uddannelse, som kan omsættes i beskæftigelse og deltagelse i arbejds og samfundslivet, er både for den enkelte og for samfundet den bedste garanti for velstand og tryghed. For den enkelte kan uddannelse medvirke til at sikre beskæftigelses, indkomst og aktive udfoldelsesmuligheder gennem hele livet. Høj beskæftigelse og indkomst er et stærkt fundament for velfærdssamfundet, og uddannelse mindsker risikoen for social udstødning og dermed også presset på de sociale ordninger. Uddannelse er en investering både for den enkelte og samfundet. Uddannelsessystemet har en lang række vigtige opgaver ud over at give eleverne faglige kundskaber og færdigheder, der har værdi for det øvrige uddannelsessystem og arbejdsmarkedet. Grundskolen er sammen med familien med til at sikre, at de fælles principper, værdier og den kulturelle arv, samfundet bygger på, videregives til kommende generationer. Svigtes denne opgave, opstår der grobund for parallel samfund og polarisering. Et velfungerende demokrati forudsætter borgere, der selvstændigt og kritisk kan tage stilling til komplekse problemstillinger. Folkeskolen har en vigtig rolle at spille i forhold til børn og unges holdnings og erkendelsesmæssige udvikling. Samtidig skal uddannelsessystemet medvirke til at skabe mere lige muligheder for, at alle borgere kan realisere evner og interesser og dermed nedbryde betydningen af den sociale arv. Det er en særskilt vigtig uddannelsespolitisk målsætning, at alle uanset social baggrund kan uddanne sig. Uddannelse er både for den enkelte og samfundet en langtidsinvestering. Uddannelse har betydning for hele livet, men der går også lang tid fra, at den enkelte påbegynder uddannelse i førskole/folkeskole til en formel uddannelse relevant for arbejdsmarkedet er erhvervet. Hertil kommer, at det for de fleste vil være behov for opdatering og udvikling af ens uddannelse også efter endt formel uddannelse. Tidshorisonten i uddannelsespolitikken er således lang, og der vil typisk gå år fra, at man laver ændringer af betydning for nye generationer, inden man kan se den fulde effekt heraf i forhold til arbejdsmarkedet. Dette betyder ikke, at man handler i blinde, da der er mange indikatorer og forhold, der kan vurderes undervejs, og som giver en pejlesnor for udvikling, men det betyder, at det er vigtigt at tilrettelægge uddannelsespolitikken ud fra nogle langsigtede hensyn. Uddannelsessystemet er udfordret. Selvom der anvendes mange ressourcer på uddannelse, er der et stort uddannelsesmæssigt efterslæb, og samtidig stiller den fremtidige udvikling store krav til at have en veluddannet arbejdskraft, jfr. kapitel 1. Der indledes med en kort opsummering af nogle af de aktuelle problemstillinger i forhold til uddannelsessystemet og de fremtidige 99

100 udfordringer. Dernæst diskuteres overordnede mål og principper for uddannelsespolitikken, og efterfølgende gennemgås de væsentligste dele af uddannelsessystemet, og der fremlægges på alle områder en række forslag til ændringer i uddannelsespolitikken. 3.2 Karakteristik af aktuel situation Samfundet har ikke alene en stor interesse i uddannelse, men er også en væsentlig aktør på området både i forhold til organisering, udbud og finansiering af uddannelse. Dette er vigtigt for at sikre, at alle har så lige muligheder som muligt for at få en uddannelse. I et land med en spredt geografi som Grønland er dette er en særlig stor udfordring Uddannelse er en kerneopgave for velfærdssamfundet, hvilket afspejles i, at ressourcemæssigt udgør uddannelse knap 20 % af de samlede offentlige budgetter. Ressourceforbruget er også højt set i forhold til andre lande. I Grønland udgør det offentliges udgifter til uddannelse ca. 11,5 % af disponibel BNI, mens det i Danmark er ca. 8 %. Danmark er det OECD land, der bruger flest offentlige midler som andel af indkomsten på uddannelse. Det er vanskeligt præcist at vurdere uddannelsesniveauet og uddannelsessystemet, da det statistiske grundlag er mangelfuldt, og der kun er foretaget få grundige analyser af uddannelsessystemet. Det følgende sammenfatter nogle centrale generelle træk ved uddannelsessituationen, og de efterfølgende afsnit ser nærmere på specifikke områder. (se Skatte og Velfærdskommissionen (2010b), Økonomiske Råd (2010)) Uddannelsesniveau En gennemsnitlig årgang udgør godt 900 personer, og derfor starter der hvert år omkring 900 personer i uddannelsessystemet. Årligt afslutter ca. 800 elever folkeskolen med afgangsprøve. Årligt begynder 750 personer på en faglig grunduddannelse, hvoraf 325 afbryder, og 300 afslutter uddannelsen. For kortere videregående uddannelser er antallet af påbegyndte uddannelsesforløb 225, der afbrydes 175 studieforløb, og 110 afslutter en sådan uddannelse. For de videregående uddannelser starter 150 hvert år, der afbrydes 75 studieforløb, og 60 afslutter en videregående uddannelse. 100

101 Figur 3.1: Årscyklus i undervisningssystemet gennemsnit Afsluttet faglig grunduddannelse: 300 Afsluttet kortere videregående uddannelse: 110 Afsluttet videregående uddannelse: 60 Påbegyndt faglig grunduddannelse: 750 Påbegyndt kort videregående uddannelse: 225 Påbegyndt videregående uddannelse: 150 Dimittender gymnasium: 190 Ny årgang i Gymnasiet: 395 Afsluttet med afgangsprøve: 800 elever Ny årgang i folkeskolen: godt 900 elever Note: Bemærk at tallene omfatter flere årgange, og uddannelsesforløbene varer mere end et år; derfor summerer tallene ikke. Tallene er gennemsnitstal for årene Kilde: Grønlands Statistik, Kompetencegivende uddannelser 2009, Uddannelse 2010:1 samt KIIIN. 101

102 Boks 3.1: Status på uddannelsesniveauet for årgang 1983, som forlod folkeskolen i år 2000 Årgang 1983 udgjorde 1. januar personer, og i 2010 boede der 798 fra årgangen i Grønland. Ifølge oktober indberetningen i 1999 var der 796 elever, hvoraf 735 gik ud af 11. klasse i 2000, og 61 elever gik ud af 12. klasse i har været registreret i MR systemet, dvs. de har modtaget uddannelsesstøtte. Årgangen har afsluttet 513 eksamener, men nogle personer tæller med 2 gange. Den højeste fuldførte eksamen er en studieforberedende for 127 personer, en erhvervsuddannelse for 181 personer og en videregående uddannelse for 50 personer. 113 personer, dvs. 14 % af årgangen er stadig under uddannelse. Heraf har 67 allerede en eksamen og er dermed under videre uddannelse og 46 har ingen tidligere eksamen. Der er 629 afbrudte uddannelsesforløb fordelt på 398 personer. Heraf har 215 senere fået en eksamen og 28 er fortsat under uddannelse på en studieforberedende uddannelse. 155 personer er ude af systemet. Kilde: Udtræk fra USF MR dec Figur 3.1 giver en indikation af flere afgørende forhold for uddannelsessystemet. En relativt stor andel af en årgang får ikke en afgangsprøve fra folkeskolen og mangler derfor et godt fodfæste for at gå videre i uddannelsessystemet. For alle tre typer af kompetencegivende uddannelser er det årlige niveau af afbrudte uddannelser lidt større end niveauet for afsluttede uddannelser, afspejlende et stort frafald og stort antal omgængere på alle uddannelsesniveauer. Dette tyder på, at andelen af en årgang, der får en kompetencegivende uddannelse, er relativt lavt. Det præcise niveau kan ikke udledes af overstående data, der angiver gennemsnitstal over et år og derfor præcist følger personer fra forskellige årgange. En nylig analyse fra Økonomisk Råd(2010) har på basis af såkaldte registerdata vurderet uddannelsesniveauet i 2006 for årgangene født i perioden , dvs. uddannelsesniveauet er vurderet, når de pågældende er i aldersgruppen år, jfr. figur 3.2. Lidt under halvdelen har fået en kompetencegivende uddannelse, hvoraf de faglige grunduddannelser udgør hovedparten. Nogle personer fra denne årgang kan stadig være under uddannelse eller have modtaget en uddannelse, der ikke er registreret, og derfor giver tallene ikke et endeligt billede af det opnåede uddannelsesniveau for generationen. Trods dette forbehold viser analysen et klart billede af et stort uddannelsesmæssigt efterslæb. 102

103 Figur 3.2: Årgang fordelt efter højst fuldførte uddannelse i 2006 Kort videregående uddannelse 8% Videregående uddannelse 1% Faglig Grundudd. 36% Grundskole 55% Kilde: Økonomisk Råd (2010) Der har de senere år været en klar trendstigning i tilgangen til uddannelser, jfr. figur 3.3. Antallet af påbegyndte uddannelser er i 2009 næsten 200 større end i Imidlertid har der også været en stigning i antallet af afbrudte uddannelser, og derfor er antallet af afsluttede uddannelser kun steget med ca. 100 fra 2005 til Der kan ikke umiddelbart sluttes en årgangseffekt af disse data, da det er forskellige årgange, der er på vej ind og ud af uddannelsessystemet. Baseret på registerdata synes der dog ikke at være tegn på et afgørende brud i uddannelsesmønsteret. Sammenlignes årgangene født med årgangene født er der flere i sidstnævnte grupper, der er i gang med en studieforberedende uddannelse i års alderen, men der er til gengæld væsentlig færre, der har afsluttet en faglig grunduddannelse. Det er selvsagt ikke muligt at konkludere om generationers endelige uddannelsesniveau ud fra situationen i års alderen, men tallene giver ikke grundlag for at konkludere, at der er sket en afgørende forbedring i uddannelsessituationen. Medio september 2010 var 4032 i gang med en uddannelse. Heraf var 3390 i gang med et uddannelsesforløb her i landet, mens de resterende 642 var i gang med et uddannelsesforløb i udlandet, primært Danmark 8. Medio september 2009 var ialt 3864 i gang med en uddannelse. Siden sidste år er antallet af aktive studerende således steget med 4,3 %. I 2005, hvor uddannelsesplanen startede, var der ca i gang. Over perioden er antallet af aktive studerende dermed steget med 34,4 %, men det kan endnu ikke konkluderes, at der er en tilsvarende stigning i antallet, der gennemfører en uddannelse. 8 Tallene er baseret på et udtræk fra Uddannelsesstøtteforvaltningens register (pr. 17/9 2010) og omfatter altså kun studerende, der modtager uddannelsesstøtte. Tallene er ikke gennemvaliderede via kontakt med skolerne, hvilket foretages senere på året af Grønlands Statistik, men de giver et retvisende billede af udviklingen over tid. 103

104 Figur 3.3: Påbegyndte, afbrudte og afsluttede kompetencegivende uddannelser, Note: Uddannelser omfatter faglige grunduddannelser, kortere videregående uddannelser og videregående uddannelser. Kilde: Grønlands Statistik, Kompetencegivende uddannelser 2009, Uddannelse 2010:1. Et udtræk fra Uddannelsesstøtteforvaltningens lønsystem pr. medio sept viser, at ud af et samlet antal på 1444 elever på studieforberedende uddannelser i efteråret 2010 er de 762 nye elever, set i forhold til et udtræk fra ultimo maj Af de 762 er 458 født i 1991 eller senere. Denne yngste gruppe er samlet set på 870 elever i september På erhvervsuddannelserne var det samlede antal elever 1515 i efteråret 2010, og heraf er 296 født i 1991 eller senere. Der var 511 nye elever, hvoraf 161 er født i 1991 eller senere. Forholdet mellem antallet af lærlinge, som kommer i gang, og antallet af ansøgere er knapt 2/3 og for de yngste knapt 3/4. Dette indikerer, at der fortsat er en flaskehalsproblematik på erhvervsuddannelsesområdet omkring praktikpladserne. Samlet var således kun 754 født i 1991 eller senere i gang med en uddannelse, 104

105 hvilket vidner om problemer både med hensyn til hvor mange og hvornår, man går i gang med en uddannelse. I forhold til denne generelle karakteristik er flere faktorer af betydning. Som allerede indikeret er der et stort frafald i alle former for uddannelser. Generelt ligger frafaldsprocenten for alle uddannelser mellem % (Skatte og Velfærdskommissionen(2010b)). Der er ikke foretaget systematiske analyser af frafaldsårsagerne, men flere faktorer må antages at spille en rolle, bl.a. manglende faglige forudsætninger for at gennemføre uddannelsen og manglende motivation og opbakning, herunder manglen på kvalificerede støttemuligheder. Kollegiesituationen er ligeledes en barriere for uddannelse. Adgang til og kvaliteten på bolig kan være en afgørende barriere for deltagelse i undervisningen, ligesom den kan påvirke frafald blandt de studerende. Derudover har undersøgelser (Boolsen (2008 og 2009) og Kjær (2010)) vist, at uddannelsessøgende er mest sårbare i overgangsfaserne mellem forskellige uddannelsestrin. Det gælder såvel overgangen fra en uddannelse til den næste, men også fra skole til praktikophold og her selvfølgelig særligt de overgange, som også medfører flytning til en anden by. Det store frafald er både en stor individuel omkostning og en stor belastning af uddannelsessystemet. For erhvervsuddannelserne er spørgsmålet om praktikpladser afgørende, da en sådan er nødvendig for at påbegynde uddannelsen, medmindre optagelsen sker på uddannelsen med skolepraktikplads, hvilket kun sker i begrænset omfang. Uddannelsessøgende til en erhvervsuddannelse skal derfor reelt godkendes i to omgange. De skal både optages på uddannelsen og finde en virksomhed, som ønsker at ansætte dem som lærlinge via en lærlingekontrakt. Der er på erhvervsuddannelser en stor forskel mellem antallet af ansøgere og påbegyndte uddannelser. Således var 799 ansøgere pr. juni 2010 optaget på en erhvervsuddannelse, men kun 511 var medio september faktisk kommet i gang på uddannelsen. Den væsentligste årsag hertil er, at adgangen til en praktikplads er en væsentlig flaskehals for at påbegynde en erhvervsuddannelse. Dette forhold adskiller erhvervsuddannelserne fra de gymnasiale uddannelser, hvor en optagelse på uddannelsen typisk også leder til uddannelsesstart. I juni 2010 var 755 meddelt optagelse på en gymnasial uddannelse, og i september var 762 registreret som værende i gang med uddannelsen. I forhold til problemet med manglende praktikpladser bør det fremhæves, at dette ikke er den eneste barriere. En mindskelse af praktikplads flaskehalsen vil lede til andre flaskehalse i form af kapacitetsproblemer på såvel kollegierne samt i forhold til undervisningslokalerne på skolerne. Der er en tendens til, at uddannelse både påbegyndes sent og afsluttes sent. Gennemsnitsalderen for påbegyndelse af en kompetencegivende uddannelse er 25 år, og for afsluttet uddannelse er den 30 år, jfr. Grønlands Statistik (2010). For faglige grunduddannelser begynder og afslutter kvinder senere end mænd, mens det er omvendt for korte og lange videregående uddannelser. Den høje gennemsnitsalder afspejler både en sen start på uddannelse og forsinkelser igennem 105

106 uddannelsessystemet. Begge dele er problematisk både ud fra en individuel og samfundsmæssig betragtning. Værdien af uddannelse er større, desto mere den bliver brugt. Niveauet for påbegyndelse af uddannelser har igennem en årrække været større for kvinder end for mænd, men der er i de senere år sket en indsnævring, og i 2009 var niveauet det samme. Flere mænd end kvinder påbegynder en faglig grunduddannelse og omvendt for kortere og længere videregående uddannelser. Samme mønster genfindes for afsluttede uddannelser. Der er en klar og systematisk forskel i uddannelsesmønster mellem unge opvokset i byer og bygder. I analysen fra Økonomisk Råd (2010) baseret på registerdata for årgangene født i havde 39 % af personerne med grundskole i byer en faglig grunduddannelse, mens det kun var 27,5 % for personer med grundskole fra bygd i Blandt personer med grundskolegang i byer havde godt 10 % en kort videregående uddannelse, mens det kun var knapt 3,5 % for personer med grundskolegang i en bygd. Næsten ingen (0,1 %) af personerne med grundskolegang i en bygd havde en videregående uddannelse. Det er dog også kun få med skolegang i byerne, der får en lang videre gående uddannelse (1.3 %), hvilket tydeligt viser et betydeligt uddannelsesmæssigt efterslæb i forhold til andre lande Fremtidens krav til uddannelse I udgangssituationen er der et stort uddannelsesmæssigt efterslæb. Mere en halvdelen af en årgang får ikke en kompetencegivende uddannelse. På mange områder er der mangel på kvalificeret arbejdskraft, hvilket giver behov for at tiltrække udenlandsk arbejdskraft, og problemer i relation til overarbejde etc. Fremadrettet er der yderligere store krav til uddannelsessystemet. For at en økonomisk udvikling kan forstærkes, er det nødvendigt med et generelt uddannelsesløft i befolkningen. De store potentielle erhvervsprojekter kan kun omsættes i øget velstand og velfærd for befolkningen, såfremt en tilstrækkeligt stor del af jobbene besættes med lokal arbejdskraft, og dette stiller store krav til uddannelsessystemet. Erfaringer fra andre lande viser, at det er meget svært at lave præcise forudsigelser af behovet for uddannelser på meget detaljeret niveau. Der er derimod en række klare trends i retning af, at efterspørgslen efter arbejdskraft stiller krav om øgede kvalifikationer og uddannelse. Især er det et klart mønster, at personer uden egentlig kompetencegivende uddannelse får det sværere og sværere på arbejdsmarkedet. I Grønland er der imidlertid ret klare indikationer på arbejdsmarkedets behov for uddannet arbejdskraft. Det er tydeligt både på dagens arbejdsmarked, og de store erhvervsprojekter vil stille kvalifikationsmæssige krav til arbejdsstyrken. Arbejdsmarkedet er karakteriseret ved, at der er stor mangel på uddannet arbejdskraft inden for praktisk taget alle sektorer, og at der derfor sker en betydelig import af uddannet arbejdskraft. Der er til stadighed mangel på faguddannede i bygge og anlægssektoren, mangel på højtuddannede i den offentlige administration, i sundhedsvæsenet og i undervisningssektoren, lige som turismesektoren efterspørger sprogkyndige, og den sociale sektor som helhed mangler faguddannet personale. Alene for at imødekomme efterspørgselen efter uddannet arbejdskraft 106

107 med den nuværende erhvervsstruktur er der brug for en betydelig højnelse af uddannelsesniveauet. Den fremtidige udvikling i væksterhverv vil også øge kravene til uddannelsesniveauet. Det gælder både for minevirksomheder, en eventuel aluminiumssmelter og for efterforskning og udvinding af olie og gas. Sådanne væksterhverv efterspørger både personale med videregående uddannelser, faglærte arbejdere og ufaglærte, der bliver opkvalificeret til at bestride jobs inden for disse sektorer. I forbindelse med planerne om en aluminiumssmelter ved Maniitsoq er det vurderet, at der i aluminiumsværket og i følgeerhvervene bliver i alt 1150 nye jobs fordelt med 120 akademisk uddannede, 360 faglærte og 670 ufaglærte (Niras, 2010). Hvis man antager, at der i minevirksomheder og olie og gassektoren inden for en årrække opstår et tilsvarende antal nye arbejdspladser med en tilsvarende uddannelsesprofil, vil det samlede behov for uddannede akademikere til sådanne væksterhverv blive på omkring 240, og behovet for faglærte arbejdere på 720. Dertil kommer, at der vil skulle oprettes specialarbejderuddannelser og opkvalificeringskurser m.v. for op mod 1400 ufaglærte. En så stor efterspørgsel forventes ikke på kort eller mellemlangt sigt at kunne dækkes med hjemmehørende arbejdskraft, hvorfor der i en periode kan blive behov for at tilkalde mere arbejdskraft udefra. Til sammenligning blev der i årene i gennemsnit uddannet 289 personer med en faglig grunduddannelse, 106 personer med korte videregående uddannelser og 57 med lange videregående uddannelser, jfr. Grønlands Statistik (2010). De ungdomsårgange, der i de kommende år kommer ud af folkeskolen, og som skal fortsætte i uddannelsessystemet og videre ud på arbejdsmarkedet, er i størrelsesordenen 900 pr. årgang. Samfundet står også over for store demografiske forandringer med en aldersforskydning af befolkningen. Dette stiller i sig selv store krav til beskæftigelse og dermed uddannelse for at løfte de deraf følgende finansieringsproblemer, jfr. kapitel 1. Samtidig rejser det nogle dimensioneringsproblemer for uddannelsessektoren illustreret ved figuren nedenfor. Den demografiske udvikling betyder, at antallet af 6 16 årige personer og dermed elever i folkeskolen falder, og bagefter falder elevgrundlaget i uddannelsessystemet. Som udgangspunkt må ressourcetildelingen til området afspejle denne udvikling, for ellers vil de demografisk forårsagede finansieringsomkostninger blive endnu større. Det er derfor en vigtig udfordring at dimensionere uddannelsessystemet til den ændrede demografi. 107

108 Figur 3.4: Den demografiske udvikling (6 16 årige) Forventet elevtal Kilde: Grønlandsk Statistik, Befolkningsfremskrivning. 3.3 Uddannelsespolitiske principper og mål I forhold til befolkningens uddannelsesniveau tegner der sig en række problemer: Ulige muligheder for at få en uddannelse; social arv spiller en meget stor rolle For få får en kompetencegivende uddannelse Stort frafald og forsinkelse i uddannelsessystemet Store forskelle mellem byer og bygder Uden en løsning af uddannelsesproblemet vil det ikke være muligt at få gang i en erhvervsudvikling, løfte befolkningens levevilkår og sikre velfærdssamfundets finansiering. Der bruges i udgangssituationen mange ressourcer på uddannelse, og samtidig er de offentlige finanser pressede. De underliggende problemer er også af en sådan karakter, at det langt fra er givet, at flere ressourcer med sikkerhed vil give et uddannelsesløft. Der er også flere områder, hvor der klart er potentiale for at udnytte ressourcerne bedre Uddannelsesplanerne og reformer Der er udarbejdet en uddannelsesplan for perioden , og den er opdelt i to faser. I den første fase er fokus på frafaldsproblemet igennem uddannelsessystemet, på personer under 50 år med manglende uddannelse og kvalifikationer samt strategiske sektorer med et forventet stort beskæftigelsespotentiale. I anden fase fastholdes fokus på de ufaglærte, men der skal også her 108

109 satses på videregående uddannelse. Det er Uddannelsesplanens målsætning, at 2/3 af arbejdsstyrken skal have en kompetencegivende uddannelse ved udgangen af Mange elever forlader folkeskolen uden motivation og tilstrækkelige faglige forudsætninger og motivation for uddannelse. Især er de faglige forudsætninger i fag som matematik, engelsk og dansk svage for en stor gruppe af folkeskoleelever, som dermed har de ikke de faglige forudsætninger for at påbegynde og færdiggøre en uddannelse. Derudover synes der også at være mangler i vejledningsindsatsen og den generelle forberedelse af eleverne til livet efter folkeskolen. Endelig synes der at være en udbredt mangel på brobygning mellem folkeskolen og ungdomsuddannelserne, hvor de unge overlades til sig selv, og hvor hverken kommunerne eller Selvstyret følger systematisk op på, om de unge kommer i gang med en uddannelse eller erhvervsarbejde med fremtidsudsigter. Der sker heller ingen tidlig vurdering af, hvilke uddannelsesaktiviteter, der kan være hensigtsmæssige for det enkelte individ. Først, når de unge når frem til Piareersarfiit i 18års alderen eller senere, starter denne indsats, men den er hæmmet af, at Piareersarfiit ikke har tilstrækkelige ressourcer til rådgivning og undervisning af det meget store antal unge, som ikke er kommet i gang med uddannelse. Det er en væsentlig opgave at sikre alle lige muligheder for uddannelse. Uddannelse af børn og unge fra bygderne er en særlig udfordring. Det gælder både i relation til undervisning i den lokale folkeskole, men også overgang til det øvrige uddannelsessystem. Vurderet ud fra standpunkter i grønlandsk og matematik (se nedenfor) har børnene fra bygderne et potentiale, som bliver tabt på gulvet. Få får en kompetencegivende uddannelse, og derfor ender mange med en marginal tilknytning til arbejdsmarkedet og med en lav indkomst. Økonomisk Råd (2010) påviser, at grundskole fra bygd har en klar negativ effekt på indkomsten. Denne analyse identificerer et klart problem, selvom den ikke giver mulighed for at afklare, om årsagen er knyttet til kvaliteten af skolegangen eller dårligere muligheder og forudsætninger for at klare sig videre i uddannelsessystemet. Årsagen kan også være manglende motivation og tilskyndelse til at tage kompetencegivende uddannelse. Kun få andre i bygden har uddannelse, og få af jobbene stiller særlige krav til uddannelse, og det bliver samtidig svært at flytte fra bygden, da jobs i byerne kræver uddannelse. Det er afgørende, at også bygdebørnene via skolegang får kvalifikationer, der giver en realistisk mulighed for at fortsætte i uddannelsessystemet, og det er afgørende mere systematisk at iværksætte tiltag for at støtte og lette i overgang fra skolegang i bygder til uddannelse i byerne. Intentionerne i uddannelsesplanerne om et væsentligt løft i uddannelsesniveauet er rigtige, men målsætningerne er formuleret for generelt og uklart. For eksempel er 2/3 målsætningen defineret ud fra International Standard Classification of Education (ISCED) 9, mens Grønlands Statistik registrerer uddannelserne efter egne standarder og definitioner. Dette konkrete mål lider således umiddelbart af flere problemer: i) det er formuleret i termer, der ikke umiddelbart kan opgøres, og derfor er det svært at følge udviklingen og tage stilling til, om planens mål nås, ii) måltallet er alene formuleret for et slutår, og der er ingen klare mellemmål at agere ud fra for at sikre, at dette mål nås, og iii) planen er formuleret på uddannelsesniveauet for hele arbejdsstyrken. Som 9 2/3 af arbejdsstyrken skal have et uddannelsesniveau svarende til mindst ISCED klasse 3 upper secondary school. 109

110 det fremgår ovenfor, er der problemer med at sikre, at selv de yngre årgange når målet 10, og et krav om, at hele arbejdsstyrken skal nå dette mål, har en meget længere horisont. Der er behov for nogle klart definerede og realistiske målsætninger, og en plan for hvordan disse nås. Derudover er der behov for, at der bliver udarbejdet klare mål for uddannelser på specialarbejderniveau og taget stilling til disses indplacering i den samlede uddannelsesplan. Mange fremtidige jobs vil kunne udføres af personer med forholdsvis korte uddannelsesforløb, eksempelvis minearbejdere og socialhjælpere. Personer med sådanne korte uddannelser kan bruges både i væksterhverv og i den offentlige sektor, og det bidrager i høj grad til at løfte det samlede uddannelsesniveau. Derfor skal der også opstilles konkrete mål for korte uddannelser i uddannelsesplanen. Tilsvarende kan siges om folkeskolereformen Atuarfitsialak den gode skole fra Reformen lagde op til markante ændringer i folkeskolen i forhold til både elevernes læring, undervisningen og skolens rolle. Der blev lagt op til organisering af undervisning i brede fagområder, styrkelse af den sproglige og den praktisk musiske dimension samt integration af IT i al undervisning. Det var også en væsentlig del af reformen at revidere evalueringsmetoder og dokumentationsformer med styrkelse af løbende intern evaluering og centralt fastsat evaluering ud fra kriterier for hvert trin i skoleforløbet. De første elever, der har fulgt undervisningen siden reformen, vil først forlade folkeskolen i 2013, og derfor kendes effekterne på slutresultatet af gode grunde ikke. Det er imidlertid ikke ensbetydende med, at der ikke løbende kan foretages evalueringer og analyser for at se, om reformens målsætninger nås. Sådanne opfølgninger har været planlagt, og det har blandt andet været lagt op til at benytte trintest, ligesom elementer fra PISA testene skal indgå for at sikre et internationalt sammenligningsgrundlag. Imidlertid er disse trintest stadig i 2010 under udvikling, og derfor er der ikke mulighed for at foretage en evaluering af reformens hidtidige resultater. Det er sigende, at f.eks. helt grundlæggende data for, hvor stor en andel af en årgang der forlader folkeskolen uden afgangsprøve, ikke har været opgjort på systematisk måde. Der har i efteråret 2010 været gennemført en evaluering af folkeskolereformen. Det er også her påfaldende, at denne evaluering gennemføres uden en forudgående grundig analyse af resultaterne i folkeskolen holdt op mod ressourceforbrug og reformens intentioner. Reelt vil det 10 Som nævnt findes der ikke en officielt opgørelse over hvor mange, der har opnået dette uddannelsesniveau. Et skøn kan gøres på følgende måde. Faglige grunduddannelser, som gennemgående er 4 årige, kan klassificeres som ISCED 3C, og at alle mellemlange og lange uddannelser kan klassificeres som ISCED 5. Det vil sige, at 45,1 % af årgangene i 2006 havde en kompetencegivende uddannelse på ISCED 3 niveau eller højere. Dertil kommer, at nogle havde en arbejdsgiverfinansieret uddannelse som politibetjente, AFIS operatører, bank og forsikringsuddannede m.v,, som kan skønnes til et samlet niveau på 2 3 % af årgangen. Derudover har skønsmæssigt 3 5 % gennemført en studieforberedende gymnasial uddannelse, men ingen lang eller mellemlang uddannelse. Denne gruppe har også en uddannelse på ISCED 3 niveau, men indgår ikke i opgørelserne over personer med kompetencegivende uddannelser. Samlet skønnes det således, at % i 2006 havde en uddannelse svarende til ISCED 3 eller højere. 110

111 uden en sådan analyse være svært at lave en klar evaluering og tage stilling til, hvor langt man er nået, og hvilke tilpasninger og nye initiativer der skal tages. Anvendelse af IT baseret undervisningsmateriale og undervisningsmetoder har et stort potentiale i Grønland grundet en spredt befolkning over et stort geografisk område. Det er påfaldende, at udviklingen inden for dette område er meget efter udviklingen i andre lande generelt, men også brugen heraf i tyndt befolkede områder af de nordiske lande. Folkeskoleordningen har klart lagt op til brug af IT i undervisningen, men de faktiske forhold lever ikke op til dette. Det er vigtigt at understrege, at der er stort potentiale i brug af IT baseret undervisning uden kontinuerlig netopkobling, selvom dette selvfølgelig skaber yderligere og væsentlige muligheder for at udnytte potentialet for fjernundervisning af elever, studerende og undervisere. IT området er et vigtigt eksempel på manglende ansvarsfordeling og systematik i tilgangen til undervisningsområdet. For at målsætninger kan føres ud i livet, er det afgørende, at ansvaret for at drive denne udvikling er klart placeret, f.eks. hos skole og uddannelsesledere. Der har været gennemført flere forsøg med IT baseret undervisning, f.eks. i Uummannaq, men forsøgene er ikke videreført (angiveligt fordi ingen byskoler har været interesseret heri). Der har ikke fra starten været en klar plan for, hvordan forsøget kunne evalueres og indlejres i den normale undervisning. Der har i tidens løb været mange forsøg og tiltag, men sådanne er af begrænset værdi, hvis der ikke fra starten er tænkt over evaluering og forankring til sikring af indlejring og videreførelse (undervisning af lærere) Information, statistik og effektmålinger på uddannelsesområdet Den aktuelle situation på det uddannelsespolitiske område er samtidig karakteriseret ved, at der på den ene side mangler grundlæggende analyser og studier af udviklingen på området og effekterne af forskellige tiltag, og på den anden side indsamles der en betydelig mængde information. Der indsamles materiale om folkeskolen af Inerisaavik (Institut for Læring). Grundlaget er den såkaldte 1. oktoberindberetning, hvor alle skoler indberetter tal for elever fordelt på alder og klassetrin. Desuden indberettes oplysninger om lærerne og fordelingen af disse på uddannede/ikke uddannede lærere samt en fordeling af lærernes arbejdstid. Endvidere indsamles og offentliggøres der summariske tal for karaktergennemsnit fordelt på fag ved folkeskolens afgangsprøver. Tallene offentliggøres i den trykte publikation Folkeskolen i Grønland. De bagvedliggende data på elektronisk form kan rekvireres hos Inerisaavik. Denne publikation bliver imidlertid ikke eksponeret i pressen og blandt politiske beslutningstagere, og den anvendes derfor kun af en snæver kreds inden for undervisningssektoren. Herudover indsamler Inerisaavik data for karakterer ved de afsluttende prøver i folkeskolen. Karaktererne er registreret med elevernes cpr nummer og skole. Data offentliggøres elektronisk i den såkaldte karakterdatabase, der er tilgængelig via Inerisaaviks hjemmeside. Af diskretionshensyn offentliggøres karaktererne kun på regionsniveau, men ikke for de enkelte skoler. Det bagvedliggende detaljerede datamateriale kan dog stilles til rådighed for forskning og analyser. Opdateringer af karakterdatabasen ledsages ikke af pressemeddelelser eller 111

112 rapporteringer til Naalakkersuisut og kommunalbestyrelserne. derfor begrænset. Anvendelsen af databasen er Prøveresultaterne fremlægges på skoleledermøder, som afholdes af Inerisaavik, men det er uklart, om resultaterne anvendes som et ledelsesinstrument. Endelig indsamler og publicerer Inerisaavik resultaterne fra de trintest, der afholdes på 3. og 7. klassetrin. Data indsamles på cpr nummer niveau, og sammen med resultaterne af folkeskolens afgangsprøver udgør disse data således et grundlag for analyser af sammenhængene mellem folkeskoleforløb og efterfølgende uddannelser og erhvervstilknytning. Inerisaavik udarbejder med konsulentbistand fra Danmarks Pædagogiske Universitet en årlig publikation om resultaterne af trintest, som imidlertid er vanskelig tilgængelig for personer uden statistisk ekspertise. Departementet for Kultur, Uddannelse, Forskning og Kirke indsamler derudover data om efterskoleelever i Grønland og Danmark på cpr nummerniveau. Det muliggør, at dataene kan anvendes i forbindelse med effektvurderinger. På folkeskole og efterskoleområdet er der således et detaljeret datagrundlag, og anvendelsen af cpr numre i registrene giver gode muligheder for forløbsanalyser. Den officielle uddannelsesstatistik udarbejdes og offentliggøres af Grønlands Statistik. Den dækker al uddannelse efter folkeskole/efterskole. Statistikken belyser antallet af igangværende studerende, frafald samt dimittender. Hovedkilden er Uddannelsesstøtteregistret, der omfatter alle studerende, der modtager grønlandsk uddannelsesstøtte, hvad enten uddannelsen finder sted i Grønland eller i udlandet. Der er tale om et on line register, der kan give et øjebliksbillede af uddannelsesaktiviteten. Personer er registret med cpr nummer, og uddannelserne er klassificeret, så det er muligt at foretage en klassifikation til den internationale ISCEDklassifikation. Endvidere udarbejder Grønlands Statistik hovedparten af de 17 statistiske indikatorer, som indgår i afrapporteringen til EU om fremdriften i uddannelsesplanen. Indikatorerne måler blandt andet antallet af igangværende uddannelser, frafald, gengangere og dimittender. Sammenfattende er vurderingen, at der foreligger og offentliggøres mange tal for uddannelsesområdet, ikke mindst for folkeskolen. Men mange af rapporteringerne er ikke rettet mod offentligheden og politiske beslutningstagere, hvorfor de ikke påkalder sig særlig opmærksomhed. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at data om trintest og afgangsprøver offentliggøres på skoleniveau, så offentligheden, kommunalpolitikere og landspolitikere kan få kendskab til styrker og svagheder i folkeskolen og i uddannelsessystemet og dermed et grundlag for at gribe ind, når der konstateres en utilfredsstillende udvikling. Kommissionen anbefaler endvidere, at der f.eks. i Inerisaavik sker en erfaringsopsamling og formidling, så erfaringer fra skoler, der klarer sig godt, kan anvendes som inspirationskilde for 112

113 andre skoler, og således at kommunalbestyrelserne får redskaber til at styrke indsatsen og opnå en større effekt af de ressourcer, der anvendes. Endvidere anbefaler kommissionen, at der i Inerisaavik sker en omprioritering af arbejdet, så de detaljerede datagrundlag anvendes til foretage effektmålinger på en lang række områder. Det kan f.eks. være Om specialundervisning på hold eller som vidtgående specialundervisning giver de bedste resultater for elevernes muligheder for uddannelse og erhvervsdeltagelse Hvilke efterskoleophold, der bedst fører til påbegyndelse og færdiggørelse af uddannelse Hvilke vejledningsindsatser, der bedst fører til uddannelse Hvorvidt 2 lærerordninger på store skoler fører til bedre karaktergennemsnit og opstart og færdiggørelse af uddannelser. Effekter af initiativer til hindring af frafald på ungdomsuddannelser, der virker Om stor anvendelse af timelærere har betydning for prøvekarakterer og uddannelse Om omfanget af lærernes undervisning i deres linjefag har betydning for skolens resultater Hovedforslag på uddannelsesområdet Problemerne på det uddannelsesmæssige område er store, og det er nødvendigt at sætte ind på flere områder samtidig. Dette er dog også muligt, da det sker på forskellige niveauer i uddannelsessystemet. Det er ikke realistisk inden for en kort periode at nå et markant løft i uddannelsesniveau for alle som forudsat i uddannelsesplanen. Fokus bør derfor være at på at sikre en indsats igennem hele uddannelsessystemet, så flere får bedre forudsætninger og muligheder for at få en kompetencegivende uddannelse. Der er i de senere år igangsat en række reformer på området Atuarfisialak (den gode folkeskole) og Nutarsaaneq (gymnasiereform). Intentionerne i disse reformer er rigtige, men reformerne tager i alt for ringe grad udgangspunkt i realiteterne. Det kommer tydeligt til udtryk i gymnasiereformen, som tilstræber en harmonisering af tre gymnasieuddannelser det almene gymnasium, det tekniske gymnasium og handelsgymnasiet. I forarbejderne til reformen foreslås et fælles halvårligt grundforløb for alle elever, som skal sikre, at alle får en fælles grundviden, og derefter sker der et valg af studieretning. Grundforløbet skal sikre, at eleverne tilegner sig de redskaber og metoder, som studiearbejdet kræver. Med den ganske betydelige spredning, der er i elevernes standpunkter efter folkeskolen, er det umuligt at se, hvorledes disse mål kan nås, samtidig med at det skal sikres at uddannelserne har et internationalt niveau (som også betonet i forbindelse med reformen). Man kan ikke bygge en så ambitiøs gymnasieskole på et så skrøbeligt grundlag, som folkeskolen giver for mange elever. Hele uddannelsessystemet må tage bestik af den aktuelle situation, og den store hovedudfordring er at sikre et bedre fagligt udgangspunkt for flere elever. 113

114 De ambitiøse planer risikerer at føre til en fejlallokering af indsats og ressourcer med det resultat, at man ikke har muligheder for at nå de ambitiøse mål, men risikerer at ende op i en endnu dårligere situation. Givet udgangspunktet, er det nødvendigt at satse meget mere grundlæggende. Det er også et faktum, at befolkningsstørrelsen gør det svært at nå den kritiske masse, der skal til for at sikre meget differentierede tilbud. Dette forudsætter stærke faglige miljøer, som igen forudsætter kritisk masse. Enkelhed og fokus er derfor påkrævet. Sprog er en vigtig faktor i undervisningen. Det er helt afgørende for Grønlands kultur og historie at værne om det grønlandske sprog, og dette bør vægtes i undervisningen. Samtidig er det en kendsgerning, at sprogområdet og befolkningen er for begrænset til at kunne bære et samlet og dækkende uddannelsessystem af tilstrækkelig kvalitet. Udvikling og vedligehold af undervisningsmaterialer, afhængighed af udenlandske lærerkræfter samt elever og studerendes muligheder for et bredt uddannelsesvalg nødvendiggør et uddannelsessystem med stor vægt på indlæring af dansk/engelsk. En sådan indlæring må starte i de tidlige år og være bredt anlagt. Det vil ikke være hensigtsmæssigt med et spor opdelt undervisningssystem, hvor manglende beherskelse af fremmedsprog kun leder til bestemte uddannelsesmuligheder. Det vil sjældent være klart tidligt i livet, hvilken vej den enkelte elev ønsker og er motiveret til at gå, og en sådan snæver satsning vil gøre de pågældende meget sårbare over for erhvervsudviklingen inden for meget specifikke områder. En sådan strategi vil også nemt medføre et mere opdelt samfund med risiko for stigmatisering af visse grupper. For at give alle lige muligheder for at vælge uddannelse er det vigtigt, at ingen er begrænset af sproglige barrierer. Grundet uddannelsessystemets store betydning er der en stor risiko for politisk detailstyring af området med meget specifikke anvisninger på indhold og metode i undervisningen. Dette er en faldgrube. De pædagogiske beslutninger er ledelsens og undervisernes kompetence på de forskellige uddannelser. Men med dette følger også et stort ansvar. Politikkerne skal fastlægge de overordnede mål og krav til uddannelsessystemet, og det er ledelsens og undervisernes ansvar at løse disse opgaver bedst muligt. Skatte og Velfærdskommissionens forslag har derfor primært et organisatorisk sigte for dels at fastlægge kravene til uddannelsesinstitutionerne og dels at sikre en klar ansvarsfordeling. Den pædagogiske frihed må modsvares af et større ansvar i forhold til resultater. Kommissionen advarer således mod en detailstyring, men lægger til gengæld op til større og mere klart definerede ansvar og krav. Hovedsigtet med forslagene er at sikre bedre faglige forudsætninger for flere. Mange falder fra igennem uddannelsessystemet, og ansvaret i forhold til disse problemer er ikke klart placeret. Problemerne reproduceres og forstærkes på denne måde. Derfor foreslås en række organisatoriske ændringer for at få udnyttet de til rådighed værende ressourcer bedre og for at sætte eleven og den studerende i centrum for at sikre bedre resultater. Forslagene vedrører både folkeskolen og det videre forløb i uddannelsessystemet. Barnets alf ( Elevmappen ): Et gennemgående problem er, at mange børn og unge ikke i tide får den nødvendige støtte og indsats. Overgangen mellem de forskellige trin i uddannelsessystemet er et særligt stort problem. Det paradoksale er, at viden om dette er tilgængelig (se afsnit ), men den bliver ikke brugt i tilstrækkeligt omfang, og der er ikke en klar ansvarsfordeling i forhold til initiativ og indsats i tilfælde med problemer. Det betyder, at man ikke får sat ind med en tidlig 114

115 indsats, men først senere må forsøge at løse problemerne eller endnu værre, at der ikke bliver gjort noget. I dag udarbejder eleverne en egen individuel handlingsplan for at planlægge videre skoleforløb og for en dialog mellem eleven, forældrene og skolen. Det er intentionen at styrke og forstærke denne proces gennem hele uddannelsesforløbet og også at klarlægge uddannelsesinstitutionernes ansvar og forpligtigelser. Der foreslås opbygning af en elevmappe for alle børn og unge. Formålet er løbende at have en status omkring udviklingen for den enkelte og skabe et grundlag for en indsats og ansvar i tilfælde med problemer. For de små børn (se kapitel 2) er der tale om klarlæggelse af problemer i forhold til opvækst; når skolealderen nærmer sig, kan der være behov for en særlig indsats i forhold til skolestart via socialvæsen og daginstitution; igennem skolegangen er der behov for særlig indsats i forhold til indlæringsproblemer, faglige mangler eller sociale problemer; for elever i afgangsklasserne vil det være udarbejdelse af en uddannelses og beskæftigelsesplan for den enkelte. Denne videreføres, når vedkommende går i gang med en uddannelse. Den grundlæggende information herfor registreres allerede, så det vil være administrativt enkelt at opbygge dette system. Det afgørende er at det sikrer et grundlag for indsats og placering af ansvar. Hovedsigtet med elevmappen er, at den gør det muligt at klarlægge en ansvarsfordeling der skal altid være en instans, som har et ansvar i forhold til den pågældende ingen må falde igennem eller blive glemt. Boks 3.2: Ansvarsfordeling over for børn og unge Det er vigtigt med en klar ansvarsfordeling i forhold til alle børn og unge. Der må ikke være tvivl om, hvem der skal tage initiativ, såfremt et barn eller ung har behov for støtte og hjælp. Ansvaret gælder både i forhold til opsporing og identifikation af problemer og i forhold til at sætte ind med en indsats i forhold til problemerne. 0 6 år: familiecentret, daginstitutioner (se kapitel 2) 6 18 år: folkeskole folkeskolen har ansvaret for alle elever indtil de fylder 18 år. Når en person påbegynder uddannelse overgår ansvaret til den pågældende uddannelsesinstitution. PPR indgår på tværs af alder 16 år og opefter: Uddannelsesinstitutionen har ansvaret i forhold til elever/studerende, der falder fra, indtil de er påbegyndt en anden uddannelse eller er i varig beskæftigelse (min 6 måneder). Et sådant system kan opbygges over en kort årrække (f.eks. 3 år) uden store administrative omkostninger. 115

116 Folkeskoler og uddannelsesinstitutioner forvalter samfundet vigtigste ressource børn og unge og de må vurderes i forhold til, hvorledes eleverne klarer sig efter skolen. Ansvaret skal være klart defineret og ikke alene være knyttet til dem, der klarer sig godt. Folkeskolen bør vurderes på, hvorledes afgangseleverne klarer sig efter endt skolegang. Uddannelsesinstitutioner har et ansvar for deres elever og studerende, som de overtager fra folkeskole, gymnasium eller andre institutioner. De må også vurderes i forhold til dem, der falder fra eller ikke klarer eksamen og deres efterfølgende karriere på arbejdsmarkedet. Det er vigtigt med klare mål og opfølgning herpå. Det er ledelsens og undervisernes ansvar at fastlægge indhold og pædagogiske metoder i undervisningen. Det er derimod samfundets interesse og politikernes ansvar at sikre, at alle uddannelsesinstitutioner bidrager til at give alle unge mulighed for at få relevante og indholdsrige uddannelser. Kommissionen forslår derfor for alle uddannelsesinstitutioner en større selvstændighed, men også fastlæggelse af et ansvar i forhold til kommune /Selvstyre. Folkeskole og undervisningsinstitutioner må pålægges et krav om løbende vurdering og evaluering af indsatsen. Dette gælder i forhold til opnåede faglige resultater, og i forhold til de forudsætninger elever og studerende har fået. Derfor bør der lægges vægt ikke kun på standpunkter i løbet af undervisningsforløbet og ved afsluttende eksamen, men også hvordan eleverne klarer sig efter endt uddannelse. Det sidste er det ultimative formål og den afgørende test af, at uddannelsen er relevant og giver de elever og studerende de rette forudsætninger og kompetencer. Denne rapportering bør også forholde sig til frafald blandt elever og studerende, samt undervisningsformer, anvendelse af lærer/undervisningskræfter, efteruddannelse, og arbejdsmiljø (sygefravær blandt de ansatte). Institutionerne skal ikke detailreguleres, men skal til gengæld klart kunne redegøre for de opnåede resultater og stilles til ansvar herfor. En mere klar ansvarsfordeling vil også gøre det nemmere at sikre, at de eksisterende ressourcer anvendes bedst muligt. Dette gælder ikke mindst i forhold til lærer/underviser ressourcer, men også i relation til at anvende moderne undervisningsmetoder baseret på IT. Det vil også være et klart ansvar, at alle uddannelsesinstitutioner fastlægger et efteruddannelsesprogram, herunder med særligt fokus på anvendelse af IT i undervisningen Mulighederne for, at den enkelte kan få en uddannelse, bør ikke begrænses af blindgyder eller flaskehalse i uddannelsessystemet. Idealet er, at alle med motivation og forudsætninger også har muligheder for at få en uddannelse. Kommissionen har overvejet mulighederne for at introducere en uddannelsesgaranti for alle unge. Dette vil imidlertid ikke være realistisk hverken på kort eller lang sigt. På kort sigt er der væsentlige barrierer skabt af uddannelsesinstitutionernes kapacitet og af mangel på boliger (kollegier). Der er også barrierer skabt af opbygningen af uddannelserne og af mangel på f.eks. praktikpladser. Selv på længere sigt vil det være svært at implementere en fuldt dækkende uddannelsesgaranti. Befolkningsstørrelsen gør det svært at forestille sig, at man kan have en fleksibel kapacitet i uddannelsessystemet til at opsamle variationer i ønsker mht. uddannelsestyper. Det vil forudsætte en betydelig overskudskapacitet i de fleste perioder og vil derfor ikke være økonomisk realistisk. 116

117 Der er imidlertid en række muligheder for at mindske barrierer for uddannelse: Mere fleksibel opbygning af uddannelser, især erhvervsuddannelserne Sikring af flere praktikpladser Udvidet brug af fjernundervisning Udvidet antal kollegieværelser Øget fokus på de pædagogiske rammer ved overgang fra hjem til skolehjem Særlig indsats for at få årige i uddannelse 117

118 BOKS 3.3: Omkostninger og gevinster ved øget uddannelse Gennemførelse af et uddannelsesløft vil i en overgangsperiode medføre betydelige udgifter og stille uddannelsessektoren over for store logistiske udfordringer. Der vil skulle bygges mange flere kollegier og undervisningslokaler, der vil skulle skaffes kvalificerede undervisere, lige som flere praktikpladser vil blive nødvendige. Det antages, at en øget satsning på uddannelse til alle unge, der har forudsætninger og motivation til at gennemføre en uddannelse, fører til et årligt meroptag på 50 på gymnasiale uddannelser, 100 på erhvervsfaglige grunduddannelser og 200 på specialarbejderuddannelser og korte faglige uddannelser til blandt andet væksterhverv og det sociale område. Det vil medføre behov for investeringer i undervisningslokaler i størrelsesordenen 100 mio. kr. og kollegier omkring 300 mio. kr. fordelt over 3 4 år. Til yderligere drift af uddannelsesinstitutioner og til uddannelsesstøtte vil der skulle anvendes et beløb i størrelsesordenen 50 mio. kr. i det første år og omkring 100 mio. kr. i det fjerde år, hvor det forudsættes, at ordningen er faset helt ind. Allerede efter nogle få år kan der forventes positive effekter. Flere vil komme hurtigt i gang med en uddannelse, og det vil betyde en stigning i den produktive arbejdsstyrke. Og på langt sigt vil det betyde, at de uddannede vil få flere år som produktive medarbejdere på arbejdsmarkedet, og dermed at samfundet får mere gavn af uddannelseskronerne. Når flere unge får en uddannelse, betyder det også, at flere bliver selvforsørgende, og dermed at det offentlige skal forsørge færre, end tilfældet er i dag. Sidst, men ikke mindst, vil et uddannelsesløft bidrage til at øge de markedsindkomster, som de unge på den enkelte fødselsårgang kan skabe. På grundlag af de beregninger, Økonomisk Råd foretog i sin rapport fra 2010, er det vurderingen, at en årgangs samlede markedsindkomster vil stige omkring 6 pct., fordi flere får en uddannelse. Med andre ord kan en sådan indsats på langt sigt føre til en stigning i de samlede indkomster i samfundet på 6 pct. Se kapitel 12 for en nærmere diskussion af effekterne af kommissionens forslag omkring et uddannelsesløft. I det følgende vurderes forskellige elementer af uddannelsessystemet i nærmere, og der stilles en række forslag. Forslagene er ikke knyttet til specifikke pædagogiske spørgsmål og problemstillinger eller det nærmere indhold i forskellige uddannelser, da det ligger uden for Skatte og Velfærdskommissionens mandat og kompetence. Forslagene er af strukturel karakter, sigtende på at sikre rammer og strukturer der giver den bedst mulige udnyttelse af ressourcerne for at nå de mange mål knyttet til uddannelsesområdet. 118

119 3.4 Folkeskolen Det følgende ser nærmere på, hvorledes folkeskoleelever klarer sig, og dermed på de forudsætninger og den motivation, der skabes for efterfølgende uddannelse. Ressourceforbruget og ledelsesstruktur i folkeskolen vurderes ligeledes, og der fremsættes en række forslag for folkeskoleområdet Resultater og afgangsbevis Der er ganske betydelig variation i prøveresultater ved folkeskolens afsluttende evaluering, jfr. tabel 3.1. Særlig bemærkelsesværdig er den høje andel, som får en karakter på 5 eller derunder. I fagene dansk og engelsk er dette tilfældet for omkring 1/3 af eleverne, og i matematik er det omkring 1/4. Tabel 3.1: Folkeskolens afgangsprøver, antal elever til prøve og karakterer, 2009 Karakterfordeling 9 og Elever til prøve Gennemsnitskarakter 5 Under over Grønlandsk, færdighedsprøve 785 8,05 8,0 % 12,0 % 37,0 % 43,0 % Grønlandsk, skriftlig 783 7,51 12,0 % 17,0 % 40,0 % 31,0 % Grønlandsk, mundtlig 344 8,11 11,0 % 13,0 % 31,0 % 44,0 % Matematik, færdighedsregning 781 6,88 19,0 % 21,0 % 44,0 % 16,0 % Matematik, problemregning 785 6,26 29,0 % 25,0 % 40,0 % 6,0 % Matematik, mundtlig 435 7,23 17,0 % 20,0 % 37,0 % 26,0 % Dansk, færdighedsprøve 784 7,00 26,0 % 14,0 % 33,0 % 28,0 % Dansk, skriftlig 775 6,57 31,0 % 18,0 % 30,0 % 21,0 % Dansk, mundtlig 353 7,11 29,0 % 14,0 % 25,0 % 31,0 % Engelsk, færdighedsprøve 778 7,84 9,0 % 14,0 % 43,0 % 34,0 % Engelsk, skriftlig 760 6,26 38,0 % 18,0 % 26,0 % 19,0 % Engelsk, mundtlig 321 6,96 31,0 % 15,0 % 22,0 % 31,0 % Kilde: Folkeskolen i Grønland 2009/2010 (Inerisaavik) Kun 75 % har en afgangsprøve med en gennemsnitskarakter på 6 eller derover, jfr. figur 3.5. Samtidigt skal det noteres, at mange elever har et ganske fint resultat målt på gennemsnitskarakteren af afgangsprøverne. Således havde 10 % en gennemsnitskarakter på 9 eller derover. Der er også en markant kønsforskel med flere drenge end piger i gruppen med lave gennemsnitskarakterer og omvendt for de høje karakterer. Tallene viser således en ganske 119

120 betydelig spredning og ikke mindst en stor gruppe med et ringe resultat fra folkeskolen og dermed med dårlige forudsætninger for efterfølgende uddannelse. Figur 3.5: Gennemsnitskarakter ved afsluttende prøver 10. klasse, 2009 Note: Kun karakterer fra prøver indgår. Gennemsnitskarakterer er angivet i intervaller, f.eks. mellem 5 og 6 anført som 5 og 6. I 2010 gik 836 elever til afgangsprøver, og alle var til afgangsprøver i 12 prøvediscipliner. 645 elever havde en gennemsnitskarakter i samtlige aflagte prøver over 2 (en tilstrækkelig præstation efter ny skala), og 409 havde en gennemsnitskarakter over 4. For elever til prøve i 12 prøvediscipliner eller flere havde 497 en gennemsnitskarakter over 2, og 332 elever en gennemsnitskarakter over 4. Det er svært alene ud fra gennemsnitskarakterer at vurdere eleverne, men det er bemærkelsesværdigt, at under halvdelen af eleverne har et karaktergennemsnit over 4 og dermed et fornuftigt udgangspunkt for at gå videre i uddannelsessystemet. Gennemsnitsresultater fra trintest i grønlandsk, dansk, engelsk og matematik i henholdsvis 3. og 7. klasse opgjort for henholdsvis by og bygdeskoler fremgår af figur 3.6. Elever fra byskoler klarer sig gennemsnitligt bedre end elever fra bygdeskoler. Derimod klarer bygdeelever sig bedre i grønlandsk. Særligt interessant er det, at der ikke er nogen klar forskel i resultaterne i matematik hverken på 3. eller 7 klassetrin. Som omtalt ovenfor er der en generel systematik i uddannelsesniveauet mellem elever fra by og bygdeskoler. Det faktum, at elever fra bygdeskoler klarer sig ligeså godt i matematik og lidt bedre i grønlandsk i forhold til elever fra byskoler viser, at et uddannelsespotentiale for bygdeeleverne tabes. Om dette skyldes kvaliteten af undervisningen i bygdeskolerne i de øvrige fag af stor betydning for videre gang i uddannelsessystemet, problemer i overgang fra skolegang i bygd til by eller manglende motivation for uddannelse kan ikke afgøres ud fra disse data. For at adressere dette problem er der behov for nærmere analyser af bygdeelevernes uddannelsesvalg. Det har ikke været muligt for kommissionen at foretage sådanne analyser. 120

121 Figur 3.6: Trintestresultater fordelt på byer og bygder, 2007 og % rigtige svar By 2007 By 2009 Bygd 2007 Bygd 2009 Kilde: Inerisaavik Anm: Tallene viser forskellen mellem by og bygd for 2 forskellige årgange. Det er ikke muligt at sammenligne resultaterne mellem 3. og 7. klasse Ressourceforbrug Der er en meget stor spredning i enhedsomkostningerne på tværs af skoler, også når by og bygdeskoler sammenlignes hver for sig. Figur 3.7 viser antal elever og udgifter per elev for henholdsvis by og bygdeskoler. Bygdeskolerne er naturligt mindre end byskolerne, og det er forventeligt, at små skoler har større enhedsomkostninger pga. af faste omkostninger. Gennemsnitsudgifterne per elev er godt kr. større i bygdeskoler end i byskoler. Hverken for by eller byskolerne er der et klart mønster med hensyn til,, hvor skoler med mange elever har lavere udgifter per elev. Der er betydelig spredning. Som forventeligt findes der store skoler med små gennemsnitsomkostninger omkostninger og små skoler med store gennemsnitsomkostninger. Imidlertid er der også store skoler med høje gennemsnitsomkostninger og små skoler med lave gennemsnitsomkostninger. 121

122 Figur 3.7: Antal elever og gennemsnitsudgifter per elev, by og bygdeskoler, 2009 Note: For bygdeskoler er tre små skoler med få elever og høje udgifter per elev udeladt. Rette linier angiver gennemsnitsværdier For byskoler er der en tendens til, at skoler med flere elever per lærer har højere gennemsnitskarakterer, jfr. figur 3.8. Dette kan ikke tolkes som støtte for, at flere elever per lærer forbedrer undervisningen; tværtimod er det modsatte underbygget af en lang række internationale studier. Netop derfor stiller disse forhold store spørgsmålstegn ved ressourcetildeling og anvendelse. Man kan ikke forvente en simpel sammenhæng mellem gennemsnitsomkostninger og antal elever, da en række baggrundsforhold givetvis er af betydning og varierer mellem skolerne. Imidlertid findes der ingen analyser eller indikatorer, der konkretiserer disse forhold, eller om ressourcetildelingen sker på en hensigtsmæssig måde i forhold til disse forskelle. Når antallet af elever ikke synes at påvirke enhedsomkostningerne på gennemsnit, er det et åbent spørgsmål, hvad der så har afgjort forskellene i ressourcetildelingen. Kort sagt, hvad sikrer, at ressourcerne bruges der, hvor de kan gøre mest gavn? 122

123 Figur 3.8: Antal elever per lærer og gennemsnitskarakter, byskoler 2009 Der har i de senere år været et faldende antal folkeskoleelever, jfr. tabel 3.2., og tendensen forventes at forsætte, jfr. figur 3.4. Samtidig har ressourcetildeling været uændret målt ved lærernormering med den konsekvens, at elev lærer ratioen er faldet betydeligt. Udviklingen fremgår tydelige af figur 3.9, der viser udviklingen i lærernormeringen og elevtallet fra 2000/01 til 2009/10. Tabel 3.2 Elevtal og lærernormeringen 2002/ / / / / / / /10 Elever* Lærer Normering Elev/lærer ratio 9,0 9,0 8,4 8,9 8,8 8,2 7,6 7,1 Kilde: Inerisaavik * Inerisaavik har ikke opgjort elevtallet for 2008/09, og derfor er tallet beregnet ved at interpolere mellem det foregående og efterfølgende år. Folkeskoleforordningen blev gennemført med en overgangsperiode fra skoleåret 2002/03 til og med 2007/08. Derefter bortfaldt 11. klasse i folkeskolen. I forbindelse med reformen blev der også truffet politisk beslutning om en forøgelse af elevernes timetal på de øvrige klassetrin. I figur 3.9 er vist udviklingen i elevtal og lærerårsværk og en korrektion for forøgelsen af mindstetimetallet i folkeskolen. Frem til skoleåret 2007/08 var der rimelig overensstemmelse mellem den korrigerede elevtalsudvikling og udviklingen i antallet af lærerårsværk. Fra 2008/09 og dermed efter bortfaldet af 11. klasse er der sket et stort fald i elevtallet, men det har ikke slået 123

124 igennem i form af en nedgang i lærertallet i tilnærmelsesvis samme omfang. Der er med andre ord sket en glidning på niveauet 15 pct., hvilket ikke var en del af planen med folkeskolereformen. Figur 3.9: Antal elever og lærernormeringer Kilde: Inerisaavik * Inerisaavik har ikke opgjort elevtallet for 2008/09 og derfor er tallet beregnet ved at interpolere mellem det foregående og efterfølgende år. I folkeskolen er elev lærer rationen lav i international sammenligning, idet der i 2008/09 var 7,6 elev pr underviser, eller 11,0 elev pr uddannet lærer. I Danmark er der til sammenligning 11,2 elev pr lærer 11. I 2009/10 var elev lærerratioen faldet til 7.1, jfr. tabel 3.2. I Grønland er der pga. de geografiske forhold stor forskel på tværs af skoler, hvor små skoler generelt har færre elever pr underviser (samme tendens findes i Danmark). Til gengæld er ca. 1/3 af lærerne ikke uddannede, hvilket også giver en stor geografisk forskel, idet de fleste uddannede lærere befinder sig i de store byer. Et problem er manglen på uddannede lærere. På dette område er der de senere år sket forbedringer. I Byskolerne er dækningen med uddannede lærer steget fra knap 60 % i 2000/01 til omkring 75 % i 2007/08. For bygderne har der været en stigning fra ca. 40 % til omkring 50 %. Samtidig er afhængighed af lærere fra Danmark faldet fra godt 18 % i 2000/01 til knap 14 % i 2007/08. Samlet for hele landet er dækningen med uddannede lærere således godt 70 %. Vurderes elev lærer ratioen i Grønland i ud fra antallet uddannede lærere, er dækningen således 11 Ifølge indberetninger fra kommunerne for Ifølge det danske undervisningsministerium (se Hornbech (2010)) var elev lærer ratioen i Danmark 11,3 i skoleåret eksklusiv specialundervisning. 124

125 på niveau med dækningen i Danmark. Ud fra dette kriterium kan det konkluderes, at hovedproblemet ikke er mangel på uddannede lærer, men snarere, at de uddannede lærer ikke er placeret der, hvor eleverne er. Lærerne har relativt få undervisningstimer i forhold til den samlede arbejdstid, jfr. figur Ifølge den gældende arbejdstidsaftale opdeles lærernes arbejdstid i undervisningstid + faktor 2 tid (forberedelse m.m.) + generelle opgaver + individuelle opgaver + ledelsestid. Som følge heraf går mindre end 1/3 af lærernes tid med undervisning af elever. Arbejdstidens anvendelse er minutiøst beskrevet og tidsfastsat i arbejdstidsaftalen, og derfor har kommunerne og skolelederne kun meget små muligheder for tilpasse tidsanvendelsen i forhold til pædagogiske og organisatoriske behov og prioriteringer. Denne situation er utilfredsstillende. For det første er det uklart, om lærernes tid generelt anvendes hensigtsmæssigt. Der synes ikke at være nogen klar begrundelse for en allokering af tiden på en sådan måde, at den egentlige undervisningstid bliver ganske beskeden. I forhold til de mange udfordringer og det faktum, at der er mangel på uddannede lærere, synes der nærmere at være argumenter for det modsatte. For det andet er det uhensigtsmæssigt, at der ikke lokalt er mulighed for at prioritere i forhold til udfordringer og problemer. Figur 3.10: Undervisningstimer i % af arbejdstid Note: Figuren viser undervisningstimetal i % af løntimetallet. Data for Grønland er for skoleåret 2007/08, Sverige skoleåret 2010, Danmark skoleåret 2008/09 og Tyskland 2009, og intervallet er udspændt af time tal i Berlin og Hamborg. Kilde:KIIIN Dette er knyttet til spørgsmålet, om organiseringen på skoleområdet er hensigtsmæssig. Dette gælder ikke mindst i forhold mellem by og bygdeskoler. Aktuelt er der ikke meget samarbejde mellem by og bygdeskolerne, og i det omfang det sker, er det knyttet til administrative forhold. Det faktum, at bygdeskolerne har få elever og mangel på uddannede lærere, taler for, at der kan være store gevinster forbundet med et mere formaliseret samarbejde mellem de to skolereformer både mellem lærerne men også i tilrettelæggelse og gennemførelse af undervisningen. Mange bygdeskoler er i en vanskelig situation og vil have svært ved alene at løfte 125

126 udfordringer knyttet til lærermangel og anvendelse af IT i undervisningen. Ved et formaliseret samarbejde kan man sikre, at byskolernes ressourcer kan komme eleverne på bygdeskolerne til gavn. Byskolen vil også på et tidligt stadium have et ansvar for de elever, de på et tidspunkt overtager fra bygdeskolen Skolen og den sociale arv Den store gruppe med et ringe resultat fra folkeskolen kræver en særlig indsats. Som diskuteret ovenfor, er det dokumenteret, at sproglig baggrund og opvækst i enten by eller bygd har en betydning for resultaterne i uddannelsessystemet. Det er ikke i lige så høj grad dokumenteret, i hvilket omfang social arv og baggrund gør en forskel for elevernes resultater i uddannelsessystemet. Der findes dog indikationer for, at social arv gør en forskel i en undersøgelse, hvor forældre har fortalt både om familiens ressourcer og børnenes trivsel i skolen. Konklusionen er, at børn af forældre, der har svage ressourcer i form af uddannelse, økonomi og sociale forhold, har en mere end dobbelt så høj risiko for at have dårlig trivsel i skolen end børn fra familier med stærke ressourcer. Specifikke forhold, som at familien har svage økonomiske ressourcer, og at den ene eller begge forældre har alkoholproblemer, eller at moren har været udsat for krænkelser eller overgreb, giver også større risiko for dårlig trivsel i skolen (Christensen 2009). Dette er en forventelig sammenhæng. Det er internationalt et gennemgående forskningsresultat, at børns baggrund i høj grad er bestemmende for, hvilken uddannelse barnet får (se f.eks. Nielsen m.fl. 2005, UNICEF 2002 ). Med de sociale forskelle og udfordringer der er dokumenteret for Grønland, er det helt afgørende, at skolen er i stand til at skabe meningsfulde rammer og resultater for udsatte børn. Skatte og Velfærdskommissionen er ikke bekendt med egentlige undersøgelser eller kortlægninger af arbejdet med social arv i Atuarfitsialak. Den sociale dimension er et af de emner, der er blevet debatteret i den midtvejsevaluering om Atuarfitsialak, som Inerisaavik gennemførte i november 2010 (Inerisaavik 2010a). Dertil har en række skoler gennemført forskellige tiltag. Eksempler på disse er kontaktpersoner og mentorprojekt. Flere kommuner og skoler har i dag kontaktpersoner fra socialforvaltningen eller en anden person, som elever, lærere og/eller forældre kan henvende sig til med problemer. Ordningerne er ikke evalueret samlet, men som princip kan sådanne ordninger både give øget adgang til støtte og understøtte det nødvendige tværfaglige samarbejde. For skoler, hvor der er langt til socialforvaltningen, kan en lignende adgang etableres via internettet, f.eks. som en chat funktion. Mentorprojektet Sapiik har været gennemført på Atuarfik Samuel Kleinschmidt i Nuuk og udvides nu til flere skoler. I projektet indgår unge som selv er under uddannelse eller har afsluttet en uddannelse som rollemodeller. De arrangerer sociale og faglige aktiviteter, såsom lektiecafeer og besøg på uddannelsesinstitutioner for folkeskolens ældste klasser. Et af målene med projektet er at motivere flere til at søge ind på en ungdomsuddannelse. Projektet er åbent for alle elever i klasserne for ikke at skabe forskelsbehandling. Efter afslutningen på 10. klasse har 81 % af de deltagende elever søgt videre enten direkte på en ungdomsuddannelse, på en efterskole eller ind 126

127 på Piareersarfiit for at forbedre deres resultater for folkeskolen (Foreningen grønlandske Børn 2009 samt yderligere oplysninger indhentet fra foreningen 2011). Skolemadsordningen har også potentielt en socialt udlignende effekt. Sigtet med skolemadsordningen er at give alle elever tilstrækkelig mad til at kunne koncentrere sig om undervisningen. Kommunerne kan søge en pulje i Selvstyret, og Selvstyret yder samme beløb, som kommunerne selv giver. Selvstyrets bevillinger til formålet er stigende, og der er i 2011 afsat 6,1 mio. kr. (Finanslov for 2011), men der har været indkøringsproblemer med at få ordningen brugt. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at der i langt højere grad sættes systematisk fokus på denne type af indsatser, deres gennemslagskraft og fastholdelsen af dem. Flere internationale undersøgelser viser, at folkeskolen kan gøre en forskel for socialt udsatte børn. Både data indsamlet på overordnet plan om børns skoleresultater i en række lande og nærmere studier af specifikke forsøg viser, at hvis skolen er god til at gøre en indsats for udsatte børn hæver det niveauet generelt og gavner dermed alle børn (Nielsen m.fl. (2005), UNICEF (2002)). Starten på skolegangen og de første år af skolegangen er afgørende for børns samlede skoleforløb og har stor betydning for socialt udsatte børns muligheder for at klare sig i skolen både fagligt og socialt (Mehlbye (2010), Nielsen m.fl. (2005)), og der bør derfor sættes fokus på indsatser fra skolestarten. Meget tyder på, at hvis skolen skal hjælpe de socialt udsatte børn og give dem lige muligheder med andre børn, er der brug for en kombination af flere faktorer(se Mehlbye (2010) og Nielsen m.fl. (2005)), herunder: - at skoleledelsen kommunalt såvel som på den enkelte skole prioriterer indsats for udsatte børn - at indsatsen er en del af skolens værdigrundlag og selvopfattelse - at lærerne har et højt niveau af både faglige og relationelle kompetencer. De konkrete indsatser, der har været forsøgt andre steder, spænder vidt. For eksempel lektiecafeer eller familieklasser, hvor forældre i et antal timer går i skole sammen med deres børn eller en særlig forberedelse til skolestarten, som også omfatter forældrene og deres motivation til at støtte børnene. De ovennævnte faktorer ser dog ud til at være vigtigere end hvilken indsats eller metode, der vælges. Skolen skal altså på alle niveauer opfatte indsatsen for socialt sårbare børn som en del af sin opgave, og skolen skal være fagligt i stand til at varetage denne opgave Specialundervisning En særlig sårbar gruppe i folkeskolen er elever, der af den eller anden grund har behov for specialundervisning eller lignende særlig støtte i skolen. 127

128 Skatte og Velfærdskommissionen har ikke kompetence til at gå ind i en nærmere faglig diskussion af, hvordan specialundervisningen i folkeskolen bedst tilrettelægges. Det er dog tydeligt, at folkeskolen er uafklaret på området. Det er særligt problematisk på et tidspunkt, hvor flere og flere børn diagnosticeres med ADHD og lignende diagnoser, som kan give anledning til behov for specialundervisning (se kapitel 8 om sårbare grupper samt baggrundsnotat om børn og unge, Skatte og Velfærdskommissionen (2011a)). Der er en tendens til, at specialundervisning er mere udbredt i de større byer end andre steder i landet. I hvilket omfang, dette afspejler bedre muligheder for at tilbyde en sådan undervisning eller en forskel i behov, kan ikke umiddelbart afgøres. I en umiddelbar betragtning forekommer det usandsynligt, at behovet er større i byerne. Der synes derfor at være et spørgsmål om indsatsen er prioriteret hensigtsmæssigt, og i hvor høj grad børn med behov herfor har lige adgang til specialundervisning eller anden særlig støtte. Det er samtidig et problem, at knap 40 % af lærertimerne i specialundervisning læses af forskolelærere eller ikke uddannede lærere. Kun 5,3 % læses af lærere med supplerende specialpædagogisk uddannelse (Inerisaavik 2010b). De resterende 54,7 % af specialundervisningstimerne læses således af uddannede lærere uden supplerende socialpædagogisk uddannelse. Forordningen om folkeskolen fra 2002 fjernede formelt opdelingen mellem almindelig og vidtgående specialundervisning og lagde op til at området og lagde op til at området i sin helhed skulle varetages af kommunerne. Det var blandt andet forventningen, at en del af den undervisning, der blev givet som specialundervisning, skulle rummes i den normale undervisning, for eksempel gennem holddannelse og gennemførsel af kurser for børn med særlige behov (Bemærkninger til forslag om Landstingsforordningen om folkeskolen 2001). Opdelingen mellem almindelig og udvidet specialundervisning findes stadig i praksis og området er fortsat delt mellem Selvstyret og kommunerne. Der lader således til at være en forskel på intentionerne, og hvad det i praksis har været muligt at gennemføre. Fra 2002 til i dag er antallet af elever, der modtager specialundervisning samtidigt steget med næsten 70 procent (Oplyst fra Inerisaavik). At forvente en øget rummelighed i den normale undervisning højner kravene til skolerne og lærernes kompetencer og selvforståelse. Kobles forventningen om øget rummelighed med det faktum, at et relativt højt antal af de børn, der modtager normal undervisning, ikke opnår tilfredsstillende resultater, er udfordringen endnu større. Der anvendes flere ressourcer på vidtgående specialundervisning end på almindelig specialundervisning. Kommunerne har også en økonomisk interesse heri, da de finansierer den almindelige specialundervisning, mens Selvstyret finansierer den vidtgående specialundervisning. Det betyder, at der både indholdsmæssigt og finansielt er et skel mellem den almindelige specialundervisning og den vidtgående specialundervisning, som forekommer uhensigtsmæssigt. Bevillingen til vidtgående specialundervisning er i finansloven for 2011 fastsat til 53 mio. kr., og bevillingen forventes uændret frem til Skatte og Velfærdskommissionen har ikke 128

129 indsamlet oplysninger om kommunernes forventninger til specialundervisning. Imidlertid understreger den uændrede bevillingsramme, at der ikke kan være taget stilling til specialundervisningens fremtid. Et uændret bevillingsniveau for den vidtgående specialundervisning muliggør dog, at andelen af elever, der modtager specialundervisning kan stige, idet befolkningsfremskrivningerne viser, at det samlede elevtal i folkeskolen fortsat vil falde. Samlet set er det Skatte og Velfærdskommissionens indtryk, at specialundervisningen er efterladt i et økonomisk, finansielt og fagligt dilemma, og det er uvist, hvorvidt børn med særlige behov får tilfredsstillende støtte i deres skolegang. Kommissionen har derudover konstateret, at specialklasseelever i almindelighed udelukkes fra at gå til folkeskolens afgangsprøver. Det er udtryk for en utilfredsstillende marginalisering af en gruppe af børn med særlige vanskeligheder Forslag på folkeskoleområdet Sigtet er fremadrettet. Flere børn skal forlade folkeskolen med bedre forudsætninger, kvalifikationer og motivation for efterfølgende uddannelse. Det foreslås: Skoleledelsen har det pædagogiske ansvar for skolen og referer til kommunalbestyrelsen. En ny lederaftale skal beskrive og præcisere skoleledernes pædagogiske ansvar og opgaver. Det er lederens ansvar pædagogisk at rådgive lærerne og fordele arbejdet, så undervisningen kan planlægges og tilrettelægges, således at den rummer udfordringer for alle elever og udnytter de tilgængelig ressourcer bedst muligt Alle bygdeskoler knyttes til en byskole, og ledelsen for byskolen får det pædagogiske og organisatoriske ansvar for bygdeskolen Større fokus på skolernes ansvar i forhold til social arv og skolernes muligheder for at give socialt udsatte børn bedre skolegang ved en fokuseret og kontinuerlig indsats Bedre prioritering af specialundervisningen. En kort speciallæreruddannelse gøres obligatorisk for alle specialundervisningslærere, der ikke har en supplerende uddannelse. Al specialundervisning skal udføres af lærere, som mindst har et supplerende ugekursus gerne længere i specialundervisning. Det nutidige og fremtidige behov for specialundervisning skal analyseres, og samtidig skal det klarlægges, hvordan skolerne bedst fagligt, pædagogisk og ressourcemæssigt sættes i stand til at imødekomme behovet. Skolen skal årligt fremlægge et human kapital regnskab /kvalitetsrapport med hovedvægt på forbedringer ved redegørelse for resultater af trintest og eksamener, Sådanne kvalitetsrapporter anvendes i Danmark, jfr. Bekendtgørelse om anvendelse af kvalitetsrapporter og handlingsplaner i kommunalbestyrelsernes arbejde med evaluering og kvalitetsudvikling af folkeskolen 129

130 afgangseksamener, klassekvotienter, undervisningstid, sygefravær, vikartimer etc. Dette skal ske på basis af en automatiseret indberetning af centrale data. En afgørende kriterium for folkeskolens succes er, om eleverne har fået kvalifikationer og motivation til uddannelse og beskæftigelse. Derfor skal skolerne både have et ansvar for rådgivning og vejledning i forhold hertil og redegøre for afgangselevernes videre forløb. Formålet med den årlige kvalitetsrapport er gennem tilvejebringelse af dokumentation om det kommunale skolevæsen at styrke kommunalbestyrelsernes mulighed for at varetage deres ansvar for folkeskolen. Rapporten skal således give kommunalbestyrelsen grundlag for at tage stilling til det faglige niveau på kommunens folkeskoler og træffe beslutning om opfølgning herpå. Rapporten skal desuden bidrage til at fremme dialogen og systematisere det løbende samarbejde om evaluering og kvalitetsudvikling mellem aktørerne i det kommunale skolevæsen. Rapporten skal endelig bidrage til åbenhed om skolevæsenets kvalitet. Struktur og instrumenter, der i højere grad understøtter en kontinuerlig indsats for socialt udsatte børn. Barnets Alf, som beskrevet i afsnit 3.3, er et instrument til dette. Dertil er en række børn allerede før skolestart identificeret som havende behov for en særlig indsats, f.eks. af socialvæsenet eller daginstitutioner. Disse børn har også behov for en særlig indsats ved skolestart og i skolegangen generelt. Det er derfor nødvendigt, at skolen får denne viden med, og tager ansvar for at være en del af en kontinuerlig indsats for de sårbare børn. Det bør sikres, at der er en struktur, der understøtter dette. Kommissionens anbefaling om at udvide PPRs indsatsområde (se kapitel 2) til at være fra fødslen og ikke først fra skolestart er en mulig model for dette. Dertil bør den kontinuerlige støtte og overgangen fra dagpasning til skole indgå i udvikling af Meeqqerivitsialak (Den gode daginstitution). Det er dog kommissionens opfattelse, at fokus på den kontinuerlige indsats ikke kan afvente den videre udvikling og implementering af Meqqerivitsialak, men bør iværksættes nu. Skolen har et ansvar for at vejlede afgangselever om uddannelses og beskæftigelsesmuligheder og skal følge eleverne, indtil de er i gang med en anden uddannelse eller har varig beskæftigelse. Den enkelte skole skal således have overblik over mulighederne og støtte eleverne efter endt skolegang Kommunen har et ansvar for løbende at følge udviklingen på den enkelte folkeskole og formulere krav i forhold til skolelederne. Nøgleordene er således ansvar og forbedring. Ansvarsfordelingen skal være klar. Skoleledelsen og lærerne har den pædagogiske kompetence og frihed, men også ansvaret over for landets vigtigste ressource børn og unge. Kommunalbestyrelsen skal derfor holde skoleledelsen op mod dette ansvar. Fokus i hele denne diskussion bør være fremadrettet hvor står vi nu, og hvordan kan det gøres bedre? 130

131 3.5 Ungdomsuddannelser For at nå et mål om et væsentligt uddannelsesløft er det en forudsætning at stoppe blødningen ved at sikre, at en meget større andel af ungdomsårgangene efter endt folkeskole fortsætter i uddannelsessystemet på en studieforberedende eller erhvervskompetencegivende uddannelse. Kort sagt: flere skal i gang, de skal hurtigere ind i uddannelsessystemet, og frafaldet skal mindskes. Det følgende peger på nogle forhold og problemer omkring de forskellige uddannelsestrin og uddannelsesmuligheder. Det ligger uden for kommissionens rammer at foretage en samlet vurdering af hele uddannelsesområdet med henblik på at klarlægge uddannelsernes indhold og strukturering både i forhold til elevernes/studerendes forudsætninger og kvalifikationer og i forhold til arbejdsmarkedets krav og behov. Som omtalt ovenfor er der et stort behov for en nærmere granskning af disse forhold. Det følgende tager primært sigte på barrierer for uddannelse og på mulighederne for at udnytte ressourcerne bedre. I dag kommer for mange unge i klemme mellem folkeskole og det øvrige uddannelsessystem. Unge uden tilstrækkelige forudsætninger fra folkeskolen for at komme i gang med en uddannelse havner i et tomrum, indtil de fylder 18 år. Først ved den alder kan man komme i gang med at forbedre sine kvalifikationer via kurser på Piareersarfiit. Mange unge har stor glæde af aktiviteterne på Piareersarfiit, og det er positivt. Men formålet med Piareersarfiit var ikke oprindeligt at udfylde huller efter folkeskolen, men at være et tilbud om omskoling og opkvalificering af arbejdsstyrken. Der er behov for en særlig indsats for de unge mellem 15 og 18 år, så de ikke falder mellem de forskellige stole i uddannelsessystemet. Med tiden vil problemet forhåbentlig blive mindre i kraft af en styrket indsats i forhold til børn og unge, men det er ikke et argument for at lade dagens unge i stikken. I forhold til den eksisterende ressourcesituation er det ikke realistisk at opbygge en ny institutionel ramme for at løse dette problem. Det er mere hensigtsmæssigt at tage udgangspunkt i eksisterende institutioner (folkeskoler, Piareersarfiit m.fl.) og give dem mulighed for at udvikle tilbud. Det muliggør udnyttelse af eksisterende bygninger (tilbuddene kan f.eks. placeres sene eftermiddage og aftener) og lærerkræfter. Der foreslås derfor En uddannelsespulje med midler for udbud af kursusforløb for årige, der ønsker at forbedre faglige forudsætninger for at komme i gang med en ungdomsuddannelse Erhvervsuddannelserne Den væsentligste problematik omkring erhvervsuddannelserne er manglen på praktikpladser. Antallet af praktikplader har været stigende over perioden , mens der har været et fald i Der er en alvorlig mangel på praktikpladser inden for især jern og metal samt bygge og anlæg. I 2010 var der 230, der søgte om optagelse på bygge og anlægsskolen, men kun 56 af dem har indtil videre fået en praktikplads. Dette betyder i princippet, at 174 optagne elever ikke kunne gå i gang med deres uddannelse grundet mangel på en praktikplads. Ud af disse 174 optagede elever, har 28 af dem dog fået tildelt et skolepraktikophold, hvormed de også kunne påbegynde deres uddannelse. Det er derfor afgørende at få skabt flere praktikpladser. 131

132 Lære og praktikpladserne er skævt fordelt, idet særligt de små og mellemstore virksomheder tager lærlinge, mens de store og de udefra kommende virksomheder ikke i samme omfang gør det. Manglen på praktikplader har flere årsager. Mange virksomheder opretter praktikpladser, men der er også en del, der ikke gør det. En særlig problematik er udenlandske virksomheder, som er aktive i forbindelse med projekter eller entrepriser, men som ikke nødvendigvis har en operationshorisont, der muliggør praktikpladser. Løsningen på disse problemer er ikke at nedsætte kravene til uddannelserne. Det er meget vigtigt at opretholde og udvikle det faglige niveau. I forhold til at mindske flaskehalsproblemer i forhold til praktikpladser er det relevant at vurdere En mere fleksibel opbygning af uddannelserne, således at praktikpladsen kan sammensættes af moduler hos forskellige arbejdsgivere, og hvor kombination af skole og erhvervspraktik er mulig. Øgede incitamenter til, at alle virksomheder bidrager til oprettelsen af praktikpladser Øget brug af skolepraktik Med en meget blandet erhvervsstruktur med mange mindre virksomheder og få store virksomheder og samtidig med en del udenlandske virksomheder, der er operative over kortere eller længere perioder, er det nødvendigt at tilpasse praktikordningen til disse forhold. Dette kan gøres ved at give mulighed for en mere fleksibel praktikpladsordning, hvor praktikkravet er sammensat af moduler, der enten kan være hos den samme arbejdsgiver, hos flere arbejdsgivere eller en kombination af skole og erhvervspraktik. De fleste brancheskoler og erhvervsskoler benytter sig dog i dag af muligheden for at oprette skolepraktik, fordi antallet af optagne elever på uddannelserne overstiger antallet af praktikpladser ude i erhvervslivet. Indtil nu har det ikke været muligt at gennemføre en uddannelse baseret på skolepraktik, hvilket er uhensigtsmæssigt, givet de store problemer med at skaffe praktikpladser. Skolepraktik er ikke uden problemer, da det kan være svært at tilrettelægge den på vilkår svarende til private virksomheder, og personer med en uddannelse alene baseret på skolepraktik kan have sværere ved at finde et job. Erfaringer fra Danmark viser, at en uddannelse alene gennemført på baggrund af skolepraktik giver en større ledighedsrisiko umiddelbart efter endt uddannelse, men denne forskel er dog udlignet allerede to år efter endt uddannelse (Pihl og Mølgaard 2010). Selvom der måtte være sådanne forskelle, så er de trods alt mindre betydningsfulde end alternativet bestående i ikke at få en uddannelse. En mere fleksibel ordning med et modulopbygget system vil også medvirke til at gøre det muligt at have praktikdelen opfyldt ved dels privatpraktik og dels skolepraktik. Et andet og mere praktisk problem er manglen på både flere undervisningslokaler og kollegieværelser. En stigning i antallet af skolepraktikanter vil medføre et behov for flere undervisningslokaler. Samtidig skal skolepraktikanterne modsat praktikanterne i virksomhederne tilbydes kollegieværelser, som i forvejen er en flaskehals i uddannelsessystemet. 132

133 Den bedste løsning er at få skabt flere praktikpladser ude i virksomhederne. Det er i virksomhedernes egen interesse, at der samlet er et tilstrækkeligt antal praktikpladser, da de uddannede udgør virksomhedernes rekrutteringsgrundlag. Der er således også blandt virksomheder og organisationer en stor interesse i problematikken. Selvom virksomhederne som gruppe kan se værdien af praktikpladser, kan det for den enkelte virksomhed i nogle situationer være grunde til at undgå at tage (tilstrækkeligt mange) praktikanter ind. Slutresultatet for alle virksomheder bliver en underforsyning af praktikpladser. Dette kan løses på flere måde. En mulighed er en kvoteordning, der pålægger alle virksomheder et antal praktikanter afhængig af størrelse målt ved f.eks. beskæftigelse. Dette er ikke en hensigtsmæssig løsning. Praktikpladser er ikke i samme udstrækning mulig i alle virksomheder, og at tage nogen af pligt er ikke altid et godt udgangspunkt for et godt praktikforløb. En anden mulighed, som specielt retter sig mod bygge og anlægssektoren, er en stramning af bestemmelserne i forbindelse med udbud af helt eller delvis offentligt finansierede anlægsopgaver. En tredje og mere hensigtsmæssig måde er at påligne alle virksomheder en forpligtelse til at bidrage i form af en praktikafgift pålagt virksomhederne i forhold til deres lønsum og at bruge midlerne herfra til at give større tilskud til de virksomheder, der faktisk har praktikpladser 13. Denne model vil også sikre en ligestilling mellem indenlandske og udenlandske virksomheder. Kommissionen anbefaler, at en sådan model tages i brug for at udvide antallet af praktikpladser. Der foreslås således En stigning i arbejdsmarkedsafgiften, så alle virksomheder bidrager til finansiering af tilbud og flere praktikforløb Gymnasier Der er igangsat en proces omkring reform Nutarsaaneq af gymnasiet. Sigtet med reformen er en harmonisering af de tre gymnasieuddannelser det almene gymnasium, det tekniske gymnasium og handelsgymnasiet. Der er lagt op til et fælles halvårligt grundforløb for alle elever, som skal sikre, at alle får en fælles grundviden, og derefter sker der et valg af studieretning. Grundforløbet skal sikre, at eleverne tilegner sig de redskaber og metoder, som studiearbejdet kræver. Det er en målsætning, at uddannelserne har internationalt niveau. Det er planen, at hvert gymnasium skal udvikle sit eget studieretningstilbud med udgangspunkt i lokale forhold, samfundsforhold, elevønsker m.m. Eleverne skal således i princippet kunne skifte skole efter grundforløbet uden at afbryde uddannelsen. Planen indeholder også en del forslag vedrørende undervisningsformer, pædagogik osv. Det ligger uden for kommissionen muligheder at vurdere denne del af reformen. 13 En sådan ordning findes i Danmark under betegnelsen arbejdsgivernes elevrefusion. Der opkræves et fast kvartalsbeløb (i ,75 kr. per kvartal) per fuldtidsansat i alle virksomheder med mere end en person ansat. Midlerne bruges til at give tilskud til virksomheder, som tager lærlinge og gives i form af løntilskud ved skoleophold, befordringstilskud eller oprettelse af særlige lærlingepladser. 133

134 Der er flere grunde til at være bekymret ved denne reform. For det første er folkeskolereformen langt fra at være fuldt implementeret. Med den ganske betydelige spredning, der er i elevernes standpunkter efter folkeskolen, er det meget vanskeligt at se, hvorledes reformens mål kan nås samtidig med, at det skal sikres, at uddannelserne har et internationalt niveau. Man kan ikke bygge en så ambitiøs gymnasieskole på et så skrøbeligt grundlag, som folkeskolen giver for mange elever. Hele uddannelsessystemet må tage bestik af den aktuelle situation, og den store hovedudfordring er at sikre et bedre fagligt udgangspunkt for flere elever. Særligt problematisk er ideen om et helhedsgymnasium, givet den store spredning i elevernes forudsætninger. Det er meget svært at se gennemførelse af et grundforløb, uden at det generelle niveau sænkes. Et fælles grundforløb kan være problematisk for både de stærke og svage elever. For de stærke elever kan der ske et fald i det faglige niveau. For de svage elever kan et sådant grundforløb være demotiverende, grundet både et større teoretisk indhold og risikoen for oplevelsen af nederlag. Erfaringerne fra Sverige er i denne sammenhæng vigtige (se Frederikson og Vlachos (2011)). Hensigten med en større gymnasiereform fra 1991 var at mindske forskelle med de erhvervsrettede og studieforberedende uddannelser via et tre årigt enhedsgymnasium. Dette har vist sig at lede til et større studiefrafald, og dette fald er koncentreret omkring elever med dårlige forudsætninger fra folkeskolen eller en social baggrund uden stærk fokus på uddannelse. Af disse grunde reformeres gymnasieskolen i Sverige nu for at styrke de mere erhvervsrettede dele. Valgfriheden i indretning af studieretning mellem gymnasier synes også at basere sig på valgmuligheder, der kan etableres i lande med relativt korte afstande mellem gymnasier og dermed en reel valgmulighed for eleverne. Disse forudsætninger er ikke til stede, og manglen på kollegier gør dette endnu mere problematisk. Får man mobiliteten, vil man skabe større efterspørgsel og pres på de i forvejen for få kollegiepladser, og får man ikke mobiliteten, risikerer man, at eleverne ikke får de samme faglige muligheder. Der er behov for at styrke indsatsen om få og centrale ting for at skabe kritisk masse, og en spredning af indsats og aktiviteter vil gå ud over kvaliteten. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler en mindre vidtgående gymnasiereform. Det er vigtigt at styrke fagligheden både i de erhvervsrettede og de studieforberedende uddannelser, men dette sikres ikke via et enhedsgymnasium. Det er vigtigere at satse på gode og solide uddannelsesforløb end at lægge op til en valgfrihed, der realistisk set ikke kan implementeres med et højt fagligt niveau Piareersarfiit Piareersarfiit er unge institutioner, der blev oprettet så sent som i Det overordnede formål er at bidrage til opkvalificering af arbejdsstyrken og få flere kvalificerede ansøgere til uddannelserne. Desuden skal gennemførelsesprocenterne på uddannelserne øges, og i sidste ende skal arbejdsstyrkens sammensætning ændres, så der bliver flere uddannede og tillærte i arbejde. 134

135 I de enkelte byer og visse bygder varetager Piareersarfiit arbejdsformidling og kontakt til erhvervslivet og yder uddannelsesvejledning generelt samt praktikvejledning for lærlinge i erhvervsuddannelserne. Derudover gennemfører Piareersarfiit opkvalificeringsforløb og kurser. Det var oprindelig hensigten, at Piarersaarfiit især skulle varetage arbejdsformidling og praktikvejledning m.v. Men der har vist sig, at der er et massivt behov for at klargøre unge til erhverv og uddannelse gennem både AEU (Anerkendt Erhvervsintroducerende Uddannelse med fagene grønlandsk, dansk, engelsk og matematik), FA (Folkeskolens Afgangsprøve) og personlige udviklingsforløb samt produktionsskolelignende aktiviteter. Derfor har Piareersarfiit udviklet sig til at bruge en stor del af sine ressourcer på opkvalificerende forløb. Den store søgning til opkvalificering i Piareersarfiit er udtryk for, alt for mange unge er kommet ud af folkeskolen uden de forudsætninger i blandt andet sprogfag, der skal til for at påbegynde og afslutte en kompetencegivende uddannelse eller skaffe sig et varigt job. I 2009 var 719 AEU elever til prøve, og derudover fik i størrelsesordenen 100 elever undervisning for at tage folkeskolens afgangsprøve eller forbedre karaktererne. Det vil sige et samlet antal personer i samme størrelsesorden som en hel fødselsårgang. Denne indsats har bidraget væsentligt til at øge optaget på både de studieforberedende uddannelser og erhvervsuddannelserne. Men det har også betydet, at mange kvalificerede ansøgere ikke er kommet ind på erhvervsuddannelser, hvor der har været flaskehalse i form af manglende praktikpladser og kollegiepladser. Der er lang vej igen. For det første er der ventelister for optag på Piareersarfiit på grund af kapacitetsbegrænsninger i form af lokaler, undervisere og bevillinger. For det andet er der en aldersgrænse på 18 år for optagelse på disse uddannelser. Dermed er der mange årige med mangelfulde kvalifikationer, som hverken er i uddannelse eller i job, og som venter på at blive gamle nok til at komme på opkvalificerende forløb i Piareersarfiit. Skatte og Velfærdskommissionen vurderer, at der er brug for en hurtig indsats for at undgå, at flere unge efter endt skolegang går i stå på grund af manglende forudsætninger for at tage en uddannelse, og indsatsen skal starte senest i Der er flere forskellige aktører, der vil kunne byde ind med forslag og konkret handling, herunder folkeskolerne, erhvervsuddannelsesinstitutionerne og Piareersarfiit. Der er fordele og ulemper ved at inddrage Piareersarfiit i en sådan indsats for de unge under 18. Det er umiddelbart en ulempe, at Piareersarfiit er organisationer under opbygning, og som i forvejen er belastede af stor efterspørgsel. Derudover er de nuværende aktiviteter baseret på elever med en vis modenhed og motivation for at komme i gang med en uddannelse, og det vil i mindre grad gælde for de under 18 årige. Men Piareersarfiit har vist sig at være omstillingsparate organisationer med pionerånd, og som kan skabe resultater. Derfor er det vurderingen, at Piareersarfiit sideløbende med en organisatorisk styrkelse også vil kunne etablere gode tilbud for de under 18 årige. På den baggrund anbefaler kommissionen: At der afsættes en særlig uddannelsespulje, så unge under 18 år efter endt skolegang hurtigst muligt kan blive kvalificerede til at gå i gang med studieforberedende eller faglige grunduddannelser 135

136 At aldersgrænsen på 18 år for optagelse på Piareersarfiit ophæves Videregående uddannelse Det har ikke været muligt for Skatte og Velfærdskommissionen at foretage en samlet vurdering af udbud, kvalitet og struktur for de videregående uddannelser. Kommissionen vil dog pege på nogle generelle forhold af betydningen for politikken på dette område. Det er vigtigt med muligheder for både mellemlange og lange videregående uddannelser i Grønland. Det er en væsentlig del af et uddannelsessystem at kunne tilbyde videregående uddannelser, og for mange kan det være en afgørende faktor for at få en sådan uddannelse, at det kan ske i hjemlandet. Uddannelsesinstitutioner og et universitet kan også i kulturel sammenhæng være flagskibe. Givet befolkningsstørrelse og ressourcerammer er det imidlertid helt afgørende med en omhyggelig vurdering af, hvordan disse tilbud skal sammensættes. En klar præmis må være, at uddannelserne har et fagligt niveau svarende til niveauet i f.eks. de nordiske lande. Såfremt mulighed for velstand og velfærd skal forbedres, må uddannelsesniveauet blandt videregående uddannede være på internationalt niveau. Hvis ikke dette er tilfældet, vil der enten være en stor afhængighed af at tiltrække udenlandsk arbejdskraft, eller det vil ikke være muligt at følge udviklingen i andre lande. Et lille land har ikke mulighed for at have noget særligt højt niveau af forskning og udvikling over et bredt felt af emner. Men det er afgørende, at man har højt uddannede, der kan sætte sig ind i og trække på den viden, der udvikles i andre lande. Hvis ikke uddannelserne har internationalt niveau, vil dette ikke være muligt. Kvantitet må derfor ikke gå forud for kvalitet. Videregående uddannelse på internationalt niveau stiller store krav til de faglige miljøer. Det er helt afgørende med en kritisk masse af både studerende og undervisere for at få en faglig udvikling og sparring. Videregående uddannelser kan kun være på internationalt niveau, såfremt der tilbydes forskningsbaseret undervisning, hvilket igen stiller store krav til de faglige miljøer. Det er urealistisk at have et bredt felt af faglige miljøer, der kan tilbyde forskningsbaseret undervisning på internationalt niveau. Selv i de nordiske lande er dette et stort problem for mange mindre universiteter, og en faglig spredning går ud over kvaliteten af uddannelserne. Derfor ser man i mange lande bestræbelser på enten koncentration af videregående uddannelser og/eller specialisering på få kerneområder, hvor spidskompetence kan udvikles. Implikationen af dette er, at videregående uddannelse primært må bygges op omkring en kombination af grunduddannelse (bachelor) og brug af fjernundervisning. For nogle vil det også være relevant at tage overbygningen (masters eller ph.d. uddannelse) ved et udenlandsk universitet. Det har f.eks. været strategien i Island at kunne tilbyde bachelor uddannelse inden for en række fag, men ikke overbygningen (på nogle fag er dette siden sket i takt med, at det faglige niveau har kunnet bære en sådan udvikling). I andre tyndt befolkede områder af Norden er der stort fokus på udvikling og brug af IT baseret fjern undervisning inden for videregående uddannelse (f.eks. er Universitetet i Tromsø langt fremme i denne udvikling). For mellemlange videregående uddannelser bliver fjernundervisning benyttet i dag, f.eks. i de decentrale uddannelser af lærere og pædagoger, og der er forsøg på sprogskolen. Dette er en 136

137 positiv udvikling, og der er behov for at styrke dette for på denne måde at give flere en realistisk mulighed for at komme i gang med sådanne uddannelser. Kommissionen anbefaler udarbejdelse af en klar strategi for videregående uddannelser med hovedvægten på opbygningen af solide basisuddannelser (bachelor niveau) inden for få centrale fagområder og øget brug af fjernundervisning. For overbygning (masters og ph.d. niveau) bør uddannelser kun gennemføres ved eksplicit samarbejde med andre universiteter (herunder brug af fjernundervisning). ARTEK er et eksempel på samarbejde med Danmarks Tekniske Universitet, hvor DTU sikrer et fagligt miljø, og hvor grønlandske ingeniørstuderende både har ophold i Danmark (Lyngby) og i Sisimiut. De faglige miljøer i uddannelsesinstitutioner i Grønland kan ikke realistisk gøres brede og stærke nok til at bære kandidat og ph.d. uddannelser m.v. inden for en årrække, uden at det går ud over kvaliteten. Derfor er samarbejde med andre universiteter med kritisk masse nødvendigt. Uden et sådant samarbejde vil man reelt stille de uddannelsessøgende i en dårligere position i forhold den uddannelse, de ville kunne få ved en udenlandsk institution. 3.6 IT i uddannelsessystemet Med en lille befolkning lokaliseret over et meget stort område og i relativt mange lokaliteter er der et stort potentiale i en udvidet brug af IT i uddannelsessystemet, herunder til fremme af fjernundervisningen. De tekniske løsninger skal ses i sammenhæng med det offentliges brug af IT, herunder inden for sundhedsområdet, men også koordineres med erhvervslivets brug af IT. Udbygningen af IT skal tage højde for såvel den tekniske som den organisatoriske infrastruktur og drage nytte af stordriftsfordelene ved at se samlet på anvendelse af IT, se også Kapitel om anvendelse af IT i den offentlige sektor. Den aktuelle situation mht. brugen af IT i uddannelsessystemet er ikke tilfredsstillende. Dette dækker over både tekniske begrænsninger og organisatoriske forhold. Det er Skatte og Velfærdskommissionens vurdering, at en markant udvidelse og ændring i brugen af IT i uddannelsessystemet er en af de veje, der kan benyttes til at reducere problemerne inden for uddannelsesområdet, jf. også afsnittet om IT i den offentlige sektor i kapitel 12. Skatte og Velfærdskommissionen har fået oplysninger fra Tele Greenland om de nuværende tekniske og organisatoriske forhold med hensyn til brug af IT i uddannelsessystemet. Disse oplysninger afdækker svagheder og styrker ved det nuværende system, og disse oplysninger viser behovet for at få belyst mulige tiltag til sikring af en mere effektiv udnyttelse af IT i uddannelsessystemet. Det har imidlertid været uden for kommissionens tidsramme og kompetencer at gå detaljeret ind i analyser af den nuværende dækning og anvendelse af IT i uddannelsessystemet. På den baggrund anbefaler Kommissionen, at der udarbejdes en samlet plan for en fortsat udvidelse og effektivisering af brugen af IT inden for uddannelsessystemet, og at denne plan bl.a. indeholder følgende punkter: 1. En kortlægning af de samfundsøkonomiske omkostninger ved forskellige modeller (scenarier) for udvidet brug af IT, og at denne kortlægning også omfatter mulighederne for udvidet brug af fjernundervisning. 137

138 2. En kortlægning bør ud over de samfundsøkonomiske omkostninger omfatte de økonomiske konsekvenser for TELE Grønland under forskellige antagelser om øget dækning og prisstrukturer, samt indeholde en vurdering af forskellige prisstrukturer betydning for udnyttelsesgraden af IT kapaciteten. 3. En kortlægning af de fordele en udbygning af anvendelsen af IT inden for uddannelsessystemet forventes at få på uddannelsessystemets effektivitet. 3.7 Implementering Skatte og Velfærdskomissionen har stillet en række forslag på det organisatoriske plan. Disse vil kunne implementeres relativt hurtigt og uden de store ressourcekrav. Det foreslås, at der i 2012 og fremefter oprettes en uddannelsespulje til årige, der ønsker at forbedre deres faglige forudsætninger for at komme i gang med en ungdomsuddannelse eller komme i job. Opgaven kan varetages lokalt af lokale folkeskoler, efterskoler, Piareersarfiit eller andre organisationer. Sagen er hastende, fordi alt for mange årige hverken er i uddannelse eller job, og derfor skal der allerede i 2011 træffes beslutninger om, hvorledes opgaven kan udbydes til relevante aktører, og der vil herefter skulle rekrutteres lærerkræfter og findes egnede undervisningslokaler m.v. Såfremt Piareersarfiit skal løse en del af opgaven, skal lovgrundlaget ændres og organisationen skal geares til formålet. Løseligt anslået, skal der i de første år anvendes et beløb i størrelsesordenen 15 mio. kr. hertil. Men efter en overgangsperiode på 3 5 år må det forventes, at efterspørgselspuklen er afviklet, og at bevillingen kan bortfalde. For at sikre, at de årige derefter kan komme i uddannelse eller job, skal der implementeres en omfattende uddannelsespakke. Bevillinger skal afsættes i finanslov 2012, nye undervisningsplaner skal udarbejdes, og der skal etableres en samlet plan for at rydde mulige forhindringer af vejen. To basale forudsætninger for en succesfuld gennemførelse af projektet er etablering af omkring 300 ekstra kollegiepladser og skabelse af grundlaget for flere lære og praktikpladser, startende allerede i Derudover skal der investeres i flere skolebygninger på visse af erhvervsuddannelserne, og der bliver brug for midlertidige lokaleløsninger i blandt andet folkeskoler i en overgangsperiode. Økonomien i denne uddannelsespakke er nærmere beskrevet i Kapitel

139 Henvisninger Boolsen, M. W., 2008, Uddannelsesplanen, Rapport 1, Grønlands Hjemmestyre, Nuuk Boolsen, M. W., 2009, Uddannelsesplanen, Rapport 2, Grønlands Hjemmestyre, Nuuk Christensen, E., L.G. Kristensen og S. Baviskar, 2009, Børn i Grønland, SFI Det Nationale Forskningscenter for Velfærd og Departementet for Familie og Sundhed, København og Nuuk Pihl, M. D. og A. Mølgaard, 2010, Milliongevinster af skolepraktik, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, København Foreningen Grønlandske Børn 2009, Sapiik Evalueringsrapport september 2009 (midtvejsevaluering), Foreningen Grønlandske Børn, Frederikson, P., og J. Vlachos, 2011, Reformer og resultat: Har regeringens utbildningsreformer någon betydelse?, Baggrundsrapport Finanspolitiska Rådet, Stockholm. Greenland Development, 2010, Effekt på kommunernes økonomi af aluminiumsprojektet. Konsulentrapport fra Copenhagen Economics. Grønlands Statistik, 2010, Kompetencegivende uddannelser 2009, Uddannelse 2010:1. Inerisaavik 2010a, Midtvejsevaluering af Atuarfitsialek: Arbejdsgruppernes samlede anvisninger, Inerisaavik 2010b, Folkeskolen i Grønland 2009/2010, Inerisaavik, Nuuk Kjær, L. (2010) Mehlbye, J., 2010, Den højt præsterende skole: Hvordan skolen kan løfte elever med svag social baggrund,, AKF, Anvendt KommunalForskning, København Nielsen, A. M., K. Fink Jensen og C. Ringsmose, 2005, Skolen og den sociale arv, Socialforskningsinstituttet, København Niras, 2010, Aluminiumsprojektets økonomiske betydning. Skatte og Velfærdskommissionen, 2010, Diskussionsoplæg Skatte og Velfærdskommissionen, 2010, Baggrundsrapport UNICEF 2002, A League table of educational disadvantage in rich nations, Innocenti Report Card No. 4, UNICEF Innoncenti Research Centre, Firenze Økonomisk Råd, 2010, Økonomisk Råds rapport

140 Kapitel 4: Boliger 4.1 Indledning Boligforhold er en afgørende velfærdsparameter. Det er vigtigt, at alle har mulighed for at bo i en ordentlig og tidssvarende bolig. Kravene til boliger ændres i takt med samfundsudviklingen. Øget velstand skaber naturligt større krav til boligernes indretning og størrelse. Samtidigt er det vigtigt, at adgang til boliger ikke bremser muligheder for uddannelse og erhvervsudvikling. Den aktuelle situation på boligmarkedet er ikke tilfredsstillende. Især er der mangel på boliger i de store byer, og ikke alle boliger har tidssvarende standarder. Samtidig bruges der mange offentlige midler på boligområdet både direkte i form af boligsikring, men også i form af finansieringstilskud og skattemæssige begunstigelser. Resultaterne står ikke mål med ressourceforbruget, og der er et stort boligpolitisk problem. Skatte og Velfærdskommissionen har i diskussionsoplægget Hvordan sikres vækst og velfærd i Grønland (Skatte og Velfærdskommissionen (2010a)) peget på, at boligpolitikken er uigennemskuelig. Der er intet samlet overblik over den støtte, der gives til forskellige boligformer. Derfor er der heller ingen sikkerhed for, at de mange midler bruges mest hensigtsmæssigt. Det gælder både i forhold til at få flest mulige boliger for pengene, og i forhold til at sikre en hensigtsmæssig fordelingsprofil. I baggrundsnotatet Boligsubsidier i Grønland (Skatte og Velfærdskommissionen (2010b)) er der givet en samlet vurdering af subsidieringen af forskellige boligformer, og de samlede omkostninger ved den førte boligpolitik. Subsidieringen er ganske omfattende og udgør mio. kroner om året, hvoraf boligsikring kun udgør omkring ¼. I dette kapitel fremlægges en række forslag på boligområdet ud fra følgende overordnede principper og mål Sikring af et varieret og tidssvarende boligudbud Synlighed og gennemskuelighed af forskellige former for subsidiering og regulering af betydning for boliger Klar arbejdsdeling mellem fordeling, subsidiering, og kapitalmarkedsfunktioner i boligpolitikken Reduktion og afvikling af generel subsidiering af boliger Skattesystemet skal virke neutralt i forhold til valg af boligform og boliginvesteringer Øget beskatning af samfundsskabte værdier Et målrettet boligsikringssystem 4.2 Boligstandard og forsyning Der er over de senere år sket en væsentlig forbedring i boligbestanden. Flere bor i gode boliger, og med færre beboere pr. bolig og rum. 140

141 Det er vanskeligt at give et helt dækkende billede af boligforholdene, da den foreliggende statistik ufuldstændig. Der er en mangelfuld statistik om ejerskab, hvor omkring 10 % af boliger har uoplyst ejerskab. Der er ikke en løbende statistik for prisudviklingen på det private boligmarked. Der er heller ikke en sammenhængende registrering og statistik over udestående offentlige lån (hovedstol, restløbetid, udredning af provenuer ved omdannelser osv.). Givet de store midler der anvendes på området, er det afgørende med en bedre registrering og statistik. Der er samlet godt boliger, hvoraf er i byerne og i bygderne. Desuden er der godt kollegieværelser samt 750 ældreboliger. Der er i gennemsnit 2,4 personer pr. bolig. Figur 4.1: Fordeling af boliger efter størrelse (m 2 ), % 13% 17% 19% 20% 19% U oplyst Kilde: Boligstatistik 2010:2, Grønlands Statistik Gennemsnitsstørrelsen på en bolig er 67 m 2, og størrelsesfordelingen er rimelig ens, jfr. figur 4.1., men der er få meget store boliger. Den typiske bolig har 2 eller 3 rum, jfr. figur

142 Figur 4.2: Fordeling af boliger efter antal rum, rum 2 rum 3 rum 4 rum 5 rum+ Uoplyst 14% 9% 7% 24% 22% 24% Kilde: Boligstatistik 2010:2, Grønlands Statistik Den aktuelle boligsituation er kendetegnet ved, at mange står på ventelister til en bolig (ordinær venteliste,) eller at folk i bolig ønsker flytning til større/mindre boliger f.eks. som følge af familieforøgelser eller efter at børnene er flyttet hjemmefra (ønskeventelister). Problemet er særligt fremtrædende i byer som Nuuk, Sisimiut og Ilulissat. Tabel 4.1 og 4.2. viser fordelingen af personer på henholdsvis ordinære ventelister og ønskeventelister og den gennemsnitlige ventetid i år til boliger i de større byer i Grønland. Tabel 4.1: Fordelingen af personer på ordinær venteliste og ventetiden til lejeboliger i grønlandske byer Antal personer på ordinær venteliste i by Udlejningsboliger ejet af: Qaqortoq Nuuk Maniitsoq Sisimiut Ilulissat SUM Kommune Selvstyre Antal personer i alt Gens. ventetid i år 1,48 7,39 1,36 2,51 2,51 4,47 Kilde: A/S Boligselskabet INI og Iserit og egne beregninger Anmærk.: Ventelisten til kommunens boliger i Nuuk er leveret af Iserit og kan betyde dobbeltælling, da personen samtidig kan være opskrevet hos INI. Sumtallet på er derfor reelt noget mindre. Alle øvrige tal er leveret af INI på CPR-niveau. Dubletter er fjernet, så personen kun optræder 1 gang uanset opnotering til både kommunale og selvstyreboliger. INI administrerer ikke kommunale boliger i Qaqortoq og Nuuk. Den gens. ventetid er beregnet af INI s (rensede) tal. Såvel aktive som passive opnoteringer er medtaget. Ventelisten er især stor i de store byer, og mest efterspurgt er 2 og 3 rums boliger. Der er dog også et højt niveau for 1 rums boliger (kollegier). Boligsituationen er særligt presset i Nuuk, hvor den gennemsnitlige ventetid er på ca. 7,5 år til en ordinær bolig og over 5 år til en ønskebolig. De mest populære boligtyper er 2 og 3 rums boliger. 142

143 Tabel 4.2: Fordelingen af personer på ønskeventeliste og ventetiden til lejeboliger i grønlandske byer Antal personer på ønskeventeliste i by Udlejningsboliger ejet af: Qaqortoq Nuuk Maniitsoq Sisimiut Ilulissat SUM Kommune Selvstyre Antal personer i alt Gens. ventetid i år 1,46 5,34 1,34 1,88 1,97 3,09 Kilde: A/S Boligselskabet INI og Iserit og egne beregninger Anmærk.: Ønskeventelisten til kommunens boliger i Nuuk er leveret af Iserit og kan betyde dobbeltælling, da personen samtidig kan være opskrevet hos INI. Sumtallet på 499 er derfor reelt noget mindre. Alle øvrige tal er leveret af INI på CPRniveau. Dubletter er fjernet, så personen kun optræder 1 gang uanset opnotering til både kommunale og selvstyreboliger. INI administrerer ikke kommunale boliger i Qaqortoq og Nuuk. Den gens. ventetid er beregnet af INI s (rensede) tal. Såvel aktive som passive opnoteringer er medtaget. Med betydelig boligmangel kan disse ventelister overvurdere det reelle boligbehov. Da det er svært at finde en bolig, må det antages, at mange som en gardering vælger at stå på en eller flere ventelister. Da man frit kan vælge, om man vil tage imod en anvist bolig, er dette en ret billig forsikring. Ventelister betyder, at ledige boliger ikke nødvendigvis bliver fordelt efter behov, da det kan være tilfældigt, hvem der står øverst på listen. Især vil sådanne ventelister typisk ikke give et retvisende billede af tilflytningsønsker eller sikre, at tilflyttere får en høj prioritet på ventelisten. Borgerne har mulighed for at få tildelt socialboliger ud fra sociale og økonomiske kriterier. I henhold til lovgivningen skal 20 % af ledigblevne boliger anvises til kommunen til boligsociale formål. Af væsentlige forhold, der taler for om en person eller familie har ret til sociale boliger kan være, at: Børn er anbringelsestruede, hvis familien ikke tildeles bolig Personerne har livstruende sygdomme Personerne har indgået en misbrugsbehandling Familier med mindreårige børn og unge har været anbragt på døgninstitution Psykiatriske patienter, samt personer med fysiske handicaps Unge enlige, der er i gang med en uddannelse, hvor deres uddannelsesforløb er truet på grund af hjemlige sociale problemer Personer fra bygderne får hjælp hvis de mangler bolig under uddannelse. Men så snart der er et ledig kollegieværelse, står de øverst på listen. Dem der søger om en socialbolig bliver visiteret i forhold til, om de har gæld, og om de er under uddannelse eller uddannelsessøgende. Boligsøgende bedes altid om at tilkendegive om de har betalt til genbekræftelse til INI A/S hvis de er opskrevet på INI s venteliste, og hvorfor de søger om socialbolig. 143

144 Figur 4.3 viser hvor mange personer/familier som aktuelt er placeret på venteliste til boliger målrettet disse sociale formål. Figur 4.3: Fordelingen af antal personer på den sociale boligventeliste i kommunerne Kilde: Departementet for Sociale Anliggender Som forventet er der størst pres på ventelisten i Sermersooq. Sammenlagt står 216 personer/familier opskrevet til på venteliste til socialboliger. Vakantboligordningen er fra politisk side søgt udfaset. Den aktuelle boligsituation betyder, at ansatte reelt står på venteliste til en personalebolig, mens de førhen først blev indkvarteret vakant og hvor arbejdsgiveren betalte huslejen indtil den permanente personalebolig blev anvist. Det offentliges omkostninger til vakantboliger har ligget i niveauet mio. kr. årligt. Figur 4.4 viser den aktuelle fordeling af antal personer på venteliste til personaleboliger efter boligtype i Nuuk. 144

145 Figur 4.4: Fordelingen af antal personer på venteliste til personaleboliger i Nuuk Kilde: Boligselskabet INI A/S I alt 72 personer er på venteliste og de populæreste boliger indeholder 1 2 rum. 4.3 Boligsubsidier Der gives ganske betydelige subsidier til boliger. En del af disse subsidier gives direkte og synligt i form af boligsikringen. Der anvendes årligt omkring 110 mio. kr. til dette formål. Boligsikringen har et fordelingspolitisk sigte i forhold til at give familier med lav indkomst og/eller mange børn mulighed for at bo i en rimelig bolig. Herudover gives der en række indirekte og mindre synlige subsidier til boliger via favorable finansieringsvilkår og skattebegunstigelser. Beløbsmæssigt er denne indirekte støtte ganske omfattende og vurderes til at ligge omkring 300 mio.kr, og dermed ca. 3 gange mere end den direkte støtte. Dette understreger både, at der bruges betydelige offentlige midler på boliger og at politikken på området er vanskelig og svær gennemskuelig. Der er mange regler på området, men hovedtrækkene ved subsidieringen er: Ejerboliger: Andelsboliger: Selvstyre og kommuner finansierer op mod 40 % (maksimalt kr. per bolig) af opførelsesomkostningerne rente og afdragsfrit i en periode på 20 år, og med afvikling af lånet over de følgende 15 år til en rente, der typisk vil være lavere end markedsrenten. Skattefradrag for renteudgifter og fravær af ejendomsværdibeskatning Kapitalgevinster beskattes ikke Ingen jordleje Selvstyre og kommuner finansierer op mod 50 % (maksimalt kr. per andelsbolig) af opførelsesomkostningerne rente og afdragsfrit uden tidsbegrænsning 145

146 Lejeboliger: Mulighed for omdannelse til ejerbolig med favorabel finansiering som for ejerboliger Kapitalgevinster beskattes ikke Ingen jordleje Husleje fastlagt på grundlag af et afkastkrav til offentlig finansiering, som ligger under markedsafkastet Overdragelse af offentlige lejeboliger med prisrabat, og dermed mulighed for ubeskattet kapitalgevinst Afkastkravet beregnes af værdier som typisk er mindre end de reelle opførelsesomkostninger, og som ikke er indekseret. Ingen jordleje En samlet oversigt over den skattemæssige status, regulering og subsidiering af boliger fremgår af Tabel

147 Tabel 4.3: Oversigt over den skattemæssige status, regulering og subsidiering af boligforbruget Ejerbolig Andelsbolig Lejebolig (privat og offentlig udlejning) Ejendomsværdiskat Friholdt Friholdt Friholdt Grundskyld Friholdt Friholdt Friholdt Kapitalgevinstskat Friholdt Friholdt Lejeregulering Maksimalpris på Nej andelsbevis Støttens karakter Rente og afdragsfrit lån Rente og afdragsfrit lån Direkte tilskud (boligsikring) på op til 40 % af på op til 50 % af Kapitalafkastkrav (1,5 %) i opførelsessummen opførelsessummen huslejeberegningen Støttens løbetid 20 år Ubestemt tid Boligsikring Nej Nej Ja Offentligt låne Op til kr. per bolig Op til kr. per Op til 98 % af huslejen 1 mulighed/støtte som videreføres ved andelsbolig, som ejerskifte videreføres ved salg Andet Lånet tilbagebetales Ingen rentefradrag for over 15 år til diskonto + 3 andelshavers andel af % point foreningsgælden indkomst i husstanden Støtten er ikke indkomstafhængig Renoveringslån Fradragsret for renteudgifter Det offentlige er sekundær panthaver, kommercielle realkreditinstitutter er primær pantholder Lejer til ejer Overdrages til tekniskøkonomisk værdi Støtten er ikke indkomstafhængig Fradragsret for renteudgifter på privat andelsboliglån Kan omdannes til ejerboliger Boligsikringens størrelse afhænger af antal børn og Offentlige lejeboliger kan omdannes til ejer eller andelsboliger Medbygger bolig Ejendomsværdiskat Friholdt Friholdt Grundskyld Friholdt Friholdt Kapitalgevinstskat Friholdt Friholdt Lejeregulering Støttens karakter Rente og Direkte tilskud afdragsfrit lån (gratis byggesæt) Boligsikring Nej Nej Offentlig lånemulighed/støtte Op til kr. per bolig Op til 95 % af byggeomkostninger Andet Overdrages til markedsværdi Tilskuddet er Anciennitetsbestemt prisnedslag (5 35 procent) indkomstafhængigt Lånet tilbagebetales over 15 år til diskonto Det offentlige lån + 3 % point tilbagebetales ved ejerskifte Maksimal låneandel på 40 procent Støtten er ikke indkomstafhængig Øvrige forhold er som ejerboligen Kilde: Boligsubsidier i Grønland (Skatte og Velfærdskommissionen (2010b)) 147

148 Anmærk.: Denne øvre grænse for boligsikring gives til husstande med 3 børn eller derover og hvor husstandsindkomsten ligger på kr. per år jfr. Tabel 3.18 i Baggrundsnotatet Boligsubsidier i Grønland. Det offentlige (Selvstyre og kommuner) har således en stor rolle som långiver til boliger. Det betyder, at en betydelig andel af de offentlige finanser er bundet i boliger. Tabel 4.4 giver en oversigt over den samlede udestående beholdningsværdi af boliglån i Den udestående lånemasse er på godt 9.45 mia. kr., fordelt med omkring 2.4 mia. kr. til private boligformer og 7 mia. kr. til lejeboliger. Tabel 4.4: Fordelingen af offentlige boligudlån til forskellige boligformer i 2009 Mio. kr. Ejerboliger og Andelsboligebygger Lejer til ejer BSU/med Leje I alt renoveringslån mv. boliger Selvstyrets udlån Kommunale udlån (estimat) n/a I alt Kilde: Økonomi og Personalestyrelsen (depotudskrifter fra Grønlandsbanken) Anmærk.: Renoveringslån til ejerboliger udgør 33,4 mio. kr. og ydes kun af selvstyret. Kommunernes udlån er estimeret som den anden halvdel af de samlede offentlige udlån jfr. finansieringsfordelingen. For andelsboliger vil denne andel være en smule mindre end selvstyrets udlån sfa. tidligere ordninger, hvor selvstyret alene stod for finansieringen (2/3 af opførelsesprisen). Låneprovenuet til ejerboliger kan indeholde lån til andelsboliger på grund af konteringsoverlap. Udlån til offentlige andelsboliger (Tuapanguit, ABF Peqqik, Qinngorput) er ikke medregnet. For lejeboliger er opgjort opførelsessummen, der er beregnet ud fra de faktiske indtægter fra kapitalafkastet. Det offentlige yder disse lån på vilkår, der er væsentligt mere favorable end de almindelige markedsvilkår. En begrundelse for dette har været, at det ikke ville have været muligt at finansiere opførelsen af boligerne uden denne offentlige långivning. Dette er et argument, som især historisk givet har været korrekt. I dag bliver en del boliger dog opført med ren privat finansiering. Det afgørende er imidlertid ikke, at det offentlige deltager i långivningen, men at dette sker på vilkår som er væsentligt mere favorable end den forrentning, det offentlige selv skal betale ved låntagning eller kan få ved investering af overskydende midler i de finansielle markeder. Forskellen mellem den rente boligejer/bruger betaler, og den rente det offentlige selv kan låne til udgør et subsidium til boligbenytter. Endvidere er der for ejerboliger et skattesubsidium i kraft af rentefradragsretten, og der er ingen beskatning af boligens løbende afkast ligesom kapitalgevinster ikke beskattes. For den enkelte bolig kan der være tale om store beløb. For en ejerbolig til f.eks. en opførelsesomkostning på 2.1 mio. kr. udgør den samlede besparelse i nutidsværdi som følge af favorabel finansiering godt kr. og værdien af rentefradraget godt kr. Den samlede støtte er således næsten kr. eller 1/3 af opførelsesomkostningerne set over den samlede finansieringsperiode, som er 20 års rente og afdragsfrihed og 15 års efterfølgende afvikling. For en andelsbolig er nutidsværdien af det samlede subsidium over den samme periode kr. For andelsboligen er der en risiko og skattefri mulighed for omdannelse til ejerbolig. Den er risikofri, da det er en mulighed man har, og derfor kun vil udnytte, såfremt den er fordelagtig. Samtidig er gevinsten skattefri. For sådanne boliger kan det samlede subsidium under realistiske antagelser være på godt 1.1 mio.kr. eller godt 50 % af opførelsesomkostningen. Dette er opgjort i Tabel 4.5 for forskellige boligtyper og boligformer. 148

149 Tabel 4.5: Oversigt over subsidier til private boligformer i Grønland (Kroner) Opførelses pris Nutidsværdi rentesubsidier Nutidsværdi rentefradrag Gratis grundværdi Kapital gevinstskat Kan omdannes til ejer Skat på lejeværdi Ejerbolig: 65 m Ja Nej Nej 110 m Ja Nej Nej Andelsbolig: 65 m Ja Nej Ja 110 m Ja Nej Ja Kilde: Skatte og Velfærdskommissionen (2010b). Anmærk.: Beregningsforudsætninger baserer på en skatte% på 42, diskonteringsrente på 4,55 %, lånerente på 6,01 % Lånets løbetider er 35 år. For andelsboliger er 50 % af opførelsesprisen finansieret med foreningslån. Ejerboligens pris fremmedfinansieres med 40 % (65 m 2 ) og 28 % (110 m 2 ). Andelsboliger har ikke skattefradrag for renter på foreningens lån. Den præcise størrelse af boligsubsidiet til den enkelte bolig afhænger af flere forhold, herunder boligstørrelse og opførelsesomkostninger. Generelt er det sådan, at større og dyrere boliger får et større subsidium i kroner, men at det udgør en mindre andel af den samlede opførelsesomkostning. De samlede subsidier er reelt større, da der ikke i ovenstående er taget hensyn til værdien af den gratis udnyttelse/brug af grunden. Endvidere er der ikke taget hensyn til skattefrie kapitalgevinster. De indirekte subsidier til boliger er ud fra en fordelingspolitisk vinkel ikke målrettede og har måske ligefrem en forkert fordelingsprofil. Der gøres ikke forskel på, om støtten går til velstående familier eller til mindre bemidlede familier. Der er derfor ingen sikkerhed for, at subsidierne er gået til dem med de største behov. En stor del af finansieringssubsidierne går til familier med høje indkomster, som bor til en lav leje eller i en privat bolig til en lav omkostning. Hertil kommer muligheden for skattefrie kapitalgevinster. Sådanne kapitalgevinster er ofte skabt af samfundsudviklingen i takt med, at boligefterspørgslen stiger, eller at bestemte områder bliver mere attraktive. Subsidierne til den enkelte boligejer er det samme som større udgifter eller mindre indtægter for det offentlige. Der er tale om ganske betydelige beløb, jfr. nedenstående Tabel 4.6. Samlet vurderes det, at den årlige provenueffekt for det offentlige er omkring mio. kr., hvoraf boligsikring udgør 110 mio. kr. Den synlige del af boligpolitikken boligsikringen udgør således mindre end ¼ af de samlede offentlige udgifter ved den førte boligpolitik. 149

150 Tabel 4.6: Oversigt for skøn over subsidierne til boligmarkedet Samlet Max. låneandel Max. grænse Periode med Støtte pr. subsidiering pr. bolig (kr.) for støttet rente- og bolig pr. (mio. kr.) boligpris (kr.) afdragsfrihed år (kr.) Ejerboliger (direkte og indirekte tilskud) år Andelsboliger (direkte tilskud) tidsubegrænset Offentlig udlejning Kommunen (kapitalafkast under 215 (selvstyre) dækker resten - markedsniveau) Boligsikring (max. pr. år) I alt Anmærk.: Samlet subsidiering fremgår af Tabel 3.6 s. 35 i Skatte og Velfærdskommissionen (2010b) for en samlet ejendomsværdi på 5 mia. kr. Markedsniveau (lejeboliger) er sat til afkastet på en obligation, nominel rente 4,55 % Den maksimale låneandel per bolig angiver den øvre grænse for finansieringsbehovet som kan dækkes med offentligt rente og afdragsfrie lån ved en given maksimumpris for boligen. Forskellen mellem boligens pris/opførelsessum og den offentlige finansiering skal dækkes med realkreditlån/banklån eller med købers egenkapital (opsparing). Beregningen støtte pr. bolig tager udgangspunkt i en bolig som får maksimal offentlig støtte (110 m 2, m 2 pris på kr.), markedsfinansiering på 6,01 % og friholdt lejeværdiskat på 1,91 % (den neutrale sats). Kapitalafkastet i offentlige udlejningsboliger udgør 1,5 % op til beregningsgrundlaget ( kr. per m2) jfr. forordning. Subsidieringen af boliger er omfattende og uigennemskuelig. Det forvrider i betydeligt omfang boligmarkedet, at ingen kender den reelle pris ved at bo. Boligefterspørgslen bliver derfor større i forhold til en situation, hvor brugeren skulle betale den reelle pris. Det skaber øget mangel på boliger. Mobiliteten bliver også for lav, da mange vælger at blive boende i store boliger selvom børnene er flyttet hjemmefra. Tilskuddene skal finansieres. De synlige tilskud skaber direkte udgifter til boligfinansiering. De usynlige tilskud viser sig reelt ved mindre indtægter som følge af både rentefradragsretten og et lavt afkast på offentlige boliglån samt fravær af indtægter fra grundleje, beskatning af værdi af egen bolig og/eller kapitalgevinster. Samlet set får politikken store konsekvenser for både udgifter og indtægter for den offentlige sektor. Man kan ikke lave mirakler. Heller ikke på boligområdet. Man kan ikke stille boliger til rådighed for hele befolkningen til en lavere pris end den reelle omkostning. Forskellen skal finansieres enten via højere skatter og afgifter eller tilsvarende besparelser. Med den ene hånd gives der boligsubsidier og med den anden kræves højere skatter ind for at dække disse subsidier. Det samlede omfang af subsidierne svarer til, at indkomstskatteprocenten i dag er 7 8 procentenheder højere, eller at hver eneste skatteborger i gennemsnit betaler kr. mere i skat om året. Sammenfattende gælder der om boligpolitikken, at den er kompliceret og meget svær gennemskuelig. Der er ikke noget klart overblik over politikkens omkostninger eller konsekvenser. Flere hensyn er sammenblandet på en uklar måde. Den aktuelle situation på boligområdet kan sammenlignes med et stort lotteri. Der er mangel på boliger og lange ventelister. En konsekvens er en uensartet boligdækning for befolkningen. Nogle har en bolig, andre har ikke og må bo hos familie eller venner. Nogle får en 150

151 bolig stillet til rådighed af arbejdsgiver, mens andre ikke har den mulighed. Nogle har mulighed for at flytte for at komme i arbejde eller i gang med uddannelse, mens andre ikke har det, og derfor bliver låst i deres handlemuligheder. Nogle bor i alt for små boliger, mens andre bor i større boliger, men de flytter ikke da det er svært eller usikkert at finde en anden bolig. Adgang til bolig er usikker for mange og indeholder derfor et stort lotterielement. Det offentlige (selvstyre og kommuner) udfører en kapitalmarkedsfunktion ved ikke alene at stille lån til rådighed, men det sker også på vilkår væsentligt bedre end det offentlige selv kan låne til. Med andre ord giver man med den ene hånd låntager en rentegevinst, som man med den anden hånd finansierer med at opkræve højere skatter. Man kan ikke gøre det billigere for alle at bo, midlerne skal finansieres. For ejerboliger er der oveni en mulighed for at omsætte det favorable lån i en skattefri gevinst. Betragt to ens huse (standard, beliggenhed osv.), hvor det ene har billige offentlige lån, mens det andet er belånt på almindelige markedsvilkår. Ejeren af huset med de offentlige lån vil kunne få en højere pris for sit hus end ejeren af huset med markedsbelåning, da den nye køber vil få en lavere ydelse i dette hus end i huset med et lån til markedsvilkår. Oven i købet er denne kapitalgevinst skattefri. I takt med samfundsudviklingen og stigende boligpriser betyder boligpolitikken, at boligejere kan omsætte den favorable finansiering i en skattefri kapitalgevinst. For andelsboligejere er denne fordel særlig stor. Man kan frit vælge, om man vil omdanne den til en ejerbolig afhængig af udviklingen på boligmarkedet, og man kan samtidig overtage lejligheden til en pris under købsprisen, altså en helt risikofri mulighed for en skattefri kapitalgevinst. Boligejere deltager med andre ord i et offentligt støttet lotteri med store muligheder for store skattefrie gevinster. Tilskud til husleje har et fordelingspolitisk sigte. Det er vigtigt, at alle familier får mulighed for at bo i en rimelig bolig. Boligsikringen er tænkt at løse denne opgave. Oveni gives der imidlertid støtte via favorable finansierings og beskatningsvilkår, og mange får på den måde et tilskud til at bo. Men disse tilskud gives uden sikkerhed for, at de kommer familier med det største behov til gode. I mange situationer vil det være det modsatte, da familier med høje indkomster og ejerboliger har mulighed for både lempelig finansiering og store skattefrie gevinster. Det er derfor også i høj grad usikkert, om de midler det offentlige bruger på området, har den ønskede fordelingsprofil. Der er en gratis brugsret over byggegrunde. Men alle grunde er ikke lige attraktive nogle har stor herlighedsværdi, andre mindre. Nogle beliggenheder bliver mere attraktive i forbindelse med den økonomiske udvikling. Umiddelbart kunne der argumenteres for, at det er mest rimeligt, at alle kan få denne brugsret på samme vilkår, nemlig gratis, da det er fælles samfundsressource. En fordeling efter lodtrækning, giver ikke alle del i denne gevinst på lige fod. Ikke alle er med i lodtrækningen, og vinderne får mere end en brugsret. Huse kan sælges og brugsretten til jorden følger med derfor kan husejere med byggegrunde, der bliver mere værd kapitalisere denne værdistigning og høste en skattefri kapitalgevinst. Nogle får en sådan gevinst, andre ikke. Det eksisterende system er ikke med til at skabe lighed i brug af samfundets ressourcer, men har skabt et lotteri over, hvem der skal høste gevinsten. I socialpolitikken vil det være helt 151

152 uacceptabelt at føre omfordelingspolitik efter et lotteriprincip, og tilsvarende bør gælde for boligmarkedet. Et meget subsidieret og uigennemskueligt system er også med til at forringe konkurrencen i byggesektoren. Subsidierne kan derfor tænkes at blive overvæltet i højere byggeomkostningerne. Et mere enkelt og gennemskueligt system vil understøtte en mere effektiv konkurrence og derfor kunne lede til lavere byggeomkostninger. 4.4 Principper for boligpolitikken Anstændige boligforhold er en afgørende parameter for acceptable levevilkår. Det er derfor naturligt, at der knytter sig store politiske interesser til befolkningens boligforhold. Boligforhold opfattes her både i den kvantitative og kvalitative dimension, dvs. antal boliger, størrelse (beboere pr m 2, pr værelse etc.), samt indretning og installationer (toilet/badeforhold, opvarmning osv.). Særligt for samfundets udsatte er det en afgørende faktor at sikre, at alle har adgang til en rimelig bolig, dette gælder ikke mindst i forhold til børnefamilier. Rimelige krav til boliger skal ses både i forhold til samfundets generelle levestandard og i forhold til særlige behov (f.eks. klima). Et samfund har kun mulighed for at boligforsyne sig selv kvantitativt og kvalitativt med boliger, som modsvares af de økonomiske muligheder. Det er derfor forventeligt, at man i takt med en økonomisk udvikling og stigende indkomster ser stigende krav til boliger i både den kvantitative og kvalitative dimension. For samfundet som helhed er spørgsmålet derfor, hvilken gennemsnitlig boligstandard man har råd til at forsyne sig selv med. Fordelingspolitisk er det derimod et væsentligt spørgsmål, om alle har adgang til og råd til en bolig svarende til den almene boligstandard i samfundet. Det samfundsmæssige krav til boligstandard kan for nogle grupper overstige betalingsevnen, og derfor er der behov for støtteordninger. Denne støtte kan i princippet gives generelt (indkomsttilskud) eller specifikt knyttet til boligforbrug (boligsikring). Der er flere grunde til, at støtten bør gives direkte. Det primære argument er, at man på denne måde målretter støtten til de personer eller familier, hvor et problem er identificeret. Generelle indkomsttilskud vil ikke nødvendigvis blive anvendt til boligforbrug, og derfor er denne støtteform mindre velegnet. Med en målrettet støtteordning kan der nemmere tages hensyn til familiesituationen, f.eks. børnefamilier. Denne form for støtte er velbegrundet, og skal ses i sammenhæng med den generelle social og fordelingspolitik. Balancen mellem forskellige boligformer er af stor betydning. Den afgørende sondring er mellem ejer og lejeboliger (selvom der er mellemformer, som f.eks. andelsboliger). Lejeboligens fordel er fleksibiliteten i forhold til varierende boligbehov ved f.eks. ændret familiesammensætning eller flytning til et andet geografisk område. Ulempen er knyttet til accept af regler udstukket af ejer 14, og dermed mindre fleksibilitet i forhold til boligindretning, om/tilbygning osv. Denne fordel har ejerboligen. Når bruger også er ejer, er der samtidig en mere klar ansvarsfordeling i forhold til brug og vedligehold af boligen. Ulempen ved ejerboligen er knyttet både til handelsomkostninger og risiko. Køb og salg af boliger er forbundet med store handelsomkostninger, og det gør 14 En lejelovgivning er nødvendig for at blandt andet at sikre lejer mod, at ejer udnytter den quasi monopolstilling, der opstår efter indflytning. 152

153 ejerboligen mindre fleksibel end lejeboligen. Dette kan være til ulempe både for den enkelte og samfundet i form af mindre geografisk mobilitet på arbejdsmarkedet. Anskaffelse af en ejerbolig er en risikofyldt investering. Da ejerboligen stiller kapitalkrav er der i praksis en fordelingsprofil i ejerskab, dvs. der er flere boligejere blandt højindkomstgrupper end blandt lavindkomstgrupper. Ejer stiller typisk kun en mindre egenkapital (udbetaling) i forhold til boligens pris, dvs. en boliganskaffelse er reelt en meget gearet og dermed en risikabel investering. Boliginvesteringen kan således give anledning til både kapitalgevinster og kapitaltab. Der er således en række argumenter for at sikre et boligmarked med både ejer og lejeboliger, og det er en vigtig økonomisk politisk opgave at medvirke til sikring af et sådant varieret boligudbud. Et afgørende spørgsmål er, hvorvidt man politisk skal intervenere i boligmarkedet og i givet fald på hvilken måde. Offentlig intervention i boligforholdene kan ske på to niveauer: i) lovgivningsmæssige regler og reguleringer af boligmarkedet via lejelovgivning, udstykning, byggeforhold osv., og ii) økonomisk i form af direkte eller indirekte støtte til bestemte boligformer. Skatte og Velfærdskommissionen har ikke haft mulighed for nærmere at analysere de lovgivningsmæssige forhold, og stiller af denne grund alene forslag knyttet til de økonomiske aspekter Kapitalmarkedsfunktion Finansiering af boliger er et særligt aspekt i forhold til både ejer og lejeboliger. Særligt i tyndt befolkede områder kan det være svært at finde markedsmæssig finansiering, eller at den kun er tilgængelig mod betaling af meget høje risikopræmier. Årsagen er, at alternativanvendelsen af boligen kan være meget begrænset, og derfor er finansieringsrisikoen tilsvarende større. På større og mere sammenhængende markeder har finansiering på realkreditlignende vilkår vist sig at være en hensigtsmæssig måde til risikospredning mellem långiver og låntager. En sådan risikospredning kan være sværere at sikre i geografiske begrænsede markeder, og markedsrenterne er derfor høje pga. af høje risikopræmier 15. Der kan derfor være argumenter for et offentligt engagement i forhold til finansiering af boliger i særlige områder. I Grønland forestås almen bankforretning af to aktører, Grønlandsbanken A/S og BankNordik (tidligere Sparbank). Grønlandsbanken A/S er udover hovedkontoret i Nuuk, repræsenteret i fire andre byer (Sisimiut, Ilulissat, Qaqortoq og Maniitsoq), mens BankNordik har filialer i Nuuk, Sisimiut, Ilulissat. Grønlandsbankens primære samarbejdspartner ved boligfinansiering er Nykredit Bank. Bankkunder hos Grønlandsbanken får formidlet realkreditfinansiering hos Nykredit Bank. Danske realkreditinstitutter har adgang til at yde lån i Grønland. Nykredit Bank, Totalkredit, Realkredit Danmark, DLR Realkredit og BRF Kredit er de danske realkreditinstitutter, der yder realkreditlån med pant i fast ejendom i Grønland. I dag er det reelt kun Nykredit og Totalkredit, som finansierer nye lån. Figur 4.5 viser udviklingen i restgælden på realkreditbelåning ydet af 15 Den samfundsmæssige risikopræmie kan være mindre end den markedsbestemte grundet bedre muligheder for risikospredning eller fordi afledte effekter kan indgå i den samfundsmæssige vurdering. 153

154 danske realkreditinstitutter til forskellige boligformer i Grønland fra Tallene gælder lån ydet til private og det offentlige. Figur 4.5: Udviklingen i realkreditgælden fordelt på private boligformer i Grønland Kilde: Statistisk Årbog 2009, Grønlands Statistik (tal fra Finanstilsynet) Figur 4.5 viser, at den samlede boligbelåning er tredoblet siden år Særligt inden for de seneste 4 år har udviklingen været markant, og hovedårsagen er den øgede belåning af andels og ejerboliger. I Tabel 4.7 er disse værdier vist. Udviklingen afspejler således et større privat finansieret boligbyggeri primært i byerne. Tabel 4.7: Fordelingen af realkreditgæld på forskellige boligformer, Mio. kr Ejerboliger Privat udlejning Støttet byggeri til beboelse Andelsboliger Boliggæld i alt Lånetilbud Mulig gældssætning i alt Kilde: Statistisk Årbog 2009, Grønlands Statistik (tal fra Finanstilsynet) Den samlede boligrestgæld hos realkreditinstitutter udgør knap 1,8 milliarder i Samtidigt er der afgivet lånetilbud på i alt 589 mio. kr. (til nybyggeri, konverteringer mv.), således at den samlede belåning er steget til 2,36 milliarder kr. i 2009, hvis lånetilbuddene hjemtages. Boliggælden for andelsboligforeninger og ejerboliger udgør tilsammen 1,64 milliarder kr. uden at lånetilbuddene er medregnet. Dertil kommer gælden til det offentlige. Denne gæld udgør mindst 1,85 milliarder kr. for andelsboliger og ejerboliger tilsammen, jfr. Tabel 4.4 ovenfor. For 154

155 ejerboliger udgør det skyldige beløb til det offentlige alene ca. 1,3 milliarder kr. Denne gæld er givet som 10/40/50 lån, og som forfalder til betaling indenfor de næste år i takt med at den rente og afdragsfrie periode udløber. Der er vigtigt at fastlægge form og omfang af offentlig långivning til boliger. Hidtil har offentlig finansiering spillet en afgørende rolle for boligbyggeriet. Regnskabsteknisk indgår offentlige finansieringsudgifter i Drifts, Anlægs og Udgiftsbudgettet (DAU), og omfanget af boliglångivning er derfor begrænset af hensynet til de overordnede offentlige finanser. Disse styres af princippet om, at DAU budgettet skal være i balance 16 (offentlige finanser diskuteres nærmere i kapitel 11). På denne måde bestemmes omfanget af mulige midler til boligfinansiering i den generelle prioritering af de offentlige udgifter, og det sætter på et givet tidspunkt en øvre grænse (afhængig af politisk prioritering mellem forskellige udgiftsmål) for engagementet i boligbyggeri. Det samlede antal boliger, der kan bygges afhænger derfor af sammensætningen af de forskellige boligformer i kraft af forskelle i belåningsadgang og vilkår. Dette har også været grunden til, at der politisk har været ønske om at få bygget flere andels og ejerboliger, da det ud fra en umiddelbar betragtning vil give flere boliger for en given udlånsramme, fordi der er privat medfinansiering for disse boligformer. Problemet er ikke, at der føres en forsigtig budgetpolitik, problemet er at det offentlige er direkte engageret i finansiering på vilkår væsentligt mere lempelige end markedsvilkårene. Samtidigt er det ikke oplagt, at kapitalmarkedsfunktionen skal være snævert knyttet til den årlige budgetlægning. Dette indebærer også en risiko for at byggeaktiviteten bliver destabiliserende for den økonomiske udvikling, da der i gode tider vil være finansieringsmuligheder for boliger, hvilket vil forstærke en opgang og modsat i en lavkonjunktur. Den offentlige lånefinansiering af boliger bliver i særlig grad til et finansieringsproblem, fordi långivningen sker til forrentning langt under markedsvilkår. Långivningen modsvares således kun i beskedent omfang af et afkast, og dermed en indtægtskilde for det offentlige. Der kan være behov for offentlig långivning eller garantistillelse for en del af opførelsesomkostningerne. Begrundelsen kan være knyttet til manglende muligheder for risikospredning, og derfor medgår den offentlige långivning reelt til at mindske risikoen for privat långivere, hvilket både har betydning for adgang til og vilkårene for en sådan långivning. Det er mindre oplagt, at offentlige lån skal ydes med særlig lempelige afdrags eller forrentningsvilkår. Lånene bør ydes efter markedsvilkår og dermed markedsrente. Det er ikke velbegrundet, at offentlige lån skal være rentefrie enten i en lang periode (20 år for ejerboliger) eller i det uendelige (andelsboliger). Det er samtidig ikke oplagt, hvorfor denne långivning skal gives til en rente langt under markedsrenten. Hvis f.eks. offentlige lån ydes som et 30 årigt lån, bør renten modsvare f.eks. renten på 30 årige realkreditobligationer. Selv i denne situation er der reelt givet en støtte til boligerne, da privat finansiering uden offentlige lån enten ikke vil være 16 Der styres således reelt efter et bruttogældsbegreb. Det vil sige, at der sondres ikke mellem løbende udgifter, og långivning, der modsvares af erhvervelse af modsvarende aktiver. Bemærk, ved en opgørelse af offentlig nettogæld vil offentlige finansieringsengagementer i boliger indgå som et aktiv (omend dette aktiv giver et afkast mindre end markedsrenten grundet subsidieringselementet). 155

156 muligt eller vil ske til højere rente, fordi privat långiver i så fald skal påtage sig en større risiko. Det faktum, at det offentlige indgår i risikodelingen, giver boligejerne en besparelse i form af lavere finansieringsomkostninger på den private långivning. Det offentlige bidrager således med en støtte ved at sprede risikoen ved finansiering af boliger Subsidiering af boligforbrug Et generelt tilskud til boliger kan begrundes, såfremt befolkningen systematisk vælger et boligforbrug, der er samfundsmæssigt for lavt (kvantitet, kvalitet). Argumenterne for dette kan f.eks. være, at den enkelte ikke tager tilstrækkeligt hensyn til boligens betydning for helbred eller børns opvækst. Det er imidlertid langt fra oplagt, at dette er tilfældet for befolkningen generelt, og derfor er der ikke nogle stærke argumenter for at give generelle tilskud til boliger og boligforbrug. Boliger bør ligestilles med andre typer af aktiviteter eller forbrug, hvilket ofte betegnes som et krav om neutralitet, dvs. regler, lovgivning, beskatning m.m. skal ikke begunstige bestemte aktiviteter på bekostning af andre. De særlige bolig sociale aspekter i forhold til at sikre alle adgang til en rimelig bolig er sikret via boligsikringssystemet. Opførelsesomkostninger for boliger er højere i Grønland end i f.eks. Danmark grundet i klimatiske forhold og særlige forhold knyttet til byggemodning (kloakering, vand og varmeforsyning). Dette vil uvilkårligt betyde, at boligbenyttelse vil være dyrere i Grønland end i Danmark. Dette faktum kan ikke elimineres via subsidiering, men højst skjules i et uigennemskueligt system, som det er tilfældet i dag. Højere omkostninger ved boligbenyttelse må derfor give sig udslag i, at der benyttes en større del af forbrugsmulighederne på boligbenyttelse i forhold til andre forbrugsgoder, eller at man i gennemsnit har mindre boliger (m 2 ) end i f.eks. Danmark. Der findes ikke noget rigtigt svar på, hvilken af de to veje man skal gå, men det er helt afgørende, at der både politisk og for den enkelte familie er klarhed over den reelle omkostning ved boligbenyttelse. Skatte og Velfærdskommissionens forslag bygger på følgende præmisser: Alle former for direkte og indirekte subsidier til boliger skal gøres synlige. Der er behov for en årlig rapportering af de direkte subsidier til boliger (boligsikring) samt skatteudgifter i form af rentefradragsret samt renteindtægter på udestående offentlige boliglån. For boliglånene skal dette suppleres med en opgørelse af lånemassen på løbetider m.m., hensættelser på udlån m.m. Endvidere skal der sondres klart mellem drifts og anlægsudgifter. Lånesubsidier og øvrige subsidier til alle boligformer skal på sigt afvikles. Boligsociale og fordelingsmæssige hensyn skal alene varetages af et nyt boligsikringssystem. Reformer på boligområdet er af en række grunde vanskelige, og af flere grunde er det ikke muligt at lave en big bang løsning, hvor man over kort tid markant ændrer politikken. For det første er det vigtigt, at reformer på boligområdet ikke betyder store og pludselige ændringer i boligomkostningerne (husleje) for den enkelte familie, og dermed reduktion i deres rådighedsbeløb. Dette vil skabe økonomiske problemer, og i værste fald tvinge familier fra hus oghjem. En normalisering af boligområdet må derfor ske gradvist for ikke at skabe for store problemer for de enkelte familier. For det andet vil store ændringer på boligområdet for ejerboliger kunne udløse prisfald på boliger, hvilket både kan skabe en stavnsbinding/indlåsning, 156

157 hvor boligejere ikke har mulighed for at flytte, og udhule sikkerheden for udlånene. Samtidig kan dette skabe risiko for fallitter for den enkelte familie og destabilisere det finansielle system. For det tredje, vil det ikke være rimeligt med ændringer som skaber store forskelle mellem eksisterende og nye boligbenyttere. På lejeområdet er dette ikke det store problem, da lejen i offentlige udlejningsboliger kan ændres på en sådan måde, at eksisterende og nye lejere stilles ens. For ejerboliger er det vanskeligere. De offentlige lån er givet på en sådan måde, at de er uopsigelige fra kreditors side, dvs. Selvstyret og kommunerne har ikke mulighed for uden videre at ændre på vilkårene, f.eks. at ændre løbetid eller rentevilkår. Ændringer kan introduceres fremadrettet for nye lån, men dette vil kunne fremkalde situationer, hvor man skaber kapitalgevinster for eksisterende boligejere, og dermed giver yderligere gevinster til allerede begunstigede boligejere. Disse mange forhold understreger, at boligområdet er et meget vanskeligt politik område, hvor ændringer skal indfases over lang tid. Netop af den grund er det også vigtigt at have nogle pejlemærker for boligpolitikken, sådan at politikken kan styres efter disse og sådan, at man undgår at indbygge forhold, der gør fremtidige ændringer problematiske. Niveauet for subsidiering af boligforbrug er omfattende, jfr. ovenfor, og har to primære kilder skabt af finansieringssubsidierne og boligens skattemæssige stilling, jfr. nedenfor. Offentlige lån til ejerboliger: I forhold til offentlige lån til boliger foreslår Skatte og Velfærdskommissionen: Offentlige boliglån for ejerboliger gives for maks. 25 % af opførelsesomkostningen dog med en maksimal enhedspris på kr. per m 2 og kun for boliger op til 110 m 2. Låneprovenuet kan maksimalt udgøre kr (2011 niveau, pristalsreguleres). Lånene respekterer foranstående realkreditlån på maksimalt 55 % af boligens opførelsesomkostninger. Lånene forrentes med markedsrenten, som er den rente det offentlige kan låne til. Offentlige boliglån for lejeboliger gives for maks. 25 % af opførelsesomkostningen, dog maksimalt kr (2011 niveau, pristalsreguleres). Lånene respekterer foranstående realkreditlån på maksimalt 55 % af boligens opførelsesomkostninger, og forrentes til markedsvilkår. Der er en række problemer i relation til at fjerne boligsubsidierne og få en mere gennemskuelig boligpolitik. Det er vigtigt at indfase ændringen på en sådan måde, at der ikke sker store pludselige ændringer i befolkningens boligomkostninger, og uden at fremprovokere store prisudsving på boligmarkedet. Det er kompliceret at afvikle subsidieringen, fordi den er så omfattende. Et særligt problem er knyttet til eksisterende ejerboliger, der har fået offentlige lån på særligt fordelagtige vilkår. For det første er det ikke muligt at ændre i disse vilkår, da det er et standardvilkår for de offentlige lån, at de er uopsigelige, også ved ejerskifte. Endvidere vil generelle fremadrettede ændringer gøre disse huse mere attraktive, da de kan sælges med mere fordelagtige finansieringsvilkår end f.eks. nybyggede huse. Dette understreger, at den gældende politik i stor grad har favoriseret 157

158 disse boligejere. De komplicerede tilpasningsproblemer er ikke noget argument for at fortsætte en uhensigtsmæssig politik. Andelsboliger: Andelsboliger er særligt begunstiget af den gældende politik. De offentlige lånemuligheder for andelsboliger er særlig favorable. Der kan lånes dobbelt så meget som til ejerboliger, og lånet er uopsigelig og kan i princippet løbe rentefrit i al evighed. Hertil kommer de gunstige muligheder for omdannelse til ejerboliger, som giver mulighed for skattefrie kapitalgevinster. Det er en konsekvens, at for boliger med samme opførelsesomkostninger, vil der blive givet væsentligt større subsidier til andelsboligen end ejerboligen, selvom sidstnævnte er væsentligt subsidieret. Reglerne for støtte og omdannelse af andelsboliger er indviklede, og samtidig er der en betydelig samfundsøkonomisk omkostning ved boligformen. Dette er hverken økonomisk eller administrativt holdbart. Det er et særskilt problem, at de relevante myndigheder hverken har systematiserede procedurer eller kortlagt de offentligt subsidierede udlån. Det er heller ikke muligt at redegøre regnskabsmæssigt for provenuer fra boligkonverteringer. Det kan f.eks. konstateres, at der de seneste 2 3 år er sket en stigning i omdannelser fra andels til ejerboliger. Provenuet fra disse omdannelser er imidlertid ikke kendte. Der er således et særskilt behov for en opstramning af de administrative procedurer på området. For andelsboliger foreslår Skatte og Velfærdskommissionen: Muligheden for offentlige rente og afdragsfrie lån afskaffes A) Ordningen for omdannelser af eksisterende andelsboliger til ejerboliger begrænses og udfases. F.eks. skal omdannelser ske indenfor en periode på 5 år. Herefter kan andelsboliger ikke længere omdannes til ejerboliger B) Ved omdannelse indenfor præmisserne under A) finansieres ombytningslånet til vilkår, der ligner finansieringen af ejerboliger som er omtalt ovenfor. Provenuforskellen konteres på en relevant konto på kontoplanen. Ved et salg indfries det offentlige lån. Kan salget ikke dække gælden, må gælden dækkes af debitors øvrige aktiver. Såfremt dette ikke er muligt aftales en afdragsordning med långiver. Offentlige udlejningsboliger: Udlejningsboliger er begunstiget af en husleje, som ikke afspejler de reelle kapitaludgifter, der medgår til at finansiere lejeboligerne. Kommissionen foreslår, at byrdefordelingen ved finansieringen boliger mellem selvstyre og kommuner bevares. Synlighedsprincippet knyttet til omkostningen ved at bo videreføres til lejeboliger ved at hæve kapitalafkastkravet for eksisterende lejeboliger og opkræve en markedsleje ved nybyggeri. Kapitalafkastet fra nuværende niveau på 1,5 % hæves gradvis til et slutniveau på 4,5 % Markedslejen på nye lejeboliger skal afspejle den lånerente som det offentlige selv skal afholde som finansieringsomkostninger 158

159 (inklusiv afdrag) ved optagelse af private lån. For den del af kapitaludgifterne som egenfinansieres af det offentliges opkræves et afkast svarende til renten på en risikofri obligation. For offentligt ejede lejeboliger og udlejning af andelsboliger foreslår Skatte og Velfærdskommissionen: Kapitalafkastet i eksisterende lejeboliger hæves gradvis fra 1,5 % med 0,5 % per år over 6 år til 4,5 % Kapitalafkastet i nye boliger hæves øjeblikkeligt til det aktuelle niveau for lånerenten for den del af opførelsessummen som finansieres privat typisk ved optagelse af realkreditlån med en effektiv rentesats. Den del af finansieringen som dækkes med anlægsbevillingerne forrentes med et årligt afkast svarende til en langsigtet rente på en risikofri obligation. Det aktuelt lave huslejeniveau i lejeboliger via subsidieringen skaber en uholdbar situation med ulige konkurrence i forhold til rent private udlejningsboliger. Dette bremser de økonomiske incitamenter til at forøge boligudbuddet opført af private bygherrer. Subsidieringen via en for lav husleje er endvidere årsag til at begrænse boligmobiliteten fra lejeboliger til ejerboliger. Ved at gøre vilkårene for de forskellige boligformer så ensartet som muligt, opnås en boligefterspørgsel, der er behovsafhængige. Derved bliver de enkeltes boligforbrug tilpasset betalingsevnen og de boligsociale hensyn varetages via boligsikringssystemet Boligens skattemæssige stilling Den skattemæssige stilling af boliger er kontroversiel. Boliger er et kapitalgode, der løbende producerer en ydelse, nemlig boligforsyning. Grundprincippet i skattesystemet er beskatning af værdiskabelse (indkomst), uanset hvordan denne værdi er skabt. En særstilling for bestemte former for værdiskabelse stiller krav om en særlig argumentation, da det for alle former for beskatning gælder, at de forvrider de økonomiske incitamenter (se kapitel 9). En særstilling vil i de fleste tilfælde forstærke disse forvridninger, da skattemæssige forhold får betydningen for sammensætningen af forbrug eller investeringer. Et særligt aspekt er knyttet til kapitalgevinster på boliger, da sådanne gevinster ofte er samfundsskabte. Endvidere har sådanne kapitalgevinster typisk en tendens til især at tilfalde grupper med højere indkomster, og dermed er fravær eller lempelig beskatning af kapitalgevinster med til at øge indkomstforskelle i samfundet. Et vigtigt pejlemærke for indretningen af skattesystemet er, i hvilket omfang skattesystemet sikrer neutralitet mellem forskellige typer af økonomiske aktiviteter. Et neutralt skattesystem har den egenskab, at valget af boligform eller valg mellem forskellige former for investeringer ikke afhænger af beskatningen, det vil i princippet sige, at alle former for indkomst og forbrug beskattes ensartet. Den eksisterende skattestilling af boligen sikrer ikke neutralitet, og er med til at begunstige boligforbrug. Det sker i kraft af finansieringssubsidierne omtalt ovenfor og fradragsretten for renteudgifter. Disse forhold skaber en forvridning, idet boligforbrug begunstiges mere end andre former for forbrug. Samfundsmæssigt får det den konsekvens, at de offentlige finanser belastes, men også at den økonomiske struktur skævvrides til fordel for bygge 159

160 og anlægssektoren i forhold til andre sektorer. En samlet neutralitet af skatte og subsidieringsregler er således et afgørende pejlemærke. De eksisterende skattemæssige regler og subsidieret långivning sikrer ikke neutralitet, jfr. analyserne i Skatte og Velfærdskommissionen (2011c). I notatet er kravene til en neutral beskatning af boliger via en løbende ejendomsværdiskat analyseret. Et hovedresultat er, at det i den aktuelle situation vil være vanskeligt via en generel ejendomsværdiskat at sikre neutralitet. Det skyldes det komplicerede samspil mellem finansieringssubsidier og rentefradragsretten. Neutralitet vil derfor kun kunne sikres via en ejendomsværdiskat, der i princippet er specifikt fastsat for hver enkelt bolig. Dette opfylder ikke kravet til en enkel og nem administrerbar løsning. Det aktuelle meget høje niveau for begunstigelser af boliger er ikke hensigtsmæssig og er en stor finansiel belastning for Selvstyret. En afvikling af disse begunstigelser vil derfor medvirke til et mere hensigtsmæssigt fungerende boligmarked og til en forbedring af de offentlige finanser. Imidlertid er subsidieringen af et sådant omfang, at reglerne samtidigt meget komplicerede, og der ikke er en enkelt og nem måde til at afvikle subsidieringen på og samtidigt nå frem til en mere hensigtsmæssig beskatning af boliger. Kommissionens forslag vedrørende beskatning af fast ejendom består af 4 elementer Ejendomsværdibeskatning Beskatning af fortjeneste ved salg af fast ejendom Jordrente/jordleje Intet fradrag for nettorenteudgifter En ejendomsværdibeskatning er en hensigtsmæssig måde at beskatte ejerboliger på. Værdien af boligydelsen står i forhold til boligens værdi, og på denne måde sikres en beskatning af denne værdiskabelse. En ejendomsværdiskat medvirker til at skabe et mere neutralt beskatningssystem, som ikke forvrider investerings og forbrugsbeslutninger i retning af boliger i forhold til andre aktiviteter. Ejendomsværdiskat ligestiller alle boligejere uanset købstidspunkt, belåningsforhold osv., ved at beskatte boligens afkast, men neutraliserer ikke finansieringssubsidier o.lign. Hvis der kan ske en løbende fastsættelse af ejendomsværdierne svarende til de aktuelle markedsværdier, kan man ved passende valg af ejendomsværdisats også få en løbende beskatning af værdistigninger på boliger. En sådan løbende beskatning medvirker ikke til at skabe indlåsningseffekter på samme måde som en beskatning af kapitalgevinster gør. Ulempen er, at boligejer likviditetsmæssigt belastes af en beskatning af en endnu urealiseret kapitalgevinst. Indførelse af en sådan ejendomsværdiskat er administrativt krævende, da den ikke alene forudsætter en registrering af alle boliger, men også en løbende værdiansættelse. Et sådan system findes p.t. ikke. Kommissionen foreslår derfor, at ejendomsværdiskatten kombineres med en ejendomsavanceskat hvorved kravene til den løbende værdiansættelse reduceres/bortfalder.. Principper for fastsættelse af grundlag for ejendomsværdiskatten er uddybet i kapitel 9. Beskatningen af fortjenester ved salg af fast ejendom foreslår kommissionen sker ved en beskatning af forskellen mellem salgssummen og anskaffelsessummen forhøjet med forbedringer, 160

161 der har været tillagt grundlaget for ejendomsværdiskatten (ejendomsværdien). Principper for fastsættelse af beregningsgrundlag for kapitalgevinstbeskatning er uddybet i kapitel 9. Ejendomsværdiskat og beskatning af fortjeneste ved salg af fast ejendom kan indfases i takt med de praktisk /administrative muligheder foreligger og forudsætter ikke, at der opbygges et vurderingssystem. Indgangsværdier fastsættes efter ejerens skøn over ejendommens værdi eller til anskaffelsessummen. Ejendomsværdiskat og ejendomsavance beregnes på grundlag heraf. Da jord er fælleseje men brugsretten overgives til en privat bruger vil det være logisk med en brugerbetaling eller beskatning af værdien heraf. Skatte og Velfærdskommissionen foreslår (se kapitel 9) Etagebeskatning: beskatning med en afgift pr kvadratmeteretageareal på det pågældende areal Endelig har kommissionens forslag om afvikling af fradrag for negativ nettokapitalindkomst også betydning for boligejere, idet disse typisk vil have nettorenteudgifter. Adgangen til at fradrage negativ nettokapital foreslås afviklet. I den samlede forslagspakke på skatteområdet anbefales det i første omgang at udfase rentefradragsretten samt at indføre en beskatning af kapitalgevinster på fast ejendom. Disse reformer kan gennemføres inden for det eksisterende system og kræver ikke opbygning af ny administrative systemer. I en senere fase kan en ejendomsværdiskat og en jordrente indføres, jfr.kapitel 9. Ved reformer på boligmarkedet er det vigtigt at vurdere effekten på såvel boligbenytters rådighedsbeløb (husleje) som effekten på boligprisen. Begge dele er af stor betydning for at sikre, at en reform ikke skaber store problemer for boligejere og boligmarkedet. I afsnit 4.5 nedenfor er effekterne af disse forslag nærmere analyseret, og indfasning af ændringerne diskuteres Effektanalyse og indfasning I dette afsnit vurderes effekterne af de ovenfor foreslåede reformer for såvel ejer som lejerboliger. Den umiddelbare effekt af reformerne er en forøgelse af boligomkostningerne (husleje), dvs. det bliver dyrere at bo. Dette påvirker familiernes økonomiske situation. Det er derfor vigtigt at vurdere effekterne på boligbrugerens økonomiske situation. Store og pludselige ændringer i den økonomiske situation kan skabe problemer, og derfor kan der være argumenter for at indfase ændringerne, så familierne har mulighed for at tilpasse sig dem. I det følgende vurderes derfor også indfasningsordninger for de foreslåede reformer. For private boliger er der yderligere det aspekt, at ændringer i beskatningsforholdene vil påvirke boligpriserne. En af faktorerne bag boligefterspørgslen er den samlede omkostning (nettoydelse) forbundet med besiddelse og brug af boligen. En reduktion af rentefradragsretten vil øge nettoydelsen for boligejer, hvilket isoleret set vil trække i retning af en reduktion af boligpriserne. Effekten heraf afhænger af den betydning omkostningen ved boliger har for efterspørgslen, samt 161

162 udbudsforholdene for boliger. Samtidig foreslås sænkninger i skatten på arbejdsindkomst, hvilket vil øge de disponible indkomster, og dermed boligefterspørgslen. Priseffekterne af en reform er vigtige af flere grunde. Selvom priseffekterne udløses af en reduktion og udfasning af subsidier givet til boligejere, kan tilpasningen være forbundet med problemer. Store prisfald vil have stor betydning for boligejerne, da det vil pådrage dem et kapitaltab. Boligejerne kan således blive teknisk insolvente, dvs. boligens værdi minus handelsomkostninger bliver mindre end den udestående gæld i boligen. En sådan teknisk insolvens er ikke et problem for familien, der bliver boende, og som kan klare at betale de løbende terminer til långivere. For familier der frivilligt eller ufrivilligt kommer i en salgssituation kan den tekniske insolvens blive til en reel insolvens. For kreditgiverne vil en reduktion af boligpriserne dels udhule sikkerheden for de givne lån, dels vil de i tilfælde af insolvens betyde konkrete tab. Antager disse forhold et tilstrækkeligt stort omfang, kan det blive destabiliserende for den økonomiske udvikling. Problemerne vil være knyttet til de rent privat finansierede boliger, da der er en meget begrænset privat kapitalrisiko for boliger finansieret med offentlige lån. For en diskussion af priseffekten er det vigtigt at sondre mellem effekten på den nominelle og den reale huspris. Belåningen sker med udgangspunkt i de nominelle priser, og derfor er det nominelle prisfald, der kan fremkalde et problem omkring insolvens. De reale boligpriser, dvs. boligpriserne set i forhold til den generelle prisudvikling, kan således godt falde, uden at udløse de ovenfor omtalte negative effekter for boligejere og samfundet mere generelt. Dog vil et fald i de reale boligpriser betyde mindre kapitalgevinster for boligejer. Foruden virkningen fra reformpakken afhænger boligpriser og en boligejers rådighedsbeløb derfor også af inflation og reallønsudviklingen i samfundet. Derfor er det relevant at foretage en følsomhedsanalyse på basis af forskellige scenarier for priser og realløn, der afviger fra et forventet grundforløb. Skatte og Velfærdskommissionen har i dette grundforløb forudsat en årlig inflationsrate på 1,75 % og en årlig fremgang i reallønnen på 1 % jfr. Kapitel 12. I det følgende analyseres effekterne af en reduktion af rentefradraget samt en forhøjelse af afkastkravet til finansieringen af lejeboliger Udfasning af rentefradraget Kommissionens foreslår en gradvis udfasning af rentefradragsretten. I det følgende vurderes en gradvis reduktion over 10 år set i samspil med andre reformpakker på skatteområdet. Det gælder særligt, at indkomstskatten sænkes fra de n nuværende gennemsnitlige sats på 43 % til 37 % sammen med en fradragssanering og et personligt bundfradrag på kr En lavere indkomstskat vil derfor hæve den disponible indkomst, mens beskæringen i rentefradragsretten vil forøge omkostninger knyttet til boligfinansiering. I dette afsnit analyseres aftrapningen af rentefradraget og effekterne heraf for boligomkostninger og boligpriser under disse forhold. Fra 2010 til 2011 er den samlede udskrivningsprocent for indkomstskat øget fra 44 til 45 % i to af kommunerne, mens den er holdt uændret på 42 % i de andre to kommuner. Det betyder, at den sammenvejede udskrivningsprocent i 2011 er kommet op på 43 %. Kommissionens beregninger er foretaget på grundlag af 2009 tal, hvor de allerfleste rentefradrag på boligområdet blev givet i 162

163 Nuuk i Kommuneqarfik Sermersooq. Derfor er beregningerne i dette kapitel foretaget på grundlag en samlet udskrivningsprocent på 42. Tabel 4.14 giver et overblik for boligpolitikken i dag og hvordan den vil se ud efter kommisionens forslag. Tabel 4.14: Boligpolitikken og finansieringen af ejerboliger Boliglån og Rentesats Skattesatser Boligpolitikken i dag Privat lån amortiseres Markedsrent over 20 år e Offentlige lån har rente og Diskonto + afdragsfrihed i 20 år, 3 % herefter tilbagebetaling over 15 år Skattefradrag 43 % Indkomstskat på 43 % Reformforslag Offentligt lån tilbagebetales over 30 år Markedsrent e Maks. offentlig låneandel i % Maksimalt låneprovenu 40 % % Skattefradrag på 37 % for kapitaludgifter over kr./år udfases over 10 år Indkomstskat 37 % Forskelle, der påvirker Merudgift fra renter Den Låneandelen Mindre rådighedsbeløbet efter skat og øgede effektive fra det offentligt lån i afdrag på offentlige lånerente offentlige er kr. lån (max. 40 % af stiger reduceret Etablerede boligejere boligprisen) påvirkes kun af Efter skat renterne beskæringen i stiger rentefradraget Højere disponibel indkomst før boligomkostninger Anmærk.: Låneandelens beregningsgrundlag gælder op til en maksimal boligstørrelse og opførelsespris på 110 m 2 og kr. per m 2. Hovedtrækkene i reformforslaget er ændringer i retten til at fradrage renteudgifter samt nye forrentnings og tilbagebetalingsvilkår på offentlige lån. Ændringerne påvirker boligejerne forskelligt. For de boligejere som allerede bor i en ejerbolig vil reformen kun påvirke nettoydelsen via reduktionen og siden udfasningen af skattefradraget for renteudgifter. For boligejere som køber ny bolig efter, at reformen er trådt i kraft, vil nettoydelsen blive påvirket af hele reformpakken. Nye boligejere vil imidlertid kunne have fordel af, at boligpriserne falder som følge af reformen, jfr. nedenfor. Grundet disse forskelle mellem forskellige typer boligejere er effektanalysen opdelt efter en kategorisering af boligejerne for at præcisere virkningen af reformen. Endvidere er der løbende anvendt den aktuelle boligpolitik som reference for at sammenligne med nye reformtiltag. Effektanalysen undersøger således kun virkningerne på 163

164 husholdningernes rådighedsbeløb og boligpriser ved reformovergangen, dvs. ændringen ift. før reformen. I den sammenhæng er det vigtigt at bemærke, at den nuværende situation er karakteriseret ved ganske betydelige subsidier til boliger (se Skatte og Velfærdskommissionen (2011b,c), og at forslagene netop har til formål at mindske disse tilskud og den gunstige beskatning. For boliger med eksisterende lån vil effekterne være begrænset til ændringen i regler for fradrag for renteudgifter. Ejerboliger finansieres normalt med annuitetslån. For et annuitetslån udgør rentebetalingen en faldende andel af den samlede ydelse over lånet løbetid. For eksisterende lån er rentebetalingen og dermed rentefradraget af mindre betydning, desto ældre lånet er. For en boligejer med en megen beskeden eller ingen fremmedfinansiering vil der ikke være nogen direkte påvirkning af en ændring i den skattemæssige værdi af rentefradragsretten. Det betyder, at effekten af en udfasning af rentefradragsretten er mindre for sådanne boligejere end for boligejere med ny optagne lån. Da der typisk vil være den sammenhæng, at yngre familier fremmedfinansierer boliganskaffelse, mens ældre boligejere har betydelig friværdi (og beskeden fremmedfinansiering), vil en ændring af rentefradragsretten have en effekt på fordelingen mellem generationer. Da ældre boligeejere typisk har haft glæde af den favorable offentlige finansiering, vil en udfasning af rentefradragsretten ikke være målrettet til at modsvare denne tidligere givne begunstigelse. Tabel 4.15 giver et samlet overblik over fordelingen af renteudgifter efter lånetype, herunder fra realkreditlån til boligfinansiering. Dette giver et fingerpeg om omfanget af eksisterende boligejere som i gennemsnit påvirkes af reformforslaget. Tabel 4.15: Fordelingen af de faktisk afholdte renteudgifter efter type i Grønland (2009 tal) Realkredit Pengeinstitut ter ESU lån BSU lån Anden Alle Renteudgifter i alt (mio. Kr) Renteudgifter i alt for pers. med over kr (mio. kr) Antal personer med renteudgifter mindre end eller lig med kr. Antal personer med rente udgifter større end kr Gens. pr. pers. med renter større end kr Kilde: Skattestyrelsen Grønland Anmærk.: ESU er erhvervsstøtteudlån, BSU er boligstøtteudlån (udfaset støtteordning). Det skal bemærkes, at en andel af renteudgifterne under pengeinstitutter hidrører fra selvstændige erhvervsdrivende, som har fuld fradragsret. Skatteværdien af renter udover standardfradragets værdi på kr udgør således ca. 41 mio. kr. for realkreditlån og 107 mio. kr. for de samlede renteudgifter. Gennemsnitsværdien af renteudgifter fra realkreditbelåning udgjorde knap kr. per person i 2009, jfr tabel En øjeblikkelig fjernelse af skattefradraget for renteudgifter, der ligger udover kr. (det ligningsmæssige fradrag), betyder (isoleret set) et fald i det månedlige rådighedsbeløb på

165 kr. for boligejere med renteudgiifter udover kr. I 2009 havde næsten personer og dermed størstedelen (85%) renteudgifter mindre end eller lig med standardfradraget på kr Godt personer (15 %) havde renteudgifter udover kr. Af disse er det kun godt personer, der havde renteudgifter på realkreditlån. En reform, der beskærer retten til at fradrage store renteudgifter, vil således kun berøre et mindretal af befolkningen, som typisk har høje indkomster til at oppebære et stort gældsfinansieret boligforbrug, jfr. tabel I gennemsnit havde en boligejer en årlig bruttoindkomst på ca kr. Af de godt personer, havde 75 % en indkomst på over kr. og hver anden en indkomst over kr. og over hvert femte havde en indkomst på mere end 1 mio. kr. Da husstanden typisk består af to personer i arbejde, er den reelle husstandsindkomst hos en familie med ejerbolig derfor reelt noget højere end gennemsnitstal per person. Eftersom den generelle indkomstfordeling viser, at ca. totredjedele af befolkningen tjener kr. eller derunder, må man konkludere, at boligejerne udgør en højindkomstgruppe. Tabel 4.16: Fordelingen af indkomsten hos personer, som har realkreditrenter på mere end kr Indkomst under Indkomst over Alle Indkomst mellem og Indkomst mellem og Indkomst mellem og Indkomst mellem og Indkomst mellem og Indkomst (1000 kr.) Antal personer Gens. indk. pr. person Procentvis fordeling 4,92 % 5,91 % 15,04 % 22,94 % 16,13 % 13,15 % 21,90 % 100,00 % Kilde: Skattestyrelsen Grønland Anmærk: Indkomstbegrebet dækker over A og B indkomst. Fordelingen er opgjort på CPR niveau Nettoydelsen Finansieringen af ejerboliger foregår typisk med annuitetslån med en given gældsværdi (hovedstolen), hvor der løbende betales en fast ydelse til långiver hver periode (termin) over en given løbetid på lånet. Denne konstante ydelse består af renter og afdrag og kaldes for bruttoydelsen. Sammensætningen af bruttoydelsen ændres over tid, hvor renteandelen løbende falder, og afdragsandelen stiger. Årsagen er, at restgældende reduceres i takt med afdrag på lånet og dermed falder rentebetalingerne. I det omfang, at der er fradrag for renteudgifter betyder dette, at fradragsværdien falder over løbets lånetid. Nettoydelsen defineret som bruttoydelsen efter skat vil således typisk stige over tid, selvom bruttoydelsen nominelt er konstant.. For boliger finansieret med offentlige lån kompliceres dette forhold af, at gælden består af to separate annuitetslån givet af henholdsvis et privat realkreditinstitut og det offentlige. De særlige vilkår for det offentlige lån er tidligere beskrevet jfr. ovenfor. Figur 4.6 illustrerer nettoydelsesforløbet for et normalt annuitetslån og for to annuitetslån over en løbetid på 35 år. I sidstnævnte situation gælder det endvidere, at det offentlige lån er afdrags og rentefrit de første 20 år. 165

166 Figur 4.6: Tilbagebetalingsprofilen (nettoydelsen) på et normalt annuitetslån og to annuitetslån A. Normal annuitetsprofil B. Annuitetsprofil med offentlige subsidier Kilde: Egne beregninger Anmærk: Profilen dækker over en bolig på 110 m 2, hovedstol kr., rentesats på 6,01 %, skattesats på 42 % De to annuitetslån på panel B har hhv. hovedstolen kr. (første 20 år) og kr. (sidste 15 år) i henhold til subsdieringsreglerne i forordningen om boligfinansiering. Det fremgår, at den aktuelle boligfinansiering (panel B) giver en karakteristisk profil med et knæk nedad til en væsentligt lavere nettoydelse efter 20 år. Samlet medfører dette en pæn besparelse i husleje ift. et almindeligt annuitetslån (panel A). De særlige låneforhold med kombination af to annuitetslån med forskellige tidshorisonter giver således en særlig profil for den månedlige nettoydelse, dvs. renteudgifterne efter skat plus afdrag. Den meget specielle profil for nettoydelsen er et resultat, af de særlige vilkår for de offentlige lån (rente og afdragsfrihed i 20 år). Dette er et særskilt argument for en normalisering af forrentningsvilkårene, jfr. reformforslagene ovenfor. Det skal i øvrigt bemærkes, at nettoydelsesbegrebet som førnævnt foruden nettorenterne består af afdrag på lånet. Afdrag skal sidestilles som en opsparing i boligen gennem akkumulering af friværdi, der kan belånes og forbruges på et senere tidspunkt. Boliger finansieret med rente og afdragsfrie offentlige lån I den følgende analyse tages der udgangspunkt i eksisterende boligejere, som har boligen finansieret med private og offentlige lån. Dette er et typisk eksempel for mange boligejere, som har købt bolig under 10/40/50 støtteordningerne. Denne type boligejer vil kun blive blive berørt af af de ændrede regler for skattefradrag på renteudgifter og ikke af hele reformpakken (herunder de nye vilkår for offentlige lån). Analysen vurderer effekten af en udfasning af 166

167 rentefradragsretten over en 10 årig periode med en lige store reduktion i hvert af overgangsårene (lineær aftrapning). 17 Beregningseksemplet er baseret på en ejerboligtype på 110 m 2 og en typisk opførelsespris på kr. pr. m 2 med maksimal offentlig finansiering Den betragtede ejerbolig har derfor et offentligt lån på kr. i henhold til nugældende regler om boligfinansiering. Resthovedstolen antages finansieret med private realkreditlån/egenkapital. I Tabel 4.17 er opsummeret de nugældende finansieringsbetingelser, afviklingsvilkår samt værdien af rentefradraget for den betragtede ejerboligtype. Tabel 4.17: Finansieringsvilkår og skatteværdien af rentefradraget for en støttet ejerboligtype før reform 110 m 2 ejerbolig Afviklings Bruttoydelse Nutidsværdi af periode pr. termin skatteværdien af rentefradrag Nutidsværdi af skatteværdien af rentefradrag i % af kontantpris Kontantpris år ,24 % Heraf Fremmed år ,20 % Finansiering Offentligt lån år ,04 % Kilde: Egne beregninger Anmærk.: Skatteværdien af rentefradraget er 42 %, lånerenten er 6,01 % på begge lån, diskonteringsrenten er 4,55 % Der er forudsat fuld fremmedfinansiering (ingen udbetaling ).Terminen er 1 år. Skatteværdien udgør under nugældende regler 42 % af renteudgifterne. Tabel 4.17 viser, at en boligejer i den pågældende bolig under de nugældende regler opnår en samlet skattebesparelse på godt kr. i nutidsværdikroner ved rentefradraget I Tabel 4.18 er vist de tilsvarende informationer for den samme bolig, men med beskæring af rentefradraget i henhold til reformforslaget. Alle øvrige forhold er uændret. Tabel 4.18: Finansieringsvilkår og skatteværdien af rentefradraget for en støttet ejerboligtype efter reform 110 m 2 ejerbolig Afviklings periode Nutidsværdien af Bruttoydelse pr. termin Nutidsværdi af skatteværdien af rentefradrag Kontantpris år ,73 % Heraf Fremmedfinansiering år ,73 % skatteværdien af rentefradrag i % kontantpris Offentligt lån år Kilde: Egne beregninger Anmærk.: Skatteværdien udfases over 10 år i lige store reduktioner, lånerenten er 6,01 % på begge lån, diskonteringsrenten er 4,55 % Der er forudsat fuld fremmedfinansiering (ingen udbetaling). Terminen er 1 år. 17 Beregningsmæssigt er det gjort på følgende måde. Forslaget til skattereform betyder en reduktion af indkomstskatten til 37 %, hvilket også vil reducere den skattemæssige værdi af rentefradragsretten til 37 %. Denne effekt indtræder det første år. I de efterfølgende 10 år reduceres den skattemæssige værdi af rentefradraget med 3,7 procent point for dermed helt at bortfalde efter 10 år. 167

168 Reformen betyder et fald i nutidsværdien af rentefradragets skatteværdi til godt kr. svarende til et fald på 11,5 % i forhold til boligens kontantpris. Dette afspejler stigningen i nettorenterne (efter skat) og dermed i nettoydelsen (huslejen), fordi rentefradraget udfases. En stigning i nettoydelsen betyder ved i øvrigt uændrede forhold at rådighedsbeløbet falder. Størrelsen på dette fald, og hvornår de indtræffer fremgår af Figur 4.7 for forskellige boligtyper. Figur 4.7: Nettoydelsen per måned for forskellige boligtyper ved udfasning af rentefradraget over 10 år A. 65 m 2 ejerbolig B. 85 m 2 ejerbolig idag C. 110 m 2 ejerbolig D. 130 m 2 ejerbolig Kilde: Egne beregninger Faldet i rådighedsbeløb udgør således kr. per måned og er størst for de dyrere boliger. Faldet i rådighedsbeløb topper som forventet omkring tidspunktet for udfasningen jfr. den stiplede kurve. Springet nedad i forløbet for nettoydelsen i dag efter 20 år skyldes, at det private lån er afviklet efter 20 år, mens det mindre offentlige lån først forrentes (og afdrages) fra det 20. til 35. år (sorte 168

169 figurer). Nettoydelsen stiger frem mod tilbagebetalingssdatoen for hvert af de to lånetyper, fordi efter skat renteudgifter falder over tid i et annuitetslån, mens afdragselementet stiger. De grå linjer ( nettoydelse efter reform ) viser derimod tilbagebetalingsprofilen efter reformen. Sluttidspunktet for udfasningen falder i det 10. år. Herefter kan der ikke længere trækkes renter fra i skat, hvorved nettoydelsen bliver sammenfaldende med bruttoydelsen og er afpejlet ved den konstante ydelsesprofil efter år 10. Den månedlige nettoydelse er som forventet højere efter reformen grundet beskæringen af retten til at fradrage renteudgifter. Den stiplede linje i figuren viser forskellen i nettoydelse som følge af reformen. Det fremgår, at nettohuslejen øges, men i kraft af indfasningen indtræffer den største stigning først efter 10 år, dvs. på tidspunktet, hvor rentefradraget er udfaset. De øvre grænser for forskellen på rentefradrag og den nominelle nettoydelse før og efter reform for de forskellige boligtyper er vist i Tabel Ved en udfasning over 10 år udgør den maksimale huslejestigning ca kr. pr måned. De større og dyrere boliger oplever den største stigning i nettoydelsen. Tabel 4.19: Nominelle effekter på rådighedsbeløbet ved reduktion af rentefradraget over 10 år Boligtype Årlig lineær Nutidsværdi af Nutidsværdi af Max. fald i Forskel i NV af (m 2 ) aftrapning af rentefradragets rentefradrag månedlig nominel rentefradrag skattefradrag skatteværdi før efter reform rådighedsbeløb ift. kontantpris (%) reform (42 %) (37 % med (kr.) aftrapning) 65 3, ,34 % 85 3, ,87 % 110 3, ,52 % 130 3, ,77 % Kilde: Egne beregninger Anmærk.: Forskel i NV af rentefradrag ift. kontantpris er beregnet som forskellen mellem kolonne 3 og 4, der sættes i forhold til kontantprisen. Tallet viser den reelle ændring i rentefradraget ved reformovergangen. Kvadratmeterprisen er kr. per m 2. Ændringen i rådighedsbeløb er ovenfor vist ved det nominelle beløb. Den reelle belastning af disse ændringer for husholdningernes budgetter bør dog tage hensyn til inflationen og eventuelle lønstigninger over tiden. I Figur 4.8 er der taget højde for disse forhold, hvor inflationsraten er sat til 1,75 % jfr. kapitel

170 Figur 4.8: Faldet i rådighedsbeløb (kr. per måned) i reale værdier efter inflation A. 65 m 2 ejerbolig B. 85 m 2 ejerbolig C. 110 m 2 ejerbolig D. 130 m 2 ejerbolig Kilde: Egne beregninger Anmærk: Inflationsraten er sat til 1,75 %. For de forskellige boligtyper, vil faldet i det reale rådighedsbeløb og dermed købekraft være reduceret til i gennemsnit kr. per måned over 30 år, når der tages højde for inflation. Den samlede reformpakke indeholder også en nedsættelse af indkomstskatten til 37 %, hvilket isoleret set vil forøge husstanden disponible indkomst. For at vurdere denne effekt er i Tabel 4.20 vist ændringen i indkomsten efter skat for forskellige husstandsindkomster, hvor der i overenstemmelse med reformpakken er antaget, at udskrivningsprocenten nedsættes fra de gældende 42 % og standard og personfradraget fastholdes på samme niveau. 170

171 Tabel 4.20: Virkningen på den disponible indkomst ved en lettelse af indkomstskatten fra 42 % til 37 % Husstandens bruttoindkomst Nettoindkomst før reform Nettoindkomst efter reform Indkomststigning pr. År Indkomststigning pr. Måned Indkomststigning i % 8,30 % 8,36 % 8,40 % 8,42 % 8,48 % Kilde: Egne beregninger Anmærk:Beregningen antager, at husstanden har to indkomster og har før reform udnyttet det ligningsmæssige fradrag på renteudgifter såfremt disse overstiger kr. per år. I nettoydelsesberegningerne er der taget højde for dette, så husstandens standardfradrag på 2x kr. bortfalder i nettoindkomstberegningen for ikke at tælle fradraget med to gange. Efter reformen har husstanden 2x som bundfradrag, mens kun renteudgifter over kr. kan fradrages med 37 % der reduceres gradvis jfr. beregningen med udfasning af rentefradraget. Der er set bort fra andre ligningsmæssige fradrag end realkreditrenter, som der i reformpakken ikke længere gives fradrag for. Afhængigt af husstandens bruttoindkomst vil skattelettelsen give en forøgelse af den disponible indkomst på ca kr. per måned i nominelle værdier. Denne effekt er varig og vil fremadrettet i takt med reallønsstigninger blive mere værd. Denne indkomsteffekt kan sammenholdes med realeffekten ved udfasning af rentefradraget for at få de samlede virkninger på husstandens reale rådighedsbeløb. Dette er illustreret i Figur 4.9 for en husstandsindkomst på kr. per år før skat. Inflationsraten er som førnævnt 1,75 % og der er indregnet en reallønsfremgang på 1 pct (svarende til forudsætningerne i Skatte og Velfærdskommissionens grundforløb, jfr. kapitel 12). 171

172 Figur 4.9: Den samlede effekt på rådighedsbeløbet for eksisterende boligejere med en bruttoindkomst på kr. A. 65 m 2 ejerbolig B. 85 m 2 ejerbolig C. 110 m 2 ejerbolig D. 130 m 2 ejerbolig Kilde: Egne beregninger Anmærk.: Den reale værdi af indkomstfremgangen er fremskrevet med en reallønsstigning på 1 % per år. Antagelsen kan være for positiv set i lyset af den historiske udvikling for reallønnen. Figur 4.9 sammenfatter reformpakkens konsekvenser for boligejere som i dag har ejerboliger med offentlige 10/40/50 lån. Skattelettelsen giver denne husstandstype en månedlig stigning i nettoindkomsten på ca kr. i nominelle værdier jfr. Tabel Værdien af denne indkomststigning er voksende over tid som følge af reallønsreguleringer, der antages at stige med 1 procent per år. Under disse antagelser vil gevinsten ved skattereduktionen på arbejdsindkomst være steget til kr. per måned om 35 år, hvor boliglånene er betalt ud. Den negative effekt på rådighedsbeløbet ved, at der kan trækkes færre renter fra i skat efter reformen er også 172

173 illustreret i figur 4.9. Nettoeffekten er, at nettorådighedsbeløbet stiger med kr. per måned afhængigt af husstandens boligforbrug. Som forventet vil stigningen være lavest omkring det tidspunkt, hvor rentefradraget bliver fuldt udfaset (år 10 ) og højst frem mod tidspunktet hvor lånene er betalt ud (år 35). I gennemsnit opnår husstanden en forøgelse af de månedlige forbrugsmuligheder svarende til kr., som følge af den samlede reformpakke. Boliger finansieret på markedsvilkår Ovenstående analyse var baseret på en boligejer med maksimal finansiering af boligen med rente og afdragsfrie (20 år) offenlige lån. I det følgende analyseres effekterne såfremt boligen er finansieret på normale annuitetsvilkår jfr. forslag om ændring af vilkår for finansiering med offentlige lån. Det vil sige, at offentlige lån ikke er rente og afdragsfrie, men afvikles på markedsvilkår som et 30 årigt annuitetslån. Den afgørende forskel her er, at den specielle profil for brutto og nettoydelsen som følge af kombinationen af private lån med offentlige lån med en afdrags og rentefri periode ikke forekommer. Forudsætningerne for den følgende analyse er de samme som ovenfor, jfr tabel 4.17, bortset fra den ændrede finansieringsstruktur. Tabel 4.21 giver et overblik over betalingsvilkår for den pågældende ejerboligtype i overensstemmelse med reformforslaget. Der er forudsat, at såvel det private lån og det offentlige lån tilbagebetales samtidigt over 30 år, idet den private realkreditfinansiering maksimalt tillader lån med 30 års løbetid. Boligens pris er antaget at være den samme umiddelbart efter reformen for at kunne præcisere/sammenligne virkningen af reformpakken ift. en før situation. Denne forudsætning er ikke nødvendigvis opfyldt, jfr. diskussionen nedenfor, og analysen viser derfor ikke effekterne for nye boliger efter den samlede reform, men alene effekterne af ændret rentefradrag og indkomstbeskatning for lån finansieret på markedsvilkår.. Tabel 4.21: Finansieringsvilkår og skatteværdien af rentefradraget for en ustøttet ejerboligtype efter reform 110 m 2 ejerbolig Afviklingsperiod Brutto ydelse Heraf 1. års Nutidsvær di pr. Termin Afdrag Renter før af rente e (kr.) skat fradrag Kontantpris år Heraf offentligt lån år Fremmedfinansiering år Kilde: Egne beregninger Anmærk.: Det offentlige lån forrentes på markedsvilkår med samme rentesats som fremmedfinansieringen (6,01 %). Der er forudsat fuld fremmedfinansiering (dvs. ingen udbetaling med opsparing). Terminen er 1 år. Rentefradraget udgør initialt 37 %, der aftrappes med 3,7 % per år over 10 år og tilbageføres til år 0 (nutidsværdien). Boligejeren vil have en en bruttoydelse (før skat) på ca kr. per måned i lånenes 30 årige løbetid. Sammenlignet med den etablerede boligejer før og efter reform jfr. Tabel 4.17 og 4.18 fremgår det, at bruttoydelsen kun bliver ca kr. højere per måned i de første 20 år. Dette er en afspejling af, at ydelsen på et større lån med længere løbetid (reformlånet) næsten er den samme som et mindre lån med kortere løbetid (aktuelt lån). 173

174 Det er ikke umiddelbart nemt at sammenligne boligejeren med finansiering på markedsvilkår med boligejeren med finansiering inkluderende rente og afdragsfrie (20 år) lån, da den samlede tilbagebetalingsperiode i førstnævnte tilfælde er 30 mod 35 år i sidstnævnte tilfælde For at gøre sammenligningen af lånene realistisk, er det nødvendigt at forudsætte samme løbetider og dette kan gøres ved at antage, at det offentlige lån (før reform) afvikles over 10 år umiddelbart efter den rente og afdragsfrie periode på 20 år, og herved bliver den samlede løbetid på 30 år som lånet i reformforslaget. I Figur 4.9 er vist disse effekter på nettoydelsen (huslejen efter skat) per måned for forskellige boligtyper. Formålet er at vise hvorledes effekterne af skatteændringer påvirker boligejeren afhængig af finansieringsformen. Figuren viser derfor en sammenligning mellem, hvordan en nybagt boligejer/husstand er stillet ved nyoptagelse af lån efter en boligreform (grå kurve) og hvordan vilkårene er i den aktuelle situation (sort kurve). Forskellen i nettoydelsen før og efter udtrykker derfor ændringen i rådighedsbeløbet ved reformovergangen indeholdende både ændrede finansieringsvilkår og ændringer i beskatningsvilkårene og er grafisk illustreret ved det stiplede kurveforløb. Generelt stiger nettoydelsen/huslejen over hele tilbagebetalingsperioden (30 år) men med variation i størrelsen. I de første 20 år udgør nedgangen i rådighedsbeløb kr. per måned og nedgangen er højst for de dyrere boliger. I de sidste 10 år udgør faldet i rådighedsbeløbet kr. og er igen højest for de største og dyreste boliger. Det gennemsnitlige fald over 30 år udgør (65 m 2 ) til kr. (130 m 2 ) per måned. Disse relativt store forskelle i den sidste del af perioden afspejler to forhold, nemlig en ændret afdragsprofil samt en afvikling af subsidieringen, der hidtil har givet anledning til en meget speciel profil for nettoydelsen. 174

175 Figur 4.9: Nettoydelsen per måned (kr.) ved forskellige boligtyper før og efter boligreform (normaliseret til samme løbetider) A. 65 m 2 ejerbolig B. 85 m 2 ejerbolig C. 110 m 2 ejerbolig D. 130 m 2 ejerbolig Kilde: Egne beregninger Anmærk.: Skatteprocenten er 42 % før reform og 37 %, der aftrappes over 10 år ved reform. Ændringen i rådighedsbeløb ved reformovergangen er ovenfor vist ved det nominelle beløb. Den reelle belastning for husholdningernes budgetter bør dog tage hensyn til udhulingen fra inflationen og eventuelle lønstigninger over tiden. I Figur 4.10 er der taget højde for disse forhold, hvor inflationsraten er sat til 1,75 %. Vurderet ud fra købekraft bliver nedgangen i rådighedsbeløbet i gennemsnit kr. per måned, set over 30 år. 175

176 Figur 4.10: Faldet i rådighedsbeløb i reale værdier efter inflation (kr. per måned) A. 65 m 2 ejerbolig B. 85 m 2 ejerbolig C. 110 m 2 ejerbolig D. 130 m 2 ejerbolig Kilde: Egne beregninger Anmærk: Inflationsraten er sat til 1,75 %. Skatte og Velfærdskommissionens anbefalinger indebærer også en nedsættelse af indkomstskatten til 37 %, hvilket isoleret set vil forøge husstandens disponible indkomst. I Tabel 4.20 blev ændringen i indkomsten efter skat vist for forskellige husstandsindkomster før og efter reform. For sammenlignelighedens skyld tages der igen udgangspunkt i en familie med en husstandsindkomst på kr. per år før skat. I Figur 4.11 er vist den samlede reformeffekt for familietypen, når man kombinerer en skattenedsættelse på indkomst med en boligreformpakke med markedsfinansiering samt beskæring af rentefradraget. Inflationsraten er som tidligere 1,75 % og der er indregnet en reallønsfremgang på 1 %. Det fremgår, at den samlede effekt på de reale rådighedsbeløb er positiv for det meste af perioden. Der kommer en negativ effekt efter 20 år afspejlende at profilen for nettoydelsen er blevet normaliseret som følge af fjernelsen af muligheden for at optage rente og afdragsfrie (20 år) offentlige lån. 176

177 Figur 4.11: Den samlede effekt på realrådighedsbeløbet for førstegangskøbere med en bruttoindkomst på kr. A. 65 m 2 ejerbolig B. 85 m 2 ejerbolig C. 110 m 2 ejerbolig D. 130 m 2 ejerbolig Kilde: Egne beregninger Anmærk.: Der er antaget en reallønsfremgang på 1 % per år i hele perioden. Den nominelle lønsstigning er derfor 2,75 % ved en inflation på 1,75 % På panel C og D, kan det udmiddelbart se ud som om fald i real rådighedsbeløb og samlet effekt har nogenlunde samme forløb de første 20 år for forskellige boligtyper. Dette er et udslag af, at den større bolig (130 m 2 ) får en mindre relativ offentlig låneandel jfr. forordningen om boligfinansiering. Denne bolig må finansiere en større gældsandel med fremmedkapital som forrentes og afdrages de første 20 år med faldende rentefradrag. Fordelen reduceres derfor ift. den mindre bolig (110 m 2 ). Det er dette fænomen, som afspejles ved kurvernes ensartede forløb. Betragtes derimod 85 m 2 ift. 65 m 2, ser vi derimod forskellen, da proportionaliteten er bevaret. Sammenfattende om analyserne af effekterne af reformforslagene for boligejernes rådighedsbeløb viser de, at boligejerne påvirkes negativt af udfasningen af rentefradragsretten og positivt af den nedsatte indkomstbeskatning. Nettoeffekten af disse to ændringer er for langt de fleste boligejere meget beskedne fald eller stigninger i det reale rådighedsbeløb. Dette 177

178 implicerer, at boligejerne har mulighed for at blive boende i boligen også efter reformen. Reformen øger boligomkostningerne, og dette kan for nogle familier føre til et ønske om at flytte til en bolig med en lavere omkostning. Dette er en naturlig følge af reduktion af subsidieelementet til boligforbrug. Samtidig vil den lavere indkomstbeskatning for nogle familier lede til et øget arbejdsudbud og dermed højere indkomst, som man kan ønske at omsætte i et større boligforbrug. Analyserne af rådighedsbeløbene har haft som det primære formål at vurdere boligejeres herunder særligt nyetablere muligheder for fortsat at have et økonomisk råderum til at blive boende i boligen. Man kan ikke af ovenstående slutte, hvorledes reformen vil påvirke fremtidige boligejere, da disse ikke alene vil blive påvirket af ændringerne i beskatnings og finansieringsvilkårene, men også af de mulige prisreaktioner udløst af den samlede reformpakke. Priseffekten Den samlede reformpakke kan ad flere kanaler tænkes at påvirke priserne på boliger. En sådan prisreaktion har betydning for eksisterende boligejeres friværdi i boligen, og eventuelle gevinst ved salg. For nye boligejere er prisen af betydning for den boligomkostning, man påtager sig ved anskaffelse af boligen. Et prisfald på boliger vil således være til gavn for potentielt nye boligejere og til ulempe for eksisterende boligejere. For eksisterende boligejere skal et eventuelt prisfald dog ses i forhold til bortfald af subsidier, der har begunstiget disse boligejere. Priserne på boliger har endvidere betydning for byggeaktiviteten. Af disse grunde er det derfor vigtigt at vurdere reformens betydning for boligpriserne. Dette er imidlertid forbundet med store vanskeligheder. Grundet det sparsomme datagrundlag for ejerboligpriserne, er det ikke muligt at lave en empirisk baseret vurdering af priseffekterne af reformforslagene. Markedet for ejerboliger er uensartet på tværs af landet Endvidere er udgangssituationen påvirket af reguleringer og subsidiering af markedet. Samtidig er der er tegn på rationering i markedet, og et kompliceret samspil mellem leje og ejerboliger. Det er således ikke helt klart, hvorledes situationen i boligmarkedet inden reformen skal karakteriseres. Det følgende tager udgangspunkt i den iagttagelse, at der har været opført og omsat boliger med fuld privat finansiering. Vilkårene for sådanne boliger har derfor været afgørende for prisfastsættelsen. For andre boliger, f.eks. med favourabel offentlig finansiering, har boligejer ved salg kunnet opnå en kapitalgevinst svarende til værdien af de gunstigere finansieringsvilkår. Tilsvarende er brugs/herligshedsværdien af grunden kapitaliseret i prisen, dvs. selvom grunden er offentligt eje, giver dispositionsret over grunden mulighed for at kapitalisere en gevinst ved salg. Forslagspakken påvirker nettoydelsen for boligejer, der forøges som følge af udfasningen af rentefradraget. Betragt en bolig til en pris på f.eks kr., og som er 100% fremmedfinansieret med 30 årige annuitetslån til en rente på 6%. Effekterne er proportionale til prisen på boligen, og derfor giver dette eksempel et enkelt grundlag til illustration af effekterne For denne bolig er nutidsværdien af den skattemæssige værdi af rentefradragsretten kr kr eller 27 % af kontantprisen. En øjeblikkelig fjernelse af rentefradraget vil således øge nutidsværdien af nettoydelsen med kr. Såfremt boligkøber skal have en uændret nutidsværdi af nettoydelsen på boligen før og efter reform, er det således nødvendigt at 178

179 kontantprisen falder tilsvarende, dvs. kontantprisen skal falde med næsten 27% 18. Ved en udfasning af rentefradragsretten afbødes prisfaldet. For en boligkøber, der træder ind på boligmarkedet umiddelbart efter reformen, vil man stadig kunne udnytte fradragsmuligheden for renter, indtil denne mulighed er udfaset efter 10 år. Den samlede nutidværdi af den skattemæssige værdi af rentefradraget er for denne boligkøber ca kr. og dermed reduceret med ca kr som følge af reformen. For denne boligkøber vil et prisfald på ca 16 % betyde en uændret situation i forhold til situationen før reformen. Såfremt boligpriserne tilpasser sig i forhold til at kompensere fuldt ud for den reducerede nutidsværdi af rentefradraget, skal det umiddelbare prisfald være 16%, og efter fuld udfasning efter 10 år er det 27%. Udfasningen af rentefradragsretten gør således den umiddelbare prisreaktion mindre end reaktionen på lidt længere sigt, da noget af rentefradragsretten netop er bevaret i udfasningsperioden. Der er dog flere væsentlige forbehold i forhold til de skønnede prisfald på kort (første år) og lidt længere sigt (10 år) under denne ydelsesbetragtning. For det første vil betalingsvilligheden for en fremadskuende boligkøber ikke alene afhænge af en vurdering af boligomkostningerne, såfremt man bliver boende, men også den mulige fremtidige salgspris. En boligkøber vil derfor tage hensyn til, at fremtidige boligkøbere vil have reducerede muligheder for rentefradrag, og dermed en lavere betalingsvillighed. Er markedet fremadskuende på denne måde, vil boligprisfaldet blive større end det, der umiddelbart følger af den simple ydelsebetragning, da man tager hensyn til en lavere salgspris i fremtiden. Dette kan også udtrykkes ved, at med fremadskuende forvetninger bliver fremtidige prisfald rykket frem i tid. Det bør også bemærkes, at den kortsigtede prisreaktion være svær at forudsige, da boligpriserne på kort sigt kan være stærkt påvirket af forventningsfaktorer, der kan være sværere at skønne over. I en vurdering af konsekvenserne af prisreaktioner på boligmarkedet er det vigtigt at sondre mellem effekten på de de nominelle og reale huspriser. Belåningen sker på basis af den nominelle købspris, og derfor er nominelle prisfald af betydning for sikkerheden bag lånene. Udviklingen i de reale boligpriser har primært betydning i forhold til kapitalgevinster/tab ved boligbesiddelse. Antages huspriserne som udgangspunkt at følge den generelle inflationstakt vil de nominelle huspriser stige år efter år. Med en inflation på 1,75 % som antaget i det forudgående vil boligpriserne efter 10 år være steget med ca. 19 %. Et realt boligprisfald på 27 % efter 10 år vil således være forbundet med et nominelt prisfald på ca 8 %. Betragtningerne ovenfor har alene være baseret på en ydelsesbetragning. Nettoydelsen er klart af betydning for boligejer og dermed boligefterspørgslen. Men andre faktorer er også af betydning for efterspørgslen efter boliger, ikke mindst indkomstudviklingen. Empiriske studier for andre lande viser en ganske høj indkomsteffekt i boligefterspørgslen, dvs. såfremt indkomst stiger øges efterspørgslen efter boliger (betalingsvilligheden stiger). Som en del af reformpakken gives der 18 Reformen kan fortolkes som bortfald af en strøm af betalinger svarende til den skattemæssige værdi af rentefradraget over lånets løbetid. Da ydelsen er fastlagt nominelt vil dette være en nominel strøm. Kompenseres boligkøber med en prisreduktion svarende til nutidsværdien af denne strøm beregnes for lånerente, vil boligejers samlede situation være uændret. 179

180 ganske store skattelettelser, hvilket betyder stigninger i den disponible indkomst på godt 8%, jfr Tabel Disse stigninger må forventes at have en klar positiv effekt på boligefterspørgslen. I gennemsnit stiger den disponible indkomst således med godt 8 %. Effekten heraf på boligpriserne afhænger af hvor stærkt boligefterspørgslen afhænger af den disponible indkomst. Under den antagelse at boligydelsen relativt til indkomst er konstant 19, vil betalingsvilligheden øges procentvis i takt med stigningerne i indkomsten, dvs. betalingsvilligheden for boliger vil stige med godt 8 %, når de disponible indkomster stiger med 8%. Betragtes førsteårseffekten af reformen gav den reale ydelsesstigning grundlag for et prisfald på 16 % mens indkomststigningen giver grundlag for en prisstigning på godt 8%, og dermed bliver nettoeffekten et fald på omkring 8 %. Efter 10 år vil det reale nettoprisfald være omkring 19%, og dermed en uændret nominel pris med en inflationsrate på 1.75%. I forhold til begge disse tal gælder forbeholdene knyttet til den dynamiske tilpasning nævnt ovenfor. Efterspørgslen efter private boliger afhænger også af muligheder og omkostninger for alternativet, lejeboliger. Reformen implicerer stigninger i huslejeniveauet som alt andet lige må formodes at skabe mere efterspørgsel efter ejerboliger. Det er imidlertid svært at skønne over denne effekt. Boligprisudviklingen er ovenfor alene vurderet ud fra efterspørgselssiden. Det vurderes, at den samlede reform vil udløse en nedagående effekt på boligpriserne. Det er dog vigtigt at understrege, at dette ikke er ensbetydende med et større fald i boligefterspørgslen. En lavere betalingsvillighed for boliger vil for eksisterende boliger resultere i prisfald og for nye boliger i en tilpasning af den efterspurgte boligtype (størrelse, indretning, beliggenhed etc) til det økonomiske råderum. Det er en tilsigtet konsenkvens af reformen, at gøre de samfundsmæssige omkostninger ved boliger synlige. På sigt er boligpriserne afhængige af omkostninger ved at opføre nye boliger. Er priserne på boligmarkedet over omkostningerne ved nyopførelser, vil der være et incitament til at bygge boliger, og omvendt såfremt boligpriserne ligger under byggeomkostningerne. Byggeomkostningerne har to væsentlige komponenter nemlig omkostninger til byggematerialer (inkl arbejdsløn) samt grundprisen. Grunde er offentligt eje, men brugsretten overdrages private, og brugsret og herlighedsværdi indgår i prisfastsættelsen ved salg af boliger. Et prisfald på boliger kan overvæltes på udbudssiden ad to kanaler. Såfremt byggesektoren er karakteriseret ved manglende konkurrence og mulighed for at prisfastsætte over byggeomkostningerne, vil en del af prisfaldet kunne absorberes via mindre fortjenestemarginer i sektoren. Det har ikke været muligt for kommissionen at vurdere, i hvilket omfang sektoren er karakteriseret ved imperfekt konkurrence. Endvidere kan prisfaldet overvæltes i betalingsvilligheden for brugsret og herligshedsværdier ved givne beliggenheder, eventuelt indirekte via udnyttelsesgrader. 19 Definer udgiftsandelen som forholdet mellem nutidsværdien af nettoydelsen ved boligen i forhold til nutidsværdien af den disponible indkomst. Under denne antagelse vil betalingsvilligheden for boligen falde proportionalt med stigninger i nutidsværdien af nettoydelsen og stige proportionalt med stigninger i den disponible indkomst. 180

181 Sammenfattende er det vurderingen, at boligpriserne vil blive påvirket i nedadgående retning af forslagspakken. Det er forbundet med store vanskeligheder at skønne over de præcise priseffekter. Tilpasningen af de nominelle boligpriser vil ikke vil være så store, at det vil være en destabiliserende faktor. Boligprisfald vil være til fordel for nye boligejere, men til gengæld mindske kapitalgevinsterne eller betyde tab for boligsælgere. En væsentlig faktor bag kapitalgevinsterne har været de betydelige subsidier til boliger Øget afkastkrav ved huslejeberegningen i offentlige udlejningsboliger Kommissionen foreslår i forhold til lejeboliger både en ændring i udmålingen af boligsikring og ændre vilkår for fastsættelse af lejen. Målretning af boligsikring og færre samspilsproblemer Kommissionen foreslår, at boligsikringsordningens indkomstafhængighed ændres for mere konsekvent at målrette støtten til dem, der har størst økonomisk behov. Samtidig skal aftrapning af boligsikringen ved stigende indkomst ikke fører til uhensigtsmæssigt store udsving i den sammensatte marginalskat. Efter de gældende regler gives boligsikringen som en andel af huslejen en andel der afhænger af husstandens størrelse og indkomst. Det betyder, at en indkomstfremgang på kr. kan føre til reduktion af boligsikringen med forskellige beløb, da den afhænger af huslejens størrelse. Hvis en indkomstfremgang på kr. således nedsætter boligsikringen med 1 % af huslejen, og den er kr. årligt bliver nedsættelsen 300 kr., mens den ved en husleje på kr. bliver 600 kr. Bidraget til den sammensatte marginalskat af en indkomstfremgang kommer derfor til at svinge fra 30 til 60 % point. Når der også skal betales indkomstskat på omkring 43 % af indkomstfremgangen, kan skat og aftrapning af boligsikring som følge af en indkomstfremgang komme op på 103 % Det er uhensigtsmæssigt og indebærer risiko for, at der vilkårlige steder på indkomstskalaen er personer, der rammes af meget høje sammensatte marginalskatter, og som derfor ikke har et økonomisk incitament til at få en højere indkomst. Kommissionens forslag er: at boligsikringens maksimum som hidtil fastsættes på grundlag af husleje, husstandsstørrelse og sammensætning. maksimumbeløbet for boligsikring aftrappes med 250 kr. for hver 1000 kr. (25%) indkomsten overstiger kr. aftrapning sker på aktuelt indkomstgrundlag Bemærk i figur 4.13 nedenfor, at boligsikringen efter gældende regler i familier med børn gives med samme beløb uanset om indkomsten er kr. eller kr. Det er udtryk for en manglende målretning af boligstøtten, som kommissionens forslag afhjælper. Desuden medfører forslaget til ændret aftrapning en øget boligstøtte til familier med lavere indkomster. Forslaget indebærer, at aftrapning af boligsikring bidrager med 25 % point til den sammensatte marginalskat i hele det indkomstinterval, hvor boligsikringen aftrappes. Det interval er med en højeste boligsikring på kr. indkomstintervallet fra kr. til kr. 181

182 I 2008 niveau udbetales der ca. 115 mio. kr. i boligsikring efter gældende regler. Ny aftrapning vil skønsmæssigt øge boligsikringsudgifterne med godt 40 mio. kr. til ca. 155 mio.kr i 2008 niveau. Overgang til et mere aktuelt indkomstgrundlag anslås at kunne nedsætte udgifterne til boligsikring med et beløb i størrelsesordenen 15 mio.kr. jfr. nedenfor. 182

183 Figur 4.13:Eksempler på aftrapning af boligsikring gældende regler og forslag. Anmærk.: Årlig husleje i 50 m 2 bolig ca kr., i 75 m 2 bolig ca kr. Effekterne af den ændrede aftrapning af boligsikring bør dog ikke vurderes isoleret, men ses i sammenhæng med kommissionens øvrige forslag om aftrapning af offentlig hjælp, børnetilskud og om indkomstafhængigheden i betaling for daginstitution. Hertil kommer, at boligsikring har en central rolle i forbindelse med kommissionens forslag om afvikling af subsidieringen af boligforbruget. Gradvis forhøjelse af kapitalafkastet i lejeberegningen for lejeboliger Kommissionen foreslår: forhøjelse af det kapitalafkast som indgår i beregningen af huslejen i lejeboliger fra 1½ % til 4½ % i løbet af 6 år. I tabellen nedenfor er der vist eksempler på, hvorledes en sådan gradvis forhøjelse vil påvirke huslejen i forskellige lejeboliger. De viste huslejer er den årlige husleje før eventuel boligsikring. 183

184 Tabel 4.22: Husleje afhængig af boligstørrelse og afkastkrav Husleje Kr. pr år Boligstørrelse 50 kvm 75 kvm 100 kvm Kapitalafkast (1,5%) Kapitalafkast (2,0%) Kapitalafkast (2,5%) Kapitalafkast (3,0%) Kapitalafkast (3,5%) Kapitalafkast (4,0%) Kapitalafkast (4,5 %) Kilde: Egne beregninger Selv om der sker en 3 dobling af kapitalafkastet sker der ikke en tilsvarende stigning i huslejen, da kapitalafkastet udgør en mindre del af den samlede husleje. Fuldt indfaset er der tale om stigning i den samlede husleje i størrelsesordenen godt 40 % eller omkring kr. pr. måned for en almindelig lejlighed på 50 m2 og i størrelsesordenen kr. pr. måned for en lejlighed på 75 m2. Der er tale om særdeles mærkbare stigninger, hvorfor det har været afgørende, at boligsikringsordningen og de skattelettelser afviklingen af huslejesubsidierne kan finansiere i meget betydelig grad kan kompensere de økonomisk svagest stillede. Dette er bl.a. baggrunden for, at kommissionen tager udgangspunkt i uændret fastsættelse af maksimum for boligsikring til % af huslejen (maks kr), selvom det kan være for høje procenter til, at alle har reelt incitament til at økonomisere med huslejen. Når forhøjelsen af kapitalafkastet er indfaset, bør det overvejes at justere den maksimale andel af huslejen, der kan gives i boligsikring. Figurerne nedenfor viser rådighedsbeløb for forskellige familier som det er nu, og som det vil være når kommissionens forslag om øget kapitalafkast, ændret boligsikringsaftrapning, ændrede børnetilskud og aftrapning heraf samt forslaget om lavere indkomstskat indregnes. 184

185 Figur 4.14: Eksempler på udvikling i rådighedsbeløb før og efter reform Anmærk.: Rådighedsbeløb = Indkomst Skat + Boligsikring + Børnetilskud Husleje. Husleje i 50 og 75 m2 bolig som vist i tabellen ovenfor ved 1½% hhv. 4½% kapitalafkast.. Når den røde kurve, der viser rådighedsbeløb efter gennemførelse af forslagene om forhøjelse af huslejerne mv., ligger over den blå kurve, er det udtryk for at familien med den pågældende indkomst får forøget sit rådighedsbeløb trods huslejeforhøjelserne. Det vurderes at være tilfældet for langt størstedelen af lavindkomstfamilierne, medmindre de bor i lejligheder, hvor huslejen overstiger loftet for maksimal boligsikring. Af figurerne fremgår også, at den ny aftrapning af boligsikringen slår igennem på rådighedsbeløbet for familier, der efter gældende regler har samme boligsikring uanset indkomsten er kr. eller kr men det er som tidligere omtalt en ønskelig konsekvens af målretningen. 185

186 Nedenstående tabel viser de skønnede økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor af en forhøjelse af kapitalafkastet i beregningen af huslejerne Tabel 4.23: Ændring i indtægter og udgifter fra hhv. husleje og boligsikring ved hævet kapitalafkast og ny aftrapning af boligsikringen Ændring Ændring i udgifter til boligsikring: Ændring i Netto mio.kr. i husleje indtægt nuv. modtagere nye modtagere samlet nettoindtægt provenu Kapitalafkast 1,5% a 0,0 40,5 0,0 40,5 40,5 Kapitalafkast 2,0% 35,3 6,3 2,5 8,8 26,5 13,9 Kapitalafkast 2,5% 70,7 12,2 5,0 17,2 53,5 13,0 Kapitalafkast 3,0% 106,0 17,6 7,5 25,1 80,9 40,4 Kapitalafkast 3,5% 141,3 22,7 10,0 32,7 108,7 68,2 Kapitalafkast 4,0% 176,7 27,3 12,5 39,8 136,9 96,4 Kapitalafkast 4,5% 212,0 31,6 15,0 46,6 165,4 125,0 a. Overgang til ny aftrapning af boligsikring. Stigningen i de offentlige indtægter ved forhøjelse af kapitalafkastet kendes med stor sikkerhed. Derimod er der en betydelig usikkerhed på skønnet over de afledte udgifter til boligsikring. Der er et ret godt grundlag for skønnet over de øgede udgifter til boligsikring til lejere, der allerede modtager boligsikring. Derimod er skønnet over udgifter til boligsikring til lejere, som vil få mulighed for at få boligsikring ved stigende husleje, behæftet med stor usikkerhed. Som det fremgår, anslås lejeindtægterne at stige med 212 mio. kr. ved et kapitalafkast på 4½ %, medens boligsikringsudgifterne mere usikkert anslås at stige med godt 46 mio. kr. som følge af det forhøjede kapitalafkast. Lægges dertil udgiften på ca. 40 mio. kr. til overgangen til ny aftrapningsordning for boligsikring øges de samlede udgifter til boligsikring med ca. 87 mio. kr.. Netto ventes de offentlige finanser således forbedret med i størrelsesordenen 125 mio.kr. årligt. Hertil kommer en lavere udgift til boligsikring, når Kiffaq systemet muliggør overgang til et mere aktuelt indkomstgrundlag for indkomstaftrapningen. Størrelsesordenen af denne effekt er usikker, men kan måske være en mindre udgift i størrelsesordenen 15 mio. kr. årligt, når man tager i betragtning, at Kiffaq systemet også vil indebære, at alle, der er berettiget til boligsikring, også får det. Da besparelsen er helt afhængig af etableringen af Kiffaq, bør besparelsen ikke indregnes nu, men først i takt med at den rent faktisk realiseres Administrative overvejelser Der henvises til kapitel 9 Skatter og afgifter Sammenfatning forslag på boligområdet Boligforhold er en afgørende velfærdsparameter. Det er vigtigt, at alle har mulighed for at bo i en ordentlig og tidssvarende bolig. Kravene til boliger ændres i takt med samfundsudviklingen. Øget velstand skaber naturligt større krav til boligernes indretning og størrelse. Samtidigt er det vigtigt, at adgang til boliger ikke bremser muligheder for uddannelse og erhvervsudvikling. Den aktuelle situation på boligmarkedet er ikke tilfredsstillende. Især er der mangel på boliger i de store byer, og ikke alle boliger har tidssvarende standarder. 186

187 Boligpolitikken er uigennemskuelig. Der er intet samlet overblik over den støtte, der gives til forskellige boligformer. Derfor er der heller ingen sikkerhed for, at de mange midler bruges mest hensigtsmæssigt, så støtten anvendes effektivt både mht. at få dækket boligbehovet og til at sikre en hensigtsmæssig fordelingsprofil. Der bruges mange offentlige midler på boliger. En del af disse subsidier gives direkte og synligt i form af boligsikringen. Der anvendes årligt omkring 110 mio. kr. til dette formål. Boligsikringen har et fordelingspolitisk sigte i forhold til at give familier med lav indkomst og/eller mange børn mulighed for at bo i en rimelig bolig. Herudover gives der en række indirekte og mindre synlige subsidier til boliger via favorable finansieringsvilkår og skattebegunstigelser. Beløbsmæssigt er den indirekte støtte ganske omfattende og vurderes til at ligge omkring 300 mio. kr. årligt. Den indirekte støtte er dermed ca. 3 gange større end den direkte støtte. Dette understreger både, at der bruges betydelige offentlige midler på boliger, og at politikken på området er vanskelig og svær gennemskuelig. Subsidierne til boliger er ud fra en fordelingspolitisk vinkel ikke præcise, og de har måske ligefrem en forkert fordelingsprofil. Der gøres ikke forskel på, om støtten går til velstående familier eller til mindre bemidlede familier. Der er derfor ingen sikkerhed for, at subsidierne er gået til dem med de største behov. En stor del af finansieringssubsidierne går til familier med høje indkomster, som bor til en lav leje eller i en ejerbolig til en lav omkostning. Hertil kommer muligheden for skattefrie kapitalgevinster ved salg af boligen. Sådanne kapitalgevinster er ofte skabt af samfundsudviklingen i takt med, at boligefterspørgslen stiger, eller at bestemte områder bliver mere attraktive. Subsidieringen af boliger forvrider i betydeligt omfang boligmarkedet, og ingen kender den reelle pris ved at bo. Boligefterspørgslen bliver derfor større i forhold til en situation, hvor brugeren skulle betale den reelle pris. Det skaber øget mangel på boliger. Mobiliteten bliver også for lav, da mange vælger at blive boende i store boliger også efter, at f.eks. børnene er flyttet. Tilskuddene skal også finansieres. De synlige tilskud skaber direkte udgifter til boligfinansiering. De usynlige tilskud viser sig reelt ved mindre offentlige indtægter som følge af både rentefradragsretten og et lavt afkast på offentlige boliglån samt fravær af indtægter fra grundleje, beskatning af værdi af egen bolig og/eller af kapitalgevinster. Samlet set får politikken store konsekvenser for både udgifter og indtægter for den offentlige sektor. Man kan ikke lave mirakler. Heller ikke på boligområdet. Man kan ikke stille boliger til rådighed for hele befolkningen til en lavere pris end den reelle omkostning. Forskellen skal finansieres enten via højere skatter og afgifter eller tilsvarende besparelser. Med den ene hånd gives der boligsubsidier, og med den anden kræves højere skatter ind for at dække disse subsidier. Det samlede omfang af subsidierne svarer til, at indkomstskatteprocenten i dag er 7 8 pct. enheder højere, eller at hver eneste skatteborger i gennemsnit betaler kr. mere i skat om året. Skatte og Velfærdskommission stiller en række forslag både i forhold til offentlige lån til boliger og til ejerboligers skattemæssige stilling. Disse forslag er væsentlige elementer i at mindske subsidierne og i at sikre en mere ensartet beskatning af alle former for indkomst. Forslagene 187

188 medvirker derfor både til en bedre ressourceanvendelse, til en mere rimelig fordelingsprofil og til finansiering af velfærdssamfundet. Skatte og Velfærdskommissionens forslag bygger på følgende overordnede præmisser: Den offentlige støtte til boligområdet synliggøres og målrettes lavindkomstgrupperne. Det sker ved, at al indirekte subsidiering med tiden afvikles, mens boligsikringen forbedres. For de specifikke boligformer foreslås: Lejeboliger Kapitalafkastkravet øges for den eksisterende boligmasse, så det svarer til den gennemsnitlige obligationsrente p.t. ca. 4,5 pct. Boligsikring justeres i overensstemmelse hermed Kapitalafkastkravet indfases over en periode på f.eks. 6 år med ½ pct. pr. år Kapitalafkastkravet på nye boliger skal svare til den rente, det offentlige kan låne til markedsrenten Ejerboliger Muligheden for offentlige rente og afdragsfrie lån afskaffes Offentlige lån kan kun opnås for maksimalt 25 pct. af opførselssummen (maksimalt kr.) og forrentes til markedsvilkår med maksimal løbetid på 30 år Rentefradrag nedtrappes over f.eks. 10 år Kapitalgevinster på ejerboliger beskattes Eksisterende rente og afdragsfrie lån berøres ikke af reformen Andelsboliger Muligheden for offentlige rente og afdragsfrie lån afskaffes Forslagene vil betyde, at det bliver dyrere at bo. Boligomkostningerne vil blive synlige for alle og ikke skjult i et virvar af uigennemskuelige og upræcise ordninger. Sådanne store omlægninger kan ikke gennemføres fra den ene dag til den anden og derfor forslås en relativt lang indfasning for disse ændringer (10 år). Forslagene vil have store konsekvenser for både fordeling og de offentlige finanser. Både ejere og lejere vil få højere boligomkostninger. Effekterne for boligejere er nøje vurderet. Eksisterende boligejere vil blive påvirket af stigende nettoydelser, men til gengæld få forøget den disponible indkomst som følge af nedsættelsen af indkomstskatten. Der vil således ikke være noget generelt rådighedsbeløbsproblem for boligejerne. Boligpriserne vil blive påvirket i nedadgående retning af forslagspakken. Det er forbundet med store vanskeligheder at skønne over de præcise 188

189 priseffekter, men det er vurderingen at priseffekterne ikke vil være så store, at det vil være en destabiliserende faktor. Boligprisfald vil være til fordel for nye boligejere, men til gengæld mindske kapitalgevinsterne eller betyde tab for boligsælgere. En væsentlig faktor bag kapitalgevinsterne har været de betydelige subsidier til boliger. For lejeboliger foreslås ændrede regler for indkomstreguleringen af boligsikringen. Det højere afkastkrav til lejeboliger vil øge huslejerne, men for lavindkomstgrupper vil boligsikringen afbøde konsekvenserne af de højere huslejer. 189

190 Henvisninger Personbeskatningsudvalget, 1992, Rapport fra Udvalget om Personbeskatning II, København. Velfærdskommissionen, 2006, Fremtidens Velfærd Vores Valg, Kapitel 12. København Skattekommissionen, 2009, Lavere skat på arbejde Skattekommissionens forslag til.skattereform, København. 190

191 Kapitel 5: Ældreomsorg 5.1 Introduktion Grønland oplever en markant stigning i den forventede levealder. Det er i sig selv et sundhedstegn og glædeligt. Fra 1970 til 2008 er middellevetiden for kvinder steget fra 65,1 til 71,6 år og for mænd fra 57,4 til 66,6 år. Man forventer at middellevetiden vil fortsætte med at stige. Befolkningsprognoserne for de kommende år viser således, at middellevetiden i 2030 forventes at være steget til 74 år for kvinder og 70 år for mænd og dette er endda et forsigtigt skøn. Denne demografiske udvikling betyder, at der vil ske en markant stigning i antallet af ældre, jfr. kapitel 1. Gruppen af personer på 65 år og opefter vil stige fra i dag 3700 til 9200 personer i Samtidig vil antallet af voksne i den erhvervsaktive alder (18 64 år) forblive uændret (Skatte og Velfærdskommissionen (2010b)). Dette skaber udfordringer i forhold til den fremtidige velfærd. De samlede udgifter på ældreområdet udgjorde i 2008 knap 700 mio. kr., hvilket inkluderer udgifter til alderspension og sundhedsudgifter til ældre. Dette svarer til 4,5 % af de samlede indkomster i samfundet. Med uændrede tilbud på ældreområdet vil udgifterne i 2040 udgøre mio. kr. eller 10,5 % af de samlede indkomster i samfundet. Dette vil skabe et stort udgiftspres, som vil udgøre et systematisk finansieringsproblem (Skatte og Velfærdskommissionen (2010b)). Det er en væsentlig opgave for velfærdssamfundet at sikre betryggende vilkår for ældre medborgere, og derfor er det et væsentligt spørgsmål, hvordan man fremadrettet sikrer finansiering af de stigende udgifter på ældreområdet. Skatte og velfærdskommissionens samlede forslagspakke (kapitel 12) tager højde for disse udgiftsstigninger, og sikrer en finansiering heraf. Forslagspakken tager udgangspunkt i, at udgiften per ældre vil være den samme som i dag. Der er således taget højde for ændringer i befolkningens alderssammensætning, men ikke indlagt serviceforbedringer eller nye behov, f.eks. som følge af flere demente ældre. Det stigende antal ældre og den øgede levetid stiller også en række spørgsmål i relation til pensioner. Disse spørgsmål er nærmere behandlet i kapitel 8. En stor udfordring på ældreområdet bliver at planlægge aktiviteten inden for de økonomisk mulige rammer samt at sikre den nødvendige arbejdskraft. En af de store udfordringer bliver her at sikre ældreomsorgen i de små byer og bygder, hvor alderssammensætningen forventes i stigende grad at blive karakteriseret ved flere ældre og færre unge. (Nordregio (2010)). Ved en sådan udvikling kan det meget vel blive nødvendigt at udtænke en særlig strategi, der tager udgangspunkt i de muligheder der er i de enkelte bygder/byer. Det er endvidere nødvendigt at undersøge indretningen af den kommunale ældrepleje, for at vurdere om den kan målrettes yderligere, og ressourcerne dermed udnyttes bedre. I relation til sidstnævnte spørgsmål er der på nuværende tidspunkt hverken et samlet overblik over indholdet og kvaliteten af den service, der ydes i ældreomsorgen, eller behovet for den service, der ydes i ældreomsorgen. Skatte og velfærdskommissionen har alene kunnet analysere ældreområdet ud fra oplysninger om udgifter, befolkningens alder og antal af pladser og ydet service. 191

192 Ældreomsorgen er et kommunalt ansvar, og i 2009 brugte kommunerne i alt 257 mio. kr. på ældrepleje, hvilket inkluderede hjemmehjælp, udgifter til alderdoms og plejehjem, ældreboliger, ældrekollektiver, omsorgsforanstaltninger for ældre samt plejeophold ved sundhedsvæsenet. Kommunernes udgifter til ældrepleje er siden 2006 steget med ca. 20 pct., jfr. tabel 5.1. Tabel 5.1.: Kommunernes udgifter til ældreomsorgen Udgifter til ældrepleje (1.000 kr.) Hjemmehjælp Alderdoms og plejehjem Ældreboliger Ældrekollektiver Omsorgsforanstaltninger for ældre Plejeophold ved sundhedsvæsenet I alt Kilde: KANUKOKA, Kommunernes årsregnskab Med et uforandret service og aktivitetsniveau vil disse udgifter i fremtiden stige markant som følge af, at antallet af ældre stiger. Som det ses af nedenstående tabel vil udgifterne til ældrepleje stige fra 257 mio. kr. til godt 600 mio. kr. i 2035, hvorefter udgifterne vil falde til 574 mio. kr. i Udviklingen i udgifterne til ældrepleje er illustreret i figur 5.1. Figur 5.1.: Udviklingen i kommunernes udgifter til ældrepleje, ekskl. udgifter til alderspension Ældreudgifter i alt Alderdoms og plejehjem Hjemmehjælp Ældrekollektiver Omsorgsforanst. for ældre Plejeophold ved sundhedsvæsnet Ældreboliger 20 Hjemmehjælp er ikke alene en ydelse til ældre, da andre borgergrupper også kan tildeles hjemmehjælp, f.eks. syge eller handicappede. 192

193 Den samlede udgiftsstigning i kommunernes udgifter til ældrepleje forventes at være 343 mio. kr. frem til Det ses af figur 5.1, at det i særdeleshed er udgifterne til alderdoms og plejehjem, der i fremtiden vil skabe et stort pres på de kommunale budgetter. Udgifterne til alderdoms og plejehjem vil alene stå for en udgiftsstigning på 241 mio. kr. fra 181 mio. kr. til 422 mio. kr. i Derudover vil der ske mere end en fordobling af udgifterne til hjemmehjælp fra 44 mio. kr. i 2009 til 103 mio. kr. i Disse fremskrivninger har to sider, dels den finansielle i forhold til at kunne imødekomme disse udgiftsstigninger, og dels det indholdsmæssige i indretningen af politikken på ældreområdet, herunder også at sikre kapaciteten og personalet til at imødekomme disse behov. Den samlede forslagspakke sigter mod at sikre finansieringen af de stigende ældreudgifter (se kapitel 13). Dette kapitel ser nærmere på krav om muligheder til indretning og indhold af politikken på ældreområdet. Der er behov for at finde holdbare økonomiske løsninger på de stigninger, der vil ske i udgifterne til ældrepleje. Derudover er der behov for at sikre, at indretningen af ældreplejen sker på en sådan måde, at ressourcerne udnyttes bedst muligt og målrettes til de borgergrupper, der har mest behov for hjælp. For at vurdere nøgletallene og serviceniveauet på ældreområdet har kommissionen valgt at sammenligne med Danmark. Dette er valgt, da der i forhold til ældres forhold ofte direkte eller indirekte henvises til, hvordan det er i Danmark. Sammenligningerne skal dog læses med det forbehold, at der ikke er indhentet oplysninger om, hvordan plejebehovet blandt ældre er i Grønland sammenlignet Danmark Principper for indretning af ældreområdet For et velfærdssamfund må det bestræbes, at ældreplejen er indrettet således, at ældre så vidt muligt får tilbud om støtte og hjælp til at opretholde et værdigt liv. Ældresektoren skal derfor tilpasses den demografiske udvikling, således at ældreplejen er gearet til at imødekomme de behov og den efterspørgsel på ydelser, der vil komme i fremtiden. Her er det særlig vigtigt, at de sociale udbygningsplaner tilpasses den demografiske udvikling i samfundet Der skal således skabes holdbare og fremtidssikrede løsninger, der ligeså medregner de kommende generationer af ældre, samt de forventede ændringer i bosætningsmønstret. Ældreplejen skal samtidigt indrettes således, at den ansporer ældre til at være aktive og selvhjulpne i så høj grad som muligt. Dette er en fordel både for den enkelte ældre og for samfundet generelt. Dette forudsætter, set i lyset af den voksne andel af ældre i befolkningen, at ældreplejen indrettes således, at den er målrettet de personer med det største behov for støtte, enten i eget hjem eller i en tilpasset boligform. Det er endvidere vigtigt, at der sker en forventningsafstemning i forhold til, hvilken grad af service, der kan forventes. Her tænkes særligt på de ældre i bygder og i yderområder, men også generelt i forhold til, at den enkelte ældre også selv har et ansvar for, så vidt muligt, at være aktiv og selvhjulpen. 193

194 Kapaciteten i ældresektoren skal samtidig udnyttes optimalt, hvilket vil sige, at både de fysiske rammer og de personalemæssige ressourcer skal tilpasses, så flest muligt ældre får glæde af dem Ældreomsorgen i dag Selvstyret har som mål, at ældre skal blive i eget hjem, når det er den ældres ønske. Derfor skal ældre tilbydes tilstrækkelig hjælp for at opretholde en rimelig tilværelse i eget hjem, så længe det skønnes forsvarligt for den ældre. Ældreomsorgen består af seks forskellige hovedområder, hvor driften af alderdomshjem og plejehjem er det tungeste udgiftsområde. Som det fremgår af tabel 5.2, anvendes knap 80 % af kommunerne samlede pleje og omsorgsudgifter på ældreområdet til driften af alderdoms og plejehjem, ældreboliger og ældrekollektiver. Der er forskelle på udgifterne til ældrepleje de fire storkommuner imellem, som det fremgår af tabel 5.2. Tabel 5.2.: Kommunale udgifter til ældreomsorg Udgifter til ældrepleje i 2009 (1.000 kr.) Kujalleq Qeqqata Qaasuitsup Sermersooq Hjemmehjælp Alderdoms og plejehjem Ældreboliger Ældrekollektiver og boenheder Omsorgsforanstaltninger for ældre Plejeophold ved sundhedsvæsnet I alt Kilde: KANUKOKA, Kommunernes årsregnskab Det ses af tabel 5.3., at kommunernes udgifter til ældrepleje pr. person på 64 år eller derover varierer fra kr i Qeqqata Kommunia til kr i Kommuneqarfik Sermersooq. Forskellen i udgifterne kan enten skyldes en forskel i plejebehovet hos de ældre i kommunerne eller, med større sandsynlighed, forskelle i serviceniveauet, organisation og tilrettelæggelse af ældreomsorgen. Højere udgifter pr. ældre i Qaasuitsup Kommunia og Kommuneqarfik Sermersooq kan også skyldes en mere spredt befolkning, som gør det vanskeligere at tilrettelægge ældreomsorgen ud fra større enheder, f.eks. på institutionssiden og ved tilvejebringelse af hjemmehjælp. Ved sammenligning med Danmark har Grønland markant højere udgifter pr. ældre. I Danmark blev der i 2009 gennemsnitligt brugt kr. på ældreområdet pr. 65+ årig 21, hvorimod der i Grønland gennemsnitligt blev brugt kr. pr. 64+ årig. Grønland bruger altså næsten 20 procent mere per ældre end Danmark på trods af, at lønniveauet generelt er lavere i Grønland. 21 AKF Rapport Kommunernes økonomiske situation og udgiftspolitiske prioriteringer 194

195 Tabel 5.3.: Udgifter pr. indbygger 64+ år i kommunerne Udgifter pr. ældre i kommunen (1.000 kr.) Kujalleq Qeqqata Qaasuitsup Sermersooq Antal indbyggere 64+ år Udgifter pr. indbygger 64+ år Kilde: Grønlands Statistikbank, Kommunale ældreinstitutioner og øvrige boformer for ældre Efter den gældende lovgivning på ældreområdet kan ældre, som ikke kan klare sig i eget hjem, søge om flytning til en kommunal ældreinstitution. Endvidere kan pensionister med behov for pleje og omsorg i et omfang, der ikke kan opfyldes på kommunal ældreinstitution, søge om flytning til en institution under Sundhedsvæsenet. Endelig kan pensionister søge om et midlertidigt ophold på en kommunal ældreinstitution eller en institution under sundhedsvæsenet, ved behov derfor. I forbindelse med ældres ansøgning om flytning fra f.eks. egen bolig til en offentlig institutionsplads for ældre, foretager kommunen visitation, inden flytningen kan finde sted. Visitation til en offentlig ældrebolig varetages individuelt i de fire kommuner og varetages i henhold til reglerne i Landstingsforordning nr. 11 af 30. oktober 1998 om ældreinstitutioner mv. Det er den enkelte kommunes visitationsudvalg, der vurderer ansøgningerne fra pensionisterne og indstiller de relevante personer til en institutionsplads eller plads i anden boform. Styring, drift mv. af de kommunale botilbud og institutionstilbud til ældre varetages af kommunerne, og kommunerne skal i henhold til landstingsforordningen sikre, at der findes det fornødne antal pladser i kommunale ældreinstitutioner. Kommunalbestyrelsen skal endvidere sikre, at der findes det fornødne antal pladser ved aktivitetstilbud for pensionister. Af tabel 5.4. fremgår det, at de fire kommuner samlet har 18 alderdoms og plejehjem, typisk et eller flere i byerne. Det er ikke muligt at sige, om 18 alderdomshjem er mange eller få i forhold til den spredte befolkning. Her er der to faktorer, der dog generelt bør overvejes. Det ene er, om der kan høstes stordriftsfordele ved at have færre, men større enheder. Det andet er, om de ældres plejebehov kan imødekommes på anden vis, for eksempel ved døgnhjemmehjælp og/eller hjemmesygepleje eller ældrekollektiver frem for plejehjem. 22 Indbyggertallet pr. 1. januar

196 Tabel 5.4.: Antal pleje og alderdomshjem i Grønland fordelt på storkommuner Kommune Antal alderdomshjem Qaasuitsup 8 Sermersooq 4 Qeqqata 3 Kujalleq 3 I alt 18 Kilde: KANUKOKA I henhold til tal fra Grønlands Statistik boede der pr. 1. januar 2010 i alt 752 personer i en ældrebolig, på alderdoms eller plejehjem eller i et ældrekollektiv, jfr. tabel 5.5. Tabel 5.5.: Antal personer på ældreinstitutioner og i andre typer ældreboliger pr. 1. januar 2010 Antal ældre (64 år og Andel på ældreinstitution, Kommune I alt derover) ældrebolig eller ældrekollektiv Kujalleq ,4 Qeqqata ,4 Qaasuitsup ,3 Sermersooq ,6 I alt ,7 Kilde: Grønlands Statistikbank, Antallet af personer på ældreinstitutioner, i ældrebolig eller ældrekollektiv svarer til, at der er en plads pr. 5. ældre på 64 år eller derover. Til sammenligning var der i Danmark i 2008 en ældrebolig eller institutionsplads for hver 10. person på 65 år eller derover. Sammenlignet med Danmark, bor en væsentlig større andel af personer over 64 år i Grønland på ældreinstitution eller i en anden type boform for ældre. Sammenligner man fordelingen i de 4 kommuner, er der også en markant forskel. I Kommune Kujalleq er der næsten en institutionsplads eller anden type boform for ældre for hver 4. person på 64 år eller derover. I Kommuneqarfik Sermersooq, Qeqqata Kommunia og Qaasuitsup Kommunia er det nærmere for hver 6. person på 64 år eller derover. For at få et mere nuanceret billede af omfanget og karakteren af de forskellige botilbud på ældreområdet, og særligt ældreinstitutionerne, er der i januar 2011 indhentet oplysninger fra de 4 storkommuner om ældreinstitutionerne samt ældreboliger og ældrekollektiver. Det har ikke været muligt at få fuldstændige opgørelser fra kommunerne. Kommunernes oplysninger giver dog et godt billede af det samlede landskab for især ældreinstitutionerne samt i mindre omfang for de øvrige boformer. 196

197 Ud fra kommunernes oplysninger fremgår det, at der i de 4 kommuner er forskellige definitioner på de forskellige boformer, ligesom boformer kan have varierende karakter og indhold på grund af de ældres plejebehov. Dette gør det vanskeligt at vurdere forholdene mellem kommunernes udgifter til de enkelte boformer. Eksempelvis er ældrekollektiver, der er boenheder med døgndækning, dyrere end en plads på alderdoms eller plejehjem, og dermed en meget omkostningstung boform. Herimod er ældrekollektiver uden døgndækning en relativ billig boform. Det vil derfor være hensigtsmæssigt at definere klart, hvad de enkelte boformer skal dække over. Dette vil samtidig kunne give et overblik over, hvad de enkelte boligformer koster pr. beboer, og dermed en bedre forudsætning for at målrette indretningen af ældreomsorgen. Tabel 5.6.: Antal personer fordelt på ældreinstitutioner i kommunerne pr. januar 2011 Kommune Alderdomshjem/plejehjem Aflastning I alt Qaasuitsup Qeqqata Kujalleq Sermersooq I alt Kilde: Oplysninger indhentet fra de 4 kommuner januar Ifølge kommunernes oplysninger var der i januar 2011 cirka 430 ældre, der boede permanent på ældreinstitution. Sammenholdt med antal ældre i januar 2010 svarer dette til, at hver 10. ældre på 64 år eller derover bor på en ældreinstitution. Herudover oplyser kommunerne, at der er minimum 60 ældre, der bor i ældrekollektiver eller boenheder, som er tilsvarende plejekrævende. Dette er også forklaringen på det relativt beskedne antal beboere på ældreinstitution i Kommuneqarfik Sermersooq, idet der som tidligere nævnt er ældrekollektiver med i alt cirka 40 beboere i bygderne, der på grund af de ældres plejebehov reelt fungerer som alderdomshjem. Dertil kommer kommunernes ældreboliger og de stuelejligheder, der er forbeholdt gangbesværede. Det fremgår desuden af de indhentede oplysninger, at mange af ældreinstitutionerne har flere funktioner. Der er således mange af ældreinstitutionerne, der har madudbringning og/eller dagcenteraktivitet. Sidstnævnte forekommer endvidere flere steder i samarbejde med ældreforeningen, som udgør et supplement til ældreinstitutionernes eller kommunernes øvrige dagscentretilbud. Det ses endvidere ud fra de indhentede oplysninger, at der i alle 4 kommuner, i stort omfang, anvendes uuddannet personale. Dette forhold siger ikke nødvendigvis noget om kvaliteten af ældreplejen på ældreinstitutionerne, men er et udtryk for, hvorledes plejeområdet aktuelt bemandes. For et mere komplet billede af kvaliteten i ældreplejen bør sygefravær og 197

198 personaleomsætning også inddrages, hvilket ligger uden for rammerne af Skatte og velfærdskommissionens kapacitet. Skatte og velfærdskommissionen anbefaler i den forbindelse, at der foretages en undersøgelse af erfaringerne i forhold til tilvejebringelse af ældrepleje og personalesammensætningen, samt hvordan man finder den bedste løsning med hensyn til kompetencer og arbejdskraft på sigt. Tabel 5.7.: Antal ældre (64 år og derover) pr. 1. januar 2010 Kommune Byer Bygder I alt Kujalleq Qeqqata Qaasuitsup Sermersooq I alt Kilde: Grønlands Statistikbank, Hvis man tager udgangspunkt i antallet af ældre fordelt i byer og bygder i kommunerne, er det ikke muligt at give en helt entydig forklaring på forskellene i botilbud til de ældre i de 4 kommuner. I Kommune Kujalleq og Qaasuitsup Kommunia bor en langt større andel af de ældre i bygder sammenlignet med de øvrige kommuner. Ser man bort fra ældrekollektiverne i Sermersooq og deres særlige status, er det også Kommune Kujalleq og Qaasuitsup Kommunia, der ser ud til at benytte sig af små ældrekollektiver og boenheder. Der er dog ikke en præcis opgørelse over omfanget i disse kommuner, og der er heller ikke oplysninger om, hvorvidt og i hvilket omfang Qaasuitsup Kommunias boenheder og ældrekollektiver er placeret i bygderne. Det er ligeledes vanskeligt at udregne udgiften pr. beboer på ældreinstitutionerne, da flere af institutionerne har andre funktioner i form af dagcentervirksomhed og madudbringning. Der vil endvidere være udsving i personaleomkostningerne i forhold til antallet af uddannet personale. Taget i betragtning, at udgifterne til ældreinstitutioner vil skabe et massivt udgiftspres, er der et behov for at revurdere den måde ældreservice i dag varetages på, hvor en forholdsvis stor andel af ældre bor på en ældreinstitution. Der lader til at være et behov for dels at tilpasse ældreplejen til den gruppe af ældre, der har mest brug for støtte, og dels at tilpasse institutionsviften ved at skabe mere fleksible boformer samlet i større enheder. Blandt andet bør det overvejes, hvordan smådriftsulemper undgås og om andre plejeformer i højere grad kan træde ind i stedet for institutionspladser. Det er Skatte og velfærdskommissionens vurdering, at adgangen til personalemæssige ressourcer vil være med til at bestemme, hvorledes den fremtidige ældrepleje kan indrettes. Det er derfor svært at udstikke præcise anvisninger på det foreliggende grundlag. Kommissionen anbefaler derfor, at der iværksættes en undersøgelse af kommunernes forskelle i udgifter og indretning af ældreomsorgen. En sådan analyse og undersøgelse af området vil være et værdifuldt grundlag for at sikre en ressourceoptimering i indretningen af plejeomsorgen. 198

199 I de følgende afsnit om de 4 storkommuner er kommunernes oplysninger om situationen per januar 2011 gengivet, hvad angår den enkelte kommunes ældreinstitutioner samt øvrige botilbud for ældre. De fleste oplysninger er gengivet i tabelform. Hvert afsnit indledes derudover med supplerende oplysninger om forholdene i kommunen. Qaasuitsup Kommunia Ifølge kommunens oplysninger om ældreinstitutionerne i Uummannaq, Ilulissat og Qasigiannguit, er det normerede antal personale relativt høj. En forklaring kan være, at disse ældreinstitutioner har plejeafsnit. En stor andel af personalet er alle steder uuddannet. Eksempelvis har ældreinstitutionen i Uummannaq 29 uuddannede ud af 34 ansatte, og i Ilullisat er der 30 af de 47,5 ansatte, der er uuddannede. Oplysninger om ældreinstitutionerne i Qaasuitsup Kommunia fremgår af nedenstående tabel 5.8. Der er i kommunen i alt 66 ældre på venteliste til en plads på pleje eller alderdomshjem. Der er i alt omkring ældreboliger i Qaasuitsup Kommunia. Der er i kommunen flere af beboerne i ældreboliger, der modtager hjemmehjælp og/eller madudbringning. En del af ældreboligerne har status som handicapboliger, og det er derfor usikkert, om alle boliger kun tilbydes ældre. Ud over ældreboliger kan de 8 ovennævnte byer i et mindre omfang også tilbyde plads i en boenhed eller en beskyttede bolig. Antal ældreboliger i Qaasuitsup Kommunia fremgår af tabel 5.9. nedenfor. Tabel 5.8.: Alderdomshjem og plejehjem i Qaasuitsup Kommunia pr. januar 2011 Upernavik Qanaaq Uummannaq Qeqertarsuaq Ilulissat Qasigiannguit Aasiaat Kangaatsiaq I alt Plejebeboere Aflastning Personale 25, , Venteliste Kilde: Qaasuitsup Kommunia Tabel 5.9.: Ældreboliger i Qaasuitsup Kommunia pr. januar 2011 Antal/sted Qanaaq Upernavik Uummannaq Qeqertarsuaq Ilulissat Qasigiannguit Aasiaat Kangaat siaq I alt Ældreboliger Kilde: Qaasuitsup Kommunia

200 Qeqqata Kommunia I Qeqqata Kommunia visiteres der ifølge kommunens oplysninger alene plejekrævende ældre til alderdomshjem. Sondringen mellem alderdomshjem/plejehjem har derfor ikke stor betydning. Ældreinstitutionerne i Qeqqata Kommunia fremgår af nedenstående tabel Der er alderdomshjem i Sisimiut, Maniitsoq og Kangaamiut med i alt ca. 80 beboere. Der er ikke ældrekollektiver i Qeqqata Kommunia, men der er 71 ældreboliger i kommunen. Der var i november personer på venteliste til en plads på alderdomshjem. Derudover var der i januar personer på venteliste til en ældrebolig eller bundlejlighed, hvoraf en del var ægtepar. Ventelisten til ældreboliger eller bundlejlighed er ikke udtryk for det aktuelle behov, da mange skriver sig op til en ældrebolig i god tid. Det er derfor svært at vurdere behovet for ældreboliger alene på baggrund af ventelisterne. Tabel 5.10.: Alderdomshjem og plejehjem i Qeqqata Kommunia pr. januar 2011 Alderdomshjem, Alderdomshjem, Alderdomshjem, Antal Sisimiut Maniitsoq Kangaamiut I alt Plejebeboere Aflastning Madudbringning under 10 0 Ca. 20 Dagcenterbrugere ja antal ukendt 0 >10 Personale Kilde: Qeqqata Kommunia Kommune Kujalleq Kommunen har tre alderdomshjem i hhv. Narsaq, Qaqortoq og i Nanortalik, hvor der bor ca. 90 beboere. Der er ikke en præcis opgørelse over antallet af ældreboliger og ældrekollektiver i Kommune Kujalleq. Ud fra de modtagne oplysninger er der ældreboliger i Qaqartoq, som er 2 rums. Der er 47 på venteliste til ældreboligerne. Der er ingen ældrekollektiver i Qaqartoq. I bygden Saarloq er der et ældrekollektiv med 5 værelser, hvoraf 3 er i brug, 2 som beboelse og 1 som kontor. I bygden Eqalugaarsuit er der et ældrekollektiv med 5 værelser, 2 er i brug og resten er ubeboet. I Nanortalik er der tilknyttet 4 ældreboliger til alderdomshjemmet, og derudover har kommunen 4 i byen. I Narsaq er der 14 aldersrenteboliger. Der er ikke ældrekollektiver eller andre typer boformer i Narsaq og Nanortalik. Bygderne Ammassavik og Alluitsup Paa har begge et ældrekollektiv 200

201 Ældreinstitutionerne i Kommune Kujalleq fremgår af nedenstående tabel Tabel 5.11.: Alderdomshjem og plejehjem i Kommune Kujalleq pr. januar 2011 Antal Alderdomshjem, Qaqartoq Alderdomshjem, Nanortalik Alderdomshjem, Narsaq I alt Plejebeboere Aflastning Madudbringning Dagcenterbrugere 3 7 1(spisning) Personale Venteliste 20 Kilde: Kommune Kujalleq Kommuneqarfik Sermersooq Ældreinstitutionerne i Kommuneqarfik Sermersooq fremgår af tabel 5.12 nedenfor. Ud over de to plejehjem i Nuuk og alderdomshjemmet i Paamiut, fungerer ældrekollektiverne i Kommuneqarfik Sermersooq i praksis som alderdomshjem, idet beboerne er plejekrævende. Ældrekollektiverne i Kommuneqarfik Sermersooq fremgår af tabel nedenfor. I Kommuneqarfik Sermersooq har man ikke beskyttede boliger. Der er 75 ældreboliger og mindst 117 stuelejligheder forbeholdt gangbesværede. De ydelser, som borgeren tilbydes i disse lejligheder, kan bestå enten af hjemmehjælp eller af støttepersoner, alt efter borgerens behov. Der er i Kommuneqarfik Sermersooq cirka 3 4 langtidsanbragte ældre i sundhedsvæsenet. Disse har første prioritet i forhold til aflastnings eller permanent plads på en ældreinstitution. I Kommuneqarfik Sermersooq er der, per januar 2011, få på venteliste. I Nuuk er der 1, der venter på akut aflastning, 3 venter på aflastningsplads og 7 venter på permanent ophold på plejehjem. I Tasiilaq er der 1 på venteliste til ældrekollektiv, og i Paamiut er der 1 på venteliste til alderdomshjem. Tabel 5.12.: Alderdomshjem og plejehjem i Kommuneqarfik Sermersooq pr. januar 2011 Plejehjem Antal Alderdomshjem Paamiut Ippiarsuk, Nuuk Plejehjem Uttoqqaat Illuat, Nuuk I alt Plejebeboere Aflastning Madudbringning Dagcenterbrugere Personale Venteliste Kilde: Kommuneqarfik Sermersooq 201

202 Tabel 5.13.: Ældrekollektiver i Kommuneqarfik Sermersooq pr. januar 2011 Antal Tasiilaq Arsuk Qeqertarsuatsiaat Ittoqqortoormiit I alt Plejebeboere Aflastning Personale Kilde: Kommuneqarfik Sermersooq Egenbetaling på ældreinstitutioner Når en alderspensionist flytter til en ældreinstitution, hvor det offentlige afholder udgifterne til opholdet, udbetales alderspensionen uændret i flyttemåneden og den efterfølgende måned. Derefter nedsættes pensionen til 20 % af beløbet for en enlig alderspensionist. Der er således tale om en indirekte egenbetaling. Har alderspensionisten skattepligtig indtægt udover alderspension, opkræves dertil hel eller delvis betaling for opholdet på ældreinstitutionen. Betalingen må ikke overstige 60 % af den skattepligtige indtægt, udover alderspensionen, efter skat. Vi har ikke en opgørelse over, hvad der er eller forventes opkrævet i egenbetaling for ophold på ældreinstitutioner Anlægsplaner på ældreområdet I henhold til landstingsforordning nr. 11 af 12. november 2001, 2 om socialvæsenets styrelse og organisation, varetager og sammenordner landsstyret planlægningen vedrørende udbygning af den sociale anlægsvirksomhed. Landsstyret indhenter, i den forbindelse, forslag fra de enkelte kommuner. Udbygningsplanerne dækker en periode på mindst 4 år, og de revideres mindst en gang årligt. I praksis indkaldes kommunernes udbygningsplaner på ældreområdet i begyndelsen af året i forbindelse med udarbejdelse af forslag til finanslov for det kommende år. Anlægstilskuddet ydes i henhold til cirkulære nr. 213 om social udbygning, og størrelsen fastsættes endeligt i den årlige landstingsfinanslov. Landskassen yder op til 50 % i tilskud til anlægsudgiften af kommunale ældreinstitutioner. Der kan endvidere ydes tilskud til ombygninger, der indebærer en egentlig aktivitetsudvidelse i form af en større institutionskapacitet samt til energibesparende foranstaltninger, der væsentligt kan nedbringe udgifterne ved driften af en institution. Anlægstilskud fra Landskassen er betinget af, at kommunen kan dokumentere at have afsat midler til finansiering af kommunens egen andel af anlægssummen og driften af institutionen. Der ydes derimod ikke tilskud til egentlige vedligeholdelsesmæssige udgifter, der er kommunernes ansvar. Lovgivningen hindrer ikke, at kommunerne finansierer anlæg af ældreinstitutioner med mere end 50 % eller med 100 %. I sådanne tilfælde yder Landskassen blot et reduceret tilskud eller intet tilskud. Skatte og velfærdskommissionen diskuterer i kapitel fordelingen af finansiering af anlægsudgifter mellem kommuner og Landskassen. 202

203 Kommunerne og Selvstyret har i årene samlet anvendt cirka 78,6 mio. kr. på de sociale udbygningsplaner. I 2010 er der ikke igangsat byggeri af ældreinstitutioner, og Selvstyret er på nuværende tidspunkt ikke medfinansierende af igangværende byggerier på ældreområdet. Der påtænkes dog igangsat byggeprojekter i samtlige kommuner i 2011 og frem. Ud fra de seneste indhentede oplysninger fra kommunerne, er der minimum 120 personer på venteliste til en plads på alderdoms eller plejehjem, og således en efterspørgsel på ældreinstitutionspladser, som overstiger det nuværende antal institutionspladser med omkring 25 pct. Kommuneqarfik Sermersooq adskiller sig fra de andre kommuner ved, per januar 2011, at have få på venteliste. Det er værd at undersøge, hvorfor der er en relativt stor efterspørgsel på institutionspladser, når der er forholdsvis mange institutionspladser per ældre i Grønland. Der kan være flere overlappende forklaringer på dette. Det kan dels skyldes, at der mangler tilbud om andre former for hjælp, herunder døgnpleje i form af hjemmehjælp og sygepleje. Det kan også skyldes, at der er praksis for relativt hurtigt at henvise til institutionsplads eller at plejebehovet for de ældre er stort. En tredje mulig årsag kan være, at der er for få forebyggende tiltag, så som adgang til genoptræning og hjælpemidler Hjemmehjælp og hjemmesygepleje For de hjemmeboende ældre, der har behov for hjælp, kan der dels ydes hjemmehjælp samt hjemmesygepleje. Hjemmehjælp Tildeling af hjemmehjælp sker med udgangspunkt i Hjemmestyrets bekendtgørelse nr. 32 af 26. juli 1994 om hjemmehjælp. Hjemmehjælp kan ydes både som varig og midlertidig ydelse, og hjemmehjælp ydes til praktisk hjælp i hjemmet, til indkøb og til personlig pleje. Det fremgår af bekendtgørelsen, at det er et mål, at hjemmehjælpen kan bevirke, at brugerne kan forblive i eget hjem under betryggende forhold og derved undgå at blive optaget på institution. Betalingen for hjemmehjælp er indkomstafhængigt og gradueret, som det fremgår af tabel 5.14.: Tabel 5.14.: Egenbetaling for hjemmehjælp Husstandsindkomst Egenbetaling Vejledende egenbetaling pr. time fra 1. april 2010/1. april 2011 Kr Kr ,33 % Kr. 26,90 / 27,57 Kr ,67 % Kr. 53,80/ 55,14 Over kr % Kr. 80,70/82,71 Kilde: Cirkulære om gældende sociale kontantydelser pr. 1. januar Der var i 2009 væsentlige forskelle på kommunernes udgifter til hjemmehjælp, som det fremgår af tabel Udgiften pr. indbygger på 64 år eller derover varierer således fra 8000 kr. til kr. kommunerne imellem. Dette kan, som tidligere nævnt, skyldes forskelle i serviceniveau, højere 203

204 udgifter grundet logistiske udfordringer i de to store kommuner eller en forskel i behovet hos de ældre i kommunerne. Tabel 5.15.: Udgifter til hjemmehjælp pr. ældre Kujalleq Qeqqata Qaasuitsup Sermersooq Udgifter til hjemmehjælp (1000 kr.) Antal indbyggere 64+ år Gennemsnitlig udgift til hjemmepleje pr. indbygger 64+ (1000 kr.) Kilde: KANUKOKA, Kommunernes regnskab 2009 og Grønlands Statistikbank, For at vurdere, hvad de kommunale forskelle skyldes, er det nødvendigt at se på, hvor mange, der modtager hjemmehjælp, samt i hvilket omfang denne hjælp ydes. Det har desværre ikke været muligt at indhente fuldstændige tal fra samtlige kommuner herpå. Der er dog modtaget oplysninger om hjemmehjælp fra alle byer samt flere af bygderne, og det er derfor muligt at få et realistisk billede af omfanget og aldersfordelingen på hjemmehjælpsmodtagerne i kommunerne. Tallene for alle kommuner er alene for januar Var tallene for et helt år, ville antallet af modtagere af hjemmehjælp formentlig være højere. Ifølge oplysninger fra de 4 kommuner om situationen i januar 2011, modtager i alt knapt 1000 personer på 64 år eller derover hjemmehjælp. Sammenholdt med antal ældre på 64 år eller derover per januar 2010, svarer dette til, at knapt hver fjerde i denne aldersgruppe modtager hjemmehjælp. Oplysninger om hjemmehjælp i de 4 storkommuner fremgår af tabel nedenfor. Til sammenligning modtog ca personer på 65 år eller derover hjemmehjælp i 2008 i Danmark. Ud af en samlet befolkning af 65+ årige i Danmark på ca , svarer dette til 1 ud af 50 personer. Det gennemsnitlige antal hjemmehjælpstimer var i 2008 for personer under 65 år på 4 timer, og for gruppen af personer i alderen år lå det gennemsnitlige ugentlige hjemmehjælpstimer på 3,1 3,7 timer, mens det for gruppen af ældre på 90 år eller derover lå på 5,3 timer (Danmarks Statistik). Andelen af personer på 64 år eller derover, der modtager hjemmehjælp, er således relativt høj i Grønland, hvis der sammenlignes med Danmark. Hvad angår antal ugentlige hjemmehjælpstimer er billedet ikke tilsvarende entydigt. I Qaasuitsup Kommunia er det gennemsnitlige antal hjemmehjælpstimer for alle modtagere af hjemmehjælp højt ved sammenligning med Danmark. Faktisk svarer det gennemsnitlige antal hjemmehjælpstimer for alle modtagere af hjemmehjælp i Qaasuitsup Kommunia til det antal hjemmehjælpstimer, som personer på 90 år eller derover modtager i Danmark. Dette må enten skyldes at den gruppe af personer, der er tilkendt hjemmehjælp i Qaasuitsup Kommunia er meget 204

205 plejekrævende, eller at serviceniveauet er forholdsvist højt, og at det er relativt let at få tilkendt hjemmehjælp. Det ses også af tallene fra de 4 storkommuner, at døgnhjemmepleje bruges i meget lille udstrækning. Til gengæld er der i kommunerne en stor andel ældre på ældreinstitutioner og i andre boligformer med døgnpleje. Der er endvidere relativt store forskelle i gennemsnittet for de ugentlige antal hjemmehjælpstimer i kommunerne. Kommune Kujalleq har eksempelvis et gennemsnitligt betydeligt lavere antal timer end de øvrige kommuner, ligesom der i kommunerne kan være store udsving fra by til by. Hvad der er årsag til dette, vides ikke. Det har ikke været muligt at foretage en analysere for hele landet i forhold til, hvor målrettet hjemmeplejen er på nuværende tidspunkt. Men med udgangspunkt i oplysninger fra kommunerne om situationen per januar 2011 kan det konstateres, at der samlet set ydes relativt meget hjemmehjælp. Der er ud fra kommunernes oplysninger ikke muligt at give en entydig forklaring på forskellene i kommunernes udgifter. Tabel 5.16.: Hjemmehjælp i kommunerne pr. januar 2011 Kommune Antal af modtagere hjemmehjælp Heraf under 64 år* Gennemsnitligt ugentligt antal hjemmehjælpstimer Gennemsnitsalder på modtager af hjemmehjælp Antal modtagere af døgnhjemmepleje Qaasuitsup ,16 69,99 1 Qeqqata ,90 69,9 2 Kujalleq **2,4 70,11 0 Sermersooq ,60 72,19 1 I alt ,8 70,55 4 Kilde: Oplysninger indhentet fra de 4 storkommuner foråret * Tallene fra Kommune Kujalleq er inkl. 64 årige. ** Ekskl. Qaqortoq. Qaasuitsup Kommunia Qaasuitsup Kommunia er den kommune, der har de højeste udgifter til hjemmehjælp både i faktiske udgifter og i udgifter pr. indbygger på 64+ år. I Qaasuitsup modtager ca. 430 personer på 64 år eller derover hjemmehjælp. Dette svarer til godt hver fjerde borger på 64 år eller derover. Det gennemsnitlige antal hjemmehjælpstimer er godt 5 timer, hvilket dog gælder alle modtagere af hjemmehjælp. Gruppen af personer under 64 år får dog ikke markant flere hjemmehjælpstimer end gruppen af personer på 64 år eller derover. Oplysninger om hjemmehjælp i Qaasuitsup Kommunia kan læses af nedenstående tabel

206 Tabel 5.17.: Hjemmehjælp i Qaasuitsup Kommunia pr. januar 2011 By Antal af modtagere hjemmehjælp Heraf under 64 år Gennemsnitligt ugentligt hjemmehjælpstimer Gennemsnitsalder på modtager af hjemmehjælp Qaanaaq ,65 68,22 0 Upernavik ,52 68,68 1 Uummannaq ,8 67,74 0 Qeqertarsuaq ,82 70,53 0 Ilulissat ,83 69,84 0 Qasigiannguit ,24 70,48 0 Aasiaat ,13 72,76 0 Kangaatsiaq ,34 71,67 0 Qaasuitsup i alt ,16 69,99 1 Kilde: Qaasuitsup Kommunia Qeqqata Kommunia Antal modtagere af døgnhjemmepleje I Qeqqata Kommunia modtager ca. 193 personer på 64 år eller derover hjemmehjælp. Det gennemsnitlige antal timer er godt 5, hvilket gælder alle modtagere af hjemmehjælp. Oplysninger om hjemmehjælp i Qeqqata Kommunia kan læses af nedenstående tabel Ifølge Sisimiuts opgørelse, modtog 11 personer døgnhjemmepleje i 2010, men ud fra de seneste oplysninger fra januar 2011 var der aktuelt ingen modtagere. Dette skyldes ifølge oplysningerne, at de pågældende personer har været så dårlige pga. demens eller andet, at de har været nødsaget til at være på aflastning på plejehjemmet eller være indlagt som døgnplejepatient, indtil ledig plads kunne tilbydes på et plejehjem. Antallet af døgnplejemodtagere kan således variere betydeligt i forhold til de ældres behov. Tabel 5.18.: Hjemmehjælp i Qeqqata Kommunia pr. januar 2011 By Antal af Heraf Gennemsnitligt modtagere under 64 ugentligt antal hjemmehjælp år hjemmehjælpstimer Gennemsnitsalder på modtager af hjemmehjælp Antal modtagere af døgnhjemmepleje Sisimiut ,46 59,61 0 Sarfannguit 6 1 5,97 69,83 1 (Sisimiut) Itilleq 2 0 2, (Sisimiut) Kangerlussuaq Maniitsoq ,6 73,06 0 Atammik , Kangaamiut ,16 69,5 0 Napasoq ,66 74,3 0 Qeqqata i alt ,90 69,9 2 Kilde: Qeqqata Kommunia 206

207 Kommune Kujalleq I Kommune Kujalleq modtager ca. 152 personer på over 64 år hjemmehjælp per januar Fordelingen og omfanget af hjemmehjælp i Kommune Kujalleq fremgår af nedenstående tabel Der er ikke oplysninger fra bygderne Ammassivik, Qassimiut, Eqalugaarsuit, Saarloq og Narsarsuaq. Modtagerne af hjemmehjælp i Qaqortoq har alle en støtteperson. Der er ikke opgjort antal gennemsnitlig ugentlig hjemmehjælpstimer, men ifølge oplysninger fra Qaqortoq er der gennemsnitligt tale om cirka 20 timers hjælp om ugen inklusiv støtteperson, og enkelte har behov for flere timer. I Qaqortoq bruges der ikke aktuelt døgnhjemmepleje, men når der er behov, kan der ansøges om dette til Socialudvalget. Der er heller ikke i de øvrige byer og bygder aktuelt modtagere af døgnhjemmepleje. Tabel 5.19.: Hjemmehjælp i Kommune Kujalleq pr. januar 2011 By Antal modtagere af hjemmehjælp Heraf Gennemsnitligt under 65 ugentligt antal år hjemmehjælpstimer Gennemsnitsalder Antal modtagere af på modtager af døgnhjemmepleje hjemmehjælp Qaqortoq Nanortalik Aappilattoq Narsarmijit Tasiusaq Alluitsup Paa Narsaq Igaliku Qassiarsuk Kujalleq i alt *2, Kilde: Kommune Kujalleq.* Ekskl. Qaqortoq Kommuneqarfik Sermersooq I Kommuneqarfik Sermersooq modtager ca. 217 personer på over 64 år hjemmehjælp i januar Der bliver stort set ikke anvendt døgnhjemmepleje. Fordelingen og omfanget af hjemmehjælp i Kommuneqarfik Sermersooq fremgår af nedenstående tabel Der er ikke oplysninger fra Arsuk, Ivituut, Qeqertarsuatsaat, Kapisillit, Ammassalik og Ittoqqortoormiit. 207

208 Tabel 5.20.: Hjemmehjælp i Kommuneqarfik Sermersooq pr. januar 2011 By Antal af Heraf Gennemsnitligt Gennemsnitsalder modtagere under 64 ugentligt antal på modtager af hjemmehjælp år hjemmehjælpstimer hjemmehjælp Antal modtagere af døgnhjemmepleje Nuuk ,78 71,20 1 Paamiut ,99 73,17 0 Tasiilaq* ,02 0 Sermersooq i alt ,60 72,19 1 Kilde: Kommuneqarfik Sermersooq. *Inkl. bygderne Kulusuk, Kuummiut, Sermiligaaq, Tiniteqilaaq og Isertoq. Hjemmesygepleje Udgifter til hjemmesygepleje bliver 100 pct. finansieret af Selvstyret, og opgaven varetages som en del af sundhedsvæsenets ydelser. Sundhedsvæsnet har opgivet lønudgifterne til hjemmesygeplejen, som det fremgår af tabel Ud over lønudgifter er der en række driftsudgifter, herunder til administration, rapportering, transport, lokaler osv., som ikke indgår i nedenstående. Tabel 5.21.: Lønudgifter til hjemmesygepleje fordelt på storkommuner i 2009 Kommune Lønudgifter (1000 kr.) Qaasuitsup 2297 Qeqqata 1790 Sermersooq 2357 Kujalleq 979 I alt 7423 Kilde: Styrelsen for Sundhed og Forebyggelse Det har ikke været muligt at få udgifterne til hjemmesygepleje aldersopdelt, hvorfor andelen af udgifterne til ældre ikke kan opgøres. Udgifterne til hjemmesygepleje er dog beskedne i forhold til de samlede udgifter til ældrepleje, jf. tabel Antages udgifter til ældre at udgøre 30 pct. af lønudgifterne i tabel 5.21., opgøres det til ca. 2,2 mio. kr., hvilket er ca. 1 pct. af de samlede udgifter til ældrepleje i Generelt er billedet dog, at der er relativt få personer, der er registreret som ansatte under hjemmesygeplejen. I flere byer er der ikke registreret ansatte under denne instans. Der kan være flere forklaringer på dette forhold. En forklaring kan være, at der, som følge af et for lille eller varierende behov for denne service, ikke er grundlag for at etablere en sådan funktion. Den tilsyneladende begrænsede anvendelse af hjemmesygepleje til ældre kan også være påvirket af det forhold, at der i de fleste byer er en bemandet læge og hospitalsfunktion, som ligger inden for de fleste ældres nærhed. I disse tilfælde vil der derfor være tradition for, at patienten henvender sig hos lægen eller sygeplejen. 208

209 Endeligt kan forklaringen være, at der er ældre, der oplever et lavt serviceniveau, og som helt eller delvist ikke får dækket deres behov for sygepleje. Det kan i den forbindelse være tilfældet, at hjemmehjælpen i stedet klarer mindre sygeplejeopgaver, men det har ikke været muligt at indhente oplysninger, der be eller afkræfter dette Udfordringer nu og i fremtiden Det fremgår af befolkningsfremskrivningen, at der forventes over en fordobling i aldersgruppen 65+ år i perioden Det er særligt i perioden , at der forventes en meget kraftig stigning i antallet af ældre, hvilket har baggrund i store fødselsårgange i Grønland tilbage i 1960 erne. Den forventede udvikling i befolkningens sammensætning vil medføre meget store udfordringer i finanspolitikken og i velfærdspolitikken. Det er derfor nødvendigt at tage den finanspolitiske holdbarhed alvorligt og sikre, at de offentlige finanser allerede nu tilpasses, således at de kommende 25 års løbende stigninger i velfærdsudgifterne til ældrebefolkningen kan håndteres. Beregninger viser, at de samlede udgifter på ældreområdet vil stige med 900 mio. kr. frem til De kommunale udgifter alene vil stige med 343 mio. kr. frem til Denne udvikling forudsætter et uændret serviceniveau og tager ikke højde for øgede krav om service eller større servicebehov, f.eks. ved flere demente ældre. Som beskrevet indledningsvist, kan denne udfordring forfølges ad en passiv og en aktiv strategi. En aktiv strategi forudsætter blandt andet, at der handles proaktivt i forhold til de kommende udfordringer på ældreområdet. En tilpasning og langtidssikring af ældreplejen er derfor nødvendig allerede nu, således at dette kan ske hen over en længere årrække, og uden at der er behov for pludselige reduceringer af de offentlige udgifter og dermed serviceniveauet eller pludselige og store skattestigninger til at finansiere de kommende stigninger i udgifterne til blandt andet ældrepleje. Det kommunale institutionslandskab på ældreområdet er på nuværende tidspunkt karakteriseret ved, at der er relativt mange institutionspladser pr. ældre i kommunerne, og at institutionslandskabet er meget forskelligt fra kommune til kommune. Vurderet ud fra de økonomiske nøgletal, er serviceniveauet relativt højt. Det har ikke været muligt at få afdækket, hvorfor så mange ældre er på institutioner. Der er heller ikke et klart billede af serviceniveauet i forhold til de ældres behov. Hvis fremtidens ældreomsorg skal kunne tilvejebringes inden for samme økonomiske ramme pr. ældre, er der et stort behov for en nærmere undersøgelse og analyse af forholdene på ældreområdet. Det har ikke været muligt for Skatte og Velfærdskommissionen at foretage en sådan analyse, men det anbefales, at et sådan udredningsarbejde sættes i gang. En sådan udredning er af afgørende betydning for at kunne fastlægge den fremtidige ældrepolitik, ligesom den er nødvendig for at sikre en hensigtsmæssig anvendelse af ressourcerne i forhold til behovene blandt de ældre medborgere. Dette skal ses i lyset af, at der ud over et stigende antal af ældre, også kan ske en ændring i sammensætningen af de ældres plejebehov, især i takt med stigende levealder. 209

210 Der bør i den forbindelse også ses nærmere på, hvorfor samtlige kommuner har ventelister til en plads på ældreinstitutionerne. Kommunerne oplyser ligeledes, at der særligt er sket en stigning i behovet for institutionspladser til demente. Denne udvikling må forventes at fortsætte i en del år frem. Departementet for Sundhed vurderer, at antallet af demente vil stige fra de nuværende ca. 200 personer til ca. 600 personer i Dette er dog et løst skøn, baseret på en standardberegning på grundlag af danske tal. På grund af de forventede udfordringer i forhold til at sikre behandling og ældrepleje for ældre demente, udarbejder Departementet for Sundhed en redegørelse om demens, som forventes færdig i foråret Denne skal danne grundlag for en egentlig langsigtet handlingsplan for demensområdet, som forventes udarbejdet frem til foråret Med et eksisterende og stigende pres på behovet for ældreinstitutioner er der presserende behov for, at der for hele ældreområdet udarbejdes en samlet plan for strukturen og typer af institutioner, samt principperne for anvisning af ældre til en institutionsplads eller en særlig ældrebolig. En kortlægning af de ældres ønsker og behov er vigtigt, da det må formodes, at mange ældre ønsker at blive i eget hjem længst muligt frem for at bo på en institution. Samtidig vil det afhænge af den enkelte ældres situation, hvilken løsning der er mindst omkostningskrævende. Samtidig er der behov for at målrette og tilpasse hjemmeplejen til personer med det største behov, samt sikre en hjemmepleje i områder, hvor der ikke kan oprettes døgntilbud på institutioner. Det er i den forbindelse vigtigt at sikre, at der sker en forventningsafstemning i forhold til, at det offentlige alene varetager de plejeopgaver, som de ældre ikke er eller kan blive i stand til at udføre selv. For ældreområdet er det også vanskeligt at rekruttere og fastholde personale og i særdeleshed uddannet personale i såvel hjemmeplejen som i ældreinstitutionerne. Erfaringsmæssigt er personaleudskiftningerne i hjemmeplejen betydelige, og personaleomsætningen på ældreinstitutionerne også relativ stor. Dette vil særligt i fremtiden udgøre en hindring for at sikre kvaliteten og kontinuiteten i den omsorg, der ydes for de ældre. Derudover viser den demografiske udvikling også en tendens til en befolkningsvandring fra bygd til byer og fra mindre byer til større byer (Nordregio (2010)). Dette vil være en væsentlig udfordring på ældreområdet, da der bliver flere ældre i bygderne og færre til at varetage ældreomsorgen. Det er i den forbindelse vigtigt at være realistisk i forhold til disse udfordringer, da det ikke vil være muligt at opretholde en ensartet service i ældreomsorgen i hele landet. Ældre i yderområder og bygder vil derfor, i realiteten, ikke kunne gives de samme tilbud som ældre i byerne. En fremtidssikret og holdbar ældreomsorg, må derfor tage udgangspunkt i denne udvikling og indrettes således, at ressourcerne og kapaciteten udnyttes bedst muligt på tværs af landet. 210

211 5.5. Anbefalinger til en langtidssikring af ældreplejen Skatte og Velfærdskommissionens anbefalinger til udviklingen af ældreområdet har til formål at adressere de eksisterende og ikke mindst kommende udfordringer på ældreområdet. Dette vedrører de finansielle krav for at kunne tilbyde betryggende levevilkår for ældre medborger (se kapitel 13), og det vedrører indhold og kvalitet af tilbuddene set i forhold til sammensætningen og behovene blandt de ældre. Anbefalingerne på ældreområdet skal ses i forlængelse af kommissionens anbefalinger omkring en gradvis senere tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet, samt en højere grad af selvfinansieret alderspension blandt befolkningen (se kapital 8). Dertil skal anbefalingerne ses i forlængelse af, at der generelt ikke kan forventes at være økonomisk råderum til at øge servicen ved at tilføre flere midler per ældre borger. Der anbefales udarbejdelse af en national plan for ældreområdet, herunder en samlet boligudbygningsplan. Udarbejdelsen af en sådan plan bør ske i et samarbejde mellem Selvstyret og kommunerne med inddragelse af de aktører, der har viden og interesse i ældreområdet. At dømme efter ressourceforbruget og de varierende niveauer for ældrepleje er det nødvendigt, at ældreomsorgen fremadrettet målrettes til dem, der har det største behov for støtte, og at ældreplejen tilpasses de forskellige behov, som forskellige grupper af ældre har. Her er der behov for klare kriterier for tildeling af f.eks. plads på ældreinstitutioner, ældreboliger og hjemmehjælp. Serviceniveauet i ældreplejen skal gøres mere synligt, således at det fremgår klart for den enkelte borger, hvad der kan forventes, at det offentlige yder støtte og hjælp til. Der bør i den forbindelse være fokus på de ældres egne ressourcer. Derudover er det nødvendigt, at det gøres klart, at der fremadrettet også i ældrepleje må forventes at være forskelle i tilbud til ældre i hhv. byer og bygder. Dette skal ses i sammenhæng med de tidlige nævnte tendenser til affolkning i bygder og mindre byer sammenholdt med forventningen om, at andelen af ældre i bygder og mindre byer stiger. For at udnytte ressourcerne optimalt anbefales det, at ældreomsorgen i yderområder varetages så vidt muligt i eget hjem, mens den institutionaliserede døgnpleje finder sted i større enheder i de byer, hvor der er et tilstrækkeligt befolkningsgrundlag herfor. Det anbefales, at en national plan for ældreområdet, har fokus på at udnytte stordriftsfordele, således at der i højere grad fokuseres på større enheder, der indrettes fleksibelt, f.eks. med flere forskellige boligformer, der kan tilgodese forskellige typer af behov for hjælp. Der kan f.eks. indrettes ældrecentre, der både indeholder et plejehjemsafsnit til senil demente og et plejehjemsafsnit til ældre med intensiv plejebehov samt tilknyttede aktivitetscenter, bokollektiver og ældreboliger. Sidstnævnte vil være forbeholdt ældre, der kan klare sig selv med besøg af hjemmehjælp. Sådanne større institutions /boenheder vil formentlig gøre det lettere at tiltrække og fastholde personale, da der vil være et mere solidt fagligt miljø og dermed større mulighed for sparring, råd og vejledning i hverdagen for den enkelte medarbejder. 211

212 Fokus på større enheder forudsætter, at døgnhjemmepleje i mindre byer og bygder bruges i stigende omfang med henblik på at bevare muligheden for at blive så længe som muligt i eget hjem. Det er af samme grund vigtigt, at der generelt er fokus på at udbygge brugen af hjemmehjælp, således at der sker en effektiv og mere målrettet brug af hjemmehjælp i kommunerne. Derudover er det nødvendigt at fokusere på at udvikle aktivitetsmuligheder til ældre, der kan være med til at højne ældres funktionsevne og selvhjulpenhed. Forskning viser nemlig, at træning af ældre medfører signifikante forbedringer i de ældres funktionsevne og fysiske kapacitet (Puggaard (2010)). Aktivitetstilbud til ældre vil samtidig være med til at reducere behovet for hjemmehjælp og plejehjemspladser. Aktivitetstilbud til ældre stiller krav om, at personalet omkring de ældre skal have kompetencer til arbejdet med ældre. Derfor er det anbefalingen, at udviklingen af aktivitetstilbud til ældre sker i tilknytning til de eksisterende institutioner, således at der kan opbygges større og stærkere faglige miljøer i ældreplejen. Flere kommuner nævner samarbejde med ældreforeninger som et positivt element i forbindelse med aktiviteter, og det er derfor oplagt at medtænke dette i udviklingen af tilbud. For at sikre de fornødne kompetencer i den kommunale ældrepleje er det nødvendigt, at også uddannelser inden for ældrepleje indgår i en samlet uddannelsesplan på det sociale område. Her er det nødvendigt med kurser og grunduddannelser for ufaglærte, da en stor del af personalet på ældreområdet er ufaglært. Skatte og velfærdskommissionens samlede anbefalinger fremgår nedenfor: Udarbejdelse af en national plan for ældreområdet, der skal afdække, hvad der foregår nu, hvordan ældrepleje tildeles, og hvordan de økonomiske og personalemæssige ressourcer bruges fremadrettet. Herunder en national udbygningsplan, hvor det anbefales, at der i højere grad fokuseres på etablering af større enheder, bl.a. med tilknytning af forskellige typer boformer og aktivitetstilbud til ældre. Retningslinjer for prioritering af de forskellige tilbud inden for ældreomsorgen. Udbygning af hjemmehjælpen og øget brug af døgnhjemmepleje. Øget inddragelse af ældres egne ressourcer i tilrettelæggelsen af ældreplejen Udvikling af aktivitetsmuligheder, gerne i tilknytning til eksisterende institutionstilbud. Kurser og uddannelse inden for ældrepleje. 212

213 Henvisninger AKF, 2010, Kommunernes økonomiske situation og udgiftspolitiske prioriteringer, København. Grønlands Statistikbank, KANUKOKA, Kommunernes årsregnskaber , Nuuk. KANUKOKA, oplysning om antal pleje og alderdomshjem i Grønland fordelt på storkommuner, Nuuk. Nordregio, 2010, Status for bosteder i Grønland med særligt fokus på bygderne, Nuuk. Puggaard, Lis, 2010, Ældretræning i et MTV perspektiv, Servicestyrelsen, Odense. Skatte og velfærdskommisionen, Baggrundsrapport: Hvordan sikres vækst og velfærd i Grønland?, Nuuk. 213

214 Kapitel 6: Sociale ydelser 6.1 Det sociale sikkerhedsnet Alle kan blive udsat for hændelser som arbejdsløshed, sygdom, nedsat/tabt arbejdsevne eller en ændret familiesituation (familieforøgelse, skilsmisse, dødsfald etc), der kan skabe særlige behov eller vanskeliggøre selvforsørgelse. Det er velfærdssamfundets opgave at træde til i sådanne situationer, for ikke alene at sikre alle rimelige livsvilkår, men også for i videst muligt omfang at løse disse problemer. Det sociale sikkerhedsnets opgave er at stille ydelser til rådighed for borgere, der er ude af stand til selvforsørgelse eller i specielle sociale situationer. Sådanne ydelser er behovsafhængige. Det vil sige, at de er bestemt for givne situationer, og at adgangen typisk er baseret på visitation, hvor det afgøres, om vilkårene for modtagelse er opfyldt. Andre ydelser udløses mere automatisk som eksempelvis SU eller alderspension fra det fyldte 65. år. Indretningen af det sociale sikkerhedsnet må tage højde for de forskellige karakterer af de sociale hændelser, herunder om de vil være midlertidige eller mere varige. Midlertidigt indkomstbortfald kan skyldes arbejdsløshed, sygdom eller barsel. Mere varige forsørgelsesproblemer er knyttet til helt eller delvist nedsat arbejdsevne grundet sygdom, ulykke eller medfødte handicaps. Tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet er et særligt emne, der behandles særskilt i kapitel 8 om pensioner. Der tildeles forskellige overførselsindkomster efter kriterier såsom alder, arbejdsevne, arbejdsmarkedstilknytning og lignende, herunder henholdsvis alderspension, førtidspension, revalidering, offentlig hjælp, arbejdsmarkedsydelse og uddannelsesstøtte. Udover disse kan der tildeles forskellige supplerende sikringsydelser efter kriterier såsom arbejdsevne, boligsituation, forsørgerpligt over børn og lignende, herunder henholdsvis fleksjobordning, barselsdagpenge, boligsikring, børnetilskud, daginstitutionstakster og underholdsbidrag. De forskellige sociale sikringsydelser er alle skattefinansierede. Udgifterne til nogle af de sociale sikringsydelser afholdes udelukkende af Selvstyret, hvorimod udgifterne til andre efter en fordelingsnøgle er afholdt med en andel til Selvstyret og en andel til kommunerne, jf. kapitel 11 om offentlige sektor og finanser. Udgangspunktet for Skatte og Velfærdskommissionens arbejde på velfærdsområdet har været at styrke mulighederne for selvforsørgelse. Skatte og Velfærdskommissionens arbejde har samtidigt fokus på behovet for at forbedre levevilkårene for de socialt og økonomisk dårligst stillede samt at sikre en udjævning af indkomstforskelle i samfundet. Et væsentligt mål i kommissoriet for Skatte og Velfærdskommissionen er at sikre en bedre målretning af de forskellige ydelser og tilbud, som velfærdssamfundet stiller til rådighed for befolkningen. I såvel dette kapitel, som kapitel 7 om sårbare grupper vil der være fokus på personer, der af forskellige årsager står udenfor arbejdsmarkedet, samt forskellige velfærdsordninger målrettet 214

215 denne gruppe. Hvor fokus i dette kapitel vil være på de ledige, hvis primære barriere for selvforsørgelse er ledighed, vil fokus i kapitel 7 om sårbare grupper være på de ledige, hvis primære barriere for selvforsørgelse er en mere eller mindre nedsat arbejdsevne. I dette kapitel vil Skatte og Velfærdskommissionen mere konkret forsøge at kortlægge nogle udfordringer først og fremmest ved bestemmelserne omkring offentlig hjælp, men også ved barselsordningen. Årsagen til denne afgrænsning er vigtigheden af lige netop disse to velfærdsordninger, der skal sikre levevilkårene for personer, der midlertidigt står udenfor arbejdsmarkedet, og ikke mindst disses familier. 6.2 Offentlig hjælp Hensigten med bestemmelserne om offentlig hjælp er at skabe et økonomisk sikkerhedsnet for alle, der ikke er selvforsørgende, opholder sig i landet, og som ikke kan klare sig på anden vis. Samtidig skal det øge motivationen hos modtageren af offentlig hjælp til at tage ansvar for sit eget liv samt til i videst muligt omfang at blive selvforsørgende. Imidlertid er der problemer med målretningen af denne sociale sikringsydelse. Den manglende målretning af offentlig hjælp handler helt overordnet om, at det offentlige hjælp system i dag i visse tilfælde tilkender offentlig hjælp til personer uden et reelt forsørgelsesbehov. Der er ikke sikkerhed for at offentlig hjælp tilkendes alle, med et reelt forsørgelsesbehov. Derudover handler det om, at sikre, at størrelsen af kommunekassen ikke bliver afgørende for størrelsen af den udbetalte offentlige hjælp. Hvad enten det omhandler problemer med manglende målretning eller uheldige incitamenter for kommunerne, er der behov for at tage kritisk stilling til såvel måden, hvorpå offentlig hjælp tilkendes, som måden, hvorpå denne sociale sikringsydelse udmåles. Dette skal ske med henblik på at sikre, både at personer, der tilkendes offentlig hjælp, er dem, der har det største behov, og at udmålingen af denne sociale sikringsydelse kommer til at foregå mere ensartet. Systemet skal således, så vidt det er muligt, gøres mere gennemskueligt, end hvad tilfældet er i dag. Et mere gennemskueligt offentlig hjælp system vil gavne borgerne og give mulighed for større retssikkerhed. Samtidig vil det lette administrationen af reglerne om offentlig hjælp i kommunerne. Et lettere administrerbart offentlig hjælp system vil, givet de personalemæssige ressourcer i kommunerne, sikre en mere ensartet stilling af borgere i samme situation, end hvad tilfældet er i dag. Ved indretningen af offentlig hjælp systemet er det også vigtigt at gøre selvforsørgelse mere attraktivt end passiv forsørgelse. En større grad af selvforsørgelse vil have en positiv indvirkning, ikke blot på den økonomiske velstand og den sociale samhørighed i samfundet, men også på den såvel sociale, som økonomiske situation for den enkelte borger. Skatte og Velfærdskommissionen vil i dette kapitel mere indgående redegøre for og diskutere den manglende målretning af offentlig hjælp samt årsagerne til dette. Udgangspunktet for denne 215

216 redegørelse og diskussion vil være en kort gennemgang af reglerne om offentlig hjælp, samt en kortlægning af offentlig hjælp området. På baggrund heraf vil Skatte og Velfærdskommissionen fremsætte sine anbefalinger vedrørende en ændring af offentlig hjælp systemet. Som udgangspunkt for hele kapitlet vil Skatte og Velfærdskommissionen indledningsvist fremsætte nogle anbefalinger vedrørende de generelle principper for de sociale sikringsydelser Reglerne om offentlig hjælp Offentlig hjælp er en social sikringsydelse, der har til formål at skabe et økonomisk sikkerhedsnet for alle, der ikke er i stand til at forsørge sig selv. Offentlig hjælp kan således kun tildeles, hvis alle andre muligheder er udtømte. Offentlig hjælp kan tildeles henholdsvis ved akut trang og til forsørgelse og til faste udgifter samt i særlige tilfælde. Offentlig hjælp, der ydes som hjælp ved akut trang, ydes som en form for overlevelseshjælp. Hjælpen er tiltænkt at dække modtagerens helt basale behov til for eksempel mad, tøj o.l. Offentlig hjælp til forsørgelse og til faste udgifter har en mere længerevarende karakter, hvilket også medfører, at man skal opfylde flere betingelser for at modtage denne form for hjælp. Offentlig hjælp til forsørgelse og faste udgifter udmåles med et beløb til underhold, samt et beløb som fastsættes ud fra modtagerens dokumenterede faste udgifter. Offentlig hjælp i særlige tilfælde giver mulighed for, at kommunalbestyrelsen kan yde hjælp i nogle ganske særlige tilfælde. Der kan ydes hjælp til enkeltudgifter, flytning og begravelse 23. Hvor offentlig hjælp henholdsvis ved akut trang og i særlige tilfælde har karakter af et engangsbeløb eller en kortvarig hjælp, har offentlig hjælp til forsørgelse og til faste udgifter karakter af en mere varig hjælp, om end hensigten med offentlig hjælp til forsørgelse og til faste udgifter ikke er varig passiv forsørgelse. Selvom offentlig hjælp er en social sikringsydelse, så skal reglerne for denne samtidig være med til at øge motivationen til at tage ansvar for sit eget liv og til på sigt i videst muligt omfang at blive selvforsørgende. Udover de almindelige betingelser for modtagelse af offentlig hjælp til forsørgelse og til faste udgifter, er det derfor en betingelse, at man er ledig, ikke har et rimeligt tilbud om arbejde og aktivt søger at udnytte sine arbejdsmuligheder. Kun i helt særlige tilfælde kan man modtage offentlig hjælp på trods af, at man ikke opfylder sin rådighedsforpligtelse. For at kunne modtage offentlig hjælp til forsørgelse og til faste udgifter uden at opfylde rådighedsforpligtelsen, skal man således være enten vurderet uarbejdsdygtig, syg eller på barsel. Uarbejdsdygtighed er typisk baseret på enten helbreds, eller tilpasningsproblemer, mens sygdom giver fritagelse fra rådighedsforpligtigelsen såfremt der er risiko for, at ens helbred forringes ved fortsat arbejde. Til grund for afgørelsen om, hvorvidt man kan fritages for at stå til rådighed for arbejdsmarkedet, fordi man er enten vurderet uarbejdsdygtig, eller syg, dokumenteres i dag typisk ved en lægeerklæring. 23 Vejledning til Landstingsforordningen om offentlig hjælp, Departementet for Sociale Anliggender, December

217 I forbindelse med tildelingen af offentlig hjælp til forsørgelse og til faste udgifter skal der udarbejdes en individuel handlingsplan. Den individuelle handlingsplan har til formål at sikre en målrettet indsats for at muliggøre en fast tilknytning til arbejdsmarkedet samt en eventuel bedring af de personlige og familiemæssige vilkår. Planen skal beskrive hvordan man kan opnå optagelse og fastholdelse på arbejdsmarkedet. Dette kan eksempelvis ske via afvænning, personlig udvikling, opkvalificering, uddannelse, aktivering, revalidering, omskoling og lignende I udarbejdelsen skal modtageren af offentlig hjælp i videst mulig omfang inddrages. For at sikre, at det altid bedre kan betale sig at arbejde end at modtage offentlig hjælp til forsørgelse og til faste udgifter, er der indsat en maksimalgrænse, der indebærer, at denne sociale sikringsydelse med få undtagelser maksimalt må udgøre 65 pct. af mindstelønnen for en ufaglært lønmodtager efter overenskomsten imellem SIK og Landsstyret. Dette svarer til ca kr. om måneden. Offentlig hjælp var før 1. januar 2005 skattefri, men er i dag en skattepligtig social sikringsydelse. Der gives dog en reduktion i indkomstskatten. Der betales således ikke skat af offentlig hjælp, så længe modtageren ikke har anden indkomst, der overstiger standardfradraget eller det ligningsmæssige fradrag. Dette betyder også, at loftet på den offentlige hjælp på 65 pct. af SIKs mindsteløn svarer til 90 pct. af SIKs mindsteløn, såfremt der ikke betales skat af den offentlige hjælp. Kommunalbestyrelsen skal træffe afgørelse om tilbagebetaling af offentlig hjælp i bestemte tilfælde. Offentlig hjælp skal således tilbagebetales, hvis modtageren af offentlig hjælp mod bedrevidende har undladt at meddele kommunalbestyrelsen oplysninger om ændringer i de private forhold af betydning for rettigheden til offentlig hjælp. Offentlig hjælp skal også tilbagebetales, hvis modtageren mod bedrevidende uberettiget har modtaget ydelser efter denne forordning. Endelig skal offentlig hjælp tilbagebetales, hvis modtageren senere har fået udbetalt erstatning, offentlig pension, et underholdsbidrag eller lignende som vedrører samme tidsrum og formål som den udbetalte offentlige hjælp. I andre tilfælde kan Kommunalbestyrelsen træffe beslutning om tilbagebetaling af offentlig hjælp. Dette kan ske, hvis der må hjælp til en person på grund af den pågældendes uforsvarlige økonomiske eller arbejdsmæssige handlinger. Dette kan også ske, hvis modtageren af offentlig hjælp forventes i løbet af kort tid at ville være i stand til at tilbagebetale den offentlige hjælp. Beslutningen om tilbagebetaling af offentlig hjælp afhænger således af modtagerens og denne families fremtidige muligheder for at få økonomien til at hænge sammen igen. Derudover afhænger det af, om modtageren af offentlig hjælp tidligere har handlet uforsvarligt og om der er undskyldelige elementer for den uforsvarlige handling Udmåling af offentlig hjælp Som nævnt udmåles offentlig hjælp i princippet efter et skøn over, hvad modtageren af offentlig hjælp vurderes at have brug for. Af vejledningen til forordningen om offentlig hjælp fremgår det, at fastsættelsen af størrelsen på offentlig hjælp til forsørgelse og til faste udgifter, sker skønsmæssigt ud fra ansøgerens hidtidige levevilkår, forsørgelsesforpligtelser, en eventuel 217

218 ægtefælle, registreret partner eller dermed ligestillet samlevers indtægter, faste udgifter og lokale forhold 24. I praksis udmåles offentlig hjælp, ved at der udmåles et rådighedsbeløb til ansøgeren efter en fast takst på forsørgelse samt et børnetillæg til hvert barn, som personen har forsørgelsespligt i forhold til. Hertil lægges eksisterende udgifter til husleje (fratrukket boligsikring) samt andre faste udgifter såsom vand, varme og el udgifter, daginstitutionsbetaling og eventuelle kontingenter. Både rådighedsbeløbene og forsørgertillægget fastsættes af kommunerne og varierer kommunerne imellem. Nedenfor i tabel 6.1. er vist eksempler på udmålingen af offentlig hjælp for forskellige familietyper, hvor rådighedsbeløbet er fastsat til kr. pr. måned for en enlig og kr. om måneden for et par. Forsørgertillægget udgør kr. pr. måned pr. barn, hvilket svarer til underholdsbidraget. Disse beløb svarer til, hvad Kommuneqarfik Sermersooq opererer med i udmålingen af offentlig hjælp. Tabel 6.1. Eksempler på udmåling af offentlig hjælp Enlig uden Enlig med et Enlig med tre Par uden Par med to børn barn børn børn børn Husleje/Udgifter til bolig Boligsikring Varme, vand, el Forsikring Forsørgertillæg Daginstitution Rådighedsbeløb Offentlig hjælp pr. person pr. måned Underholdsbidrag Børnetilskud Kilde: Egne beregninger. Note: Boligsikringen er beregnes ud fra en antagelse om, at det seneste års slutlignede indkomst for den enlige er kr og for parret kr Som det fremgår af ovenstående tabel stiger udmålingen af offentlig hjælp med antallet af børn samt størrelsen på huslejen. En enlig med tre børn vil derfor i mange tilfælde få offentlige hjælp, som ligger tæt på ydelsesloftet, mens en enlig og par uden børn vil få offentlig hjælp, der ligger på et relativt beskedent niveau. For personer med børn suppleres den offentlige hjælp af underholdsbidrag samt børnetilskud, som ikke bliver modregnet i den offentlige hjælp. Er modtageren af offentlig hjælp samlevende med en person, der er i arbejde, udregnes den offentlige hjælp ved først at beregne, hvad begge voksne ville modtage i offentlig hjælp i henhold til ovenstående procedure, hvorfra der fratrækkes nettolønindkomsten fra den person, der er i arbejde. Nedenfor i tabel 6.2. er vist eksempler på udmålingen af offentlig hjælp for forskellige familietyper, hvor den ene er i arbejde, og hvor den anden modtager offentlig hjælp. 24 Vejledning til Landstingsforordningen om offentlig hjælp, Departementet for Sociale Anliggender, December

219 Tabel 6.2. Udmåling af offentlig hjælp til par, hvor den ene er i arbejde Par med to Par med to Par med tre Par uden børn børn børn børn Husleje/Udgifter til bolig Boligsikring Varme, vand, el Forsikring Kontingenter Forsørgertillæg Daginstitution Rådighedsbeløb Nettolønindkomst Offentlig hjælp pr. måned Børnetilskud Kilde: Egne beregninger. Note: Boligsikringen er beregnes ud fra en antagelse om, at det seneste års slutlignede indkomst for parret er kr Den nuværende praksis betyder også, at der sker en krone for krone modregning af lønindkomst, når nettolønindkomsten ikke overstiger, hvad der kunne opnås i offentlig hjælp for parret tilsammen. Denne grænse stiger jo flere børn og jo højere faste udgifter. Med den nuværende udmåling sker der tilmed en kompensation over den offentlige hjælp, hvis lønindkomsten for den ene i parret, er mindre end det beløb, som personen ville have modtaget i offentlig hjælp. Den supplerende del udbetales til modtageren af offentlig hjælp og ikke til personen, som er i arbejde, således at parrets indtægt fra offentlig hjælp og lønindkomst som minimum befinder sig på det niveau, som parret ville have fået, hvis de begge modtog offentlig hjælp. Som det ses af ovenstående eksempel vil størrelsen på den offentlige hjælp ligge tæt på ydelsesloftet på ca kr. om måneden i de tilfælde, hvor en familie har høje faste udgifter og mange børn. Udmålingen af den offentlige hjælp vil ligeledes ligge tæt på eller over ydelsesloftet i de tilfælde, hvor en samlevers indkomst ligger under det niveau, som vil kunne opnås i offentlig hjælp, idet offentlig hjælp vil fungere som en supplerende ydelse for samleveren med en lav indkomst. Eksemplerne ovenfor er et tænkt eksempel, idet kommunerne har mulighed for at vurdere, om de faste udgifter er rimelige og dermed om størrelsen på den udmålte offentlige hjælp skal kunne dække alle faste udgifter. Er det vurderingen, at de faste udgifter ikke er rimelige, kan der udmåles et mindre beløb til dækning af de faste udgifter. Det er dog vurderingen, at det er praksis, at udmålingen af offentlig hjælp tager udgangspunkt i de eksisterende faste udgifter, idet den høje efterspørgsel og ventetiden på en lejebolig mange steder i landet betyder, at det er vanskeligt at flytte til en billigere bolig. Den nuværende praksis med udmåling af offentlig hjælp betyder, at størrelsen på den offentlige hjælp først og fremmest bestemmes af niveauet for de faste udgifter samt antallet af børn, som modtageren af offentlig hjælp har forsørgelsespligt overfor. Det nuværende system betyder også, at jo mere der udbetales i offentlig hjælp, jo mere skal der tjenes før det giver sig udslag i et større rådighedsbeløb. Spørgsmålet er så, hvornår det kan betale sig at arbejde? 219

220 6.2.3 Incitamentsproblemer i den offentlige hjælp Formålet med offentlig hjælp er, at det skal kunne betale sig at arbejde, men at det samtidig skal være et socialt sikkerhedsnet for personer, som ikke kan opretholde en indkomst, der kan forsørge dem selv og deres familie. Med den faste praksis omkring udmåling af såvel rådighedsbeløb som forsørgertillæg, er der i den offentlige hjælp taget højde for, at børnefamilier udenfor arbejdsmarkedet sikres et rimeligt forsørgelsesgrundlag. For at det kan betale sig at arbejde skal størrelsen på den disponible indkomst gerne stige jo mere man tjener, hvilket vil sige, at den marginale skat skal ligge under 100 pct. Som det ses af figurerne 6.1 og 6.2 er der stor forskel på, hvornår den disponible indkomst stiger for enlige eller par med børn. Ses der på eksemplerne i tabel 6.1. og 6.2, kan det for en enlig med 1 barn betale sig at arbejde, hvis indkomsten overstiger ca kr., mens det for et par med to børn, hvor den ene modtager offentlig hjælp, først kan betale sig at arbejde, når der kan opnås en samlet indkomst for parret på kr. årligt. For parret med to børn, vil der sågar i en periode være tale om en nedgang i den disponible indkomst. Dette skyldes samspillet mellem aftrapningen af børnetilskuddet og daginstitutionsbetalingen. For en familie med tre børn, hvor den ene modtager offentlig hjælp skal lønindkomsten overstige kr. før at det afføder en stigning i den disponible indkomst. Figur 6.1. Udvikling i disponibel indkomst for en enlig med et barn Disponibel indkomst Børnetilskud og udgifter til daginstitution Indkomst Disponibel indkomst Børnetilskud Udgifter til daginstitution Kilde: Egne beregninger 220

221 Figur 6.2. Udviklingen i disponibel indkomst for et par med to børn Disponibel indkomst Børnetilskud og udgifter til daginstitution Indkomst Disponibel indkomst Børnetilskud Udgifter til daginstitution Kilde: Egne beregninger Som den offentlige hjælp administreres og udmåles på nuværende tidspunkt er incitamentet til at arbejde ikke særlig stort for nogle familietyper, da de vil modtage meget i offentlig hjælp. Det gælder som nævnt for familier med mange børn og for familier med høje faste udgifter. Rådighedsbeløbet for en familie med høje faste udgifter vil tilmed være uændret op til en relativt høj indkomstgrænse. Dette skyldes dels at der sker en krone for krone modregning af evt. lønindkomst, samt at kombinationen med boligsikring, børnetilskud og tilskud til daginstitutionsbetaling skaber incitamentsfælder ved stigende lønindkomster. For personer med meget lave indkomster vil der op til en vis indkomstgrænse være en marginalskat tæt på 100 pct. hvilket er udtryk for, at der bør være et minimum eksistensgrundlag for forskellige familietyper. Samspillet mellem boligsikring, børnetilskud og daginstitutionsbetaling kan med fordel optimeres, således at det også ved lave indkomster kan betale sig at arbejde frem for at modtage offentlig hjælp. 221

222 Fakta om offentlig hjælp I 2008 var der i alt personer fordelt på husstande, der modtog den ene eller den anden form for offentlig hjælp. Som det fremgår af nedenstående figur 6.3, var der i 2008 i gruppen af modtagere af offentlig hjælp en lille overvægt af mænd. Dette kan blandt andet skyldes, at mænd i højere grad end kvinder er beskæftiget med sæsonpræget arbejde, og derfor i perioder ikke kan oppebære en tilstrækkelig indkomst til at forsørge sig selv og deres familier. Figur 6.3: Antal modtagere af offentlig hjælp fordelt på køn Kilde: Egne beregninger baseret på tal fra Grønlands Statistik. Som det fremgår af figur 6.4, var der i 2008 i gruppen af modtagere af offentlig hjælp en overvægt i aldersgrupperne år og år. Dette kan blandt andet skyldes, at der i aldersgrupperne år og år er et større forsørgelsesbehov på grund af nedslidning, eller behovet for omskoling og andre større eller mindre barrierer for på kortere eller længere sigt igen at opnå en mere varig tilknytning til arbejdsmarkedet. 222

223 Figur 6.4: Antal modtagere af offentlig hjælp i 2008 fordelt på aldersgrupper Kilde: Egne beregninger baseret på tal fra Grønlands Statistik. Som det fremgår af figur 6.5, var det i 2008 størstedelen af gruppen af modtagere af offentlig hjælp, der ikke havde forsørgerpligt overfor børn. Dette kan blandt andet skyldes, at en stor del af gruppen af modtagere af offentlig hjælp hører til i de yngre aldersgrupper. Der synes at være en tendens til, at forsørgelsesbehovet vokser i takt med antallet af børn. Dette kan blandt andet skyldes samspilsproblemer imellem offentlig hjælp og andre offentlige ydelser. 223

224 Figur 6.5: Antal husstande, der modtager offentlig hjælp, fordelt på antal børn i husstanden Kilde: Egne beregninger baseret på tal fra Grønlands Statistik. Som det fremgår af tabel 6.3 beløb de samlede udgifter til offentlig hjælp sig i 2008 til i alt 89,1 mio. kr. De samlede udgifter til offentlig hjælp varierer en del fra kommune til kommune, hvor Kommuneqarfik Sermersooq står for næsten halvdelen af de samlede udgifter til offentlig hjælp. Tabel 6.3: Samlede udgifter til offentlig hjælp i 2008 (mio. kr.) Samlet Andel af offentlig hjælp offentlig hjælp Hele landet 89,1 100 Kommune Kujalleq 16,0 18 Kommuneqarfik Sermersooq 39,1 44 Qaasuitsup Kommunia 24,0 27 Qeqqata Kommunia 10,1 11 Kilde: Egne beregninger baseret på tal fra Grønlands Statistik Det ses af tabel 6.4., at der er forholdsvist store forskelle både kommunerne imellem, og mellem kommunerne og landsgennemsnittet, hvad angår niveauet for offentlig hjælp. Kommunerne adskiller sig således en del fra såvel hinanden, som landsgennemsnittet, hvad angår, hvor stor en andel offentlig hjælp udgør af den gennemsnitlige ækvivalerede markedsindkomst. Forskellene kan blandt andet forklares ved antallet af modtagere af offentlig hjælp. Der synes således at være en vis sammenhæng imellem niveauet for offentlig hjælp og antallet af 224

225 modtagere af denne sociale sikringsydelse i storkommunen. Desto flere modtagere af offentlig hjælp, desto lavere er niveauet for offentlig hjælp. Forklaringen på forskellene kan også være forskelle i den gennemsnitlige ækvivalerede markedsindkomst. Der synes også at være en vis sammenhæng imellem niveauet for offentlig hjælp og størrelsen af den gennemsnitlige ækvivalerede markedsindkomst i kommunen. Desto større den gennemsnitlige ækvivalerede markedsindkomst er, desto lavere er niveauet for offentlig hjælp. Som det imidlertid også fremgår af tabel 6.4 er der forholdsvist små forskelle kommunerne imellem og mellem kommunerne og landsgennemsnittet, hvad angår størrelsen af den disponible indkomst. Dette kan tyde på, at udmålingen af offentlig hjælp stort set giver modtagere de samme vilkår over hele landet. Tabel 6.4: Gennemsnitlige ækvivalerede indkomster for modtagere af offentlig hjælp i 2008 fordelt på kommuner Hele Kommune Kommuneqarfik Qaasuitsup Qeqqata landet Kujalleq Sermersooq Kommunia Kommunia Antal husstande Markedsindkomst Samlet offentlig hjælp Disponibel indkomst Kilde: Egne beregninger baseret på tal fra Grønlands Statistik Tabel 6.5 viser, at de fleste modtagere af offentlig hjælp modtager relativt beskedne beløb i offentlig hjælp. Således modtog 4 ud af 5 modtagere af offentilg hjælp et beløb på kr. eller derunder i 2008, hvilket samlet set beløb sig til ca. 32 mio. kr. 75 pct. af udgifterne til offentlig hjælp blev udbetalt til personer, der modtog beløb på kr. eller derunder i

226 Tabel 6.5. Antal modtagere af offentlig hjælp og samlede udgifter opdelt på intervaller af udbetalt offentlig hjælp Udbetalt Antal Samlede offentlig hjælp modtagere udgifter Kilde: Egne beregninger baseret på tal fra Grønlands Statistik Figur 6.6 viser sammenhængen mellem den gennemsnitlige udbetalte offentlige hjælp og bruttoindkomsten i 2009 for personer der ikke var registreret i et parforhold. Bruttoindkomsten for hver person er nedrundet til nærmeste kr., hvorefter der er beregnet et gennemsnitligt beløb for den udbetalte offentlige hjælp for personerne i de enkelte intervaller. I 2009 havde 786 personer, uden en registreret partner, en bruttoindkomst under kr. Den gennemsnitlige udbetalte offentlige hjælp for denne gruppe var kr. 351 personer havde en bruttoindkomst imellem kr. og kr. og modtog en gennemsnitligt offentlig hjælp på kr. Ved udmåling af den offentlige hjælp, indgår som tidligere nævnt husstandens samlede nettoløn. I det datagrundlag som ligger til grund for figuren nedenfor, kendes kun bruttoindkomstern for modtageren af offentlig hjælp og ikke den samlede husstands indkomster. Det må på den baggrund formodes, at den offentlige hjælp blev beregnet med afsæt i en højere gennemsnitlig bruttoindkomst end den, der ligger til grund for dette datasæt. På den baggrund vil figuren med overvejende sandsynlighed undervurdere størrelsen af den faktisk udbetalte offentlige hjælp ved forskellige bruttoindkomster. 226

227 Figur 6.6: Offentlig hjælp og bruttoindkomst for personer uden en registreret partner Kilde: Skattestyrelsen Hvor meget figuren undervurderer størrelsen af den offentlige hjælp ved forskellige husstandes bruttoindkomster kan anskueliggøres ved at betragte de personer der lever i et registreret parforhold. For disse personer kendes nemlig også den registreret partners indkomst og den eventuelt udbetalte offentlige hjælp. Det vil på den måde være muligt at kommer nærmere et realistisk billede af husstandens faktiske samlede indkomstforhold og dermed de faktiske forudsætninger for beregningerne af den udbetalte offentlige hjælp. Figur 6.7 viser, at sammenhængen mellem de registrerede parforholds samlede bruttoindkomst samt personernes udbetalte offentlige hjælp. Par med bruttoindkomster under kr. modtog ifølge figuren offentlig hjælp på godt kr., hvilket svarer til kr. pr. person. De ca kr. i udbetalt offentlig hjælp ved bruttoindkomster på under kr. fra figur 6.6 kan på den baggrund skønnes at være for lavt, men nok ikke meget mere end kr. pr år. 227

228 Figur 6.7: Bruttoindkomst og offentlig hjælp for medbeskattede husstande Kilde: Skattestyrelsen Det forekommer i dag, at også personer med indkomster, som forventes at være tilstrækkelige til at være selvforsørgende, modtager offentlig hjælp, jf. tabel 6.6. Det har ikke været muligt at analysere sammenhængen mellem indkomsten og modtagelsen af offentlig hjælp yderligere, idet datagrundlaget ikke giver mulighed for at se i hvilken periode indkomsten er faldet og i hvilken periode, der er modtaget offentlige hjælp. Det antages, at der er tale om personer, der på trods af pæne indkomster ikke har formået at spare op til dårlige tider, eller at det dækker over personer, som efter modtagelse af offentlig hjælp har fået høje indkomster. 228

229 Tabel 6.6: Gennemsnitlige ækvivalerede indkomster for modtagere af offentlig hjælp i 2008 fordelt på deciler Markeds Samlet Disponibel indkomst offentlig hjælp indkomst 1. decil decil decil decil decil decil decil decil decil decil Kilde: Egne beregninger baseret på tal fra Grønlands Statistik Tabel 6.7 viser antallet af personer, der i 2009 modtog offentlig hjælp opdelt i forhold til, om deres bruttoindkomst var over eller under kr. for enlige og kr. for par. Tabel 6.7.: Udbetalinger af offentlig hjælp Husstande hvor personerne er gifte Ikke gifte Under kr. over kr. Under kr. over kr. Antal Beløb Antal Beløb Antal Beløb Antal Beløb Kilde: Skattestyrelsen Af tabellen fremgår det, at 632 husstande 25 med bruttoindkomster under kr. modtog offentlig hjælp til en samlet værdi på 12,6 mio. kr. Antallet af husstande med bruttoindkomster over kr. udgjorde 301, som samlet modtog knap 2,7 mio. kr. i offentlig hjælp. For ikke gifte modtagere af offentlig hjælp var der 5299 personer med bruttoindkomster under kr., og de modtog samlet 80,6 mio. kr. Antallet af modtagere med bruttoindkomster over kr. var 376, og de modtog tilsammen offentlig hjælp til en værdi på 3 mio. kr. Der er ikke fastsat regler for, hvordan størrelsen af den offentlige hjælp aftrappes, hvis borgeren opnår indkomst via andre kanaler. Som udgangspunkt vil personer med tilstrækkeligt høje indkomster have mulighed for at tilrettelægge deres private økonomi på en sådan måde, at det må høre til den absolutte undtagelse, at der kan være grund til at rette henvendelse til de sociale myndigheder med en ansøgning om udbetaling af offentlig hjælp som følge af akut trang. Når der på trods heraf forholdsvis tit sker udbetaling af offentlig hjælp til personer med indkomster, der må formodes at være tilstrækkelige til selvforsørgelse, skal det antageligvis ses i 25 Hver husstand inkluderer to gifte personer. 229

230 sammenhæng med, at de pågældende borgere i den konkrete situation ikke har haft midler til at forsørge sig selv eller deres familie. Især hvis der er tale om børnefamilier, kan det være vanskeligt at afvise borgerne i disse tilfælde. Udbetalingerne af offentlig hjælp viser, at den ikke er tilstrækkeligt målrettet til de grupper i samfundet, der har behov for det, eftersom personer med tilstrækkelige indkomster til at kunne være selvforsørgende alligevel modtager offentlig hjælp. Dette skyldes dels, at der hverken er et fast regelsæt eller en fast praksis omkring tilbagebetaling af offentlig hjælp. Der er ikke fastsat bestemmelser omkring indtægtsgrænser for modtagelse af offentlig hjælp, hvorfor incitamenterne til at spare op under gode tider ikke er tilstrækkelige. 6.3 Udfordringer ved offentlig hjælp systemet Ydelse, udmåling og tilbagebetaling En udfordring for offentlig hjælp systemet drejer sig om selve ydelsen, samt proceduren for såvel udmålingen, som tilbagebetalingen af denne. Helt overordnet er det problematisk, at offentlig hjælp ikke bliver beskattet, hvis modtagere af offentlig hjælp ikke har øvrige indkomster, der overstiger de ligningsmæssige fradrag/standardfradraget. Dette gør det svært at sammenligne levestandarden for modtagere af offentlig hjælp med levestandarden for såvel modtagere af de øvrige sociale sikringsydelser, som lønmodtagere. Det indebærer en risiko for, at tilskyndelsen til at blive selvforsørgende hos modtagere af offentlig hjælp mindskes. Derudover er det problematisk, at udmålingen af offentlig hjælp indenfor rammerne af maksimalgrænsen på 65 pct. skal ske på baggrund af et skøn over forskellige individuelle forhold. At udmåle en social sikringsydelse på baggrund af et skøn er administrativt en mere krævende procedure end at udmåle denne på baggrund af en bestemmelse. Erfaringer viser, at der i den kommunale forvaltning ikke altid er den fornødne socialfaglige ekspertise 26 til at foretage komplicerede skøn (Arbejdsgruppen om undersøgelse af arbejdsforholdene i den sociale sektor (2002)), og dette er muligvis en årsag til, at det i praksis sjældent er et skøn over forskellige individuelle forhold, der afgør størrelsen af den udbetalte offentlige hjælp, men derimod kommunalt fastsatte takster. Udmålingen af offentlig hjælp og det forhold, at der i praksis opereres med lokalt fastsatte rådighedsbeløb betyder, at høje faste udgifter og mange børn udløser meget i offentlig hjælp. For disse grupper skal modtageren af offentlig hjælp og dennes ægtefælle/samlever have udsigt til 26 Ifølge en redegørelse om arbejdsforholdene i den sociale sektor, der blev udarbejdet af en arbejdsgruppe om undersøgelse af arbejdsforholdene i den sociale sektor i 2002 var det på daværende tidspunkt kun omkring halvdelen af personalet i den kommunale forvaltning, der var ansat i ordinære stillingskategorier. Kun omkring halvdelen af personalet i den kommunale forvaltning var således ansat i en stilling som enten socialchef, afdelingsleder, socialrådgiver, eller sagsbehandler. Kun 24 pct. af medarbejderne var uddannet socialrådgivere. 10 pct. af medarbejderne var uddannet socialmedhjælpere, og de øvrige medarbejdere havde en anden uddannelsesmæssig baggrund, herunder 40 pct. kontoruddannede. Der er ikke siden 2002 mere systematisk blevet fulgt op på udviklingen i personalesammensætningen i den kommunale forvaltning, men diverse tilsynsbesøg og en stikprøve i Qaasuitsup Kommunia så sent som i 2010 indikerer, at der ikke siden da er sket de store ændringer i denne. 230

231 en relativt høj lønindkomst, før end at det kan betale sig for dem at arbejde. Aftrapningen af boligsikring, børnetilskud og daginstitutionsbetaling spiller i høj grad ind på børnefamiliers disponible indkomst, hvilket med den nuværende praksis har den effekt, at en lønindkomst under et vist niveau betyder en reel nedgang i den disponible indkomst. Det skaber meget dårlige incitamenter til at arbejde for en lav løn eller i kortere perioder. Endelig er de personalemæssige ressourcer i den kommunale forvaltning muligvis en årsag til, at offentlig hjælp ikke altid tilbagebetales i de tilfælde, hvor modtagere af offentlig hjælp enten har modtaget for meget, eller af forskellige årsager ikke længere har behov for dette økonomiske sikkerhedsnet. Som det fremgår af ovenstående, kan tilbagebetalingspligten i visse tilfælde enten blive henstillet, eller helt bortfalde, men hovedreglen er tilbagebetaling. Imidlertid synes der i dag ikke at være klare regler omkring indkomstgrænse for modtagelse af offentlig hjælp, og der er heller ikke en klar praksis med hensyn til, hvornår offentlig hjælp tildeles med og uden tilbagebetalingspligt. Som det ses af afsnit har nogle modtagere af offentlig hjælp en indkomst, der må formodes at være tilstrækkelig til at kunne forsørge sig selv og sin familie, hvorfor offentlig hjælp ikke burde være nødvendig. Offentlig hjælp udbetales derfor ikke i alle tilfælde til dem, der har det største behov for den. Samlet set tegner der sig et billede af et offentlig hjælp system, der indebærer en risiko for, at tilskyndelsen hos modtagere af offentlig hjælp til at blive selvforsørgende mindskes, samt at borgere i samme situation stilles uensartet. Dette skyldes dels den skattemæssige stilling af offentlig hjælp samt samspillet med supplerende sociale ydelser. Derudover er den kommunale forvaltning ikke i tilstrækkelig grad rustet til at forvalte et offentlig hjælp system, der som det nuværende er meget skønsbaseret, og som forudsætter en meget aktiv forvaltning af arbejdsmarkedspolitikken Samspil mellem børnetillæg, børnetilskud og daginstitutionsbetaling En særskilt problematik med hensyn til niveauet for offentlig hjælp er at balancere hensynet til, at modtagere af offentlig hjælp med forsørgerpligt overfor børn lever under rimelige forhold, og at disse har en tilskyndelse til at blive selvforsørgende. For at opnå en bedre balance er det nødvendigt at revurdere offentlig hjælp systemet. Dernæst indebærer det imidlertid også, at der sker en revurdering af andre sociale sikringsydelser, der er målrettet personer med forsørgerpligt overfor børn, samt en revurdering af samspillet imellem disse og offentlig hjælp. Det sociale sikkerhedsnet tilgodeser børnefamilier, dels via generelle ordninger for alle børnefamilier og dels via ordninger for familier på overførselsindkomster. Børnetilskuddet er en indtægtsreguleret supplerende sikringsydelse for alle familier med børn. På nuværende tidspunkt udgør ydelsen maksimalt kr. pr. år. Børnetilskuddet bortfalder, når husstandens samlede skattepligtige indkomst overstiger kr. Som modtager af offentlig hjælp vil man derudover modtage et forsørgertillæg, som udmåles som del af den offentlige hjælp. For offentlig hjælp generelt er udmålingen baseret på et skøn over de individuelle forhold for familien. Praksis viser dog, at ydelsen typisk fastlægges efter en kommunalt fastsat takst. Denne er i dag typisk på kr. pr. måned til hver forsørger svarende 231

232 til niveauet for børnetillægget til pensionister og studerende. Dette svarer også til det gældende niveau for underholdsbidraget. Forsørgertillægget (børnetillægget) til modtagere af offentlig hjælp har til formål at sikre, at børn af modtagere af offentlig hjælp uafhængigt af forældrenes tilknytning til arbejdsmarkedet lever under rimelige forhold. Vigtigheden af at sikre, at børn lever under rimelige forhold, er veldokumenteret i forskellige undersøgelser af fattigdom 27. De nuværende velfærdsordninger for modtagere af offentlig hjælp med forsørgerpligt overfor børn indebærer imidlertid en risiko for, at tilskyndelsen hos personer med børn til at blive selvforsørgende mindskes. Når modtagere af offentlig hjælp med forsørgerpligt overfor børn kommer i arbejde, skal nettoindkomsten overstige den offentlige hjælp, som er højere jo flere børn, der er i familien. Som følge heraf vil det særligt for familier med flere børn i lavindkomstgruppen i nogle tilfælde ikke kunne betale sig for forældrene at komme i arbejde, idet en lønindkomst vil ligge på et lavere niveau end offentlig hjælp. En mulighed for at undgå en indkomstnedgang ved overgang fra offentlig hjælp til arbejde er at forhøje det generelle børnetilskud, således at forsørgere med lave indkomster bibeholder incitamentet til at tage et arbejde. Dermed vil der i flere tilfælde være en tilskyndelse hos såvel personer i lavindkomstgruppen, som modtagere af offentlig hjælp til enten at være, eller at blive selvforsørgende. Derudover vil en mere glidende aftrapning af børnetilskuddet også sikre en stigning i den disponible indkomst ved alle indkomstgrænser, således at der ikke skabes situationer, hvor det ikke kan betale sig at arbejde mere. Som det fremgår af figur 6.1 og 6.2 har aftrapningen på daginstitutionsbetaling også indflydelse på, hvor meget der er tilbage i disponibel indkomst, og på i hvor høj grad den disponible indkomst stiger jo højere indkomsten er. Her vil en mere glidende aftrapning på daginstitutionsbetalingen også medvirke til, at der ikke sker en nedgang i den disponible indkomst for børnefamilier ved højere indkomster Indsatsen i forhold til modtagere af offentlig hjælp Der opereres ikke med en systematiseret differentiering af indsatsen i forhold til ledige, selvom om ledighedsgruppen er meget heterogen I Kommuneqarfik Sermersooq og Kommune Kujalleq er der imidlertid med succes blevet eksperimenteret med et mere differentieret system baseret på en opdeling af de ledige (matchgruppesystem), der i store træk svarer til det danske matchgruppesystem. Ligesom i det danske matchgruppesystem (Arbejdsmarkedsstyrelsen (2009)), opereres der i de forskellige grønlandske med tre matchgrupper, herunder henholdsvis en matchgruppe A, der rummer de jobklar, en matchgruppe B, der rummer de indsatsklar, og endelig en matchgruppe C, der rummer de midlertidig passive. Formålet med at indføre et matchgruppesystem i Kommuneqarfik Sermersooq og Kommune Kujalleq har været at målrette indsatsen i forhold til ledige med forskellig arbejdsevne med henblik på at sikre, at disse uanset arbejdsevnen i videst muligt omfang yder en aktiv indsats som 27 Videnscenter om Børn og Unge (MIPI), 2007, Børns Levestandard i Grønland (del 1): Børn med afsavn interviewundersøgelse med børn og forældre i familier med knap økonomi, Nuuk. 232

233 modydelse for deres sociale ydelse. Et skøn fra kommunerne indhentet i sommeren 2010 viser, at omkring pct. af ledige har så store problemer udover ledighed, at de ikke reelt står til rådighed for arbejdsmarkedet. Ved at indføre et mere differentieret system er indsatsen i forhold til disse blevet mere målrettet. Det kan fremføres, at indførelsen af et matchgruppesystem vil pålægge kommunerne en stor administrativ byrde, som disse givet arbejdsvilkårene i den kommunale forvaltning kan have svært ved at løfte. Den manglende systematiserede differentiering af indsatsen i forhold til modtagere af offentlig hjælp pålægger imidlertid allerede kommunerne en stor administrativ byrde, der kan spænde ben for arbejdet med at hjælpe modtagere af offentlig hjælp ud af en marginaliseret position. Det kan også fremføres, at det vil indebære en risiko for stemplingseffekter. Skatte og Velfærdskommissionen vurdere dog disse problemer til at være mindre end fordelene ved en mere differentieret orientering af arbejdsmarkedspolitikken baseres på et matchgruppesystem. I afsnit i dette kapitel redegøres for Skatte og Velfærdskommissionens anbefalinger vedrørende indførslen af et matchgruppesystem. I forbindelse med tildelingen af offentlig hjælp til forsørgelse og til faste udgifter skal der udarbejdes en individuel handlingsplan. Den individuelle handlingsplan skal udarbejdes af kommunalbestyrelsen, om muligt i et samarbejde med modtageren af offentlig hjælp. Udarbejdelsen af den individuelle handlingsplan skal tage udgangspunkt i rådgivning, om hvordan modtageren af offentlig hjælp i videst muligt omfang kan klare øjeblikkelige problemer samt på længere sigt ved egen hjælp kan blive selvforsørgende. Derudover skal den tage udgangspunkt i ønsker og forudsætninger hos modtageren af offentlig hjælp samt arbejdsmarkedets behov. At udarbejde en individuel handlingsplan med udgangspunkt i såvel personlige ønsker og forudsætninger, som arbejdsmarkedets behov, kræver en stor socialfaglig ekspertise, herunder et indgående kendskab til såvel forskellige problemstillinger hos modtagere af offentlig hjælp, som mulighederne for at integrere/genintegrere disse på arbejdsmarkedet. Der findes på nuværende tidspunkt ikke viden om, i hvilket omfang personalesammensætningen i den kommunale forvaltning påvirker kvaliteten af de individuelle handlingsplaner, men givet manglen på socialfaglig ekspertise hos medarbejderne i den kommunale forvaltning kan kvaliteten af denne forventes at være varierende. Dette er problematisk i indsatsen i forhold til såvel dem, der er tættest på, som dem, der er længst væk fra arbejdsmarkedet. For gruppen med problemer udover ledighed, er det afgørende for en effektiv indsats, at sagsbehandleren har en tilstrækkelig stor viden om diagnoser og lignende, således at denne kan identificere forskellige fysiske, psykiske og sociale barrierer for at indtræde/genindtræde på arbejdsmarkedet. Derudover er det afgørende for en effektiv indsats, at sagsbehandleren har en tilstrækkelig stor viden om behandlingstilbud og lignende til, således at der kan tilrettelægges og igangsættes en målrettet indsats i forhold til at overkomme disse. For personer, hvor det primære problem er ledighed, er det afgørende for en effektiv indsats, at sagsbehandleren har en tilstrækkelig stor viden om arbejds og uddannelsesmuligheder, så denne kan kanalisere ledige over i enten arbejds, eller uddannelsesmuligheder, som de er 233

234 motiverede og kvalificerede til at tage imod. Da arbejds og uddannelsesudbuddet på de fleste områder er geografisk meget koncentreret, er det derudover afgørende for en effektiv indsats, at sagsbehandleren har viden om erhvervslivet og uddannelsessystemet ikke blot i lokalområdet, men også i regionen samt på landsplan. Vigtigheden af værdien af en bred viden om arbejdsmarkedssituation understreges af forskellige analyser af bosætningsmønsteret (Formandens Departement & Departementet for Erhverv og Arbejdsmarked (2010)). Af disse fremgår det blandt andet, at omkring 1/5 af befolkningen årligt flytter. Flytning sker først og fremmest internt i landet, og først og fremmest til og imellem byerne. Flytning skyldes helt overvejende enten eget eller partners arbejde, men også enten egen eller partners uddannelse kan være årsag til flytning. Lønforhold har ofte været afgørende, men også muligheden for at udnytte og udvikle kompetencer har i mange tilfælde haft en betydning. Den geografiske mobilitet vil være at stor betydning i forhold til de potentielle erhvervsprojekter, jf. sammenfatningen i kapitel 1 og 3 om uddannelse. Der stilles i dag ikke krav til modtagere af offentlig hjælp om at flytte efter arbejde og uddannelse, og særligt i bygderne, hvor der typisk er et mindre og/eller mere varierende arbejdsog uddannelsesudbud, står mange af disse derfor reelt ikke til rådighed for arbejdsmarkedet. Givet den forventede erhvervsudvikling, vil det i indsatsen i forhold til modtagere af offentlig hjælp være relevant at tænke i tiltag, der fremme mobiliteten i befolkningen. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler derfor, at der i hver kommune oprettes lokale beskæftigelsesråd, der skal vejlede og rådgive kommunerne i forhold til arbejds og uddannelsesmulighederne i disse Fiskere og fangere I forhold til indretningen af det sociale sikkerhedsnet et det en væsentlig problemstilling om særlige grupper har så dårlige indtægtsmuligheder, at der inden for rammerne af de offentlige ydelser skal gives tilskud for at sikre en rimelig levestandard. Fiskere og fangere betragtes ofte som en sådan lavindkomstgruppe. Fremadrettet er der ikke udsigter til, at indkomstmulighederne indenfor fisker og fangererhvervet kan øges væsentligt, hvis den nuværende produktionsstruktur og antallet af personer i erhvervet fastholdes. Fiskerikommissionen konkluderede i 2009 (Fiskeri Kommissionen (2009)), at fiskererhvervet står overfor nødvendige fortsatte strukturtilpasninger, hvis lønningerne i erhvervet skal øges uden at hæve den offentlige støtte til erhvervet.. Det er ikke på sigt holdbart at basere indtjeningen på offentlig støtte til erhvervet. Fiskerikommissionen foreslog blandt andet at udnytte stordriftsfordelene ved, at en del af de mange fiskere med små produktionsenheder inddrages i en omstillingsproces i retning af færre men større og mere effektive produktionsstrukturer. Særligt for den yngre del af fiskerne og fangerne fremstår en sådan omstilling realistisk. Omstillingen vil først og fremmest være til gavn for den enkelte, da højere lønninger øger levestandarden. Samfundet vil ligeledes drage nytte af omstillingen igennem mindre udgifter til offentlig hjælp og erhvervsstøtte samtidig med, at skatteindtægterne vil stige. Strukturtilpasninger af en sådan karakter vil således indebærer en mere hensigtsmæssig udnyttelse af samfundets ressourcer. For den ældre del af fiskerne og fangerne, vil en sådan 234

235 omstilling have svære og omkostningstunge udsigter. Skatte og Velfærdskommissionen har derfor undersøgt nødvendigheden af via andre kanaler at sikre den ældre del af fiskerne og fangerne en minimumsindkomst. Fiskere og fangere er på lige fod med den øvrige befolkning berettigede til at modtage forskellige sociale sikringsydelser, såfremt de i øvrigt opfylder betingelserne for dette. Fiskere og fangere er derfor også på lige fod med den øvrige befolkning berettigede til at modtage offentlig hjælp. Som det fremgår af ovenstående, er det en betingelse for at modtage offentlig hjælp til forsørgelse og til fast udgifter, at man står til rådighed for arbejdsmarkedet. Fiskere og fangere står som udgangspunkt ikke til rådighed for arbejdsmarkedet, og de kan derfor have svært ved at opfylde betingelserne for at modtage offentlig hjælp til forsørgelse og til faste udgifter samt til enkeltudgifter. Derimod er de på lige fod med den øvrige del af befolkningen berettigede til at modtage offentlig hjælp ved akut trang. De eksisterende fiskekvoter i det kystnære fiskeri er kollektive. Det medfører et først til mølle princip, hvor de fiskere, der er mest aktive og effektive, kan opnå den største andel af kvoten. Når kvoten er opbrugt, står mange fiskere tilbage uden reel mulighed for at erhverve yderligere indkomst, mens andre risikerer at miste deres erhvervsfangerbevis det efterfølgende år, hvis mere end 50 pct. af deres indkomst hidhører fra andet end fiskeri og fangst. Det gælder i særlig grad for de fiskere, der kun formåede at tilegne sig en lille andel af de kollektive fiskekvoter. En stor andel af fiskere og fangere vil således i en kortere eller længere periode være økonomisk trængte, og spørgsmålet er, hvorvidt det almindelige overførelsessystem er tilstrækkelig smidigt til også kunne tilgodese denne gruppe. De unge fiskere og fangere har nemmere ved at omstille sig og tilegne sig de kompetencer de nye væksterhverv efterspørger, end de ældre fiskere og fangere har, og vil derfor også i højre grad vælge at søge over i andre mere produktive erhverv, hvor indtjeningsmulighederne er bedre. Systemet bør optimalt set være i stand til at tage højde for dette. Skatte og Velfærdskommissionen har derfor overvejet muligheden for at indføre en aldersbetinget skattepligtig hjælp til fiskere og fangere (FF hjælp) mellem 40 og 65 år (tilpasset pensionsalderen) med indkomster under et vist niveau. En sådan ordning skulle tilgodese både målet om at sikre fiskerne og fangerne en indkomst til trods for, at de ikke står til rådighed for arbejdsmarkedet samtidig med, at ydelsen målrettes de ældre fiskere og fangere. Størrelsen af FF hjælpen skulle afhænge af, i hvor høj grad det øvrige overførselssystem baserer sig på kravet om, at man skal står til rådighed for arbejdsmarkedet. Hvis det antages, at en fisker eller en fanger fremadrettet ikke modtager offentlig hjælp, kunne FF hjælpen som udgangspunkt være på kr. og herefter aftrappes med en sats således, at den ville være helt aftrappet ved en skattepligtig indkomst på kr., svarende til SIKs mindsteløn efter korrektion for standardfradraget. Ved at gøre størrelsen af FF hjælpen afhængig af den skattepligtige indkomst, vil A og B indkomster indtil den største værdi af standardfradraget eller de ligningsmæssige fradrag være skattefrie. 235

236 Figur 6.7: Aftrapning af FF hjælp og boligsikring Kilde: Skattestyrelsen Med det valgte niveau vil FF hjælpen øjeblikkeligt optage hele personfradraget. Aftrapningsordningen er illustreret i figur 6.7 for en fisker eller en fanger med standardfradrag. Da boligsikring spiller ind på rådighedsbeløbet for fiskeren eller fangeren, er aftrapningen derfor også illustreret (huslejen er sat til kr. pr. måned og fiskeren eller fangeren antages ikke at have børn). Fisker og fangererhvervet adskiller sig fra øvrige erhverv ved, at beslutningen om arbejdsindsatsens omfang, selv ved et beskedens omfang, i højere grad afhænger af marginalskatten. Det skyldes, at fiskere og fangere ikke er omfattet af et fagforeningsbundet fast antal ugentlige arbejdstimer. Den sammensatte effektive marginalskat er derfor meget relevant set fra fiskeren eller fangerens synsvinkel. Den sammensatte effektiv marginalskattestruktur samt rådighedsbeløbet for en enlig fisker/fanger uden børn med en månedlig husleje på kr. er vist i figur 6.8. Den sammensatte effektive marginalskat i indkomstintervallet mellem kr.og kr. vil være ca. 96 pct. 28. Kurven for rådighedsbeløbet illustrerer problemet med en sammensat effektiv marginalskat tæt på 100 pct.. Rådighedsbeløbet stiger stort set ikke ved øgede bruttoindkomster i intervallet kr. til kr., hvorfor der incitament til at arbejde i dette interval er yderst begrænset. Figuren illustrerer således vigtigheden af at sammentænke de offentlige ydelser, for at bevare incitamentet til at arbejde. 28 Der er tage hensyn til indirekte skatter, der antages at udgøre 11 pct. jf. benchmarkingudvalget

237 Figur 6.8: Sammensat effektiv marginalskat for enlig fisker/fanger uden børn med FF hjælp og boligsikring Kilde: Skattestyrelsen Fordelene ved FF hjælpen inkluderer blandt andet, at den meget præcist kan målrettes i forhold til både alder og indkomstforhold. Derudover tager den hensyn til, at fiskerne og fangerne reelt ikke står til rådighed for arbejdsmarkedet. Ulemperne ved FF hjælpen omfatter blandt andet øgede offentlige udgifter, øgede administrative omkostninger, utilfredshed blandt øvrige økonomisk svagt stillede grupper, høje sammensatte marginalskattesatser, samt at modellen kan medvirke til at fastholde fiskere og fangere i erhvervet. Det bør være afgørende for en indførsel af FF hjælpen, om der reelt er et behov for denne, det vil sige, at de dårligst stillede fiskere og fangere er mere økonomisk trængte end de dårligst stillede i den samlede befolkning. Tabel 6.8 nedenfor viser antallet og den pct.vise andel af fiskere og fangere samt personer indeholdt i gruppen alle opdelt i indkomstintervaller baseret på deres skattepligtige indkomst. Intervallerne er opdelt sådan, at første interval indeholder personer med skattepligtige indkomster på nul eller derunder. Personerne i det andet interval, har alle positive skattepligtige indkomster, men uden positive skattebetalinger. Størstedelen af personerne i tredje interval har positive, men små skattebetalinger. Personerne i fjerde interval med skattepligtige indkomster mellem kr. og kr. er personer med en vis indkomst, dog under SIK s mindsteløn på kr. (korrigeret for standardfradraget på kr.). Femte interval indeholder personer med skattepligtige indkomster på minimum SIK ækvivalente lønninger og op til kr. De sidste to intervaller inkluderer de resterende personer med skattepligtige indkomster på over kr. 237

238 Tabel 6.8: Antallet og andelen af fiskere og fangere samt personer indeholdt i gruppen alle fordelt på indkomstintervaller Skattepligtig indkomst Fiskere og fangere Alle Antal Pct. Antal Pct. x 0 kr kr kr kr kr kr over kr I alt Kilde: Skattestyrelsen Af de i alt fiskere og fangere i 2009, havde 27 pct. en så lav skattepligtig indkomst, at de ikke betalte skat, mens 81 pct. havde en skattepligtig indkomst lig SIK s mindsteløn eller derunder. For Gruppen alle betalte 22 pct. ikke skat, mens knap 59 pct. havde en skattepligtig indkomst lig eller under SIK s mindsteløn. Hvis man ønsker at opgøre den reelle økonomiske formåen for fiskere og fangere, bør man også tage højde for den fangst, der ikke registreres i det formelle system. I rapporten Analyse af fangererhvervet i Grønland fra 2005 forsøgte Rasmus Ole Rasmussen 29, at opgøre værdien af netop den fangst, der ikke registreres. Han fandt, at den uformelle sektor for personer med erhvervsjagtbevis i 2004 kunne opgøres til 130 mio. kr. Med samme relative andel i forhold til den registreret indhandling, kan den faktiske indhandling for fiskere og fangere i 2009 opgøres til ca. 323 mio. kr., hvilket svarer til, at alle fiskere og fangere hver har haft en ekstra skattefri indtægt på godt kr. i Der er selvsagt tale om en gennemsnitsbetragtning, der dækker over store individuelle forskelle. Lægges værdien af den ikke registrerede indhandling til den skattepligtige indkomst, vel vidende at den ikke er skattepligtig, hvorfor den reelle værdi er væsentligt højere, mere end lukkes hullet i den gennemsnitlige skattepligtige indkomst mellem fiskerne og fangerne og alle. Det er i den forbindelse vigtigt at bemærke, at der er tale om gennemsnitsberegninger. Den enkelte fisker og fangers økonomiske forhold kan afvige væsentligt fra disse beregninger. Desuden bør man være opmærksom på, at værdier i form af fisk og fangstdyr ikke giver ejerne samme valgmuligheder som penge. Man kan f.eks. ikke betale for de varer, man køber i butikken med fisk. I de to intervaller med skattepligtige indkomster mellem 0 kr. og kr. er andelen af fiskere og fangere, der modtager offentlige hjælp lavere end for gruppen alle, ligesom det 29 I analysen er der benyttet en værdisætning svarende til, at den ikke registrerede indhandling blev solgt på "brættet". Den ikke registrerede indhandling omfatter; udnyttelse af egne produkter (36 pct.), salg på brættet (29 pct.), produkter der foræres fra fangere til familie og bekendt (18 pct.) samt salg af produkter til henholdsvis familie og bekendte (8 pct.), institutioner (5 pct.) og restauranter (5 pct.). Af analysen fremgår det ikke, hvorledes den ikke registrerede indhandling fordeler sig mht. indkomst, hvorfor den her antages at være jævnt fordelt mellem alle fiskere og fangere. 238

239 gennemsnitlig beløb er henholdsvis 29 og 37 pct. mindre end for gruppen alle, jf. tabel 6.9. I intervallet med skattepligtige indkomster mellem kr. og kr., er andelen ligeledes lavere sammenlignet med gruppen alle imens det gennemsnitlige beløb dog er lidt højere. Andelen af fiskere og fangere, der modtager offentlig hjælp, er væsentligt højere end for gruppen alle ved skattepligtige indkomster over kr. Tabel 6.9: Andelen af fiskere og fangere samt personer indeholdt i gruppen alle, der modtog offentlig hjælp i 2009, samt størrelsen af offentlig hjælp, fordelt på indkomstintervaller Skattepligtig indkomst Fiskere og fangere Alle Pct. Gennemsnit Pct. Gennemsnit x 0 12, , < x kr. 27, , < x , , < x , < x , < x , , x > , I alt 22, , Kilde: Skattestyrelsen Skatte og Velfærdskommissionen er på den baggrund kommet frem til, at der ikke er grundlag for at indføre en særordning i form af FF hjælp for gruppen af fiskere og fangere. De økonomiske vilkår for fiskerne og fangerne er således ikke væsentligt forskellige fra de økonomiske vilkår for befolkningen som helhed. Det gælder også for de dårligst stillede fiskere og fangere. Situationen for de økonomisk dårligst stillede fiskere og fangere er dog vanskelig. Svaret er dog ikke at indføre en generel hjælpeordning for gruppen af fiskere og fangere. I stedet må de økonomisk dårligst stillede fiskere og fangere sikres adgang til offentlig hjælp efter de samme regler og på de samme vilkår som landets øvrige borgere. 6.4 Udfordringer for barselsordningen Barselsordningen har til formål at sikre forældre ret til orlov i forbindelse med graviditet, fødsel og adoption. Derudover har den til formål at sikre forældre med tilknytning til arbejdsmarkedet dagpenge under fravær i forbindelse med graviditet, fødsel og adoption, ligesom uddannelsessøgende har ret til fortsat uddannelsesstøtte. Hensigten med barselsordningen er at sikre rimelige levevilkår for såvel forældre, som barn i barnets første levemåneder. Imidlertid er der store forskelle mellem lønmodtagergrupperne i retten til at oppebære fuld løn under barsel og forældreorlov. De lønmodtagere, der ikke oppebærer løn i under barsel eller forældreorlov er berettiget til barselsdagpenge. På arbejdsgiversiden er der også store forskelle på de økonomiske virkninger af barselsreglerne. Med hensyn til lønmodtagerne så oppebærer nogle iht. overenskomster og aftaler fuld løn i både barselsorlovsperioden og forældreorlovsperioden, mens andre oppebærer fuld løn i barselsorlovsperioden, men ikke i forældreorlovsperioden, hvor de til gengæld kan få barselsdagpenge. Andre igen har ikke særlige overenskomstmæssige rettigheder og er derfor 239

240 henvist til barselsdagpenge, som administreres af kommunerne, hvor ydelsesniveauet svarer til mindstelønnen. På det offentlige område er Selvstyret og de fire kommuner hver for sig så store arbejdsgivere, at udsving i antallene og fordelingen af barsler ikke har væsentlig økonomisk betydning. Den offentlige sektor har mange arbejdstagere i såkaldte kvindefag, og derfor en større vægt af barselsorlovsperioder og forældreorlov med løn end den private sektor. Enkeltinstitutioner kan imidlertid have en tilskyndelse til ikke at fravælge ansættelse af unge kvinder for at undgå sårbarhed ved barsel. Derfor kan der i Selvstyret og de enkelte kommuner være behov for centrale puljer til afholdelse af særligt høje ekstraudgifter i forbindelse med barsel. Dette spørgsmål kan imidlertid løses gennem bevillingssystemet under hensyntagen til ligestillingsloven, barselsforordningen og overenskomsterne. Derfor er der ikke grund til at etablere egentlige barselsfondordninger for den offentlige sektor. I den private sektor er der brancher, eksempelvis bygge og anlægsbranchen, hvor løn under barsel og forældreorlov ikke vil udgøre en specielt stor økonomisk belastning, fordi det store flertal af ansatte er mænd. Men i andre brancher med mange kvindelige ansatte, eksempelvis butiksområdet kan fuld løn ved barselsorlov og forældreorlov få større økonomisk betydning for den enkelte virksomhed. For private arbejdsgivere med få ansatte og lille omsætning kan løn i forbindelse med barsel og forældreorlov udgøre en særlig økonomisk risiko. Nogle få barsler kan således for disse få en forholdsvis stor økonomisk betydning. Derfor har mange private arbejdsgivere med få ansatte og en lille omsætning ikke aftaler med de ansatte om løn i forbindelse med barsel og forældreorlov. Hensynet til at sikre, at nyfødte kan få en god og tryg start på livet tilsiger, at muligheder for barsels og forældreorlov bliver udnyttet af de fleste og uden at det medfører en væsentlig økonomisk forringelse for den enkelte familie. Derfor har der både politisk og blandt arbejdsgivere og arbejdstagere været ønsker om at få etableret en barselsfond med henblik på at kompensere de enkelte arbejdsgivere for en del af lønudgifterne i forbindelse med barsel. I Grønlands Arbejdsgiverforening (GA) har der været en intern debat om etablering af en barselsfond. Indstillingen er, at der skal etableres en lovpligtig barselsfond for den private sektor, som alle private arbejdsgivere skal bidrage til med et fast beløb pr. ansat, som eksempelvis kan være 400 kr. pr. kvartal. Ordningen forudsætter, at Selvstyret betaler et bidrag svarende til de nuværende udgifter til barselsdagpenge til den private sektor. Skatte og Velfærdskommissionen vil ikke fremsætte mere præcise anbefalinger vedrørende en barselsfond og tilhørende lovgivning for den private sektor, men anbefaler, at der arbejdes videre med planerne om dette. I den forbindelse lægger kommissionen vægt på, at regelsættet bliver så enkelt som muligt for at begrænse udgifterne til administration af ordningen. 240

241 6.5 Generelle principper for de sociale sikringsydelser Indretningen af de sociale sikringsydelser bør tage udgangspunkt i nogle generelle principper. Dette er med til at sikre konsistens og lige behandling, og også til at undgå samspilsproblemer. Det vil endvidere kunne medvirket til at øge sammenligneligheden med hensyn til levevilkårene for modtagere af de forskellige sociale sikringsydelser. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at de sociale sikringsydelser fremadrettet tager udgangspunkt i de følgende generelle principper: Regelbaseret tildelingssystem: Tildelingssystemet for de sociale sikringsydelser skal være regelbaseret for at sikre en mere lige behandling af borgere og styrke retssikkerheden. Det vil samtidig mindske de administrative krav til personalet samt omfanget af administrationen i den kommunale forvaltning. Aktivlinie: Det sociale sikringssystem skal være baseret på et ret og pligt princip. Tildeling af de sociale ydelser skal baseres på en aktivlinie for at øge beskæftigelsen og målrette offentlige udgifter til dem, der har det største behov. Pristalsregulering som indekseringsprincip: sociale ydelser skal reguleres i forhold til generelle prisstigninger (reguleringspristallet) for at bevare købekraften af de sociale ydelser uforandret ved generelle prisstigninger. Udmåling: For at sikre gennemsigtighed, ligestilling og målretning skal alle sociale sikringsydelser udmåles på samme indkomstgrundlag, og der skal være klare og ensartede regler om tilbagebetaling. Bruttoficering: Alle sociale sikringsydelser skal være skattepligtige (bruttoficeres) for at øge sammenligneligheden imellem forskellige former for indkomst. Det bidrager til at mindske samspilsproblemer ved overgang fra sociale ydelser til beskæftigelse. Ydelsesniveauet skal tilpasses, at de er skattepligtige Familien som enhed: Familien skal gælde som enhed, idet en individualisering af de sociale sikringsydelser dels vil have en skæv fordelingsprofil og dels vil indebære betydelige merudgifter med mindre ydelserne sættes ned. Baggrunden for valg af dette princip er diskuteret nærmere i afsnit Familien som enhed Indenfor sociallovgivningen er det et almindeligt princip, at størrelsen af sociale sikringsydelser blandt andet afhænger af størrelsen af en eventuel ægtefælles, registreret partners eller samlevers skattepligtige indtægt. Princippet har imidlertid siden indførelsen af dette mødt en del kritik på grund af dets indvirkning på blandt andet uafhængigheden for modtagere af sociale sikringsydelser, og det økonomiske incitament til selvforsørgelse for visse familietyper. Skatte og Velfærdskommissionen har af samme grund overvejet de finansielle konsekvenser af at ophæve princippet. 241

242 Det sociale system er behovsprøvet baseret på gensidig forsørgerpligt. Det er således den samlede situation for familien opgjort ved husstandsindkomsten, der er afgørende for mulighederne for at en person kan modtage sociale ydelser som eksempelvis offentlig hjælp, førtidspension, alderspension. Ved husstandsindkomsten forstås husstandens samlede skattepligtige indkomst, det vil sige, den samlede skattepligtige indkomst for alle personer, der bor på samme adresse, herunder eksempelvis kone, mand, børn over 18 år, bedsteforældre, onkler og tanter, logerende etc.. Det betyder, at den ene parts mulighed for at modtage en social ydelse ikke alene afhænger af egen situation (eksempelvis sygdom eller arbejdsløshed) men også af partnerens økonomiske situation. For nogle ydelser er der dog en minimumsydelse man altid vil være berettiget til at modtage uafhængig af partnerens indkomst eller formue. Imod den gensidige forsørgerpligt taler, at den kan påvirke folks valg af samlivsform. Der kan i den sammenhæng også være administrative problemer i at fastlægge om en person er enlig eller samlevende. Endvidere implicerer princippet, at to personer i samme sociale situation men med forskellig samlivsform, kan være forskelligt stillet i det sociale system, det vil sige at modtage forskellige ydelser. Dette kan opfattes som en urimelig forskelsbehandling. Der er et argument for at ens sociale situation bør vurderes individuelt og ikke afhængig af partners situation. For den gensidige forsørgerpligt taler, at familien også bør tage et ansvar, og alt ikke skal overlades til velfærdssamfundet. En ophævelse af den gensidige forsørgerpligt vil udtynde familieforpligtigelserne og lægge større byrder på velfærdssamfundet. I forhold til sociale problemer har den enkelte og familien også et ansvar, og dette er signaleret gennem den gensidige forsørgerpligt. Skatte og velfærdskommissionen har overvejet de finansielle konsekvenser af at ophæve den gensidige forsørgerpligt. Den aktuelle statistiske registrering af indkomster og sociale ydelser samt familiestatus muliggør ikke en præcist vurdering af konsekvenserne af en sådan ændring. I det følgende præsenteres eksempler for forskellige ydelser og familietyper for at anskueliggøre konsekvenserne. Et udvalg af disse er vist i Figur 6.9 nedenfor. Yderligere kombinationer af ydelser og familiesituationer er analyseret, og resultaterne er kvalitative af samme betydning og derfor udeladt. 242

243 Figur 6.9: Konsekvenser af ophævelse af den gensidige forsørgerpligt belyst ved udvalgte familietype eksempler (a) Lønmodtager og alderspensionist (b) Alderspensionist og alderspensionist Disp o nibel in d k o m st D isp o n ib el in d k o m st Bi-indkomst Bi-indkomst Nuværende system Ophævelse af gensidig forsørgerpligt Ændring Nuværende system Ophævelse af gensidig forsørgerpligt Ændring (c) Lønmodtager og førtidspensionist (d) Lønmodtager og offentlig hjælp D isp o n ib el in d k o m st Bi-indkomst Disponibel indkomst Bi-indkomst Nuværende system Ophævelse af gensidig forsørgerpligt Ændring Nuværende system Ophævelse af gensidig forsørgerpligt Ændring Kilde: Egne beregninger Note: Der er antaget et standardfradrag på kr og personligt fradrag på kr samt skattesats på 43 pct., sociale ydelser i henhold til regler per 1. januar 2011 og udbetales med satser for enlige ved ophævelse af den gensidige forsørgerpligt. (a) indkomst øges for lønmodtager, alderspensionist har ingen bi indkomst, (b) bi indkomst for den ene alderspensions, ingen for den anden, (c) øge indkomst for lønmodtager, førtidspensionist har ingen bi indkomst, (d) øget indkomst for lønmodtager, ingen indkomst for modtager af offentlig hjælp. 243

244 Det fremgår af figur 6.9, at en ophævelse af den gensidige forsørgerpligt med det aktuelle system for de sociale ydelser vil betyde en ganske betydelig merudgift. Især for familier med relativt høje indkomster, vil der være tale om en forøgelse af de sociale ydelser, og dermed vil en sådan omlægning svække de omfordelende effekter af det sociale system. De finansielle konsekvenser kan reduceres ved en nedsættelse af satserne, men dette vil yderligere forstærke de problematiske fordelingsmæssige konsekvenser af forslaget. Skatte og Velfærdskommissionens forslag er baseret på en fastholdelse af den gensidige forsørgerpligt. 6.6 Anbefalinger vedrørende den fremtidige struktur for offentlig hjælp systemet Fastlæggelse af tildelingsregler for offentlig hjælp involverer flere hensyn. Det grundlæggende er at sikre et forsørgelsesgrundlag i tilfælde, hvor selvforsørgelse ikke er mulig. Offentlig hjælp er samfundets ultimative sociale sikkerhedsnet. Samtidig skal der gøres en indsats for at sikre, at situationen kun bliver midlertidig. Dette involverer både de økonomiske incitamenter til at komme i beskæftigelse samt den aktive ret og pligt indsats for at forbedre disse muligheder. Analyserne af tildeling af offentlig hjælp viser, at ordningen i dag ikke er tilstrækkelig målrettet, idet en del personer med høje årsindkomster også modtager offentlig hjælp. En særlig problematik ved udformningen af reglerne for offentlig hjælp er, at mange har stærkt varierende indkomster over året, og samtidig ofte høje faste udgifter påtaget på grundlag af indkomst i de gode perioder. Når sådanne personer eller familier kommer i økonomiske problemer i perioderne med lav indkomst, kan det skyldes manglende planlægning og disponering i forhold til den varierende indkomst. Det er ikke formålet med det sociale sikkerhedsnet at fylde disse huller i indkomststrømmen, såfremt den samlede indkomst over en vis periode sikrer en rimelig levestandard. Der kan opstå situationer, hvor der er behov for midlertidig støtte, men den bør i så fald gives med tilbagebetalingspligt. Det er derfor vigtigt at sikre et effektivt og nemt administrerbar system for regulering af offentlig hjælp i forhold til eget forsørgelsesgrundlag og for tilbagebetaling. Offentlig hjælp skal ses i sammenhæng med arbejdsmarkedsydelsen. Arbejdsmarkedsydelsen kan oppebæres i 13 uger, og efter denne periode vil man overgå til offentlig hjælp, hvis man fortsat er uden arbejde. Personer, som ikke er berettiget til fuld arbejdsmarkedsydelse, kan imidlertid få tillæg udbetalt som offentlig hjælp. En person, der mister arbejde vil i dag være berettiget til arbejdsmarkedsydelsen de første 13 uger af en ledighedsperiode. Denne ydelse er skattepligtig og udgør 90 pct. af SIKs mindsteløn, hvilket i 2011 er ca kr. årligt. På den ene side er det vigtigt, at en kortvarig ledighedsperiode ikke omsættes i varige problemer, fordi man midlertidigt ikke har mulighed for at opretholde sin normale levestandard og må gå fra hus og hjem. På den anden side er det heller ikke rimeligt, at samfundets skal understøtte på grund af manglende planlægning (eksempelvis ved sæsonpræget arbejde og manglende egen opsparing) eller medvirke til at opretholde en højere levestandard (udover et vist minimum) end den pågældendes indkomst giver grundlag for. Det kan være svært at nægte hjælp i sådanne situationer, men den bør altid gives med fuld tilbagebetalingspligt (eventuelt som pant i fast 244

245 ejendom eller andre formuegoder). Tilbagebetalingspligten skal tilrettelægges på en sådan måde, at der ikke skabes indlåsnings eller fattigdomsfælder, det vil sige, tilbagebetalingsbyrden må ikke blive en så stor byrde, at tilbagevenden til arbejde ikke giver et højere rådighedsbeløb. Tilbagebetalingen skal derfor spredes over en vis periode. Det nuværende system for offentlig hjælp består af ydelser, som udmåles individuelt reguleret af et maksimum, som svarer til 65 pct. af SIKs mindsteløn. Ydelsens størrelse fastsættes af kommunerne. Offentlig hjælp kan på nuværende tidspunkt udmåles som tre forskellige former for hjælp; ved akut trang, til forsørgelse og faste udgifter samt i særlige tilfælde. Hertil ydes en række tillæg og tilskud, såsom boligsikring, børnetillæg og børnetilskud. Den offentlige hjælp kan varierer meget på tværs af landet, og der lader ikke til at være en klar praksis med hensyn til hvilken form for offentlig hjælp, der tildeles, ligesom der ikke er en klar praksis for, hvornår offentlig hjælp gives med og uden tilbagebetalingspligt. Det er således ikke gennemskueligt, hvad det er rimeligt at offentlig hjælp skal dække. Udmålingen af ydelser ud fra selvvalgte krav til rådighedsbeløb giver anledning til vilkårlighed og uigennemskuelighed for borgeren. Dette system betyder også, at borgerne ikke stilles ens på tværs af kommunerne og det er svært at administrere. Skatte og velfærdskommissionen skal ifølge dens kommissorium vurdere de sociale ydelser med henblik på at sikre bedre vilkår for samfundets dårligst stillede, herunder at sikre en målretning så der ikke ydes støtte til personer uden behov, og sådan at der er et incitament til at være i arbejde. Skatte og Velfærdskommissionen foreslår derfor et mere regelbaseret system for offentlig hjælp baseret på faste rådighedstillæg og indtægtsgrænser for modtagelse af offentlig hjælp samt en mere regelbaseret praksis med hensyn til tilbagebetaling af offentlig hjælp, hvilket er beskrevet i afsnit Kombinationen af offentlig hjælp, boligsikring og børnetilskud bør være sådan, at en familie har mulighed for en rimelig forsørgelse. Til gengæld bør offentlig hjælp gives under ret og pligt vilkår, det vil sige, den enkelte har en ret til ydelsen efter de nærmere fastsatte regler, men også en pligt til aktiv at medvirke til at gøre modtagelse midlertidig og til deltagelse i tilbudte aktiveringsprogrammer og aktiviteter. For samfundet er der således en pligt til at sikre en rimelig forsørgelse, men omvendt også en ret til at stille krav til modtagelsen af denne ydelse. Derfor anbefaler Skatte og velfærdskommissionen, at der indføres et ensartet og obligatorisk matchgruppesystem for at styrke den aktive linje i beskæftigelsesindsatsen. Denne aktive del af systemet i form af et match gruppe system beskrives i afsnit Et mere regelbaseret system for offentlig hjælp Skatte og velfærdskommissionen har i anbefalingerne til et revideret offentlig hjælp system taget udgangspunkt i, at offentlig hjælp ydelsen skal målrettes til de personer, der ikke på andre måder har mulighed for at opretholde en rimelig forsørgelse for sig selv og sin familie. Derudover skal det med offentlig hjælp være muligt at yde hjælp til personer, der midlertidigt står uden forsørgelsesgrundlag. Når offentlig hjælp ydes til personer, som midlertidigt har brug 245

246 for hjælp, skal der ske tilbagebetaling i de tilfælde, hvor personen enten tidligere har haft eller efterfølgende får en tilstrækkelig høj indkomst til selv at finansiere leveomkostningerne i den midlertidige periode uden indkomst fra arbejde. Dette skal ske for at sikre, at personer med en høj årsindkomst ikke modtager offentlig hjælp. Disse tilbagebetalingsregler stiller en række krav til administration og opfølgning samt adgang til opdaterede oplysninger om indkomst, formue osv. Med implementeringen af Kiffaq systemet som er nærmere beskrevet i kapitel 9 om skatter og afgifter, vil der være langt bedre muligheder end i dag for at håndtere de foreslåede tilbagebetalingsregler. Skatte og velfærdskommissionen har vurderet mulighederne for at indføre en fast takst for offentlig hjælp alene afhængig af indkomst, det vil sige, en regelbaseret ydelse. En sådan ydelse vil være nemmere at administrere og vil give borgeren en større retssikkerhed. En sådan ydelse skulle i givet fald kombineres med veldefinerede aktiveringskrav for at sikre, at rådighedsforpligtigelsen er opfyldt. Imidlertid vil det være vanskeligt at sikre en tilstrækkelig målretning af ydelsen, og det vil derfor betyde, at en sådan ydelse vil være ganske omkostningstung, såfremt ydelsen skal give alle et rimeligt forsørgelsesgrundlag. Dette hænger også sammen med, at data grundlaget for at vurdere størrelsen på den tildelte offentlig hjælp under det nuværende system er mangelfuldt, og der vil derfor være en betydelig risiko ved at indføre et væsentligt anderledes ydelsessystem. På den baggrund har kommissionen vurderet mulighederne for at tilpasse det eksisterende system, som er baseret på en individuel vurdering kombineret med fokus på beskæftigelsesmuligheder. Skatte og velfærdskommissionens anbefalinger om tilpasningen af offentlig hjælp omhandler opstilling af klarere kriterier for tildeling og udmåling af offentlig hjælp samt klarere regler og praksis omkring tilbagebetaling af offentlig hjælp. Forudsætninger for at modtage offentlig hjælp Skatte og velfærdskommissionen anbefaler, at det fortsat skal være et krav at modtage offentlig hjælp, at man er til rådighed for arbejdsmarkedet. Derudover er det en betingelse, at man ikke er i stand til at forsørge sig selv og sin familie (gensidig forsørgerpligt), herunder ved brug af formue eller let omsættelige aktiver. Tildeling af offentlig hjælp forudsætter endvidere, at der er sket en ændring i ens situation (en social begivenhed), som har haft indvirkning på en forsørgelsesgrundlag, eksempelvis ved skilsmisse, sygdom eller arbejdsløshed. De personer, der ikke er berettiget til barselsdagpenge, vil også som nu være berettiget til offentlig hjælp. Her foreslår Skatte og Velfærdskommissionen ikke nogen ændringer i forhold til de nuværende bestemmelser. To former for offentlig hjælp På nuværende tidspunkt kan der udbetales tre former for offentlig hjælp; offentlig hjælp til akut trang, offentlig hjælp til faste udgifter og forsørgelse; og offentlig hjælp i særlige tilfælde. Det er ikke tydeligt hverken i lovgivning eller i kommunernes praksis, hvornår offentlig hjælp til akut trang og offentlig hjælp i særlige tilfælde skal anvendes. Og der er ingen faste tilbagebetalingsbetingelser forbundet til nogen af formerne for offentlig hjælp, hvorfor det ikke 246

247 er klart, hvad der adskiller de to former for offentlig hjælp. Skatte og velfærdskommissionen anbefaler derfor, at der sker en forenkling af de eksisterende regler for udmåling af offentlig hjælp. Ved tildelingen af offentlig hjælp skal det som udgangspunkt være muligt at udbetale to former for offentlig hjælp, nemlig offentlig hjælp som forsørgelsesydelse og offentlig hjælp som enkeltydelse med tilbagebetalingspligt. Offentlig hjælp som forsørgelsesydelse svarer til den nuværende form for offentlig hjælp til faste udgifter og forsørgelse, idet der er samme forpligtelser forbundet med denne form for offentlig hjælp, og idet der er tale om offentlig hjælp, som udbetales som en løbende ydelse. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler samtidig, at udmålingen baseres på nationalt fastsatte rådighedsbeløb, hvortil der lægges rimelige udgifter til faste udgifter såsom el, vand, varme, daginstitutionsbetaling, forsikringer og renovation. Når der er børn i husstanden, udmåles også et børnetillæg pr. barn i husstanden. Ved udmålingen af offentlig hjælp som forsørgelsesydelse bør der naturligvis tages højde for eventuelle tilskud i form af boligsikring og underholdsbidrag. Dette er en ændring i forhold til de nuværende regler, hvor der ikke i lovgivningen er fastsat regler for, hvordan den offentlige hjælp skal udmåles, ej heller faste rådighedsbeløb. I praksis opererer kommunerne dog med faste rådighedsbeløb og faste principper for udmåling af offentlige hjælp, hvorfor kommissionens anbefalinger vil ligge tæt op ad den kommunale praksis. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at der fastsættes et rådighedsbeløb for enlige på kr. pr. måned og for par på kr. pr. måned for at sikre et minimumseksistensgrundlag. Disse rådighedsbeløb svarer til de rådighedsbeløb, der på nuværende tidspunkt opereres med i Kommuneqarfik Sermersooq. Enkeltydelser med tilbagebetalingspligt vil kunne gives i særlige tilfælde til uforudsete udgifter eller til faste udgifter til personer, som ikke falder ind under tildelingskriterierne for modtagelse af offentlig hjælp som forsørgelsesydelse (se nedenfor). Tilbagebetalingen skal dog ske på en sådan måde, at der ikke skabes fattigdomsfælder, hvilket vil sige, at tilbagebetalingen medvirker til at fastholde en person på et varigt lavt indkomstniveau og fjerner incitamentet til at arbejde. Tilbagebetalingspligten er en ændring i forhold til de nuværende regler, hvor der ikke er fastsat klare krav og retningslinjer for tildelingen af offentlig hjælp til hverken akut trang eller i særlige tilfælde. Tildelingskriterier og tilbagebetalingspligt For at sikre en målretning har forskellige modeller for tildelingskriterier været vurderet. Især har det været vurderet, i hvilket omfang et ydelsesloft kan sikre, at man ikke varigt yder støtte til høje faste udgifter, som ikke står i forhold til familiens forsørgelsesgrundlag. Ligeledes er det vigtigt at sikre et system, som ikke alene på grund af varierende indkomster giver støtte til personer med en midlertidig lav indkomst, men en høj årsindkomst. For offentlig hjælp kan ovenstående problemer løses enten via et loft over den samlede offentlige hjælp der kan ydes uden tilbagebetalingspligt (ydelsesloft) eller ved at gøre tilbagebetaling af offentlig hjælp afhængig af indkomst (indkomstafhængighed). Med det nuværende system findes allerede et ydelsesloft, som er sat til 65 pct. af SIKs mindsteløn. Det 247

248 fremstår imidlertid ikke af de nuværende regler, at den offentlige hjælp er afhængig af tidligere eller fremtidig indkomst, og såvel regler som praksis omkring tilbagebetaling er ikke klare. Skatte og velfærdskommissionen anbefaler, at der også fremadrettet opereres med et ydelsesloft på den offentlige hjælp. Samtidig anbefales det, at der indsættes et ydelsesloft på boligudgifterne svarende til udgifterne til en lejebolig med det antal rum, som familien tæller. Ydelse til udgifter, der ligger herudover skal gives mod tilbagebetaling og skal som udgangspunkt kun gives som enkeltydelser. Det har den fordel, at høje faste udgifter som udgangspunkt ikke varigt kan finansieres via offentlig hjælp, hvilket vil give modtageren af offentlig hjælp et incitament til at reducere de faste udgifter. Kommissionen anbefaler, at ydelsesloftet på den offentlige hjælp tilpasses, såfremt anbefalingerne om at gøre offentlig hjælp skattepligtig følges. Det vil betyde, at loftet på offentlig hjælp bør ligge højere end de nuværende 65 pct. af SIKs mindsteløn, idet der fremover skal betales skat af den offentlige hjælp. Kommissionen anbefaler, at der fremover opereres med ydelsesloft på 80 pct. af SIKs mindsteløn. Dette vil sikre en tilpasning til det faktum, at der skal betales skat af den offentlige hjælp, og samtidig vil loftet ligge en anelse under niveauet for arbejdsmarkedsydelsen, således at der fortsat er en tilskyndelse til at vende tilbage til arbejdet efter en kortere ledighedsperiode på arbejdsmarkedsydelse. Skatte og velfærdskommissionen anbefaler samtidig, at offentlig hjælp som noget nyt gøres indkomstafhængig, således at offentlig hjælp gøres tilbagebetalingspligtigt, når indkomsten i perioden forud for modtagelse af offentlig hjælp har været høj, hvis indkomsten er høj i perioden, hvor der modtages offentlig hjælp, eller hvis modtageren af offentlig hjælp fremadrettet viser sig at få en høj indkomst. Den bagudrettede model kan indrettes således, at den offentlige hjælp gøres afhængig af de seneste 12 måneders indkomst, det vil sige, offentlige hjælp gøres tilbagebetalingspligtig, hvis personen har haft indkomster over et vist niveau i de forudgående 12 måneder. Der skal ved indretningen af en sådan model tages højde for, at tilbagebetalingspligten vil kunne medvirke til at mindske gevinsten ved at (genoptage) arbejde. For at bevare incitamentet til at arbejde bør indkomstgrænsen for modtagelse af offentlig hjælp ligge på et niveau, hvor det kan forventes, at der kan ske en opsparing, således at offentlig hjælp ikke bliver aktuel. Skatte og velfærdskommissionen anbefaler derfor, at offentlig hjælp kun kan gives mod tilbagebetaling, hvis ansøgeren de foregående 12 måneder har haft en indkomst over kr. for en enlig og kr. for et par. Der skal ved tilbagebetaling opereres med et trangsbeneficium, hvilket vil sige, at der skal sikres et minimumseksistensgrundlag, når tilbagebetalingen effektueres. Dette betyder i praksis, at tilbagebetaling først bliver aktuel, hvis en fremtidig indkomst er tilstrækkelig høj til at kunne rumme en tilbagebetaling (se også diskussionen i kapitel 9). En fremadskuende model betyder, at tilbagebetaling udløses, hvis modtageren af offentlig hjælps efterfølgende indkomst viser sig at være tilstrækkelig høj. Dette vil dog gøre, at den effektive marginalskat på en fremtidig indkomst bliver forholdsvis høj, og det betyder også, at der for den enkelte er usikkerhed omkring fremtidige tilbagebetalingsforpligtigelser, når de modtager offentlig hjælp. Dette taler for, at indkomstgrænsen skal ligge forholdsvis højt før en tilbagebetalingspligt gøres gældende. Skatte og velfærdskommissionen anbefaler, at der 248

249 indføres tilbagebetalingspligt for offentlig hjælp, hvis indkomsten de efterfølgende 12 måneder efter modtagelse af offentlig hjælp overstiger kr. for en enlig og kr. for en husstand. Samtidig skal der korrigeres for indkomst, som opnås i en periode, hvor der lejlighedsvist modtages offentlig hjælp. Dette skal bidrage til at sikre, at personer ikke i korte perioder får offentlig hjælp og i den mellemliggende perioder opnår høje indkomster. Skatte og velfærdskommissionen anbefaler derfor, at offentlig hjælp modtaget de seneste 6 måneder gøres tilbagebetalingspligtigt, når indkomsten i samme periode overstiger kr. for en enlig og kr. for et par. Et behovsprøvet ydelsessystem vil implicere, at der sker tilpasning til aktuel indkomst og dermed i praksis modregning af arbejdsmarkedsindkomst i den offentlige hjælp. Hvis denne modregning sker krone for krone, vil der være tale om en marginal skattesats på 100 pct., og derved vil incitamentet til at arbejde være meget lavt. For at det skal være attraktivt at arbejde, er det derfor afgørende, at der i praksis ikke sker en krone for krone modregning i den offentlige hjælp, hvis en person har indkomst i korte perioder. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler derfor, at modregningen i den offentlige hjælp baseret på dag til dag taksten aldrig må overstige 80 pct. af lønindtægten. Eftersom der er gensidig forsørgelsespligt, modregnes en samlever/ægtefælles indkomst i udmålingen af offentlig hjælp. For at bevare incitamentet for at arbejde for begge voksne i en familie, må reglen om en maksimal modregning på 80 pct. af en lønindkomst også gælde for ægtefællen. Modregningen af lønindtægt skal ske på en 14 dages basis, som typisk er intervallet for udbetaling af offentlig hjælp. Det er vigtigt, at et sådan system og regler for tildeling og tilbagebetaling kan fungere på en administrativ let måde og med adgang til opdateret viden om modtagerens økonomiske system. Her vil indførelsen af Kiffaq systemet (som beskrives mere uddybende i kapitel 9) gøre det muligt at basere offentlig hjælp på et opdateret indkomstgrundlag og samtidig indføre mere smidige tilbagebetalingsregler. Børnetillæg På nuværende tidspunkt opererer de fleste kommuner med et forsørgertillæg (børnetillæg) til modtagere af offentlig hjælp med forsørgerpligt overfor børn på kr. om måneden pr. barn i husstanden. Det betyder reelt, at desto flere børn i en husstand, desto højere er den offentlige hjælp. Det er Skatte og velfærdskommissionens vurdering, at sammensætningen af den offentlige hjælp fortsat skal gøre det muligt at opretholde et rimeligt forsørgelsesgrundlag for personer og familier, der midlertidigt eller mere varigt er udenfor arbejdsmarkedet. Samtidig skal indretningen af den offentlige hjælp sikre, at børnefamilier i en særlig udsat situation sikres et rimeligt levegrundlag. Skatte og Velfærdskommissionen foreslår derfor, at der fremadrettet nationalt fastsættes et fast børnetillæg for hvert barn svarende til kr. pr. måned pr. barn. Hver forælder bidrager med kr. af børnetillægget. Dette er en videreførelse og formalisering af den nuværende praksis i udmålingen af offentlig hjælp. Dette betyder, at en enlig modtager af offentlig hjælp vil få udmålt 249

250 1.000 kr. i børnetillæg, og derudover vil modtage kr. i underholdsbidrag således, at rådighedsbeløbet for barnet er kr. Ved samboende forældre, hvor den ene er i arbejde og den anden modtager offentlig hjælp vil der blive udmålt kr. i børnetillæg til den forælder, der modtager offentlig hjælp, mens det forventes at den forælder der arbejder, bidrager med kr. af lønindkomsten. Det anbefales samtidig, at det afdækkes, hvilke udgifter, der reelt er forbundet med at have et barn, således at børnetillægget og underholdsbidraget kan tilpasses til de reelle udgifter, der er forbundet med at have et barn, evt. differentieret på alder. Skattepligtig offentlig hjælp, som pristalsreguleres Den manglende beskatning af offentlig hjælp gør det er svært at sammenligne nettoindkomsten for modtagere af offentlig hjælp med nettoindkomsten for lønmodtagere eller modtagere af andre sociale sikringsydelser. Herved er det vanskeligt at identificere samspilsproblemer ved lønindkomst. Skatte og velfærdskommissionen anbefaler, at offentlig hjælp gøres til en fuldt ud skattepligtig indkomst for at sikre et mere sammenhængende og gennemskueligt system. Når offentlig hjælp gøres fuldt skattepligtigt skal der tages højde for, at udmålingen af offentlig hjælp sker på baggrund af nettoudgifter, hvorfor der skal ske en omregning af den offentlige hjælp til et bruttobeløb. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler derudover, at offentlig hjælp som de øvrige sociale sikringsydelser pristalsreguleres. Ved at pristalsregulere denne sociale sikringsydelse vil levestandarden for modtagere af offentlig hjælp kunne gøres robust ift. prisstigninger. Derudover anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen, at den fremtidige registrering af modtagere af offentlig hjælp forbedres, så det bliver muligt mere præcist at vurdere i hvilket omfang ordningen er tilstrækkeligt hensigtsmæssigt indrettet og målrettet. På nuværende tidspunkt kan der generes data på antallet af offentlig hjælp modtagere smat på beløbsstørrelserne på offentlig hjælp. Det er imidlertid ikke muligt at få et overblik over, hvor lange perioder, der er modtaget offentlig hjælp i, hvilket gør det umuligt at se det reelle ydelsesniveau pr. person pr. uge eller pr. måned. En systematisk og periodiseret registrering vil udgøre et langt bedre beslutningsgrundlag for eventuelt på sigt at fastsætte en fast ydelsestakst på offentlig hjælp og udregne de økonomiske konsekvenser herved. Skatte og velfærdskommissionen forslag omkring offentlig hjælp kan sammenfattes ved: Offentlig hjælp gives til personer, der ikke kan forsørge sig selv, og som står til rådighed for arbejdsmarkedet. Der kan ydes to former for offentlig hjælp; offentlig hjælp som forsørgelsesydelse og offentlig hjælp som enkeltydelse Udmålingen af offentlig hjælp som forsørgelsesydelse udmåles som støtte til faste udgifter op til et vist niveau samt til underhold ud fra fastsatte rådighedsbeløb for voksne i husstanden samt børnetillæg for børn i husstanden. 250

251 Rådighedsbeløbet for en enlig udgør kr. pr. måned og for par kr. pr. måned. Dette svarer til de nuværende vejledende takster, som anvendes i Kommuneqarfik Sermersooq. Der udmåles et børnetillæg pr. barn svarende til 2000 kr. om måneden pr. barn. Børnetillægget er knyttet til barnet og ikke til forsørgeren. Er der tale om en enlig forsørger skal der i udmålingen af offentlig hjælp ske modregning af underholdsbidraget. Er den ene forælder i arbejde sker der en modregning på 1000 kr. Der er et ydelsesloft på boligudgifterne svarende til udgifterne til en lejebolig med det antal værelser, som familien tæller. Støtte til boligudgifter, der ligger herudover, ydes mod tilbagebetaling og gives som enkeltydelse. Der sættes et ydelsesloft på den offentlige hjælp på 80 pct. af SIKs mindsteløn. Den samlede offentlige hjælp skal være tilbagebetalingspligtig, når indkomsten de forudgående 12 måneder før modtagelse af offentlig hjælp overstiger kr. for en enlig og kr. for et par. Offentlig hjælp modtaget de forudgående 6 måneder er tilbagebetalingspligtigt, når indkomsten i samme periode overstiger kr. for en enlig og kr. for et par. Den offentlige hjælp skal tilbagebetales, hvis indkomsten de efterfølgende 12 måneder efter modtagelse af offentlig hjælp overstiger kr. for en enlig og kr. for en husstand. Offentlig hjælp som enkeltydelser gives med tilbagebetalingspligt. Modregning i den offentlige hjælp ved lønindtægter må ikke overstige 80 pct. af lønindkomsten. Dette beregnes i perioder af 14 dage. For al tilbagebetaling af offentlig hjælp opereres med et trangsbeneficium, således at det til en hver tid er muligt for en person at opretholde et forsørgelsesgrundlag uanset. Dette kan evt. ske ved at forskyde tilbagebetalingsperioden og strække tilbagebetalingen ud over en længere periode. Offentlig hjælp er en skattepligtig indkomst (bruttoficeres), og den pristalsreguleres. Modtagere af offentlig hjælp har ret og pligt til at deltage i aktiveringstiltag. Skatte og velfærdskommissionen anbefaler, at denne aktivlinje forfølges med indførelse med et matchgruppesystem, som beskrevet nedenfor i afsnit Børnetilskud og daginstitutionsbetaling For at tilgodese alle grupper af forsørgere med lave indkomster anbefales det samtidig, at børnetilskuddet hæves for de personer, der har lave indkomster. Skatte og 251

252 Velfærdskommissionen anbefaler en model, hvor børnetilskuddet forhøjes til kr. for det første barn og kr. for hvert af de følgende børn årligt ved indtægter op til kr. årligt. Herefter aftrappes børnetilskuddet med 5 pct. på indkomster op til kr. og med 30 pct. på indkomster over kr. Dermed lægges der op til en forhøjelse for børnefamilier med lave indkomster og en mindre stejl og mere glidende aftrapning af børnetilskuddet i forhold til de nuværende regler. Derudover anbefaler Skatte og velfærdskommissionen, at der fastsættes nationale og ensartede regler for stigningen i egenbetalingen til daginstitutioner. Kommissionen anbefaler, at kommunerne fortsat får kompetencen til at fastsætte niveauet for taksterne, men at der fastsættes regler for stigningen i egenbetalingen. Det anbefales i den forbindelse, at egenbetaling stiger med 100 kr. per barn per måned per kr. stigning i husstandsindkomst udover kr. Dette vil bidrage til at sikre en lavere marginalskat og dermed en større stigning i den disponible indkomst, når indkomsten stiger, også for personer med lave indkomster. Dette er afgørende for at bevare incitamentet til at arbejde Et ensartet og obligatorisk matchgruppesystem I Departementet for Erhverv og Arbejdsmarked arbejdes der på nuværende tidspunkt på udviklingen af et ensartet redskab til at vurdere arbejdstageres tilgængelighed til arbejdsmarkedet. Nogle kommuner har udviklet en praksis med at inddele ledige på offentlig hjælp i 3 5 grupper afhængigt af arbejdsevne. For at effektivisere indsatsen ift. ledige på offentlig hjælp, anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen, at der udvikles og indføres et simpelt matchgruppesystem. Matchgruppesystemet skal udvikles således, at det bliver muligt at måle effekten af de forskellige indsatser, der iværksættes for ledige og udviklingen indenfor de enkelte matchgrupper. Indplaceringen i matchgruppe kan tage udgangspunkt i to spørgsmål, der afspejler hhv. jobparatheden og indsatsparatheden hos den ledige. Det første spørgsmål er, om den ledige er parat til at tage ordinært arbejde, så de kan være ude af systemet indenfor de følgende tre måneder. Det næste spørgsmål er, om den ledige kan deltage i en beskæftigelsesrettet indsats med aktive tilbud. Ledige, der er jobklar, placeres i matchgruppe 1. Ledige, der ikke er jobklar, eksempelvis på grund af misbrug, psykisk sygdom eller sygemelding, men som er indsatsklar, det vil sige, kan deltage i en beskæftigelsesrettet indsats med aktive tilbud, placeres i matchgruppe 2. Endelig placeres ledige, der hverken er jobklar, eller indsatsklar på grund af eksempelvis indstilling til førtidspension, massiv psykisk sygdom, eller sygemelding på grund af alvorlig og længerevarende sygdom, i matchgruppe 3. Alle nye ledige placeres som udgangspunkt i matchgruppe 1, med mindre der utvetydigt er grundlag for at placere disse i én af de øvrige matchgrupper. Vurderingen af, hvorvidt ledige hører til i den ene eller den anden matchgruppe, skal udelukkende ske på baggrund af en vurdering af, hvorvidt de på basis af individuelle karakteristika er mere eller mindre jobklar/indsatsklar. Vurderingen skal således ikke ske på baggrund af en vurdering af eksempelvis, hvorvidt det aktuelt er muligt for disse at finde job i lokalområdet og/eller regionen. 252

253 Ledige i både matchgruppe 1 og matchgruppe 2 har ret og pligt til at tage imod beskæftigelsesrettede tilbud, det kunne være opkvalificering, uddannelse, aktivering, revalidering og lignende, eventuelt i kombination med sociale tilbud, det vil sige, eksempelvis hjælp til afvænning, livsstilsændring og lignende. Ledige i matchgruppe 3 har derimod udelukkende ret ogpligt til at tage imod sociale tilbud. Dette svarer til, at der i det nuværende offentlig hjælp system er forhold, hvor der ikke er rådighedspligt for ledige. Ligesom i dette skal der imidlertid også pågå en løbende opfølgning af den sociale indsats for de på gældende personer. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at dette system samler indsatsen for ledige på hhv. arbejdsmarkedsydelse, offentlig hjælp og revalidering, således at arbejdsevnen og ikke ydelsen bliver afgørende for, hvilken indsats der sættes i værk ift. disse. Ved at samle indsatsen vil man få en mere præcis matchning imellem de ledige og den beskæftigelsesindsats, der iværksættes. Derudover vil arbejdskraftpotentialet hos ledige blive mere synligt, idet inddelingen af disse i matchgrupper uafhængigt af ydelsestypen ville synliggøre alle med en arbejdsmulighed. Som det fremgår af kapitel 7 om sårbare grupper, anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen, at forvaltningen af reglerne om offentlig hjælp, og dermed indsatsen for modtagere af offentlig hjælp organisatorisk forankres i beskæftigelsesområdet frem for i det sociale område. Dette er begrundet med, at indsatsen for modtagere af offentlig hjælp skal være arbejdsmarkedsrettet, samt at indsatsen for ledige på hhv. arbejdsmarkedsydelse og offentlig hjælp samles i forbindelse med indførelsen af et matchgruppesystem. Indsatsen i forhold til de forskellige matchgrupper skal således varetages på beskæftigelsesområdet. Evalueringer af den danske beskæftigelsesindsats viser imidlertid, at effekten af indsatsen ift. ledige i matchgruppe 3 er størst, når forskellige beskæftigelsesrettede tilbud kombineres med forskellige sociale tilbud. Eftersom det ikke kan forventes, at der på beskæftigelsesområdet er den fornødne ekspertise til yde eksempelvis misbrugsbehandling, personlig udvikling og lignende, anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen derfor, at indsatsen ift. matchgruppe 3 varetages på det sociale område. For alle matchgrupperne er det afgørende, at indsatserne tilpasses til de lokale forhold og personerne i hver enkelt matchgruppe. Indsatser for de forskellige matchgrupper må derfor rettes mod forskellige dele af det lokale arbejdsmarked. Skal der føres en aktiv linje i henhold til et retog pligt princip, må der være et tæt samarbejde med det lokale arbejdsmarked og den kommunale forvaltning for at sikre, at der sker et effektivt match imellem den ledige og en arbejdsplads. Særligt for ledige i matchgruppe 2 og 3 skal der formentlig bruges flere ressourcer i selve indsatsen, eksempelvis ved hjælp af mentorer eller mere personligt støttende indsatser (disse muligheder er beskrevet mere uddybende i kapitel 7 om sårbare grupper). I nogle dele af landet er arbejdsmarkedstilbuddene dog sparsomme. Her bør en aktivlinje i beskæftigelsesindsatsen bredes ud til også at omfatte beskæftigelse, der et rettes mod mere samfundsmæssige gavnlige aktiviteter. Dette kan eksempelvis være kortere varige projektlignende aktiviteter såsom oprydnings eller renoveringsopgaver eller oplæring til at varetage specifikke opgaver. 253

254 Med en styrket aktivlinje i beskæftigelsesindsatsen er det vigtigt at sikre, at der er de fornødne kompetencer til stede til at udføre en målrettet indsats. Som mange andre steder i den kommunale forvaltning er der mangel på uddannet personale i arbejdsmarkedskontorerne og i socialafdelingerne. Med indførelse af et matchgruppe system er der brug for, at personalet opkvalificeres på såvel arbejdsmarkeds som socialområdet til at varetage en mere systematisk og målrettet indsats. I forhold til matchgruppe 2 og 3 er det vigtigt, at der etableres et tættere og mere formaliseret samarbejde imellem i hvert fald beskæftigelsesområdet og det sociale område, da indsatserne i forhold til disse grupper vil skulle bestå af såvel arbejdsmarkedsrettede som sociale tilbud. Skatte og Velfærdskommissionens anbefalinger vedrørende indsatsen i forhold til matchgruppe 2 og 3, samt forudsætningerne for en større effekt af denne, er nærmere beskrevet i kapitel 7 om sårbare grupper. Som det fremgår af kapitel 2 om børn og unge, anbefaler Skatteog Velfærdskommissionen, at der udarbejdes en samlet uddannelsesplan på det sociale område. Tværfaglig kompetenceudvikling i forhold til ledige og specifikt i forhold til administration af matchgruppesystemet er nødvendig at tænke ind som kommende uddannelsesindsatser Tværfaglige teams og kommunale beskæftigelsesråd Som det fremgår af ovenstående, indebærer manglen på socialfaglig ekspertise hos medarbejderne i den kommunale forvaltning en risiko for en varierende kvalitet af indsatsen for ledige og hele det sociale område. For at sikre kvaliteten af indsatsen på området, anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen, at der for hver kommune etableres tværfaglige teams bestående af personer med socialfaglig og arbejdsmarkedsrettet ekspertise. De tværfaglige teams skal have ansvaret for at vurdere hhv. jobparatheden og indsatsparatheden hos ledige, herunder inddele disse i forskellige matchgrupper. Det er væsentligt, at der i de tværfaglige teams er kompetencer, der dækker både det sociale område og arbejdsmarkedsområdet. Det er vigtigt for at kunne sikre, at indsatsen bliver arbejdsmarkedsrettet. Samtidig er der hos en del ledige ofte andre barrierer for selvforsørgelse end ledighed, herunder sociale eller sundhedsmæssige problemer såsom misbrugsproblematikker, handicaps og lignende. I de tværfaglige team skal der derfor også så vidt muligt være personer med specialviden om håndteringen af disse problemstillinger. Når der i matchgruppeinddelingen sikres både den sociale og arbejdsmarkedsrettede faglighed, gøres det efterfølgende nemmere at tilrettelægge en målrettet indsats og udarbejde den individuelle handlingsplan for den ledige. Skatte og velfærdkommissionen anbefaler endvidere, at der oprettes kommunale beskæftigelsesråd. Beskæftigelsesrådene skal bestå af de kommunale myndigheder, repræsentanter for erhvervslivet og uddannelsesinstitutionerne i kommunen. Sådanne kommunale beskæftigelsesråd skal have til opgave at overvåge udviklingen på erhvervs, arbejdsmarkeds og uddannelsesområdet og rådgive den pågældende kommune om muligheder og nødvendige tiltag for at fremme mobiliteten og sikre at indsatsen for ledige målrettes hele det kommunale arbejdsmarked. Der kunne med fordel etableres et institutionaliseret samarbejde 254

255 imellem de tværfaglige teams og beskæftigelsesrådet, således at beskæftigelsesrådet rådgiver og vejleder de tværfaglige grupper om mulighederne og behovet på arbejdsmarkedet. 7. Indfasning af kommissionens forslag Implementeringen af Skatte og Velfærdskommissionens anbefalinger kan inddeles i en forberedelsesfase og i en implementeringsfase. I forberedelsesfasen skal der en ændring af lovgivningen omkring offentlig hjælp. Samtidig skal der fra centralt hold udvikles et matchgruppesystem, hvilket allerede er igangsat. Parallelt hermed og som en forudsætning for at implementere de nye bestemmelser omkring tilbagebetaling af offentlig hjælp skal Kiffaq sytemet udvikles. Som indledning til implementeringsfasen skal sagsbehandlere og personale i de kommunale forvaltninger uddannes i såvel den nye lovgivning som i matchgruppesystemet. Samtidig skal der ske en grundig oplæring af det kommunale personale i bruges af Kiffaq systemet og integrationen med de eksisterende økonomi og sagshåndteringssystemer. I takt med introduktionen af matchgruppesystemet og den nye lovgivning etableres et formaliseret samarbejde i tværfaglige teams. Uddannelsen af det kommunale personale kan med fordel tilrettelægges således at undervisningen/uddannelsen foregår i teams på tværs af socialafdelingerne og arbejdsmarkedskontorerne i kommunerne. Som sidste led i processen oprettes lokale beskæftigelsesråd med udgangspunkt i de kommunale behov og muligheder. 8. Økonomiske konsekvenser De udgifter, der er forbundet med at gennemføre Skatte og velfærdskommissionens anbefalinger relaterer sig primært til at indføre et fast rådighedsbeløb ved udmålingen af den offentlige hjælp. Eftersom Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler et rådighedsbeløb, der ligger højere end det, der i dag anvendes i tre ud af fire kommuner, vil disse tre kommuner få højere udgifter til offentlig hjælp som forsørgelsesydelse. Udgifter i forbindelse med indførelse af et sådant nationalt fastsat rådighedsbeløb anslås af være 4 5 mio. kr. i alt. Anbefalingerne omkring indførelse af indkomstgrænser og tilbagebetalingspligt vil dog betyde, at der sker en besparelse på udgifterne til offentlige hjælp til enlige med indkomster over kr. årligt og til par med indkomster over kr. årligt. Som det fremgår af afsnit blev der i 2009 udbetalt i alt 5,7 mio. kr. til personer med indkomster over de foreslåede indkomstgrænser for modtagelse af offentlig hjælp. Det må derfor antages, at der med de foreslåede regler for tilbagebetaling af offentlig hjælp vil være muligt at spare et tilsvarende beløb i offentlig hjælp. Hertil kommer, at der med de foreslåede regler om tilbagebetaling af offentlig hjælp som enkeltydelse vil ske en besparelse på den del af den offentlige hjælp, der alene ydes i helt særlige tilfælde. Det har ikke på baggrund af de tilgængelige data været muligt at udregne størrelsen på denne besparelse. 255

256 Skatte og Velfærdskommissionens anbefalinger om indførelse af et matchgruppesystem, tværfaglige grupper og lokale beskæftigelsesråd forventes at kunne ske indenfor de eksisterende rammer. Dog vil det være nødvendigt med grundig uddannelse, oplæring og evaluering af indførelsen af matchgruppesystemet, hvorfor det anbefales at afsætte en pulje på 0,5 mio. kr. til disse aktiviteter. Udgifterne til disse aktiviteter forventes dog at kunne finansieres indenfor de besparelser, som de nye regler for tildeling og tilbagebetaling af offentlig hjælp afstedkommer. Skatte og Velfærdskommissionens samlede anbefalinger til indretning af offentlig hjælp systemet og administrationen af det, forventes derfor på sigt at være udgiftsneutrale. De forventede besparelser på de nye bestemmelser omkring offentlig hjælp forventes dog først at kunne høstes, når Kiffaq systemet er indført, hvorfor der forventes udgifter i størrelsesordenen 2 3 mio. kr. de første år efter implementering af de nye bestemmelser, som følger af de øgede udgifter til faste rådighedsbeløb til offentlige hjælp modtagere. Skatte og velfærdskommissionens anbefalinger om ændring af bestemmelserne om børnetilskud betyder, at udgifterne hertil vil stige med ca. 2,3 mio. kr. idet personer med lavere indkomster får mere i børnetilskud, og eftersom der sker en blidere aftrapning af børnetilskuddet end på nuværende tidspunkt. 256

257 Henvisninger Arbejdsgruppen om undersøgelse af arbejdsforholdene i den sociale sektor, 2002, Redegørelse om arbejdsforholdene i den sociale sektor, Nuuk. Arbejdsmarkedsstyrelsen, 2009, Ny matchmodel hvorfor og hvordan?, København. Fiskeri Kommissionen, 2009, Fiskeri Kommissionens betænkning, Nuuk. Formandens Departement & Departementet for Erhverv og Arbejdsmarked, 2010, Baggrundspapir Social indsats for at søge at integrere personer i arbejdsstyrken, der i dag ikke har mulighed for at deltage på arbejdsmarkedet, Nuuk. Hjemmestyrets bekendtgørelse nr. 4 af 15. marts 2007 om udbetaling af offentlig hjælp, handlingsplaner, rådighed m.v. Landstingsforordning nr. 15 af 20. november 2006 om offentlig hjælp. Landstingsforordning nr. 5 af 29. maj 2008 om ændring af landstingsforordning om offentlig hjælp. Skatte og Velfærdskommissionen, 2010, Fremtidens velfærd og vækst, Nuuk. Vejledning om Landstingsforordningen om offentlig hjælp, Departementet for Sociale Anliggender, December 2010 Videnscenter om Børn og Unge (MIPI), 2007, Børns Levestandard i Grønland (del 1): Børn med afsavn interviewundersøgelse med børn og forældre i familier med knap økonomi, Nuuk. 257

258 Kapitel 7: Sårbare grupper 7.1 Indledning I dette kapitel vil Skatte og Velfærdskommissionen fremkomme med anbefalinger med hensyn til indsatsen i forhold til ledige, hvis primære barriere for selvforsørgelse er en mere eller mindre nedsat arbejdsevne. Dette drejer sig mere specifikt om førtidspensionister, men derudover også om borgere, der af forskellige årsager er så langt væk fra arbejdsmarkedet, at førtidspensionering kan blive en realitet, herunder særligt modtagere af offentlig hjælp samt personer med vidtgående handicap. Førtidspension er en del af velfærdssamfundets sociale sikkerhedsnet og en vigtig økonomisk sikring af borgere, der har varigt nedsat erhvervsevne. Et væsentligt mål for Skatte og Velfærdskommissionen har været at sikre en bedre målretning af blandt andet denne sociale sikringsydelse. Dette er både i samfundets og i borgerens interesse, idet en manglende målretning kan få såvel økonomiske, som sociale konsekvenser både for samfundet og for borgeren. Samtidig er det både i samfundets og i borgerens interesse at forebygge tab af erhvervsevne og genopbygge den, når det er muligt. Dette er særlig vigtigt for borgere, der har forsørgelsespligt over børn. Dette skyldes dels en øget risiko for børnefattigdom i familier, hvor enten den ene, eller begge forældre langvarigt er marginaliserede i forhold til arbejdsmarkedet, og dels en øget risiko for problematiske relationer imellem forældre og børn og en deraf følgende problematisk adfærd hos børnene. I dette kapitel diskuterer Skatte og Velfærdskommissionen udfordringer der knytter sig til førtidspension, revalidering og fleksjob samt indsatser for personer med handicaps. På den baggrund fremkommer Skatte og Velfærdskommissionen med anbefalinger, der sigter imod dels at fastholde et socialt sikkerhedsnet, og dels at sikre et øget fokus på tilknytning til arbejdsmarkedet. Anbefalingerne i dette kapitel skal ses i forlængelse af anbefalingerne i kapitel 6 om de sociale ydelser. 7.2 Indsatser for sårbare grupper I det følgende gennemgås indsatsen for førtidspensionister. Dertil gennemgås revaliderings og fleksjobordningen, i det revalidering og fleksjob er to af de væsentligste instrumenter til at opbygge eller bevare tilknytning til arbejdsmarkedet. Endelig sættes fokus på handicap, da en væsentlig del af førtidspensioneringerne kan henføres til handicap. For generel gennemgang af reglerne om sociale sikringsydelser, henvises til Skatte og velfærdskommissionens baggrundsnotat om social sikkerhed (Skatte og Velfærdskommissionen (2011b)) Førtidspension Førtidspension kan tilkendes personer, som er fyldt 18 år, men som endnu ikke er fyldt 65 år, og hvis erhvervsevne er varigt nedsat af fysiske, psykiske eller sociale årsager. Af tabel 7.1 fremgår eksempler på de forskellige fysiske, psykiske og sociale forhold, der kan berettige til 258

259 førtidspensionering. Før førtidspension kan tilkendes, er det et krav, at alle muligheder for enten integration eller reintegration på arbejdsmarkedet er udtømte. Tabel 7.1: Eksempler på forskellige fysiske, psykiske og sociale forhold, der kan berettige til førtidspensionering Fysiske årsager Psykiske årsager Sociale årsager Medfødte handicaps Diagnosticerede psykiatriske sygdomme af Følger af dårlige livsvilkår kronisk art Følger af ulykkestilfælde Svære neuroser Socialt belastede personlige eller familiemæssige forhold Kroniske sygdomme og fysisk svækkelse pga. nedslidning Karakterafvigelser Vedvarende vanskelighed ved at fastholde et arbejde Arbejdsulykker Psykiatriske følgetilstande af langvarigt misbrug Svækkelse som følge af hårdt arbejde (som ikke alene kan henføres under fysiske årsager) Vidtgående psykisk udviklingshæmning Tab af forsørger i tilfælde, hvor ansøgeren er en ældre borger uden tilknytning til arbejdsmarkedet Kilde: Førtidspensionsredegørelse 2008 om arbejdsevne og førtidspensionering. Til førtidspensionister, der har forsørgelsespligt over for børn under 18 år, udbetales for hvert barn et børnetillæg. Personlige tillæg bevilges efter en individuel vurdering af behovet enten som en løbende ydelse, der fastsættes for højest 1 år ad gangen, eller som engangshjælp til dækning af særlige behov. Ansøgning om førtidspension, børnetillæg og personlige tillæg indgives til og afgøres af bopælskommunen. Som baggrund for vurderingen af ansøgninger om førtidspension vil foreligge en indstilling fra det tværfaglige samarbejdsudvalg. I det tværfaglige samarbejdsudvalg vil der typisk være repræsentanter for såvel det sociale område, som arbejdsmarkedsområdet, samt repræsentanter for sundhedsområdet. Som baggrund for indstillingen fra det tværfaglige samarbejdsudvalg vil normalt foreligge henholdsvis en socialrapport, en lægeerklæring, en udtalelse fra arbejdsmarkedskontoret og andre relevante instanser. Grundbeløbet for førtidspension fremgår af nedenstående skema. Der er fradrag i førtidspensionen, hvis førtidspensionistens og en eventuel ægtefælles, registreret partners eller samlevers samlede skattepligtige indtægt overstiger fastsatte beløbsgrænser. Grundbeløb for og aftrapning af førtidspension fremgår af tabel

260 Tabel 7.2: Indtægtsgrænser, aftrapning og bortfaldsgrænser for førtidspensionen for forskellige husstandstyper (2011) Par, hvor den ene er berettiget til førtidspension og den anden ikke er berettiget til nogen form for pension Par, hvor den ene er berettiget til førtidspension og den anden er berettiget til alderspension, og hvor alderspensionisten har egen bi indkomst Par, hvor den ene er berettiget til førtidspension og den anden er berettiget til alderspension, og hvor alderspensionisten ikke har egen bi indkomst Par, hvor begge er berettiget Enlige til førtidspension Bi indkomst Grundbeløb pr. år Grundbeløb pr. år Grundbeløb pr. år Grundbeløb pr. år Grundbeløb pr. år eller mere Kilde: Cirkulære om takster og indkomstgrænser for førtidspension fra 1. januar 2011 For hver kr., som bi indkomsten stiger for førtidspensionisten og en eventuel ægtefælle, registreret partner eller samlever, aftrappes førtidspensionen med 658 kr. for enlige førtidspensionister, 439 kr. for førtidspensionister, der danner par med en person, der ikke er pensionist, 658 kr. for førtidspensionister, der danner par med en anden førtidspensionist og 284 kr. for førtidspensionister, der danner par med en alderspensionist. Førtidspension bortfalder aldrig helt på grund af bi indkomst, men nedsættes til 20 pct. af førtidspensionen for en enlig førtidspensionist, såfremt førtidspensionistens og en eventuel ægtefælles, registreret partners eller samlevers samlede skattepligtige indtægt overstiger et vist beløb. Dette sker ved en bi indkomst på kr. for enlige førtidspensionister, kr. for førtidspensionister, der danner par med en person, der ikke er pensionist, kr. for førtidspensionister, der danner par med en anden førtidspensionist og kr. for førtidspensionister, der danner par med en alderspensionist. Ændringer i personlige eller økonomiske forhold, kan medføre, at den tilkendte førtidspension skal reguleres eller frakendes. Således gælder det, at er der uberettiget udbetalt førtidspension på grund af urigtige oplysninger om personlige eller økonomiske forhold, kan det uberettigede beløb kræves tilbagebetalt, eller der kan foretages modregning i løbende pensionsudbetalinger. Derudover gælder det, at såfremt betingelserne ikke længere er opfyldt eller tilkendelse er sket på et urigtigt grundlag, kan retten til førtidspension bortfalde. På nuværende tidspunkt er revurderingen af personlige eller økonomiske forhold afhængig af, at førtidspensionisten selv 260

261 underretter om ændringer i disse. Er førtidspensionen først tilkendt, er der derfor en tendens til, at tilkendelsen af denne sociale sikringsydelse, uanset ændringer i personlige eller økonomiske forhold, går hen og bliver varig. Udgifter til førtidspension og børnetillæg tilkendt efter den 1. januar 2002 afholdes med 50 pct. af landskassen og 50 pct. af kommunen. Udgifter til førtidspension og børnetillæg tilkendt før den 1. januar 2002 afholdes med 90 pct. af landskassen og 10 pct. af kommunen. Udgifter til personlige tillæg afholdes af kommunen uanset hvilken ordning, der er tilkendt førtidspension efter. I 2008 beløb Landskassens udgifter til førtidspension sig til 149 mio. kr. Kommunens udgifter til førtidspension beløb sig til godt 65 mio. kr. fordelt på en udgift på omkring 28 mio. kr. til førtidspension tilkendt før den 1. januar 2002 og en udgift på omkring 37 mio. kr. til førtidspension tilkendt efter den 1. januar Den samlede udgift til førtidspension beløb sig således til i alt 215 mio. kr. Tabel 7.3: Gennemsnitlige indkomster for personer, der har modtaget førtidspension i 2008, for hele landet og fordelt på kommuner Landet Kommune Kujalleq Kommuneqarfik Sermersooq Qaasuitsup Kommunia Qeqqata Kommunia Antal personer Bruttoindkomst Skattepligtige overførsler Førtidspension Markedsindkomst Skat Indkomst efter skat Skattefrie overførsler Disponibel indkomst Kilde: Egne beregninger baseret på tal fra Grønlands Statistik For førtidspensionister udgjorde førtidspensionen i 2008 gennemsnitligt 80,4 pct. af pensionisternes bruttoindkomst i Kommune Kujalleq, 74,9 pct. i Kommuneqarfik Sermersooq, 76,7 pct. i Qaasuitsup Kommunia og 73,1 pct. i Qeqqata Kommunia, jf. Tabel 7.3. På landsbasis udgjorde førtidspensionen 76,1 pct. af bruttoindkomsten for førtidspensionister. På landsbasis havde førtidspensionister i 2008 en gennemsnitlig disponibel indkomst på kr.. Som det fremgår af tabel 7.3, er antallet af førtidspensionister i Kommuneqarfik Sermersooq og Qaasuitsup Kommunia nogenlunde ens (henholdsvis 916 og 949). Imidlertid er der gennemsnitligt forholdsvis stor forskel på såvel niveauet for bruttoindkomsten (henholdsvis kr. og kr.), som niveauet for førtidspensionen (henholdsvis kr. og kr.) for førtidspensionister i de to kommuner, og førtidspensionister har derfor gennemsnitligt en betydeligt højere disponibel indkomst i Kommuneqarfik Sermersooq ( kr.) end i Qaasuitsup Kommunia ( kr.). 261

262 I 2008 var der i alt helårsmodtagere af førtidspension. Af figur 7.1 fremgår fordelingen af forskellige aldersgrupper i gruppen af førtidspensionister i Som det fremgår, var størstedelen af førtidspensionisterne over 40 år. Figur 7.1: Fordelingen af forskellige aldersgrupper i gruppen af førtidspensionister i 2008 Kilde: Finansloven for 2010 Af figur 7.2 og figur 7.3 fremgår fordelingen af årsager til tilkendelse af førtidspension i gruppen af førtidspensionister i 2008, som de er angivet i lægeerklæringerne. Som det fremgår af figur 7.2, udgjorde sociale problemer den mindst registrerede årsag til førtidspensionering ud fra diagnoserne i lægeerklæringerne. Eftersom de helbredsmæssige problemer i mange tilfælde ikke alene har kunnet berettige til tilkendelse af førtidspension, antages det imidlertid, at sociale problemer har været en væsentlig faktor i forbindelse med tilkendelse af førtidspension. Dette fremgår af de samlede informationer i lægeerklæringerne, jf. figur 7.3. Hvilke sociale årsager, der er tale om, fremgår ikke altid af informationerne i lægeerklæringerne. Høj alder, mangel på revalideringssteder og mangel på egnede skåne /fleksjobs kan være sociale årsager, der tages med i vurderingen af en ansøgning om førtidspension. Derudover viser en opgørelse fra Kommune Kujalleq, at op imod halvdelen af de personer, der har deltaget i forskellige beskæftigelsesfremmende aktiviteter, herunder blandt andet modtagere af offentlig hjælp har misbrugsproblemer. Dette kunne tyde på, at omfanget af misbrugsproblemer er forholdsvis stort i gruppen af borgere i risikozonen for at blive marginaliserede fra arbejdsmarkedet. 262

263 Figur 7.2: Fordelingen af årsager til tilkendelse af førtidspension i 2008, baseret på diagnoserne i lægeerklæringerne Kilde: Førtidspensionsredegørelse 2008 om arbejdsevne og førtidspensionering Figur 7.3: Fordelingen af årsager til tilkendelse af førtidspension i 2008, baseret på en fortolkning af de samlede informationer i lægeerklæringerne Kilde: Førtidspensionsredegørelse 2008 om arbejdsevne og førtidspensionering 263

264 På baggrund af opgørelserne fra 2008 vurderes det, at omkring pct. af gruppen af førtidspensionister har så omfattende helbredsmæssige skader, at en revalidering ikke vil kunne medvirke til indtræden eller genindtræden på arbejdsmarkedet, men dermed også, at omkring pct. af gruppen af førtidspensionister trods helbredsmæssige skader stadig har en vis arbejdsevne i behold. Typisk vil der være tale om en person med en fysisk skade, der vil være i stand til at udføre et ikke fysisk krævende arbejde i et eller andet omfang. Generelt set er der dog tale om en arbejdsevne, der kan være svær at udnytte, og omfanget af de fysiske lidelser indikerer da også, at de som regel er den primære årsag til førtidspensionering, mens sociale årsager hovedsageligt er en sekundær årsag. Det fremgår ikke i alle lægeerklæringerne, hvilke erhverv førtidspensionisterne kommer fra. Men i de tilfælde, hvor erhverv er registeret, er der en klar tendens til, at gruppen hovedsageligt består af ufaglærte personer, der har arbejdet inden for fysisk krævende erhverv som fiskeri og rengøring. Dette kan forklare overvægten af fysiske skader og nedslidning som årsag i lægeerklæringerne. Førtidspensionsredegørelsen viser også, at mange førtidspensionister har både en vis arbejdsevne trods helbredsmæssige skader og et ønske om et nyt og lettere arbejde og/eller omskoling og uddannelse. Dette underbygger antagelsen om, at der i gruppen af førtidspensionister findes et vist arbejdskraftpotentiale. Det fremgår af figur 7.4, at antallet af førtidspensionister er steget fra i år 2000 til i år 2009, det vil sige en stigning på 27 pct.. Pensionsalderen for alderspensionen er i denne periode blevet hævet flere gange. Denne er således blevet hævet fra 60 til 63 år pr. 1. januar Pr. 1. januar 2009 er en blevet hævet fra 63 til 64 år, og pr. 1. januar 2010 fra 64 til 65 år. Dette har betydet, at perioden med modtagelse af førtidspension er blevet forlænget for mange uarbejdsdygtige i alderen 60 og 65 år, som tidligere kunne overgå til at modtage alderspension. Der findes ikke eksakte opgørelser over effekten af den hævede pensionsalder på stigningen i antallet af førtidspensionister, men det er rimeligt at antage, at den hævede pensionsalder kan forklare en stor del af stigningen i antallet af førtidspensionister. Det er således eksempelvis rimeligt at antage, at den forholdsvist store stigning i antallet af førtidspensionister fra 172 i 2008 til 234 i 2009 skyldes, at gruppen af førtidspensionister i 2009 også inkluderer de 64 årige. 264

265 Figur 7.4: Udviklingen i antallet af førtidspensionister fordelt på aldersgrupper Kilde: Tal for : Statistisk årbog 2009; tal for 2008: tal for 2009: Særkørsel fra Grønlands Statistik Note: Det formodes, at forekomsten af førtidspensionister over 63 år før 1. januar 2009 skyldes, at antallet af førtidspensionister i de forskellige aldersgrupper opgøres ved udgangen af hvert år. Som det fremgår af figur 7.4, har der været en stigning i antallet af førtidspensionister i aldersgruppen under 30 år fra 2000 og frem til Til gengæld er antallet af personer mellem 30 og 39 år faldet ligeså drastisk. Det er meget vanskeligt at konkludere, hvad disse forandringer i skyldes, men det giver anledning til bekymring, at antallet af førtidspensionister under 30 år er i vækst. For her er der tale om personer i risikozonen for at skulle forsørges af det offentlige i resten af deres liv, hvis deres status som førtidspensionist opretholdes. Samtidig vil disse unge være afskåret fra at deltage i det fællesskab, som et aktivt arbejdsliv indebærer. Det kan have store menneskelige omkostninger for den enkelte, og medfører samtidig også et samfundsøkonomisk tab. Den stigende tendens til, at unge under 30 år tilkendes førtidspension, kan hænge sammen med en stigning i antallet af unge med psykiatriske diagnoser. Der er dog ikke foretaget undersøgelser, der kan be eller afkræfte denne sammenhæng Revalidering og fleksjob Revalidering er erhvervsrettede aktiviteter og økonomisk hjælp andet sted, der har til formål at bidrage til, at en person med begrænsninger i arbejdsevnen fastholdes eller kommer ind på arbejdsmarkedet, således at den pågældendes mulighed for at forsørge sig selv og sin familie forbedres. En revalidering kan bestå i en eller følgende aktiviteter: 265

266 Arbejdsprøvning i offentlige eller private virksomheder. Erhvervsmodnende eller afklarende aktiviteter, herunder sådanne aktiviteter, der foregår i offentlige eller private virksomheder. Virksomhedsrevalidering i form af et oplærings eller optræningsprogram i offentlige eller private virksomheder. Uddannelse, herunder omskoling Støtte til revalidering kan ydes til personer, som er fyldt 18 år, men som endnu ikke er fyldt 63 år, og hvis arbejdsevne er nedsat på grund af helbredsforhold, sociale årsager, herunder langvarig arbejdsløshed, socialt belastende personlige eller familiære forhold sammenholdt med de lokale forhold. For at blive godkendt som revalidend skal man opfylde følgende betingelser: Der skal være tale om begrænsninger i arbejdsevnen. Der skal være et erhvervsmæssigt sigte, således at revalideringen kan føre til hel eller delvis forsørgelse. Aktiveringsmulighederne skal være udtømte, herunder mulighederne for enten at påbegynde en uddannelse eller en efteruddannelse, eller at deltage i kommunale aktiveringsprojekter. Hvis en person ikke indstilles til revalidering kan det skyldes, at vedkommendes erhvervsevne er tilstrækkelig til, at vedkommende kan klare sig uden særlige foranstaltninger. I dette tilfælde er det reelt et arbejdsløshedsproblem. Det kan også skyldes, at vedkommende har så ringe en erhvervsevne i behold, at revalidering anses for formålsløs. I dette tilfælde kan vedkommende ansøge om førtidspension. Til brug for kommunens afgørelse om, hvorvidt en person opfylder betingelserne for at være berettiget til revalidering, skal der foreligge alle tilgængelig oplysninger om ansøgeren fra denne selv og fra andre relevante instanser. Til brug for vurderingen skal der foreligge en individuel handleplan med oplysninger om henholdsvis sociale, helbredsmæssig og erhvervsmæssige forhold. For at kunne afklare det erhvervsmæssige sigte kan et revalideringsforløb starte med en kortere afklaringsperiode. I denne periode bibeholdes det hidtidige forsørgelsesgrundlag, det vil sige enten offentlig hjælp, sygedagpenge eller førtidspension. I denne periode kan der således ikke ydes økonomisk hjælp i henhold til reglerne om revalidering. Når det erhvervsmæssige sigte er blevet afklaret kan revalidender få tilbud om at blive optrænet til at bestride bestemte job eller få tilbud om uddannelse. I denne periode kan der ydes økonomisk hjælp til personen i henhold til reglerne om revalidering, det vil sige enten revalideringsydelse med eventuelt fradrag af indtægter, løntilskud, samt særlig støtte i form af tilskud til nødvendige engangsudgifter i forbindelse med revalidering, eksempelvis nødvendige arbejdsredskaber, særlige indretninger af arbejdspladsen eller nødvendige hjælpemidler. 266

267 Personer med varige begrænsninger i arbejdsevnen, som hverken modtager alders eller førtidspension, og som ikke kan opnå og/eller fastholde beskæftigelse på normale vilkår på arbejdsmarkedet, har mulighed for at blive tilkendt et fleksjob. Fleksjob er en ordning, hvor der etableres job på særlige vilkår på det ordinære arbejdsmarked, og hvor der gives løntilskud til arbejdsgiveren. Fleksjob kan kun opnås, hvis der ikke på anden vis kan opnås arbejde uden løntilskud. Det kan eksempelvis være, hvis der ikke er noget udbytte af revalidering, men der er en restarbejdsevne, der kan udnyttes ved en indsats på fleksible vilkår. Ansættelse i fleksjob med løntilskud kan ske hos både private og offentlige arbejdsgivere. Løntilskuddet kan ikke overstige 50 pct. af den overenskomstmæssige løn på det aktuelle ansættelsesområde eller af den løn, som sædvanligvis gælder for tilsvarende arbejde. Tilskud til fleksjob kan udbetales, så længe betingelserne herfor er opfyldte, det vil sige der er ingen varighedsbegrænsning for tilskuddet. Den ansatte i fleksjob modtager således, hvad der svarer til almindelig løn for det udførte arbejde, og den økonomiske stilling ændres derfor ikke for denne. Ved ansættelse i fleksjob skal der indgås en aftale med virksomheden om løn og øvrige arbejdsvilkår, herunder arbejdstiden, efter overenskomst på ansættelsesområdet. På områder, der ikke er overenskomstdækket, tages der udgangspunkt i overenskomsten på sammenlignelige områder. Aftalen skal løbende evalueres igennem kontakt imellem virksomheden og kommunen mindst én gang i kvartalet. Aftalen kan opsiges af virksomheden eller kommunen, hvis én af parterne vurderer, at den ikke længere tjener sit formål, fordi den ansatte i fleksjob ikke længere opfylder betingelserne for fortsat ansættelse i fleksjob. Hvis betingelserne for fortsat ansættelse i fleksjob ikke længere opfyldes, fordi der ikke er tilstrækkelig arbejdsevne i behold, skal det afklares om førtidspension kan tilkendes. Generelt gælder det, at kommunen ved ansøgning om førtidspension altid skal tilbyde revalidering og eventuelt fleksjob, inden overgang til førtidspension tilbydes fra eksempelvis offentlig hjælp eller sygedagpenge. Personer, der er tilkendt førtidspension, kan dog ansøge om revalidering, og vil have samme rettigheder som andre med hensyn til at få foretaget en vurdering af, om betingelserne for revalidering er opfyldte. Foreløbige undersøgelser foretaget af Departementet for Erhverv og Arbejdsmarked viser, at ordningerne endnu ikke anvendes optimalt, og de anvendes meget forskelligartet i de forskellige kommuner. I nogle kommuner sendes mange personer, hvis primære problem er ledighed, således i revalidering og fleksjob. I andre kommuner er der næsten ingen personer, der er i revalidering, og personer, der er tilkendt fleksjob. Årsagen til kommunernes forskellige praksis vedrørende revalidering og fleksjob er endnu ikke klarlagt. Der findes på nuværende tidspunkt heller ikke fyldestgørende oplysninger om effekten af revalidering og fleksjob. Departementet for Erhverv og Arbejdsmarked er på nuværende tidspunkt i gang med at opbygge et system for registrering af personer, der er i revalidering, og personer, der er tilkendt fleksjob. Af dette fremgår det, hvor mange personer, der hidtil er blevet tilbudt revalidering og fleksjob, og hvor mange af disse, der har opnået/genopnået en mere varig tilknytning til arbejdsmarkedet. Men endnu foreligger der kun oplysninger fra tre ud af de fire 267

268 kommuner, mere præcist Qaasuitsup Kommunia, Qeqqata Kommunia og Kommune Kujalleq, og i de indberettede oplysninger er det ikke muligt at skelne imellem revalidering og fleksjob. Af registreringssystemet fremgår det imidlertid, at det samlede antal af personer, der er i revalidering, og personer, der er tilkendt fleksjob, har været stigende fra 2009 til Således er det samlede antal af personer, der er i revalidering, og personer, der er tilkendt fleksjob, steget fra 405 personer i 2009 til 500 personer i Det fremgår også, at antallet af personer, der er i revalidering, og personer, der er tilkendt fleksjob, særligt har været stigende i de yngre aldersgrupper. Endelig fremgår det, at 68 af 405 svarende til 1/5 af personer, der er i revalidering, og personer, der er tilkendt fleksjob, i 2009 er kommet i arbejde i kølvandet på revalidering og fleksjob. Disse forskellige oplysninger er sammenfattet i figur 7.5. Af forskellige undersøgelser af brugen af revalidering og fleksjob fremgår det, at barrierer for indtræden/genindtræden på arbejdsmarkedet ofte er de samme som for modtagere af offentlig hjælp. Dette drejer sig først og fremmest om længerevarende ledighed, men derudover også for en stor dels vedkommende om forskellige sociale problemer, herunder særligt misbrugsproblemer, der kan være en barriere for at gennemføre forskellige aktiveringstilbud. Oplysninger om barrierer for indtræden/genindtræden på arbejdsmarkedet for personer, der er i revalidering, og personer, der er tilkendt fleksjob, indsamles på nuværende tidspunkt ikke systematisk. Oplysninger om dette er imidlertid nødvendige for bedre af kunne målrette revalidering og fleksjob til personer, der risikerer at blive marginaliseret fra arbejdsmarkedet. I en videreudvikling af det system for registrering af revalidering og fleksjob, som Departementet for Erhverv og Arbejdsmarked pt. er i gang med at opbygge, anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen derfor, at der medtages mere detaljerede oplysninger om, hvilke forhold der går forud for revalidering og fleksjob. Det vil også kunne understøtte en differentieret indsats, som diskuteres senere i dette kapitel. 268

269 Figur 7.5.: Antal personer, der er i revalidering, og personer, der er tilkendt fleksjob, i 2009 og 2010 fordelt på aldersgrupper Kilde: Departementet for Erhverv og Arbejdsmarked (2010) Note: Baseret på opgørelser fra henholdsvis Qaasuitsup Kommunia, Qeqqata Kommunia og Kommune Kujalleq. Opgørelser fra Kommuneqarfik Sermersooq indgår endnu ikke Indsatsen i forhold til personer med vidtgående handicap Det overordnede princip i indsatsen for personer med vidtgående handicap er, at disse skal sikres en tilværelse så nær det normale som muligt. Hjælpen til personer med handicap ydes i form af rådgivning, vejledning og støtte, optræning, anbringelse på institution, samt tildeling af økonomisk hjælp til de udgifter der er forbundet med handicappet. Hjælpen er subsidiær i forhold til hjælp efter anden lovgivning. Det betyder, at det først skal undersøges om der kan ydes hjælp efter de øvrige regelsæt, før hjælpen ydes i henhold til handicapforordningen. For at kunne modtage hjælp i henhold til handicapforordningen skal funktionsnedsættelsen være varig. Funktionsnedsættelse på grund af midlertidig sygdom berettiger således ikke til hjælp. Hjælpen omfatter kun personkredsen 0 65 år. Dog er de personer, der blev registreret før 1983 omfattet af handicapforordningen, også efter det fyldte 65 år. Eventuelle ydelser til handicappede over 65 år bevilges i henhold til pensionslovgivningen som personlige tillæg. Hjælpen ydes til væsentlige merudgifter, der er forbundet med handicappet. Hjælpen til afholdelse af merudgiften, som af afledt af handicappet, bevilges uafhængigt af personens indtægtsforhold. 269

270 Pr. juli 2010 var omkring 1000 personer omfattet af handicapforsorgen og bosiddende i Grønland. En stikprøve foretaget af Departementet for Sociale Anliggender viser, at omkring 83 pct. af personer, som er omfattet af reglerne om hjælp til personer med vidtgående handicap, modtager førtidspension 30. Det svarer til omkring 830 af de førtidspensionister, der er bosiddende i Grønland. Der findes ikke tilstrækkeligt med oplysninger om årsagerne til førtidspensionering af personer med handicap til at vurdere, hvor stor en andel af det samlede antal førtidspensionister, der reelt udgøres af personer med vidtgående handicap, men som det fremgår af stikprøven, er der meget der tyder på, at gruppen af personer med vidtgående handicap udgør en relativt stor andel af denne. Antallet af personer med et vidtgående handicap var i februar 1997 på 827, hvoraf de 125 var visiteret til døgninstitutionsophold i Danmark (Socialreformkommissionen (1997)). Pr. 31. juli 2010 var antallet af personer i Grønland med et vidtgående handicap på Omkring 107 personer var samme dato visiteret til behandling i Danmark. Hvor hovedgruppen af dem, der visiteres til Danmark, tidligere bestod af psykisk udviklingshæmmede, består den i dag af personer, der er mere behandlings og plejekrævende. Dette drejer sig blandt andet om personer med Asperger syndrom, autisme, Cornelia de Lange syndrom, infantil spastisk paraplegi, neurofibromatose (Recklinghausen) etc. (Deloitte (2011)). Udgifterne til handicapområdet fremgår af nedenstående tabel 7.4. Tabel 7.4: Udvikling i udgifter til handicapforsorg i Grønland og Danmark, samt handicapinstitutioner i perioden (1000 kr. løbende priser) Handicapinstitutioner Handicapforsorg Danmark Handicapforsorg Grønland I alt Kilde: Viden og Rådgivningscenter for Handicap (IPIS) (2010) Udgifterne til handicapområdet er steget med 28 pct. i perioden , og som det fremgår af tabel 7.4, skyldes dette i særdeleshed en stigning i udgifterne til handicapinstitutioner i Grønland og døgninstitutionsophold i Danmark. Udgiftsstigningen på handicapinstitutionerne skyldes, at der er sket en stigning i antallet af pladser på 23 pct.. Udgiftsstigningen til handicapforsorgen i Danmark skyldes de forhøjede takster på handicapinstitutioner i Danmark samt det forhold, de personer, som i de seneste år er blevet anbragt på døgninstitutioner i Danmark, er langt mere behandlingskrævende, og derfor har behov for mere personaleintensive døgntilbud end tidligere. Handicapområdet er pr. 1. januar 2011 overdraget til kommunerne. Kommunerne har således pr. 1. januar 2011 overtaget det fulde såvel økonomiske, som administrative ansvar for handicapforsorgen i Grønland. For handicapforsorgen i Danmark overdrages indstillingsretten og 30 Tallet er fremkommet gennem oplysninger fra kommunerne. Der er ikke foretaget optælling af samtlige voksne, der er omfattet af handicapforordningen, men af et udsnit bestående af 569 personer fordelt over hele Grønland. En sampling på 569 personer ud af 996 er et repræsentativt udsnit og man kan ud fra det tal generalisere til hele målgruppen. Gør man dette, fremkommer, at ud af de 996 voksne, der er omfattet af handicapforordningen, modtager 830 personer førtidspension. 270

271 økonomien vedrørende visitering til Danmark til kommunerne. Driften af handicapdøgninstitutionerne forbliver dog i Selvstyret. Viden og Rådgivningscenter for Handicap (IPIS) har i 2010 foretaget forskellige opgørelser over handicapområdet, herunder blandt andet over fordelingen af hoveddiagnoser i gruppen af personer med vidtgående handicap, samt udviklingen indenfor visse af disse. Opgørelserne dækker over hele gruppen af personer med vidtgående handicap, det vil sige, såvel dem, som er bosiddende på døgninstitutioner og i boenheder, som dem, der er mere selvhjulpne. Opgørelserne omfatter både voksne og børn, men for hoveddiagnosen ADHD gælder det, at kun antallet af børn og unge er opgjort. Dette skyldes, at ADHD er en forholdsvis ny diagnose, der hidtil fortrinsvis er stillet hos børn og unge. Af Figur 7.6 fremgår fordelingen af hoveddiagnoser i gruppen af personer med vidtgående handicap. Af denne fremgår det, at en stor del af gruppen af personer med vidtgående handicap udgøres af personer med hoveddiagnoserne skizofreni og psykisk udviklingshæmning. Figur 7.6: Fordeling af hoveddiagnoser i gruppen af personer med vidtgående handicap Kilde: Viden og Rådgivningscenter for Handicap (IPIS) (2010) Som det fremgår af figur , har antallet af personer med en psykiatrisk diagnose været stigende siden Eftersom gruppen af personer med vidtgående handicap udgør en relativt stor andel af det samlede antal førtidspensionister, må det antages, at der i fremtiden vil være et stigende antal førtidspensionister med en psykiatrisk diagnose. Det er Skatte og Velfærdskommissionens opfattelse, at det er vigtigt, at indsatsen i forhold til denne gruppe og særligt i forhold til børn og unge med psykiatriske diagnoser målrettes, således at så mange som muligt af disse, på trods af deres handicap eller psykiske sygdom, fremadrettet integreres i uddannelsessystemet og på arbejdsmarkedet. 271

272 Figur 7.7: Udvikling i antallet af personer med ADHD Figur 7.8: Udvikling i antallet af personer med autisme Kilde: Viden og Rådgivningscenter for Handicap (IPIS) (2010) Figur 7.9: Udvikling i antallet af personer med skizofreni Kilde: Viden og Rådgivningscenter for Handicap (IPIS) (2010) Figur 7.10: Udvikling i antallet af personer med senhjerneskader Kilde: Viden og Rådgivningscenter for Handicap (IPIS) (2010) Kilde: Viden og Rådgivningscenter for Handicap (IPIS) (2010) Det er Skatte og Velfærdskommissionens opfattelse, at det kun vil være en relativt lille del af dem, som er bosiddende på døgninstitutioner og i boenheder, der kan forventes i større eller mindre omfang at kunne fastholde en tilknytning til arbejdsmarkedet. Af en opgørelse foretaget af Viden og Rådgivningscenter for Handicap (IPIS) i 2011 fremgår det, at det pr. 31. december 2010 er 23 pct. af personer med vidtgående handicap, der bor på institution, herunder i bokollektiv i boenhed, på døgninstitution eller på alderdomshjem. I hvert fald 23 pct. af personer med vidtgående handicap kan således forventes ikke at kunne integreres eller reintegreres på arbejdsmarkedet. 272

273 Af opgørelsen fremgår det også, at kun en lille del af personer med autisme (0,08 pct.) og ADHD (0,1 pct.) bor på institution. Såfremt boligsituationen for personer med vidtgående handicap kan sige noget om ressourcerne hos disse, kan det forventes, at personer, der har fået stillet diagnoserne autisme og ADHD i et vist omfang vil kunne opnå en tilknytning til arbejdsmarkedet, eksempelvis i visse rutineprægede jobs. Også kun en lille del af personer med skizofreni (4,02 pct.) bor på institution ifølge opgørelsen. Også personer, der har fået stillet diagnosern skizofreni kan derfor forventes i et vist omfang at kunne opnå en tilknytning til arbejdsmarkedet. Det forudsætter dog blandt andet, at der eksisterer et psykiatrisk behandlings, udslusnings og opfølgningssystem, der kan sørge for, at disse borgere er velbehandlede. 7.3 Udfordringer i indsatsen for sårbare grupper De vigtigste kommunale instrumenter i indsatsen for sårbare grupper er revalidering og fleksjob samt støtte til personer med handicap. På baggrund af ovenstående oprids af indsatsmulighederne for sårbare grupper, ses der i dette afsnit på udfordringerne i det nuværende hjælpesystem for sårbare grupper i samfundet Udfordringer ved revalidering og fleksjob Såfremt aktiveringsmulighederne er udtømte for eksempelvis en modtager af offentlig hjælp eller en person med vidtgående handicap, kan denne således tilbydes revalidering og fleksjob. En førtidspensionist kan også tilbydes revalidering og fleksjob, såfremt vedkommende har en større eller mindre restarbejdsevne. Der findes således allerede redskaber til såvel at begrænse tilgangen af førtidspensionister, som at genintegrere førtidspensionister på arbejdsmarkedet. Imidlertid udnyttes disse redskaber på nuværende tidspunkt ikke i tilstrækkeligt omfang. Der findes ikke egentlige undersøgelser om mulighederne for at udnytte disse ordninger yderligere, ligesom der ikke er foretaget undersøgelser, der afdækker rummeligheden på arbejdsmarkedet i forhold til at inddrage personer med nedsat arbejdsevne i arbejdsstyrken. En række forhold kan være af umiddelbar relevans, herunder den økonomiske incitamentsstruktur og kendskabet til revalideringsordningen. Den økonomiske incitamentsstruktur Arbejdsmarkedsindsatsen kan være styret af flere forskellige incitamenter, herunder blandt andet for såvel den arbejdssøgende selv, som kommunerne, som administrerer reglerne om revalidering og fleksjob. Hvor det for borgeren må antages at være mest attraktivt at være på den ordning, der sikrer det bedste forsørgelsesgrundlag, må det for kommunen antages at være mest attraktivt at anvende de ordninger, der giver den største refusion. For såvel borgeren, som kommunen må den mest attraktive ordning derudover antages at være den ordning, der skaber de bedste rammer for, at borgeren hurtigst muligt og i videst muligt omfang kan blive selvforsørgende. Tabel 7.5 er en skematisk oversigt over beløbsstørrelser og finansieringsmodeller for henholdsvis arbejdsmarkedsydelse, offentlig hjælp, løntilskud, revalideringsydelse og førtidspension. Af denne fremgår det blandt andet, at revalideringsordningen for såvel borgeren, som kommunen økonomisk skulle være mere attraktiv end både offentlig hjælp systemet og 273

274 Tabel 7.5: Beløbsstørrelser og finansieringsmodeller for henholdsvis arbejdsmarkedsydelse, offentlig hjælp, løntilskud, revalideringsydelse og førtidspension Overførselsindkomst Arbejdsmarkedsydelse Offentlig hjælp Løn/løntilskud Løn/løntilskud Revalideringsydelse Førtidspension Førtidspension til fleksjob til virksomhedsrevalidering tilkendt før 1. januar 2002 tilkendt efter 1. januar 2002 Beløbsstørrelse ,8 kr./måned svarende til 90% Max 8.392,8 kr./måned svarende til Max kr./måned fra Imellem 2.582,4 og , ,4 kr./måned svarende til 70% Max 8.333,3 kr./måned (enlige)/ Max 8.333,3 kr./måned (enlige)/ max 65% arbejdsgiveren og kr./måned fra arbejdsgiveren og af SIKs mindsteløn for en ufaglært af SIKs mindsteløn for en ufaglært max kr./måned fra kommunen imellem 2.582,4 og ,6 af SIKs mindsteløn for en ufaglært max kr./måned (par) max kr./måned (par) medarbejder medarbejder kr./måned fra kommunen medarbejder Skattemæssig stilling Fuldt skattepligtig Skattefri Fuldt skattepligtig Fuldt skattepligtig Fuldt skattepligtig Finansiering Arbejdsgiveren Max 50% Imellem 20 80% Kommunerne 100% 100% Max 50% Imellem 20 80% 50% 10% 50% Selvstyret 0% 0% 50% 90% 50% Kilde: Overenskomst mellem Naalakkersuisut, Finansministeriet og Sulinermik Inuussutissarsiuteqartut Kattuffiat (SIK) for timelønnede faglærte og ikke faglærte arbejdere og Cirkulære om takster og indkomstgrænser for førtidspensioner fra 1. januar Note: SIKs mindsteløn for en ufaglært medarbejder er pr. 1. april 2010 på 80,70 kr./time. Note: Beløbsstørrelse for løntilskud til fleksjob og virksomhedsrevalidering er et eksempel, hvor løntilskuddet ydes til en fleksjobber, hvis overenskomstmæssige løn svarer til SIKs mindsteløn for en ufaglært medarbejder. Note: Førtidspensionen er pr. 1. januar 2011 max kr./år (enlige)/max kr./år (par). 274

275 førtidspensionsordningen efter 1. januar Revalideringsydelsen er således højere end ydelsen for både offentlig hjælp og førtidspension. Kommunernes refusion for revalideringsudgifter er ligeledes højere end refusionen af udgifterne til førtidspension. Eftersom revalideringsydelsen er større end ydelsen for både offentlig hjælp og førtidspension, kan revalidering forventes at være mere attraktivt end et liv på passiv forsørgelse. En gennemgang af forskellige familietyper fra 2008 viser imidlertid, at der for førtidspensionister i mange familietyper er et mangelfuldt, hvis ikke ligefrem fraværende økonomisk incitament til at benytte muligheden for revalidering. Dette skyldes ikke blot beskatningen af en indkomststigning, men også nedsættelsen af blandt andet boligsikring og børnetilskud som følge af denne. Som de fremgår af tabel , betyder de afledte økonomiske effekter af revalidering, at særligt førtidspensionister i familietyper, hvor husstandsindkomsten i forvejen er lav som regel har en ringe tilskyndelse til at overgå til revalidering og fleksjob. Det mest ekstreme eksempel er førtidspensionister i familietypen, hvor den ene er modtager af offentlig hjælp og den anden er førtidspensionist. Som det fremgår af tabel 7.11, er der i dette tilfælde intet økonomisk incitament for førtidspensionisten til, via revalidering, at blive mere selvforsørgende. Tabel 7.6: Husstandstype med enlig førtidspensionist uden børn Førtidspensionist Revalidering Fleksjob A Indkomst, heraf: kr kr kr. Løn kr kr kr. Førtidspension kr. kr. kr. Disponibel indkomst kr kr kr. Ændring i disponibel indkomst kr kr kr. Kilde: Førtidspensionsredegørelse 2008 om arbejdsevne og førtidspensionering Tabel 7.7: Familietype med to modtagere af førtidspension uden børn Førtidspensionist Revalidering Fleksjob A Indkomst, heraf: kr kr kr. Løn kr kr kr. Førtidspension kr kr kr. Disponibel indkomst kr kr kr. Ændring i disponibel indkomst kr kr kr. Kilde: Førtidspensionsredegørelse 2008 om arbejdsevne og førtidspensionering 275

276 Tabel 7.8: Familietype, hvor begge modtager førtidspension og har 2 børn under 18 år Førtidspensionist Revalidering Fleksjob A Indkomst, heraf: kr kr kr. Løn kr kr kr. Førtidspension kr kr kr. Disponibel indkomst kr kr kr. Ændring i disponibel indkomst kr kr kr. Kilde: Førtidspensionsredegørelse 2008 om arbejdsevne og førtidspensionering Tabel 7.9: Familietype, uden børn hvor den ene modtager førtidspension og den anden er SIKlønnet Førtidspensionist Revalidering Fleksjob A Indkomst, heraf: kr kr kr. Løn kr kr kr. Førtidspension kr. kr. kr. Disponibel indkomst kr kr kr. Ændring i disponibel indkomst kr kr kr. Kilde: Førtidspensionsredegørelse 2008 om arbejdsevne og førtidspensionering Tabel 7.10: Familietype, hvor den ene modtager førtidspension, den anden er SIK lønnet og har 2 børn. Førtidspensionist Revalidering Fleksjob A Indkomst, heraf: kr kr kr. Løn kr kr kr. Førtidspension kr. kr. kr. Disponibel indkomst kr kr kr. Ændring i disponibel indkomst kr kr kr. Kilde: Førtidspensionsredegørelse 2008 om arbejdsevne og førtidspensionering Tabel 7.11: Familietype uden børn, hvor den ene er førtidspensionist og den anden modtager offentlig hjælp Førtidspensionist Revalidering Fleksjob A Indkomst, heraf: kr kr kr. Løn kr kr kr. Førtidspension kr. kr. kr. Offentlig hjælp kr kr kr. Disponibel indkomst kr kr kr. Ændring i disponibel indkomst kr. 7 kr. 0kr. Kilde: Førtidspensionsredegørelse 2008 om arbejdsevne og førtidspensionering For at sikre, at en ringe økonomisk tilskyndelse i forhold til at opnå selvforsørgelse ikke medfører, at personer med en restarbejdsevne, i stedet vælger en livsform på passiv forsørgelse, er det 276

277 vigtigt med en præcis visitering til de forskellige sociale sikringsydelser. Som det fremgår af tabel 7.5, er der pr. 1. januar 2002 sket en ændring af finansieringsmodellen for førtidspensionen. Denne ændring har blandt andet til formål at give kommunerne et større økonomisk incitament til at målrette de forskellige sociale sikringsydelser til dem, der har det største behov. Ændringen af finansieringsmodellen for førtidspension indebærer mere konkret, at kommunerne nu får refusion for 50 pct. imod tidligere 90 pct. af deres udgifter til førtidspension. Derudover indebærer ændringen, at kommunerne nu får den samme refusionssats for deres udgifter til førtidspension, som de får til deres udgifter til revalidering. Dette har til formål at gøre det mere attraktivt for kommunerne at yde en aktiv indsats i form af revalidering til personer, der har en restarbejdsevne. Den kommunale udgift, der er forbundet med en aktiv indsats i forhold til eksempelvis førtidspensionister, er imidlertid på kort sigt ofte større end den kommunale udgift, der er forbundet med selve førtidspensionen. Dette skyldes først og fremmest den udgift, der er forbundet med revalideringsaktiviteter, administration, etc. i forbindelse med en aktiv indsats i forhold til eksempelvis førtidspensionister. Selvom førtidspensionering på længere sigt er en dyrere løsning for kommunen end revalidering, indebærer dette en risiko for kortsigtet økonomisk tænkning i sagsbehandlingen. Arbejdsmarkedsindsatsen er også afhængig af, at det for arbejdsgiveren er tilstrækkelig attraktivt at ansætte en person, der ofte ikke blot har en nedsat arbejdsevne, men som også har været udenfor arbejdsmarkedet i en længere periode. En tilskyndelse til dette kan være ordningen med et løntilskud til fleksjob og virksomhedsrevalidering. Fastsættelsen af løntilskuddet til fleksjobbere og virksomhedsrevalidender afhænger af disses arbejdsevne. Denne vurderes i forhold til den arbejdsindsats, som en person i et tilsvarende job, ansat på normale vilkår, ville yde. Denne måde at fastsætte løntilskuddet på er temmelig relativ og fordrer et sammenligningsgrundlag, der sjældent er til stede, da fleksjobberens eller virksomhedsrevalidendens arbejdsindsats må vurderes på arbejdspladsen, før den kan bedømmes. Dette har vist sig at gøre det svært for arbejdsgiverne at gennemskue de økonomiske fordele ved at ansætte personer med nedsat arbejdsevne. Derfor er det vigtigt at udbrede kendskabet til mulighederne og fordelene ved disse ordninger. Kendskab til revalideringsordningen og fleksjobordningen hos borgere og arbejdsgivere Borgerne synes at mangle viden om deres rettigheder og muligheder for at udnytte en eventuel restarbejdsevne. Arbejdsgiverne synes at mangle viden om økonomien og rammerne for personer, der er i revalidering, og personer, der er tilkendt fleksjob, på arbejdspladsen. Et bedre kendskab til ordningerne kan ikke i sig selv lette adgangen til arbejdsmarkedet for personer med nedsat arbejdsevne, men det er givet, at det er vanskeligere at udbrede brugen af en ordning, hvis der ikke er kendskab til denne Arbejdsevnevurderingen og tilkendelse af førtidspension For at målrette tilkendelsen af førtidspension er det vigtigt med et forbedret system for vurdering af arbejdsevnen. På nuværende tidspunkt sker beslutningen om tilkendelse af førtidspension ikke 277

278 i tilstrækkelig grad på baggrund af faglige kriterier, og dette indebærer en risiko for, at borgerens retssikkerhed kompromitteres. Derudover lægges der først og fremmest en lægelig vurdering til grund for vurderingen af arbejdsevnen, og dette indebærer en risiko for, at der i vurderingen af arbejdsevnen først og fremmest kommer fokus ikke på ansøgerens ressourcer, men derimod på dennes begrænsninger i forhold til arbejdsmarkedet. Dette peger i retning af, at det skal overvejes, hvem der tilkender førtidspension og hvilket grundlag det gøres på. Derudover giver det anledning til overvejelser om hvordan det sikres, at arbejdskraftpotentialet hos sårbare grupper udnyttes mere optimalt. Dette gælder både i det tilfælde, hvor det vurderes, at arbejdsevnen hos en borger er nedsat i et sådant omfang, at der bør tilkendes førtidspension. Ligeledes gælder det i de tilfælde, hvor det vurderes, at der fortsat er en restarbejdsevne, som kan anvendes i et større eller mindre omfang i en arbejdssammenhæng. I det første tilfælde er der i dag en tendens til, at førtidspensionssager ikke revurderes, trods en bestemmelse om dette i lovgivningen. Førtidspensionen bliver således for mange en varig ydelse. Dette er særligt problematisk for unge førtidspensionister, der i nogle tilfælde med en målrettet indsats formodes at kunne genvinde en vis arbejdsevne og dermed også opnå en tilknytning til arbejdsmarkedet. I det andet tilfælde er der i dag ikke en mekanisme, der sikrer, at andre overførselsindkomster såsom arbejdsmarkedsydelse og offentlig hjælp træder i stedet for førtidspension, såfremt at der består en arbejdsevne hos ansøgeren Organisatorisk forankring af beskæftigelsesindsatsen for sårbare grupper Kommunerne har ansvaret for indsatserne i forhold til såvel førtidspensionister, offentlig hjælp modtagere og revalidender. Pr. 1. januar 2011 har kommunerne også overtaget ansvaret for indsatserne for handicappede. Reglerne om førtidspension, offentlig hjælp og hjælp til personer med vidtgående handicap hører under det sociale område, mens reglerne om revalidering hører under arbejdsmarkedsområdet. I Selvstyrets administration er det to forskellige departementer, Departementet for Sociale Anliggender og Departementet for Erhverv og Arbejdsmarked, der forvalter de forskellige regelsæt. På kommunalt plan er det to forskellige forvaltningsenheder henholdsvis socialafdelingen/velfærdsafdelingen og arbejdsmarkedskontoret, der varetager indsatserne. På nuværende tidspunkt foregår visitationen i kommunen af personer til revalidering typisk i et samarbejde imellem socialafdelingen/velfærdsafdelingen og arbejdsmarkedskontoret. Socialafdelingen/velfærdsafdelingen står således typisk for at indstille personer til revalidering, og arbejdsmarkedskontoret står dernæst typisk for at træffe afgørelse om, hvorvidt disse opfylder betingelserne for at være berettigede til revalidering. Udbetaling af offentlig hjælp og indsatser for modtagere af offentlig hjælp varetages af socialafdelingerne. Imidlertid er der som tidligere nævnt et vist overlap i de beskæftigelsesrettede tilbud til revalidender og offentlig hjælp modtagere, ligesom der for manges vedkommende er et overlap i barriererne for at disse to grupper kan indtræde/genindtræde på arbejdsmarkedet. 278

279 Det synes ikke hensigtsmæssigt, at en forholdsvis ensartet indsats organisatorisk er forankret to forskellige steder i de lokale forvaltninger. Den primære indsats i forhold til sårbare grupper må være rettet mod at bevare tilknytningen til arbejdsmarkedet og opretholde selvforsørgelse. Fokus skal således rettes imod en arbejdsmarkedsindsats, hvillket den organisatoriske forankring bør være med til at understøtte, hvad angår tilrettelæggelse af både tilbud og indsatser. Ifølge Hjemmestyrets bekendtgørelse nr. 17 af 16. oktober 2007 om evaluering af Piareersarfiit centrenes opgavevaretagelse m.v. har Piareersarfiit til opgave at varetage den kommunale beskæftigelsesindsats, herunder blandt andet tilrettelæggelsen og gennemførelsen af revalideringsplaner. På nuværende tidspunkt har Piareersarfiit imidlertid ikke kapacitet til at varetage indsatsen i forhold til personer på revalidering, som derfor ofte i stedet varetages i af regi af arbejdsmarkedskontoret. Den beskæftigelsesrettede indsats er på nuværende tidspunkt spredt på flere forskellige kommunale instanser. Dette synes uhensigtsmæssigt både på grund af overlappet i målgrupper og indsatsmuligheder og de knappe personalemæssige ressourcer taget i betragtning pct. reglen Som beskrevet før, så bortfalder førtidspensionen aldrig helt, uanset husstandens samlede eller førtidspensionistens egen øvrige indkomst. Som minimum udbetales altid et beløb svarende til 20 pct. af førtidspensionen for en enlig førtidspension. At førtidspensionen aldrig bortfalder helt, er blandt andet med til at begrænse den sammensatte marginalskat og derigennem øge det økonomiske incitament hos førtidspensionister til at arbejde. Enlige førtidspensionister med bi indkomster mellem kr kr. får f.eks. reduceret deres sammensatte marginalskat med 37,5 pct. Det skyldes, at førtidspensionen ved en biindkomst på kr. netop er reduceret til kr. Uden 20 pct. reglen skulle førtidspensionen fortsat reduceres med 66 kr. hver gang bi indkomsten yderligere steg med 100 kr. indtil ydelsen ville være fuldt aftrappet ved en bi indkomst på kr. At førtidspensionen aldrig bortfalder helt, er derudover med til at sikre, at personer trods førtidspensionering fortsat har en vis uafhængighed af deres ægtefælle, registrerede partner eller samlever. Det bryder dog samtidigt delvist med det princip om familien som er gennemgående for sociale sikringsydelser, jf. kapitel 6 om sociale ydelser. Med andre ord bliver førtidspensionister, der i tilstrækkelig grad kan forsørges af deres ægtefælle, registrerede partner eller samlever, også forsørget af samfundet. Princippet om familien som enhed har mødt en del kritik på grund af dets indvirkning på blandt andet uafhængigheden for modtagere af sociale sikringsydelser, og det økonomiske incitament til selvforsørgelse for visse familietyper. Skatte og Velfærdskommissionen har af samme grund overvejet de finansielle konsekvenser af at ophæve princippet, men anbefaler, som det fremgår af kapitel 6 om sociale ydelser, at det bør fastholdes. Dette skyldes, at en ophævelse af den gensidige forsørgerpligt med det aktuelle system for de sociale ydelser vil betyde en ganske betydelig merudgift. Især for familier med relativt høje indkomster, vil der være tale om en 279

280 forøgelse af de sociale ydelser, og dermed vil en sådan omlægning svække de omfordelende effekter af det sociale system. Som følge af denne konklusion, kan der stilles spørgsmålstegn ved det hensigtsmæssige i at bevare 20 pct. reglen. Førtidspensionister adskiller sig imidlertid på væsentlige punkter fra mange andre modtagere af sociale ydelser. Således har de ikke som eksempelvis alderspensionister haft mulighed for at forudse en nedsættelse af arbejdsevnen, og har heller ikke som eksempelvis modtagere af offentlig hjælp udsigt til en forbedring af denne. Førtidspensionister har således hverken mulighed for, eller udsigt til, som mange andre modtagere af sociale ydelser, at kunne forbedre deres vilkår via en tilknytning til arbejdsmarkedet. Selvom en afskaffelse af 20 pct. reglen ville sikre en bedre målretning af førtidspensionen, anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen derfor, at 20 pct. reglen bevares. I de tilfælde, hvor ikke blot husstanden, men førtidspensionisten har væsentlige indtægter, anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen i stedet, at der arbejdes mere med revurderingen af arbejdsevnen og tildelingen af førtidspensionen Personer med handicap For at forebygge behovet for at tilkende førtidspension er det særlig vigtigt med en tidlig indsats i forhold unge handicappede. Unge handicappede oplever en række barrierer for integration/genintegration på arbejdsmarkedet, og selvom mange med den rette indsats formodes at kunne blive selvforsørgende, ender en stor andel af disse i dag med at blive tilkendt førtidspension. Ifølge oplysninger fra Departementet for Sociale Anliggender er der lange ventetider på de fagpersoner, der skal undersøge og diagnosticere børn, hvilket skaber lange sagsbehandlingstider. Den lange sagsbehandlingstid betyder, at mulighederne for behandling i nogle tilfælde forringes. For personer med handicap såvel som for alle andre er uddannelse en meget vigtig faktor i forhold til den enkeltes tilknytning til og muligheder på arbejdsmarkedet og hermed selvforsørgelse. En rapport fra Departementet for Sociale Anliggender og Departementet for Kultur, Uddannelse, Forskning og Kirke fra april 2009 sætter fokus på handicappedes muligheder for undervisning og arbejde (Departementet for Sociale Anliggender & Departementet for Kultur, Uddannelse, Forskning og Kirke (2009)). I rapporten opsummeres handicapredegørelsen fra oktober 2004 og førtidspensionsredegørelsen fra Rapporten peger på, at de lovgivningsmæssige muligheder skaber rammer, så det vil være muligt at få så godt som alle handicappede i alle aldersgrupper i gang med undervisning, uddannelse, arbejdsprøvning, beskæftigelse eller arbejde, for eksempel i form af fleksjob eller gennem beskyttede beskæftigelsesforanstaltninger. På trods af de lovgivningsmæssige muligheder, konkluderer rapporten, at mange handicappede og deres familier ofte oplever, at de handicappede enten henvises til en førtidspension eller er afskåret fra undervisning, uddannelse samt arbejde. Rapporten peger på nogle faktorer, som kan være årsag til, at personer med handicap oplever sig som værende uden muligheder for at komme videre. Der peges på manglende kendskab til 280

281 lovgivningen og de muligheder, der er herigennem. Derudover peges der på manglende viden i samfundet om handicappede og den store geografiske spredning af de forskellige handicappede. Endelig peges der på manglen af socialpædagogisk uddannede støttepersoner, fagpersoner og personer med specialviden samt manglende tilbud til de handicappede fra de enkelte kommuner. Også for handicappede vil en længere periode på passiv forsørgelse i sig selv have en negativ indvirkning på graden af arbejdsevne. En tidligere diagnosticering, og en aktiv indsats for unge handicappede kan forebygge, at disse i en længere periode kommer til at leve et liv på passiv forsørgelse, og dermed at en eventuel arbejdsevne yderligere forringes. Det vil samtidig betyde, at der sker en bedre udnyttelse af ressourcerne hos unge handicappede, og dermed en bedre målretning af samfundets velfærdsordninger. Kan handicap forebygges? Handicaps kan være medfødt. Nogle medfødte handicaps kan ikke forebygges, mens andre, som eksempelvis føromtalte alkohol syndrom, i høj grad kan. Derudover ses skader ved fødslen, ofte på grund af iltmangel, der kan medføre varige fysiske og psykiske handicap af meget forskellig sværhedsgrad. Det kan eksempelvis være medfødt halvsidig lammelse, medfødt spasticitet og samtidige multiple handicap. Fysiske handicap ses ved et bredt udsnit af sygdomme og tilstande, men nogle grupper dominerer. Det drejer sig eksempelvis om sygdomme i hjerne og nervesystem. Det ses ved fødselsskader, men oftest hos voksne som følger efter hjerneblødning eller en blodprop i hjernen (apopleksi). Blodprop i hjernen kan til en vis grad forebygges via sund kost og motion, men en stor del af tilfælde af hjerneblødninger skyldes medfødte udposninger på blodkar i hjernen som brister. Disse kan i langt mindre grad forebygges (Bjerregaard & Dahl Petersen (red.) (2008)). Den største gruppe under kategorien fysiske handicap samles under betegnelsen andre fysiske handicaps. Det er blandt andet fysiske handicap efter ulykker, ofte arbejds eller sportsulykker. En del af disse vil kunne forebygges igennem forbedring af arbejdsmiljøet og nedsat risikoadfærd. Baggrunden for psykiske sygdomme er multifaktoriel, men man ved, at der for nogle typer af psykiske sygdomme er en arvelig komponent, men ofte vil sociale faktorer have en betydelig indflydelse på den alder, som psykisk sygdom bryder ud i og i hvor invaliderende sygdommen er eller bliver. En målrettet forebyggende indsats er en af grundpillerne for at undgå, at mennesker udvikler psykisk sygdom. Dette gøres ved at sikre gode vilkår i barndommen, da f.eks. tidlige traumer og seksuelle overgreb har betydning for udvikling af psykisk sygdom. Psykisk syge, der har oplevet omsorgssvigt og negative sociale vilkår vil ofte også udvikle deres sygdom tidligere i livet. Det er derfor sandsynligt, at vi netop på grund af utilstrækkelig forebyggelse kan forvente at se en udvikling hen imod flere retspsykiatriske patienter, ligesom der generelt kan forventes en stigning i psykisk syge, der registreres som handicappede. Det er ligeledes vigtigt at erkende, at psykiatriske patienter, med eller uden handicap, har større risiko for at udvikle fysisk sygdom specielt livsstilsbetingede sygdomme. Desuden vil fysiske handicaps på grund af hjerneskader ofte medfører risiko for udvikling af psykisk sygdom. Et område, hvor vi kan forvente at se en vækst i antallet, vil være indenfor demens og psykisk 281

282 sygdom betinget af brug af alkohol eller andre rusmidler, herunder eksempelvis hash (Departementet for Sundhed, Grønlands Selvstyre (2010)). Antallet af børn og unge diagnosticeret med ADHD og autisme har i de senere år været stigende. Genetiske forhold, det vil sige at forstyrrelsen går i arv, har sandsynligvis en meget stor betydning for udvikling af både ADHD og autisme, men autisme menes også at have sammenhæng med forhold under fostertilværelsen. Komplikationer i forbindelse med graviditet og fødsel eksempelvis lav fødselsvægt og for tidlig fødsel samt brug af rusmidler og stress under graviditeten, øger også risikoen for at udvikle ADHD og i nogen tilfælde kan ADHD forbindes med for tidlig fødsel eller lav fødselsvægt. Det er meget sandsynligt, at udvikling af ADHD og sygdommens sværhedsgrad har sammenhæng med negative sociale påvirkninger, samtidig med at nogle børn, der er omsorgssvigtede får symptomer, der er svære at skelne fra ADHD. I disse tilfælde kan der stilles spørgsmålstegn ved, om de så i virkeligheden lider af ADHD. Under alle omstændigheder betyder barnets og omgivelsernes ressourcer meget for, hvordan sygdommens følger bliver ( Det er afgørende for behandlingen af såvel fysiske, som psykiske sygdomme og tilstande, at der sker en så hurtig diagnosticering og ikke mindst behandling som muligt. Sundhedsvæsenets forebyggende tilbud om kontrol og vejledning under graviditeten og retningslinjerne for fødselsbetjeningen har blandt andet til formål, at sikre fødsel af et sundt barn uden fødselsskader eller medfødte handicap. Ved fødsel af et handicappet barn varetager sundhedsplejen oftest den største rolle indenfor vejledning af forældre, støttet af distriktslæger og specialister. Både ved medfødte og erhvervede fysiske handicap og ved psykiske handicap er en tidlig indsættende intensiv fysisk og kognitiv genoptræning vigtig for at minimere følgerne af tilstanden. 7.4 Anbefalinger til en styrket indsats for sårbare grupper Givet de ovenfor nævnte udfordringer anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen, at der fastlægges nogle gennemgående principper for den fremtidige indsats for sårbare grupper. Disse principper tager udgangspunkt i de positive erfaringer, der hidtil er høstet i forhold til indsatser for sårbare grupper. Endvidere tager de sigte på at løse nogle af de udfordringer, der på nuværende tidspunkt eksisterer i disse indsatser Principper for en styrket indsats for sårbare grupper Som det fremgår af kapitel 6 om sociale ydelser, anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen, at de sociale sikringsydelser fremadrettet tager udgangspunkt i en række generelle principper. Mere konkret skal tildelingssystemet for de sociale sikringsydelser være mere regelbaseret og det sociale sikringssystem skal være baseret på et retog pligt princip. Derudover skal sociale sikringsydelser være skattepligtige og reguleres i forhold til generelle prisstigninger og udmåles på samme måde. Endelig skal familien gælde som enhed (se kapitel 6 om sociale ydelser). For at undgå samspilsproblemer og for at øge sammenligneligheden med hensyn til levevilkårene for modtagere af de forskellige sociale sikringsydelser, skal disse generelle principper gælde for samtlige sociale sikringsydelser. De skal således også gælde for de sociale sikringsydelser, der 282

283 udgør forsørgelsesgrundlaget for de forskellige grupper, der er beskrevet i dette kapitel. Udover de generelle principper anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen imidlertid også en række principper, der specifikt skal ligge til grund for indsatsen i forhold til sårbare grupper. Disse er de følgende: Forebyggelse af marginalisering og varig udstødelse fra arbejdsmarkedet: Flere undersøgelser peger på en sammenhæng imellem sandsynligheden for at komme i arbejde og varigheden af en periode med ledighed. Generelt gælder det således, at desto længere varigheden af en periode med ledighed er, desto mindre er sandsynligheden for at komme i arbejde. Årsagerne til dette kan være forskellige barrierer hos såvel ledige som arbejdsgivere. For arbejdsgiverne kan der være en tendens til at frasortere langtidsledige, idet langtidsledige ofte opfattes som personer andre arbejdsgivere ikke har kunnet bruge (negativ signalering). Barrierer hos ledige kan være forårsaget af såvel ledighed, eksempelvis resignation og tab af arbejdsrutine, samt mere eller mindre komplekse problemer udover ledighed, eksempelvis helbredsmæssige og/eller sociale problemer. Givet sammenhængen imellem sandsynligheden for at komme i arbejde og varigheden af en periode med ledighed, anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen, at der til grund for indsatsen i forhold til sårbare grupper kommer til at ligge et princip om forebyggelse. En differentieret indsats med et klart jobsigte: Sårbare grupper udgøres af personer, der som regel har problemer udover ledighed. Indsatsen i forhold til disse bør derfor ikke blot bestå i forskellige aktiveringstilbud, men også i forskellige sociale tilbud, herunder eksempelvis misbrugsbehandling. Konkrete forsøg fra Danmark viser imidlertid, at den mest effektive indsats i forhold til sårbare grupper, trods behovet for forskellige sociale tilbud, er en indsats, der har et klart jobsigte. En indsats, der kombinerer forskellige aktiveringstilbud med forskellige sociale tilbud, der enten er målrettede, eller forankrede i en arbejdssammenhæng har således vist sig at skabe større beskæftigelse hos sårbare grupper end en indsats, der udelukkende består enten af forskellige aktiveringstilbud, eller forskellige sociale tilbud. Givet disse resultater vil det være vigtigt, at indsatsen differentieres, således at der i denne i videst muligt omfang tages højde for den enkeltes specifikke problemer og barriere i forhold til at blive selvforsørgende. Målrettethed, gennemskuelighed og retssikkerhed: Det er vigtigt, at der sættes ind med målrettede indsatser for at undgå, at personer ender på førtidspension. Med udgangspunkt i arbejdskraftpotentialet i gruppen af førtidspensionister, er der meget der tyder på, at førtidspensionsordningen i dag ikke er tilstrækkelig målrettet. For at skabe den mest målrettede indsats i forhold til sårbare grupper, er det vigtigt, at såvel visitationen til sociale sikringsydelser, som indsatsen sker på et grundlag, der er så sagligt og objektivt som muligt. Dette er en forudsætning både for at skabe gennemskuelighed, og for at sikre borgernes retssikkerhed. Såfremt de personalemæssige ressourcer i den kommunale forvaltning er knappe, er det vigtigt at sikre en saglig og objektiv sagsbehandling, herunder at såvel visitationen til sociale sikringsydelser, som indsatsen varetages af dem, der har den største socialfaglige ekspertise. 283

284 Inklusion af sårbare grupper: Borgere i risikozonen for langtidsledighed og/eller førtidspensionering er typisk personer, der ikke besidder de kompetencer, der efterspørges på arbejdsmarkedet, og som ikke har gennemført kompetencegivende uddannelse, og som kun har en sporadisk tilknytning til arbejdsmarkedet. Dette kan have mange årsager. Hvad enten det skyldes forhold ved den enkelte, eller uddannelsesstederne og/eller arbejdsmarkedet, vil det være nødvendigt at adressere, og i videst muligt omfang at øge kvalifikationsniveauet hos sårbare grupper. En forøgelse af kvalifikationsniveauet kan bidrage til at forbedre velfærden, ikke blot for den enkelte, men også for samfundet som sådan. For den enkelte kan en forøgelse af kvalifikationsniveauet betyde såvel en bedre levestandard, som en større social inddragelse. For samfundet som sådan kan en forøgelse af kvalifikationsniveauet betyde en større robusthed i forhold til fremtidige økonomiske såvel som sociale udfordringer Et førtidspensionsnævn Som det fremgår af ovenstående, synes der i gruppen af førtidspensionister at være et vist arbejdskraftpotentiale. En manglende udnyttelse heraf vidner om en manglende målretning af tilkendelseskriterierne for førtidspensionen. Dette kan i nogle tilfælde give sig udslag i, at førtidspensionen tilkendes personer, der ikke har en varigt nedsat arbejdsevne. Det kan også skyldes, at såvel ressourcerne hos førtidspensionisten, som arbejdsmarkedets krav til arbejdstagere ændrer sig. Derudover er såvel medicinsk, som teknologisk udvikling også i mange tilfælde af betydning for en ændring i situationen. Om der omvendt findes personer, der burde have fået tilkendt førtidspension, men som ikke har fået det, eller hvor stor ensartethed, der er i tildelingen af førtidspension, vides ikke. Men i et velfærdssamfund er sikringen af borgernes retssikkerhed ved tildelingen af førtidspension væsentlig. I de tilfælde, hvor den manglende målretning af førtidspensionen dækker over, at førtidspensionen tilkendes personer, der ikke har en varigt nedsat arbejdsevne, er der først og fremmest behov for en bestyrket indsats på beskæftigelsesområdet. Der findes på nuværende tidspunkt ikke tilstrækkeligt med viden om, i hvilket omfang personer, der tilkendes førtidspension, kommer fra andre ordninger, herunder eksempelvis offentlig hjælp. Som det fremgår af ovenstående, er der imidlertid et stort sammenfald imellem årsager til tilkendelse af førtidspension og barrierer for at indtræde eller genindtræde på arbejdsmarkedet for modtagere af offentlig hjælp. Det må derfor formodes, at mange førtidspensionister tidligere har været omfattet af reglerne om offentlig hjælp, og en forbedring af indsatsen for at undgå førtidspensionering vil langt hen ad vejen indebære de samme tiltag som en forbedring af indsatserne for personer på offentlig hjælp. Skatte og Velfærdskommissionens anbefalinger vedrørende dette fremgår af kapitel 6 om sociale ydelser. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at der etableres et førtidspensionsnævn. Til førtidspensionsnævnet skal der udpeges et antal nævnsmedlemmer. Disse skal sikre, at der i førtidspensionsnævnet er stor ekspertise med hensyn til såvel det sociale område som arbejdsmarkedsområdet samt det lægefaglige område. Førtidspensionsnævnet har til formål at kontrollere og sikre, at førtidspension tilkendes på et ensartet og regelbaseret grundlag på tværs af kommunerne. Derudover har det til formål at kontrollere og sikre, at der foretages de 284

285 nødvendige tiltag i forhold til at forsøge at reintegrere personer på arbejdsmarkedet, inden der tilkendes førtidspension. Kommunerne vil fortsat skulle forestå sagsbehandlingen. Arbejdet med at træffe afgørelse i sager om førtidspension skal derimod overgå til førtidspensionsnævnet. Førtidspensionsnævnet skal betjenes af et sekretariat. Sekretariatet skal blandt andet have til opgave at indhente sager fra kommunerne samt om nødvendigt at supplere med oplysninger af relevans for, at der kan træffes afgørelse i disse. Et førtidspensionsnævn kan ligge i både kommunalt og nationalt regi. En organisatorisk forankring af førtidspensionsnævnet i kommunerne kan have den fordel, at førtidspensionsnævnet vil være tættere på, og dermed kan tænkes at have et større kendskab til det lokale arbejdsmarked, og dermed til arbejdsmulighederne for sårbare grupper. Derudover kan det have den fordel, at sagsbehandlingen vil ske hurtigere i et kommunalt end i et nationalt førtidspensionsnævn, idet arbejdsbyrden må formodes at være mindre for et kommunalt end for et nationalt førtidspensionsnævn. En organisatorisk forankring af førtidspensionsnævnet i kommunerne indebærer imidlertid en risiko for, at behandlingen af sager om førtidspension bliver afhængig af forhold såsom en utilstrækkelig bemanding og en mangel på faglig ekspertise i den kommunale forvaltning. Denne risiko kan omgås ved i stedet at forankre førtidspensionsnævnet i Selvstyret. Givet størrelsen af den årlige tilgang til førtidspensionsordningen, vil dette indebære færre administrationsomkostninger, end hvad der kan forventes at ville være forbundet med fire kommunale førtidspensionsnævn. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler derfor, at førtidspensionsnævnet kommer til at ligge i nationalt regi Vurderingen og revurderingen af arbejdsevnen Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at vurderingskriterierne for tilkendelse af førtidspensionen tydeliggøres. Dette har til formål at målrette førtidspensionen yderligere. En tydeliggørelse skal blandt andet indebære, at den lægefaglige vurdering af ressourcerne hos borgeren ikke som i dag bliver afgørende for tilkendelse af førtidspensionen. Denne skal derimod tillægges en vægtet betydning sammen med en vurdering af forskellige andre faktorer, der har betydning for personens mulighed for at opretholde en tilknytning til arbejdsmarkedet. I denne sammenhæng foreslås muligheden for at tilkende førtidspension alene af sociale årsager afskaffet. I stedet bør der sættes mere målrettet ind i forhold til at håndtere de sociale forhold, der er årsag til, at borgeren er i fare for helt at miste tilknytningen til arbejdsmarkedet. Den medicinske og teknologiske udvikling har vist, at behandling af lidelser, som tidligere blev betragtet som livsvarige, i nogle tilfælde helt eller delvist kan helbredes. Det gælder til en vis grad forskellige psykiatriske lidelser, og til en vis grad også forskellige fysiske lidelser. Hertil kommer, at arbejdsmarkedet bliver stadig mere differentieret og i dag kan indrettes langt mere fleksibelt end tidligere. Ikke mindst med udgangspunkt i den medicinske og teknologiske udvikling, og derved skabte muligheder, er det vigtigt, at marginalisering fra arbejdsmarkedet forebygges, og at der sker en kontinuerlig indsats for at få grupper udenfor arbejdsmarkedet reintegreret på arbejdsmarkedet. Det gælder i særdeleshed for unge mennesker, som potentielt har mange år tilbage på arbejdsmarkedet, herunder personer, der allerede er tilkendt førtidspension. Marginalisering fra arbejdsmarkedet kan forebygges ved at gøre førtidspensionen tidsbegrænset. En tidsbegrænsning indebærer en automatisk revurdering, og kan som følge heraf sende et 285

286 tydeligt signal til såvel borgerne, som kommunerne om, at førtidspensionen er en social sikringsydelser, der er målrettet personer med en varigt nedsat arbejdsevne. Såfremt førtidspensionister mister retten til at modtage førtidspension, og bliver arbejdsløse, vil disse på lige fod med alle andre have ret til at modtage offentlig hjælp, det vil sige, under forudsætning af, at de står til rådighed for arbejdsmarkedet. Givet den større afstand til arbejdsmarkedet for førtidspensionister vil disse imidlertid typisk ikke have samme mulighed som alle andre for at blive selvforsørgende. En tidsbegrænsning vil derfor indebære en forholdsvis stor økonomisk usikkerhed for førtidspensionister, og for at undgå dette anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen, at der i stedet strammes op på proceduren om revurdering. Som det fremgår af ovenstående, er der i dag en tendens til, at borgeren ikke revurderes, trods en bestemmelse om dette i reglerne om førtidspension. En måde, hvorpå marginalisering fra arbejdsmarkedet kan forebygges, er en mere systematisk revurdering, der er uafhængig af førtidspensionistens egen underretning om, hvorvidt der er sket ændringer i dennes personlige eller økonomiske forhold. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at der fremadrettet foretages en mere systematisk revurdering af førtidspensionister. Denne kunne eksempelvis foretages hvert femte år af førtidspensionsnævnet, og afgrænses til førtidspensionister under 50 år, bortset fra personer, hvor det er åbenlyst, at der ikke er en restarbejdsevne i behold. Afgørende er det imidlertid, at revurderingsindsatsen bliver smidig, og forbundet med færrest muligt administrative omkostninger. Hvordan praksis mere konkret skal være, vil bero på en vurdering af dette Den organisatoriske forankring af indsatsen i forhold til sårbare grupper Sårbare grupper i fare for at blive marginaliseret fra arbejdsmarkedet kalder på en koordineret og massiv indsats. Dette er en samfundsmæssig investering, der har til formål at sikre, at så mange mennesker som muligt er selvforsørgende. At så mange mennesker som muligt er selvforsørgende, er ikke blot med til at sikre den enkelte borger imod fattigdom og social eksklusion, men er også en forudsætning for at fremtidssikre velfærdsstaten. På nuværende tidspunkt har kommunerne indenfor lovgivningen mulighed for at iværksætte forskellige beskæftigelsestiltag for personer udenfor arbejdsmarkedet. Det kan være kurser, arbejdstræning eller andet. Viften af tilbud er afhængig af mulighederne i det omkringliggende arbejdsmarked og naturligvis af ressourcerne i de lokale forvaltninger, både på personalesiden og i forhold til økonomiske ressourcer til at iværksætte sådanne tiltag. Hvad enten der er tale om modtagere af offentlig hjælp eller revalidender, er redskaberne til at få disse personer tilbage på arbejdsmarkedet de samme. For begge grupper skal der udarbejdes en handleplan. På nuværende tidspunkt er indsatsen i forhold til revalidender og modtagere af arbejdsmarkedsydelse organisatorisk forankret i arbejdsmarkedskontorerne, hvorimod indsatsen i forhold til modtagere af offentlig hjælp er forankret i socialafdelingerne. At indsatsen i forhold til modtagere af offentlig hjælp er forankret i socialafdelingerne indebærer en risiko for, at fokus ikke er tilstrækkelig målrettet imod at bringe disse tilbage på arbejdsmarkedet. Dette indebærer i første omfang en risiko for, at arbejdsevnen hos modtagere af offentlig hjælp undervurderes, men dernæst også en risiko for en manglende målretning af offentlig hjælp. 286

287 Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler derfor, at indsatsen i forhold til modtagere af offentlig hjælp fremadrettet kommer til at udgå fra arbejdsmarkedskontorerne. Dette vil medvirke til, at reintegration på arbejdsmarkedet altid er i centrum for den indsats, der iværksættes. I forhold til de modtagere af offentlig hjælp, der er længst væk fra arbejdsmarkedet, anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen, at der fremadrettet etableres et tæt samarbejde imellem arbejdsmarkedskontorerne og socialafdelingerne. Selvom indsatsen i forhold til modtagere af offentlig hjælp skal udgå fra arbejdsmarkedskontorerne, vil det således fortsat være socialafdelingerne, der skal varetage den sociale indsats i forhold til disse, herunder visitere til misbrugsbehandling eller anden personlig behandlings /udviklingsindsats. Det er Skatte og Velfærdskommissionens opfattelse, at det vil kræve begrænsede organisatoriske ændringer at forankre indsatsen i forhold til modtagere af offentlig hjælp i beskæftigelsesområdet. I selvstyreregi skal lovgivningskompetencen og ansvaret for opfølgning på offentlig hjælp området flyttes fra det nuværende Departement for Sociale Anliggender til Departementet for Erhverv og Arbejdsmarked. I såvel selvstyre som i kommunalt regi vil der derudover eventuelt være behov for at omallokere personalemæssige ressourcer fra det sociale område til arbejdsmarkedsområdet og/eller at øge samarbejdet imellem de to forskellige områder. Et forpligtigende samarbejde vil være nødvendigt for at sikre intentionerne i indsatsen, og det bør således både centralt og lokalt vurderes, hvordan et sådan samarbejde sikres Misbrugsbehandling og øget indsats mod vold En opgørelse fra Kommune Kujalleq viser, at en stor andel af personerne i målgruppen for beskæftigelsesfremmende aktiviteter har misbrugsproblemer. Opgørelsen viser, at op imod halvdelen af de personer, der har deltaget i beskæftigelsesfremmende aktiviteter har misbrugsproblemer. Dette er først og fremmest en væsentlig hindring for at gennemføre beskæftigelsesfremmende aktiviteter, men dermed også en væsentlig hindring for at opnå en mere varig tilknytning til arbejdsmarkedet. En styrket misbrugsbehandling synes derfor at være ét af de vigtigste indsatsområder i indsatsen i forhold til sårbare grupper. På nuværende tidspunkt afsættes der årligt omkring 8 mio. kr. til misbrugsbehandling, som alene går til Qaqifiik. Departementet for Sundhed har en aftale med Frederiksbergcentret ApS, som driver Qaqifiik i Nuuk og i Ilulissat, hvor der udbydes misbrugsbehandling efter Minnesotamodellen. I 2008 gennemførtes 163 behandlinger i Qaqifiik. Der findes på nuværende tidspunkt ikke tal på, hvor mange der gennemfører misbrugsbehandling lokalt eller udenfor Grønland. Der findes heller ingen målinger af behandlingseffekten for de personer, der har modtaget misbrugsbehandling. Dette er en væsentlig hindring for, at der kan ske en evaluering af metoder og ressourceindsats på misbrugsbehandlingsområdet. Befolkningsundersøgelsen viser, at en relativt stor del af befolkningen har et skadeligt alkoholforbrug (36 pct. mænd og 25 pct. kvinder). Hertil kommer, at misbrug ofte er en kompleks lidelse. Misbrug kan indeholde psykiske elementer, medføre somatiske og psykiatriske følgetilstande, har en stærk sammenhæng med visse typer af kriminalitet og vold. Hertil kommer, at misbrug har en tendens til at gå i arv. Set i lyset af denne kompleksitet omkring misbrug, samtidig med at misbrug ikke sjældent er en hindring for at kunne genindtræde på 287

288 arbejdsmarkedet, er der behov for at gøre misbrugsbehandling langt mere tilgængelig og differentieret, end hvad tilfældet er i dag. I august 2010 afholdtes en alkoholkonference med deltagelse af forskellige eksperter, embedsmænd og praktikere fra hele Grønland og Danmark. Forslag til fremtidige tilbud blev drøftet på konferencen, hvor der blev peget på, at misbrugsbehandlingstilbuddene skal differentieres for, at den kan få en øget effekt. Med udgangspunkt i dette anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen, at der lokalt oprettes forskellige misbrugsbehandlings og døgntilbud, der eksempelvis er differentieret på parametre såsom misbrugets art og omfang, sociale forhold omkring misbrugeren, tilknytning til arbejdsmarkedet, boligforhold samt misbrugerens fysiske tilstand, misbrugerens psykiske tilstand og misbrugerens alder. Givet manglen på allerede eksisterende fysiske rammer for en bredere vifte af misbrugsbehandlings og døgntilbud, kunne det overvejes at placere disse indenfor rammerne af eksempelvis familiecentrene. Målgruppen for disse er i dag henholdsvis familier i risikozonen, unge mødre og børn og unge med behov for rådgivning og vejledning, og helt overordnet har de til formål at sætte bredt ind i forhold til de problemer, som de enkelte familiemedlemmer har. Familiecentrene yder først og fremmest forskellige tilbud, der understøtter familierne i at opbygge en velfungerende hverdag, og som derigennem bidrager til at skabe så gode rammer som muligt for familiens liv. Derudover kan der imidlertid være et vist samspil og en vis synergieffekt med andre tilbud af relevans for løsningen af kerneopgaverne i familiecentrene, herunder blandt andet misbrugsbehandlingstilbud. Familiecentrene er således allerede i berøring med misbrugsproblematikker, og det ville derfor ikke være fremmed for disse at håndtere indsatsen i forhold til personer med misbrugsproblemer. Trods dette ville det imidlertid være nødvendigt med udvidelse af kapaciteten af familiecentrene, såfremt disse fremadrettet også skulle danne ramme om misbrugsbehandlings og døgntilbud, ikke mindst i forbindelse med en differentiering af disse. En udvidelse af familiecentrene ville først og fremmest indebære, at der til disse blev tilknyttet fagpersoner med viden om misbrugsproblemer, og erfaring med forskellige former for behandling af disse. Udover en udvidelse af personalegruppen ville det imidlertid i mange tilfælde også indebære en udvidelse af de fysiske rammer. For at styrke misbrugsbehandling er det vigtigt med et effektivt visitationssystem. Eftersom en stor del af målgruppen for misbrugsbehandling vil være modtagere af offentlig hjælp, vil indsatsen i vidt omfang udgå fra arbejdsmarkedskontorerne. En mere effektiv indsats i arbejdsmarkedskontorerne vil forudsætte en mere systematisk differentiering af indsatsen i forhold til ledige, der ligger i et matchgruppe system. Dette vil spare borgeren for at skulle deltage i forskellige beskæftigelsesfremmende aktiviteter, der ikke er tilstrækkeligt målrettede i forhold til den enkeltes barrierer for at indtræde/genindtræde på arbejdsmarkedet. Som følge heraf vil det spare kommunen for udgiften til disse. Eftersom en stor del af målgruppen for misbrugsbehandling trods modtagelse af offentlig hjælp ikke vil være jobklar, vil den videre indsats i forhold til denne i vidt omfang skulle varetages i 288

289 socialafdelingerne. Efter en eventuel matchgruppeindplacering i arbejdsmarkedskontorerne, vil det således være socialafdelingerne, der skal forestå visiteringen til de forskellige lokale misbrugsbehandlings og døgntilbud. Dette vil kræve en stor socialfaglig ekspertise hos sagsbehandlerne. På baggrund af vigtigheden af en effektiv indsats anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen, at der tages initiativer til at styrke den socialfaglige ekspertise. Det bør være et krav, at den eller de sagsbehandlere i socialafdelingerne, der varetager indsatsen i forhold til personer med misbrugsproblemer, gennemfører en grunduddannelse om misbrug og misbrugsbehandling. Grunduddannelsen om misbrug og misbrugsbehandling skal udvikles som led i den samlede uddannelsesplan for det sociale område, der er anbefalet i kapitel 2 om børn og unge. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler også, at sagsbehandlere fra arbejdsmarkedskontorerne gennemfører grunduddannelsen/kurset om misbrug og misbrugsbehandling. Dette vil øge vidensdelingen imellem arbejdsmarkedskontorerne og socialafdelingerne, og vil som følge heraf bidrage til at forbedre koordinationen imellem de forskellige kontorer af indsatsen i forhold til personer med misbrugsproblemer. En mere koordineret indsats kan alt andet lige forventes at være mere effektiv, idet en periode med ubehandlede misbrugsproblemer forkortes, og dermed også i mange tilfælde en periode med ledighed. Med udviklingen af en bredere vifte af misbrugsbehandlingstilbud vil det være vigtigt med et system, der sikrer, at disse prioriteres af kommunerne. Der har i 2010 været en tendens til, at antallet af henvisninger til misbrugsbehandlingstilbud er faldet som følge af stram kommunal økonomi. Som følge heraf anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen, at midler til misbrugsbehandlingstilbud øremærkes. Derudover skal der afsættes et større beløb end de 8 mio. kr., der på nuværende tidspunkt er afsat til dette. Merudgiften kan forventes at blive opvejet af såvel de færre sundhedsudgifter, som den større arbejdsmarkedsdeltagelse, der vil følge af en mere effektiv indsats i forhold til personer med misbrugsproblemer. En øget ressourceindsats i forhold til misbrugsproblemer skal kombineres med en tæt og systematisk opfølgning. Opfølgningen skal ligge i selvstyreregi. En vigtig opgave er at kortlægge effekterne af misbrugsbehandlingen, herunder blandt andet hvor mange, der varigt kommer ud af deres misbrug, med hvilke tilbud, og efter hvor lang tid, hvor mange, der får tilbagefald, og hvor ofte etc.. Endvidere er det vigtigt at kortlægge effekterne af beskæftigelsesfremmende aktiviteter i forhold til personer med misbrugsproblemer, herunder blandt andet hvor mange der kommer i arbejde, med hvilke tilbud, og efter hvor lang tid etc.. Globalt set, er vold et alvorligt helbredsproblem for både mænd og kvinder. Det er således påvist, at vold, og i særdeleshed partnervold, kan kobles med kortere levetid, flere langvarige sygdomme, flere psykiske helbredsproblemer og mere sygefravær (WHO (2005), Servicestyrelsen (2010), Helweg Larsen m.fl. (2010)). Med andre ord, kan vold være en betydende faktor i marginalisering fra arbejdsmarkedet. 289

290 Befolkningsundersøgelsen fra viser, at 16 pct. kvinder og 13 pct. mænd har været udsat for vold eller trusler indenfor det seneste år og at 62 pct. kvinder og 56 pct. mænd har været det på et tidspunkt i deres liv. Mænd er oftere udsat for vold fra fremmede, mens kvinder oftere er udsat for vold fra deres partner (Pedersen & Holm (2008) i Bjerregaard & Dahl Petersen (red.) (2008)). Det er også påvist, at vold er sammenhængende med såvel akutte som kroniske helbredsproblemer hos kvinder (Curtis m.fl. (2002)). Vold kan også forårsage og forværre både fysiske og psykiske handicap. En indsats for sårbare grupper og som sigter på at øge befolkningens erhvervsaktivitet bør derfor også inkludere en indsats mod vold. Misbrug og vold er ofte koblet sammen. En undersøgelse af henvendelser til sundhedsvæsenet indikerer f.eks., at vold og alkohol medfører betydelig belastning af sundhedsvæsen og at alkohol og vold ofte er sammenkoblet (Nexøe m.fl. (2010)). Som diskuteret i kapitel 2 om børn og unge, kan det dog ikke nødvendigvis konkluderes, at alkoholen forårsager volden. Derfor er det også nødvendigt med en indsats, der sigter målrettet på forebyggelse og behandling af følgevirkningerne af vold. Skatte og Velfærdskommissionen er bekendt med, at vold indgår som emne i Folkesundhedsprogrammet, samt at der findes krisecentre, og at politiet igennem en årrække har gennemført projektet Samtale i stedet for vold i skolernes 8. klasser. Dertil kan de generelle indsatser for bedre trivsel også forebygge vold. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler imidlertid, at emnet prioriteres højere. Det betyder, at problemet skal medtænkes i de generelle indsatser for bedre trivsel, behandling af problemstillinger osv. men også, at der i højere grad laves en mere systematisk indsats over for vold. I den sammenhæng henviser Skatte og Velfærdskommissionen til erfaringer og anbefalinger om, at både social, sundheds og retsvæsenet og politiet bør involveres lige som generel holdningsbearbejdelse bør være en del af indsatsen (WHO (2010)). Kommissionen anbefaler derfor, at der igangsættes et udviklingsprojekt, hvor der udvikles og afprøves værktøjer og tilgange til at fremme samarbejdet imellem social, sundheds og retsvæsenet og politiet. Dertil bør mulighederne for behandling af voldsudøvere undersøges. Projektet bør evalueres og erfaringer udledes til en generel arbejdsmetode i forhold til vold. Dertil anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen, at der organiseres en landsdækkende holdningsbearbejdende kampagne imod vold En differentieret indsats for ledige For sårbare grupper er erfaringerne fra den danske beskæftigelsesindsats, at den mest effektive indsats er en indsats, der har et klart jobsigte. Mere konkret indebærer det, at forskellige aktiveringstilbud, herunder eksempelvis revalidering og fleksjob, kombineres med forskellige sociale tilbud, der enten er målrettede til, eller forankrede i en arbejdssammenhæng. Dette kan eksempelvis være en tæt og håndholdt indsats, mentorordninger i forbindelse med virksomhedspraktik og/eller i et virksomhedscenter, samt opkvalificering af sociale kompetencer. Hvor en tæt og håndholdt indsats kan motivere sårbare grupper til at tage imod forskellige aktiveringstilbud, kan mentorordninger i forbindelse med virksomhedspraktik og/eller i et 290

291 virksomhedscenter motivere sårbare grupper til fortsat at deltage i, og gennemføre disse. Opkvalificering af sociale kompetencer kan gøre sårbare grupper mere klar til at nærme sig arbejdsmarkedet (Rambøll Management (2008); DISCUS (2009)). Denne kombination af tilbud har vist sig at skabe større beskæftigelse for sårbare grupper end en indsats, der udelukkende består enten af forskellige aktiveringstilbud, eller af forskellige sociale tilbud. Indenfor rammerne af beskæftigelsesindsatsen er det allerede i dag muligt at yde sårbare grupper tilbud om opkvalificering af sociale kompetencer med henblik på helt grundlæggende at gøre disse klar til at nærme sig arbejdsmarkedet. Givet erfaringerne fra den danske beskæftigelsesindsats, anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen, at der påbegyndes et arbejde med at indsamle både viden om og erfaringer med, hvilke andre tilbud der kan kombineres med eksempelvis revalidering og fleksjob. Dette tiltag skal iværksættes med henblik på at udvikle en mere differentieret indsats i forhold til ledige. Eftersom kommunerne har den mest direkte kontakt til ledige, og dermed den største føling med behovene hos disse, anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen, at arbejdet med at udvikle en mere differentieret indsats i forhold til ledige, først og fremmest skal pågå i regi af kommunerne. For at understøtte dette, og for på sigt at gøre indsatsen i forhold til ledige mere ensartet på tværs af kommunerne, er det imidlertid vigtigt, at der løbende sker en opsamling og en evaluering af kommunernes viden og erfaring. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at arbejdet med at udføre dette i videst muligt omfang centraliseres. Eftersom en differentieret indsats i forhold til ledige efter dansk forbillede indebærer, at der ikke blot kan tilbydes enten forskellige aktiveringstilbud, eller forskellige sociale tilbud, men at der også kan tilbydes en kombination af disse, er det Skatte og Velfærdskommissionens antagelse, at udviklingen af en mere differentieret indsats i forhold til ledige forudsætter, at det tværfaglige samarbejde styrkes både i kommunerne og i Selvstyret. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler derfor, at der på de forskellige niveauer etableres et tættere og mere formaliseret samarbejde imellem i hvert fald arbejdsmarkedsområdet og det sociale område, men derudover også at det løbende vurderes, hvilke andre områder det ville være relevant at samarbejde med i indsatsen i forhold til ledige med forskellig arbejdsevne. Dette kunne eksempelvis være sundhedsområdet, uddannelsesområdet etc., men vurderingen af dette må bero på en viden om barriererne for ledige med forskellig arbejdsevne, samt en viden om, hvilke tiltag, der ikke blot skal til for at overkomme disse, men som også er praktisk mulige på et grønlandsk arbejdsmarked. Som følge af en mere differentieret indsats i forhold til ledige kan det forventes, at flere vil være i stand til enten at gennemføre et revalideringsforløb, eller at påtage sig et fleksjob. En sådan udvikling vil først og fremmest være positiv såvel for samfundet, som for den enkelte borger. Erfaringer fra Danmark viser imidlertid, at øget brug af fleksjob er forbundet med øget misbrug af denne ordning. Fleksjobordningen har således været så fordelagtig, at fleksjob er blevet en attraktiv form for deltidsarbejde, og at det rummelige arbejdsmarked er blevet en offentlig frem for en privat opgave (Caswell & Simonsen (2009)). For at mindske risikoen for dette, er kravene til brugen af fleksjobordningen blevet skærpet i Danmark, således at kun personer med mindre end 50 pct. arbejdsevne kan blive tilkendt et fleksjob. Eftersom fleksjob endnu kun anvendes i et begrænset omfang i Grønland, er det for tidligt at skærpe kravene til denne ordning i forhold til et 291

292 eventuelt fremtidigt misbrug, men opstår der behov herfor, kan der lovgivningsmæssigt tages højde for at justere kriterierne i takt med den forventede udvikling i antallet af personer, der er tilkendt fleksjob Tidlig indsats i forhold til personer med handicap særligt børn og unge En væsentlig andel af personer med handicap er førtidspensionister. Der er i løbet af de seneste år sket en stigning i antallet af personer med psykiatriske diagnoser og samtidig er der sket en stigning i antallet af unge under 30 år, der er tilkendt førtidspension. Det er ikke muligt at vise, at flere handicappede og psykisk syge modtager førtidspension end tidligere, men det er nærliggende at formode, at der er en sammenhæng imellem stigningen i antallet af unge førtidspensionister og en stigning i antallet af unge med forskellige enten fysiske og psykiske handicaps, eller psykiske sygdomme. Generelt forholder det sig således, at desto tidligere en sygdom diagnosticeres, desto mere effektivt kan der sættes ind med den rette behandling. Forskning på handicapområdet understøtter denne antagelse. En tidlig diagnosticering af børn med f.eks. autisme er en forudsætning for effektiv intervention, ligesom behandling af gigtsygdomme er mere effektiv, desto tidligere den iværksættes. Tidlig diagnostik er derfor en forudsætning for at der kan sættes tidligt ind i forhold til et givent handicap. En tidlig indsats kan i mange tilfælde bidrage til, at omfanget af eventuelle langtidsvirkninger og senfølger mindskes (Andersen, & Bay (2002); Center for Evaluering og Medicinsk Teknologivurdering, Sundhedsstyrelsen (2002)). Kommunerne har netop overtaget handicapområdet. Det kan forventes at den mangel på personalemæssige ressourcer, der gør sig gældende på andre områder i den kommunale forvaltning, også vil komme til at gøre sig gældende på handicapområdet. For at sikre en tidlig indsats og undgå lange sagsbehandlingstider i kommunen anbefaler Skatte og velfærdskommissionen, at der sker en tæt opfølgning af udviklingen på handicapområdet. Det anbefales, at kommunalbestyrelsen årligt afleverer en handicap redegørelse til Naalakkersuisut, som viser, hvordan det går de handicappede i kommunerne. Kommunerne skal allerede nu årligt indberette forskellige statistiske oplysninger, herunder om henholdsvis alder, køn, bosted, diagnose, omfattelsestidspunkt, hjælpeforanstaltninger, bevillingstidspunkt og bevillingsvarighed. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at kommunerne fremadrettet også skal indberette statistiske oplysninger om, hvor mange handicappede unge, der gennemfører folkeskolen, hvor mange, der gennemfører en uddannelse, hvor mange, der er i arbejde samt hvor mange, der tilkendes førtidspension. For at sikre, at kommunerne har den rette faglige understøttelse i indsatsen i forhold til især handicappede unge, anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen, at der oprettes rejsehold med fagfolk, der kommer rundt i landet, og som kan rådgive og vejlede i særligt vanskelige, eller mere principielle sager. Det nyligt oprettede Videnscenter for Handicap (IPIS) varetager på nuværende tidspunkt rådgivning og vejledning til kommunerne, og Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at denne funktion udvides med en rejseholdsfunktion. 292

293 Formålet med at udvide Videnscenter for Handicap (IPIS) med en rejseholdsfunktion er at yde sparring og vejledning i konkrete sager. Denne sparring og vejledning skal være af faglig karakter. Eksempelvis skal rejseholdet kunne vejlede i forbindelse med behandlingen af særligt komplicerede enkeltsager. Rejseholdet skal også kunne vejlede med hensyn til de administrative og lovgivningsmæssige procedurer. Samarbejdet imellem kommunerne og rejseholdet vil, på den ene side, kunne sikre en bedre sagsbehandling, og, på den anden side, give et godt vidensgrundlag for fremtidige anbefalinger på handicapområdet. For at sikre, at kommunerne har den rette faglige understøttelse i indsatsen i forhold til især handicappede unge, anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen derudover, at uddannelses og efteruddannelsesindsatserne for sagsbehandlerne på handicapområdet tænkes ind i en samlet uddannelsesplan for det sociale område. Sagsbehandlerne skal således gennemgå et uddannelsesforløb, der sikrer, at de har kendskab til såvel lovgivningen, som indsatsmulighederne på handicapområdet, og dermed er rustede til at varetage indsatsen i forhold til handicappede, herunder særligt handicappede unge. Som det fremgår af ovenstående, er indsatsen i forhold til især handicappede unge efter folkeskolen ofte mangelfuld. Dette kan skyldes mange forskellige faktorer, herunder blandt andet et manglende kendskab til mulighederne i lovgivning og en mangel på pædagogisk personale til at varetage støtten i forbindelse med videreuddannelse eller arbejde. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at den tidlige indsats som foreslået i kapitel 2 om børn og unge også kommer til at omfatte personer med vidtgående handicap. Det samme gælder indsatsen med henblik på at følge op på sårbare unge efter folkeskolen som foreslået i kapitel 3 om uddannelse Samlede anbefalinger for at styrke indsatsen for sårbare grupper Skatte og velfærdskommissionens samlede anbefalinger for en styrket indsats for sårbare grupper er de følgende: Et obligatorisk og ensartet matchgruppesystem, tværgående grupper og kommunale beskæftigelsesråd som foreslået i kapitel 6 om sociale ydelser. Et nationalt førtidspensionsnævn, der behandler ansøgninger og tilkender førtidspension. Jævnlig revurdering af førtidspensionister, eksempelvis hvert femte år, og afgrænset til førtidspensionister under 50 år. Ansvaret for forvaltningen af den aktive indsats i forhold til modtagere af offentlig hjælp flyttes fra det sociale område til arbejdsmarkedsområdet. Evaluering af nuværende misbrugsbehandlingsindsats. Styrket misbrugsbehandling, herunder øremærkede kommunale midler til misbrugsbehandling samt opfølgning på behandlingseffekter. 293

294 En øget indsats imod vold, herunder et udviklingsprojekt samt en landsdækkende holdningsbearbejdende kampagne imod vold. Handicap redegørelse fra kommunerne til Naalakkersuisut omkring indsatserne for unge handicappede. Et rejsehold på handicapområdet. Ungeindsatsen foreslået under uddannelse skal også gælde unge handicappede. Opkvalificering af sagsbehandlere på misbrugs og handicapområdet som et led i den samlede uddannelsesplan på socialområdet. 7.5 Økonomi Mange af de anbefalede indsatser forventes at kunne gennemføres indenfor de eksisterende budgetrammer. I disse tilfælde vil der således først og fremmest være tale om en omorganisering af opgavevaretagelsen i forhold til i dag, der vil medføre en bedre indsats i forhold til sårbare grupper. Det drejer sig blandt andet om indførelsen af et matchgruppesystem, etableringen af tværgående grupper og kommunale beskæftigelsesråd. Andre af de anbefalede indsatser kan forventes at ville kræve en øget ressourcetildeling. Det drejer sig blandt andet om styrkelsen af misbrugsbehandling. Styrkelsen af misbrugsbehandling kan forventes at medføre en fordobling af udgifterne til dette. Midlerne skal fordeles på henholdsvis udgifter til flere og mere differentierede misbrugsbehandlingstilbud samt udgifter til en grunduddannelse til sagsbehandlere om misbrug og misbrugsbehandling. Derudover kan den øgede indsats imod vold forventes at ville kræve en øget ressourcetildeling. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at de samlede udgifter til den øgede indsats imod vold beløber sig til 0,5 mio. kr. årligt. Disse skal dække udgifter til de ovenfornævnte pilotprojekter, herunder til aflønning af en projektleder, og eventuelt forskellige projektmedarbejdere. Også indsatsen i forhold til handicappede, herunder særligt handicappede unge, kan forventes at ville kræve en øget ressourcetildeling. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at der til indsatsen i forhold til handicappede afsættes midler til opkvalificering af 6 årsværk til sagsbehandling på handicapområdet. Dette forventes at ville koste i alt 0,3 mio. kr. svarende til kr. pr. sagsbehandler. Derudover skal der afsættes midler til etableringen af et rejsehold. Dette forventes at ville koste 0,1 mio. kr. om året svarende til 10 rejser af 5 dages varighed. Endelig kan etableringen af et førtidspensionsnævn forventes at ville kræve en øget ressourcetildeling. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at de samlede udgifter til førtidspensionsnævnet beløber til 0,5 mio. kr. årligt. Disse skal dække udgifter til aflønning af nævnsmedlemmerne og sekretariatet. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at der maksimalt afsættes 1 årsværk til at varetage sekretariatsbetjeningen. 294

295 Idet den øgede ressourcetildeling til de ovenfor nævnte tiltag kan forventes på længere sigt at blive opvejet af en reduktion af udgifterne til de sociale sikringsydelser, vil denne reelt kun på kort sigt blive en merudgift for den offentlige sektor. Reduktionen af udgifterne til sociale sikringsydelser vil ikke blot skyldes den direkte effekt af forbedringerne på livskvaliteten for sårbare grupper. Denne kan også forventes at skyldes den indirekte effekt af disse på livskvaliteten for familien, herunder særligt eventuelle børn af personer, der af den ene eller den anden årsag kan siges at høre til i de sårbare grupper. 7.6 Horisont for gennemførelse og administrative overvejelser En del af de foreslåede tiltag vil kunne igangsættes relativt hurtigt. Departementet for Erhverv og Arbejdsmarked har allerede igangsat arbejdet med udviklingen af et matchgruppesystem. De organisatoriske forandringer, der lægges op til, vil kunne gennemføres indenfor en overskuelig tid, men det vil formentlig kræve et par år inden rutiner og kompetencer er opbygget i eksempelvis de tværgående grupper og de kommunale beskæftigelsesråd. En styrkelse af misbrugsbehandlingen kræver en grundigere overvejelse og planlægning, ligesom det kræver at der først oparbejdes kompetencerne til at varetage visitationen og selve misbrugsbehandlingen. Skatte og velfærdskommissionen anbefaler, at dette arbejde iværksættes snarest muligt, da misbrug synes at være en stor barriere for at sårbare grupper kan (re)integreres på arbejdsmarkedet. Forud for oparbejdelse af nye tilbud af misbrugsbehandling bør der ske en evaluering af de eksisterende misbrugsbehandlingstilbud og effekterne heraf, således at der kan ske den mest hensigtsmæssige og målrettede sammensætning af tilbud som muligt. Parallelt med de organisatoriske udviklinger, der skal ske, skal der samtidig udarbejdes uddannelsestiltag for de kommunale sagsbehandlere, som kan ruste dem til at styrke indsatsen på såvel handicap, som misbrugsbehandlingsområdet. Kompetenceudviklingen af personalet i de kommunale forvaltninger skal gå hånd i hånd med de forandringer, der foreslås. Uddannelse og efteruddannelse skal være kompetencegivende og systematisk kvalificere til løntillæg. Tilsvarende er beskrevet omkring opkvalificering af personalet på børne og ungeområdet i kapitel 3 om uddannelse. Taget disse forhold i betragtning foreslås der følgende faseplan for gennemførelse af de anbefalede indsatser for sårbare grupper: Fase 1: Iværksættelse af organisatoriske tilpasninger i kommunerne og mellem Departementet for Sociale Anliggender og Departementet for Erhverv og Arbejdsmarked. Etablering af et nationalt førtidspensionsnævn. Udvikling af et matchgruppesystem. Lovændring vedrørende tilkendelseskriterier for førtidspension samt pligt til revurdering. 295

296 Fase 2: Evaluering af eksisterende misbrugsbehandlingstilbud og planlægning af en styrket misbrugsbehandling. Opstart af udviklingsprojekt med henblik på at fremme samarbejdet imellem social, sundheds og retsvæsenet og politiet for derigennem at øge indsatsen imod vold. Planlægning og udførelse af en holdningsbearbejdende kampagne imod vold. Uddannelsestilbud til kommunale sagsbehandlere på handicapområde. Rejsehold på handicapområdet. Udarbejdelse af årlige handicap regnskaber til Naalakkersuisut. Oprettelse af lokale visitationsråd og beskæftigelsesråd. Implementering af nye regler om tilkendelse af førtidspension samt revurdering af førtidspensionister under 50 år i visitationsrådet. Uddannelse af kommunale medarbejdere i misbrugsbehandling og anti voldsindsatser. Evaluering af udviklingsprojekt for en øget indsats imod vold. Fase 3: Implementering af differentierede misbrugsbehandlingstilbud og voldsindsatser. Udvidelse af beskæftigelsesfremmende tilbud med eksempelvis mentorordninger. Eventuel etablering af nye tilbud med udgangspunkt i evaluering af udviklingsprojekt for en øget indsats imod vold. Aktiviteterne i faserne er indbyrdes afhængige, hvilket vil sige, at tiltag i fase 2 kan først gennemføres, når tiltagene i fase 1 er gennemført osv. Tidshorisonten for gennemførelse af de beskrevne aktiviteter forventes samlet set at være 5 6 år, hvilket dog vil være afhængig af, i hvilket tempo kompetencerne i de kommunale forvaltninger kan oparbejdes. 296

297 Henvisninger Andersen, L. & Bay, J., 2002, Internationale anbefalinger om tidlig indsats i forhold til småbørn med autisme, København. Bekendtgørelse nr. 64 af 29. december 1994 om døgninstitutioner m.v. for børn og unge samt for personer med vidtgående handicap Bekendtgørelse nr. 9 af 4. april 2008 om hjælp til personer med vidtgående handicap Bjerregaard, P. & Dahl Petersen, I. K. (red.), 2008, Befolkningsundersøgelsen i Grønland Levevilkår, livsstil og helbred, Odense. Caswell, D. & Simonsen, E. D., 2009, Danske Kommuner, Analyse: Fleksjob frister til misbrug, København. Center for Evaluering og Medicinsk Teknologivurdering, Sundhedsstyrelsen, 2002, Leddegigt medicinsk teknologivurdering af diagnostik og behandling, København. Clausen, S., 2007, Behandlingsprogrammer for voldelige mandlige partnere Redegørelse for internationale erfaringer, København. Curtis, T. m.fl., 2002, Violence, Sexual Abuse and Health in Greenland, København. Deloitte, 2011, Analyse og evaluering af døgninstitutionsområdet, København. Departementet for Familie og Sundhed, 2008, Førtidspensionsredegørelse 2008 om arbejdsevne og førtidspensionering, Nuuk. Departementet for Sociale Anliggender (IN) & Departementet for Kultur, Uddannelse, Forskning og Kirke (KIIIN), 2009, Handicappedes muligheder for undervisning, uddannelse og arbejde i dag samt barrierer herfor, Nuuk. Departementet for Sundhed, Grønlands Selvstyre, 2010, Redegørelse på det psykiatriske område, 2010, Nuuk. DISCUS, 2009, Forsøg med virksomhedscenter slutevaluering af hovedforsøget, København. Helweg Larsen, K. m.fl., 2010, Voldens pris Samfundsmæssige omkostninger ved vold mod kvinder, København. Hjemmestyrets bekendtgørelse nr. 40 af 13. december 2001 om løntilskud under virksomhedsrevalidering, revalideringsplan, revalideringsydelse og fleksjob Hjemmestyrets bekendtgørelse nr. 17 af 16. oktober 2007 om evaluering af Piareersarfiit centrenes opgavevaretagelse m.v. 297

298 Landstingsforordning nr. 7 af 3. november 1994 om hjælp til personer med et vidtgående handicap Landstingsforordning nr. 4 af 31. maj 2001 om revalidering Landstingsforordning nr. 14 af 12. november 2001 om aktivering af ledige. Landstingsforordning nr. 3 af 1. juni 2006 om ændring af landstingsforordning om revalidering Landstingsforordning nr. 4 af 7. maj 2007 om førtidspension. Nexø, J. m.fl., 2010, Volds og alkoholskader behandlet i det grønlandske sundhedsvæsen, Odense. Rambøll Management, 2008, Evaluering af NY CHANCE TIL ALLE afslutningsevaluering, København. Servicestyrelsen, 2010, Voldsramte kvinders arbejdsliv En undersøgelse af sammenhængen mellem partnervold og marginalisering på arbejdsmarkedet, Odense. Skatte og Velfærdskommissionen, 2010, Fremtidens velfærd og vækst, Nuuk. Socialreformkommissionen (1997), Socialreformkommissionens betænkning 1997 bilag, Nuuk. World Health Organization (WHO), 2005, Summary Report: WHO Multi country Study on Women s Health and Domestic Violence against Women Initial results on prevalence, health outcomes and women s responses, Genève. World Health Organization (WHO), 2010, Preventing intimate partner and sexual violence against women taking action and generating evidence, Genève

299 Kapitel 8: Pensioner 8.1 Målsætninger Det er en væsentlig del af et velfærdssamfund at sikre rimelige levevilkår for ældre medborgere. Rimelige levevilkår for pensionister kan anskues fra to vinkler. Den ene er at sikre alle ældre en levestandard på et vist minimumsniveau, dvs. at undgå fattige pensionister. Den anden er at sikre, at levestandarden som pensionist står i et rimeligt forhold til levestandarden som erhvervsaktiv. For de fleste er det et stærkt ønske at have stort set uændrede levevilkår, når man bliver pensionist. Derfor bør pensionering ikke være forbundet med drastiske ændringer i levevilkår og social status. Det er en vigtig social og fordelingspolitisk opgave at sikre et rimeligt pensionssystem. Samtidig er aldring og dermed pensionering forskellig fra andre sociale hændelser. Det at blive ældre er en del af livet, og kan forudses og planlægges. Det vil i praksis sige, at man kan sikre sig sin levestandard som pensionist ved forudgående pensionsopsparing. Da alle bliver ældre er det en grundlæggende interesse for et velfærdssamfund at sikre, at alle får sparet op til en rimelig pension. Til aldring er også knyttet andre hændelser som tab af arbejdsevne og sygdom, hvilket kan lede til ufrivillig tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet. Det er en central opgave for velfærdssamfund at løse sådanne problemer via førtidspensionering og sundhedsvæsenet. Dette kapitel omhandler alene pensioner. Traditionelt har det været sådan i de fleste lande, at man har fastlagt en bestemt pensionsalder. Personer yngre end denne aldersgrænse er som udgangspunkt på arbejdsmarkedet og bidrager til forsørgelse. Personer ældre end denne aldersgrænse er pensionister med et forsørgelsesbehov/krav. Pensionering var tidligere ofte forbundet med at være fysisk og økonomisk svag. Selvom der stadig er sådanne aldersgrænser, giver en sådan generalisering af alle over en given pensionsalder som både fysisk og økonomisk svage mindre og mindre mening. De fleste vil gerne have mulighed for en fleksibel tilbagetrækning, f.eks. ved gradvist at nedbringe den ugentlige arbejdstid eller have lidt flere ferieuger, mod til gengæld at blive nogle flere år på arbejdsmarkedet. Dette gælder den frivillige tilbagetrækning, og det er derfor en vigtig udfordring at indrette et pensionssystem, som giver mulighed for en mere fleksibel tilbagetrækning på rimelige vilkår for den enkelte og samfundet. Pensionssystemer er under pres i mange lande grundet stigende forsørgerkvoter eller såkaldt aldring. Antallet af ældre stiger i forhold til antallet af erhvervsaktive. Det skyldes i mange lande både et fald i fertiliteten i den sidste del af det 20. århundrede, og ikke mindst en stigende levetid. Den gennemsnitlige levetid er således steget markant i de fleste lande over en længere årrække. Dette er en væsentlig velfærdsgevinst, ikke mindst fordi det for mange er tale om flere sunde leveår. Det er også tilfældet i Grønland. Ifølge Grønlands Statistiks befolkningsfremskrivning regnes der i basisscenariet med en stigning i middellevetiden fra 70,9 år i 2009 til 74,0 år i 2030 for kvinder, og fra 65,3 år i 2009 til 70,0 år i 2030 for mænd (Se Grønlands Statistik(2009)). 299

300 Udviklingen de senere år sammenholdt med internationale erfaringer viser, at denne fremskrivning nemt kan vise sig at undervurdere udviklingen i levetiden. Den stigende levealder skaber nogle udfordringer. Med givne pensions eller tilbagetrækningsaldre er stigende levealder ensbetydende med en længere periode med træk på velfærdsordningerne, uden at man bidrager mere til dem (Se Skatte og Velfærdskommissionen (2010)). Det er oplagt, at dette vil forrykke den finansielle balance for velfærdssamfundet. Det er væsentligt at understrege, at dette ikke kun handler om pensioner, men også om øget træk på velfærdstilbud som sundhed, pleje m.m. Det er vurderet, at aldringen vil betyde en udgiftsstigning frem til 2035 på 9 ½ % af den samlede indkomst i samfundet, alene for at finansiere velfærdsordninger, som de kendes i dag (Grønlands Økonomiske Råd (2010)), se også kapitel 1. Pensionsudfordringen er særlig stor i Grønland af flere grunde. Som nævnt vil der også komme store forskydninger i befolkningens alderssammensætning. Samtidig er pensionsdækningen meget uensartet. En del er omfattet af en arbejdsmarkedspensionsordning. Da disse ordninger for de fleste er relativt nye og bidragsprocenterne relativt beskedne, vil der gå en lang årrække inden en stor andel af befolkningen gennem et helt arbejdsliv har haft en væsentlig pensionsopsparing. Samtidig er der en stor restgruppe uden egentlig pensionsopsparing, som vil være fuldstændig afhængig af de offentlige pensioner. Dette kapitel ser nærmere på mulighederne for at tilpasse pensionssystemet, så flere sikres en god pensionsdækning, samtidig med rimelige muligheder for at den enkelte kan tilrettelægge tilbagetrækningen fra arbejdsmarkedet. Samtidig er det vigtigt at tage hensyn til de store demografiske forskydninger og dermed konsekvenserne for de offentlige finanser. 8.2 Principper for pensionssystemer For at vurdere indretningen af pensionssystemerne er det nyttigt at se på de forskellige muligheder for indretningen af disse. De mange muligheder afspejler både de mange hensyn, der er til pensionering, og at de forskellige systemer har både fordele og ulemper. Pensionssystemer kan overordnet karakteriseres ud fra følgende tre kriterier 31 i) Graden af fondsbasering ii) Bidrags vs. tilsagnsbaserede ordninger iii) Graden af omfordeling/aktuarisk fairness. I et fondsbaseret system indbetales alle bidrag til en fond, og de mulige udbetalinger fra pensionskassen er bestemt af disse bidrag inklusiv forrentning. Der er således tale om et selvfinansierende lukket system. Arbejdsmarkedspensioner er som hovedregel fondsbaserede. Modsætningen er et såkaldt her og nu system, hvor de løbende udbetalinger er bestemt af de løbende indbetalinger. I det enkelte år er der en en til en sammenhæng mellem ind og udbetalinger, og der oparbejdes ikke nogen pensionsformue. Systemet virker således ved, at de bidragende (erhvervsaktive) medlemmer løbende betaler til de modtagne (pensionister) 31 For nærmere beskrivelser af pensionssystemer½ se f.eks. Barr og Diamond (2006) og OECD (2009). 300

301 medlemmer. Et offentligt pensionssystem, hvor pensioner løbende finansieres via skattebetalinger pålagt de erhvervsaktive, er et her og nu finansieret system. Afkastet i de to pensionssystemer er forskellige. I et her og nu system er afkastet bestemt af væksten i befolkningen og lønningerne. Hvis befolkningen vokser, vil der være flere unge(erhvervsaktive) per ældre (pensionister), og derfor kan den ældre få en højere pension med en given bidragssats for de unge (erhvervsaktive). Modsat såfremt befolkningstallet falder. Tilsvarende i takt med lønstigninger, vil man med en given bidragssats kunne betale mere til hver pensionist. I et funded system er afkastet bestemt af markedsrenten. Både teoretiske og empiriske argumenter taler for, at afkastet i et fundet system er større end i et her og nú system 32. Denne afkastforskel er årsagen til, at der internationalt har været en trend i retning af fondsbaserede pensionssystemer i de senere år. I et bidragsbaseret system er bidragene til systemet fastsat (typisk som en procent af lønnen), og den faktiske pension bliver siden bestemt af de midler, der er til rådighed, dvs. den akkumulerede opsparing inklusiv forrentning. Omvendt giver et tilsagnsbaseret system en på forhånd lovet pension (typisk indekseret). Den klassiske fondsbaserede model er en bidragsbaseret model, mens et klassisk her og nu finansieret system er et tilsagnsbaseret system. Men der kan sagtens tænkes mellem tilfælde, jfr. nedenfor. Et pensionssystem er aktuarisk, såfremt der for den enkelte person er en markedsmæssig sammenhæng mellem indbetalinger og udbetalinger. I et bidragsbaseret fundet system implicerer dette, at pensionsrettigheden er bestemt ved den akkumulerede værdi af pensionsindbetalingerne. Denne sum skal således finansiere pensionsudbetalingerne. Der kan være forsikringselementer knyttet hertil, f.eks. kan udbetalingerne ske som en livrente. Et sådant arrangement er aktuarisk, såfremt de forventede pensionsudbetalinger (dvs. vægtet med overlevelsessandsynlighederne) svarer til værdien af de akkumulerede pensionsindbetalinger. I et fuldstændigt aktuarisk system svarer værdien af de udbetalte pensioner præcist til værdien af det indbetalte bidrag (inkl. forrentning), og et sådan system har derfor ingen omfordeling. 32 For OECD landene under et har real renten ligget omkring 3 %, den reale vækst har været omkring 2 %, og befolkningsvæksten har været omkring 0,5 %. 301

302 Tabel 8.1: Fordele og ulemper ved fondsbaseret og her og nu finansieret pensionssystemer Fordele Ulemper Fondsbaseret Klar sammenhæng mellem indbetalinger og udbetalinger Fleksibelt i forhold til tilbagetrækning Højere afkast Begrænsede muligheder for risikospredning på tværs af generationer Pension forudsætter forudgående opsparing Her og nu finansieret Alle er omfattet Omfordeling er mulig Risikodeling på tværs af generationer Mindre fleksibelt mht. tilbagetrækning Skatteforvridninger Fordele og ulemper ved de to systemer er sammenfattet i tabel 8.1. Det fremgår, at det der er en fordel for det ene system, typisk er en ulempe for det andet. Fordelen ved det fondsbaserede er et højere afkast, samt den klare sammenhæng mellem ind og udbetalinger. Det betyder samtidigt, at den enkelte selv bærer alle konsekvenserne af pensionsopsparingen. Ulempen er, at pensionerne fuldstændigt afhænger af forudgående opsparing, og der er ingen omfordeling eller risiko deling mellem generationer. Dette er muligt i et her og nu finansieret system, hvor alle er omfattet, og pensionen udbetales uafhængigt af forudgående bidrag. Det sker fordi de erhvervsaktive løbende via skattebetalinger finansierer pensionerne. Ulemperne er et lavere afkast, og skatteforvridningerne i et skattefinansieret system. I et sådant system er det også sværere at skabe muligheder for fleksibel tilbagetrækning. Da der er fordele og ulemper ved de forskellige pensionssystemer er det ikke muligt at pege på en foretrukken model for indretningen af pensionssystemet. Verdensbanken (World Bank (1994)) har anbefalet, at pensionssystemerne bygges op omkring tre søjler. Søjle I: Et offentligt pensionssystem omfattende alle. Typisk et pensionssystem med givne pensioner (tilsagnsbaseret) og finansieret via arbejdsmarkedsbidrag eller generel beskatning efter et her og nu princip. Søjle II: Obligatorisk, men privat organiserede pensionsordninger typisk i form af arbejdsmarkedspensioner organiseret for en gruppe af arbejdere eller ansatte i en virksomhed. Sådanne systemer kan have elementer fra både fonds og her og nu finansierede systemer og være bidrags og tilsagnsbaserede. Søjle III: Frivillig privat pensionsopsparing, bidragsbaseret, fondet og aktuarisk. Verdensbanken anbefalede, at alle tre søjler skulle spille en rolle grundet deres forskellige fordele og ulemper. Søjle I har sin berettigelse i kraft af muligheder for omfordeling og sikring af en 302

303 pension for alle (undgå fattige ældre), søjle II sikrer en pensionsdækning i forhold til ens arbejdsindkomst, mens søjle III giver mulighed for at tage individuelle hensyn. Både Danmark og Sverige har gennemført større ændringer i pensionssystemerne 33, som kan være af særlig interesse for Grønland. I bilagstabellerne 1 3 er der givet en oversigt og sammenligning af pensionssystemerne i de tre lande. I Danmark består den primære del af søjle I folkepensionen (hertil kommer ATP og LD) 34. En dækning i forhold til søjle II er opnået i kraft af en styrkelse af arbejdsmarkedspensionerne især fra slutningen af 1980erne og frem. Bidragsprocenterne er gradvist forøget, og i dag er de fleste på det ordinære arbejdsmarked omfattet af en arbejdsmarkedspension. Bidragsprocenten på LO/DA området (timelønnede) er nu på 12 % %, finansieret 2/3 af arbejdsgiver og 1/3 af lønmodtager, og for mange andre grupper er bidragsprocenten højere. Indfasningsperioden for pensionsordninger er lang og først i 2050 vil nye pensionister have oparbejdet pensionsrettigheder baseret på indbetalinger med høje bidragssatser gennem et helt arbejdsliv. Endelig er der en række (skattesubsidierede) muligheder for individuel frivillig pensionsopsparing, og på den måde er de tre søjler dækket ind. I Danmark er der en mulighed for førtidig pensionering via efterløn. Rettighed til efterløn forudsætter forudgående bidragsbetalinger. Man kan gå på efterløn fra det 60. år, men der er i systemet indbygget præmier ved at vente til det 62. år eller senere. Pensionsalderen med ret til folkepension er 65 år. Med velfærdsforliget fra 2006 er det aftalt, at efterlønsalderen hæves fra 60 til 62 år fra 2019 til 2022, og at pensionsalderen hæves fra 65 til 67 fra 2024 til Derefter vil disse alderstrin være knyttet til restlevetiden for en 60 år (se nedenfor). I Danmark har man mulighed for at opsætte sin folkepension. Det betyder, at man afstår fra folkepensionen for senere at få en højere pension udbetalt. Det er muligt fra det fyldte 65. år og frem til det 67. år, og det forudsættes, at man arbejder mere end 1000 timer om året. Falder arbejdstiden herunder, er man omfattet af reglerne for indkomst ved siden af pension. Ordningen er relativt kompliceret, da den ikke kun involverer den såkaldte venteprocent (præmien for at udskyde pensionen), men også fremtidig modregning som følge af større arbejdsmarkedspensioner, formue etc. Venteprocenten opgøres som forholdet mellem antallet af hele måneder, pensionen har været opsat, og middellevetiden i hele måneder for personer på pensionistens alder på ophørstidspunktet. Dette er mindre end den aktuariske værdi af udsættelsen. Eksempel: En person ønsker at fortsætte med at arbejde 5 måneder fra det fyldte 65. år, og dermed udskyde folkepensionen med 5 måneder. Middellevetiden for personer på 65 år og 5 måneder er 209 måneder (2009 tal) og dermed bliver venteprocenten 5 måneder/209 måneder = 33 Det følgende er baseret på Velfærdskommissionen (2005). 34 Retten til folkepension indtræder ved det fyldte 65. år (forudsat at krav til indfødsret og bopælstid er opfyldt). Folkepensionens grundbeløb nedsættes, såfremt man har en arbejdsindtægt ved personlig arbejde over kr. og bortfalder ved en indkomst på kr. (2011). Der modregnes ikke for andre former for indkomst eller formue. 303

304 2,39 % %, som oprundes til 3 % %. Pensionisten vil dermed i resten af sin levetid få forhøjet sin folkepension med 3 %%. Sverige gennemførte en meget omfattende pensionsreform i starten af 1990erne, med en overgangsordning frem til Det nye system består af tre pensionstyper : garantipensionen, indkomstpensionen og præmiepensionen. Garantipensionen sikrer en minimumsindkomst for alle, der opfylder et bopælskrav. Indkomstpensionen afhænger af de årlige indbetalinger og forrentes med stigningen i den gennemsnitlige indkomst. Præmiepensionen er en fondsbaseret opsparingsordning, hvor indbetalingerne deles mellem virksomhed og aftager. Bidragene er henholdsvis 11 % og 7,5 % af den pensionsgivende indkomst, dvs. bruttoindkomst minus pensionsbidrag. Af det samlede bidrag på 18,5 %, går 16 % til indkomstpensionen og 2,5 % til præmiepensionen, og begge er obligatoriske. De tre pensionstyper matcher de tre søjler omtalt ovenfor. Det særlige ved det svenske system er, at det er en hybrid mellem forskellige pensionssystemer. Det har en fast bidragsprocent, og bidraget går ind på en individuel konto som i et funded system. Imidlertid er systemet overvejende her og nu finansieret, dvs. der sker ikke nogen fondsopbygning, og pensionerne finansieres af de løbende indbetalinger. Det gælder dog ikke præmiepensionen, der er fondet og individuel. Med reformen blev pensionssystemet udskilt fra de øvrige offentlige finanser for at sikre et autonomt og selvbærende system. Indkomstpensionen er som nævnt her og nu finansieret, dvs. der er ingen finansielle hensættelser. Pensionsudbetalingerne må derfor justeres i forhold til indbetalingerne 35, men den enkeltes pension står i forhold til den individuelle indbetaling (konto). Bliver der således relativt flere pensionister vil pensionerne falde, men det sker proportionalt for alle således, at pensionerne står i forhold til indbetalingerne, men ikke efter normale aktuariske principper. I beregningen af pensionsydelsen indgår også generationens restlevetid, idet et væsentligt hensyn ved reformen har været at sikre robusthed over for demografiske ændringer. På den måde sikres en dækning, der står i forhold til indbetalingerne samtidig med, at systemet sikres en finansiel balance. Det svenske system kombinerer således mekanismer fra et aktuarisk fondet system med et her og nu finansieret system. I det nye svenske system kan pensionisten vælge at gå på pension fra det 61. år, men pensionsydelsen reduceres ved tidlig tilbagetrækning. For personer, der tjener mere end den gennemsnitlige industriarbejder, er prisen for tidligere pension, at nettokompensationsgraden er 35 Der foretages en årlig justering af den aktuelle saldo for indkomstpensionen (pensionsbalancen). Justeringen indebærer tre elementer. For det første fordeles pensionsbalancen for årets afdøde mellem de overlevende, For det andet justeres balancen i forhold til udviklingen i den gennemsnitlige indkomst. For det tredje fratrækkes et årlig beløb til dækning af administrative omkostninger. Udover den overfor nævnte standardjustering af pensionsbalancen kan der forekomme ekstraordinære justeringer, hvis eksempelvis demografiske forskydninger fører til ubalance mellem pensionssystemets ind og udbetalinger. Der føres løbende regnskab med aktiver og passiver idet forventede fremtidige ind og udbetalinger inkluderes. Hvis passiverne overstiger aktiverne reduceres den årlige indkomstindeksering i en periode indti, der igen er ligevægt mellem aktiver og passiver. Omvendt kan det i den modsatte situation komme på at tale at udlodde et eventuelt opbygget overskud til medlemmerne. 304

305 2 2½ % point lavere pr. år. Det svarer til en reduktion af nettopensionen for denne indkomstgruppe på omkring svenske kr. om året for hvert år, pensioneringen fremskyndes. Årsagen til den lavere ydelse ved tidlig pensionering er dels en kortere opsparingsperiode, og dels den længere udbetalingsperiode. Da garantipensionen ikke udbetales tidligere end ved det 65. år, bliver netto kompensationsgraden markant lavere for lavtlønnede, der vælger tidlig pensionering. Det svenske system giver mulighed for fleksibel tilbagetrækning, da det er muligt at hæve forskellige andele af både indkomst og præmiepensionen, hhv. 25, 50, 75 og 100 %, og muligheden for at arbejde enten halv eller fuld tid uafhængigt af, hvor stor en andel af pensionen, der hæves. Det nye svenske system adskiller sig på tre væsentlige punkter fra det offentlige danske pensionssystem. For det første er det offentlige svenske pensionssystem robust over for ændringer i middellevetiden, da systemet er adskilt, og har en justering af pensionerne til sikring af finansiel balance. I det danske system medvirker levetidsindeksering til at håndtere effekterne af aldring, men tilpasningen er knyttet til pensionsperioden og ikke til sikring af finansiel balance. For det andet er der i det svenske system en sammenhæng mellem den enkeltes indbetalinger til pension og udbetalinger af pension. Selvom det svenske system ikke er aktuarisk, er der i systemet en tættere sammenhæng mellem ind og udbetalinger end i det danske system. Det betyder blandt andet, at personer, der vælger at trække sig senere og dermed indbetaler i flere år, belønnes med højere årlig pensionsydelse. Danmark har bevæget sig i samme retning bl.a. med efterlønsreformen i 1999, der øgede tilskyndelsen til at vente med efterlønnen til 62 år eller senere, og indførelsen af opsat pension fra juli Men belønningen for at udskyde tilbagetrækningen er fortsat mindre i Danmark end i det nye svenske system, der også giver mulighed for delvist tilbagetrækning. For det tredje er tilskyndelsen til tilbagetrækning højere ved lavere indkomst end ved høj indkomst i Danmark, hvilket ikke i samme grad er tilfældet i Sverige. 8.3 Pensionsordninger i Grønland Pensionssystemet i Grønland omfatter elementer af de tre søjler omtalt ovenfor, men opbygningen af arbejdsmarkedspensioner er fortsat relativ ny. Det følgende giver en gennemgang af hovedtrækkene i pensionssystemet Offentlige pensioner Alderspension Den nuværende søjle 1 pensionsordning består af alderspensionen, der er en ydelsesdefineret og skattefinansieret her og nu finansieret ordning 36. For at kunne modtage alderspension skal man med visse undtagelser opfylde nogle grundlæggende betingelser vedr. indfødsret og bopæl, både i forhold til optjening af rettigheder og udbetaling af alderspensionen. Alderspensionen er en social pension målrettet de økonomisk dårligst stillede ældre. Formålet er således at modvirke lav levestandard for ældre medborgere. Hvorvidt den kan tildeles, og i hvilket omfang, afhænger af størrelsen af husstandens samlede skattepligtige indtægt. Husstandens samlede skattepligtige 36 For nærmere beskrivelse se f.eks. Skatte og Velfærdskommissionen (2011c). 305

306 indtægt består af indtægter fra såvel ansøgeren om/modtageren af alderspension, som dennes evt. ægtefælle, registrerede partner eller samlever. I 2010 er alderspensionsbeløbet kr årligt for enlige alderspensionister og par, når kun den ene er berettiget til at få alderspension. For par er pensionen på kr , når begge er berettigede til at få alderspension. Pensionsydelserne er pristalsregulerede Alderspensionister må have anden skattepligtig indtægt ved siden af alderspensionen. Hvor enlige alderspensionister i 2010 må have op til kr. årligt, må par have op til kr. årligt i anden skattepligtig indtægt, før der reguleres i alderspensionen. Reguleringen af alderspensionen sker efter fastsatte regler for indtægtsgrænser og modregningsprocenter, jfr. nedenfor. Det betyder, at pensionen helt bortfalder ved tilstrækkelig høj indkomst. For enlige alderspensionister er grænsen kr. årligt, og for par kr. årligt. Alderspensionister uden egen bi indkomst vil dog altid være berettiget til at få udbetalt 50 % af alderspensionsbeløbet for en enlig alderspensionist uanset en evt. ægtefælles, registrerede partners eller samlevers skattepligtige indkomst. Aftrapningen af alderspensionen ved bi indkomster er afhængig af civilstand, og for par om begge eller kun den ene er berettiget til alderspension, jfr. tabel 8.2. I alle tilfælde sker aftrapningen dog relativt hurtigt. For enlige aftrappes alderspensionen med 69,7 % af indkomststigningen. For par aftrappes med 51,2 % af indkomststigningen, hvis kun den ene er berettiget til alderspension, og med 69,9 %, hvis begge er berettiget til alderspension, og med 37,9 %, hvis den ene er berettiget til alderspension og den anden til førtidspension. For hver kr. stigning i bi indkomsten, aftrappes alderspensionen således med 697 kr., 512 kr., 699 kr. og 379 kr. i disse eksempler. Som supplement til alderspensionsbeløbet kan der ydes boligsikring. Endvidere kan der ydes behovsprøvede tillæg som børnetillæg, rådighedsbestemte tillæg, samt personlige tillæg. I tabel 8.3 er boligsikringen samt de forskellige tillæg, der kan ydes som supplement til alderspensionsbeløbet, nærmere beskrevet. 306

307 Tabel 8.2: Indtægtsgrænser, aftrapning og bortfaldsgrænser for alderspensionen for forskellige husstandstyper Par, hvor kun den ene er berettiget til alderspension og har egen bi indkomst og hvor den anden ikke er berettiget til nogen form for pension Par, hvor kun den ene er berettiget til alderspension og ikke har egen bi indkomst og hvor den anden ikke er berettiget til nogen form for pension* Par, hvor begge er berettiget til alderspension og begge har egen bi indkomst Par, hvor begge er berettiget til alderspension og kun den ene eller ingen har bi indkomst Par, hvor den ene er berettiget til alderspension og den anden berettiget til førtidspension, og hvor alderspensionisten har egen bi indkomst Par, hvor den ene er berettiget til alderspension og den anden berettiget til førtidspension, og hvor alderspensionisten ikke har egen bi indkomst Enlige Bi indkomst Grundbeløb pr. år Grundbeløb pr. år Grundbeløb pr. år Grundbeløb pr. år Grundbeløb pr. år Grundbeløb pr. år Grundbeløb pr. år eller mere Kilde: Cirkulære om takster og indkomstgrænser for alderspension fra 1. januar 2011 Note: For par, hvor kun den ene er berettiget til alderspension og ikke har egen bi indkomst og hvor den anden ikke er berettiget til nogen form for pension, kan forsørgelsesgrundlaget for den, der ikke er berettiget til alderspension, betragtes som en bi indkomst. 307

308 Tabel 8.3: Boligsikring og tillæg til alderspensionen Boligsikring Type Målgruppe Regulering/udmåling Supplerende Borgere, der bor til leje i en enten Centralt af social offentligt, eller privat ejet bolig. Naalakkersuisut sikringsydelse Børnetillæg Tillæg Borgere, der, enten igennem direkte Centralt af forsørgelse, eller ved udbetaling til Naalakkersuisut underholdsbidrag, har forsørgelsespligt overfor børn under 18 år. Rådighedsbestemte tillæg Tillæg Borgere, hvis skattepligtige indkomst Decentralt af efter skat og efter fradrag af husleje kommunalbestyrelsen (efter fradrag af boligsikring) og udgifter til el og vand er mindre end en minimumsgrænse for dette (rådighedsbeløbet), der er fastsat decentralt af kommunalbestyrelsen. Størrelsen af boligsikringen afhænger af husstandens samlede skattepligtige indkomst i det nærmeste forudgående slutlignede år, huslejens størrelse, antal rum samt antallet af børn i husstanden. Retten til boligsikring bortfalder, såfremt husstandens samlede skattepligtige indkomst overstiger et grænsebeløb, der er fastsat centralt af Naalakkersuisut. Størrelsen af grænsebeløbet afhænger af antallet af børn i husstanden. Størrelsen af børnetillægget er et fast beløb, der reguleres automatisk, når underholdsbidraget reguleres. Størrelsen af rådighedsbestemte tillæg afhænger af differencen imellem rådighedsbeløbet og den skattepligtige indkomst efter skat og efter fradrag af husleje (efter fradrag af boligsikring) og udgifter til el og vand. Personlige tillæg til væsentlige udgifter som følge af helbredsmæssige behov samt anskaffelse af briller og hjælpemidler og til overlevelseshjælp Tillæg Borgere, hvis økonomiske forhold er særligt vanskelige, eller som af forskellige årsager risikerer at komme i alvorlig økonomisk nød. Decentralt af kommunalbestyrelsen Størrelsen af personlige tillæg beror på en individuel behovsvurdering foretaget decentralt af kommunalbestyrelsen. 308

309 Pensionsalderen blev i 1978 fastsat til 60 år. Den er siden ændret, først til 63 år i 2003 og til 65 år i Af finansloven 2010 fremgår det, at der i 2008 var personer over pensionsalderen, og at der af disse var helårsmodtagere af alderspension Alderspensionsbeløbet og børnetillægget finansieres med 90 % af Landskassen og 10 % af kommunerne. Rådighedsbestemte tillæg samt personlige tillæg finansieres udelukkende af kommunerne. Portabilitet Mobilitet af arbejdskraft rejser spørgsmålet om, hvilke sociale rettigheder personer har efter endt arbejdsophold i et land. Alderspensionen er portabel, dvs. en arbejdsperiode i et land giver som hovedregel en rettighed til en pension ved pensionering. Nordisk Konvention om Social Sikring sikrer alle nordiske statsborgere rettigheder efter nordisk lovgivning. Nordiske statsborgere med bopæl i et EØS land har bl.a. under visse betingelser ret til en pensionsandel fra Grønland, når de har boet i Grønland i minimum 1 år og indenfor Rigsfællesskabet (Danmark, Grønland og Færøerne) i minimum 3 år. I 2008 modtog 141 personer uden for Grønland en pension fra Grønland optjent ved tidligere beskæftigelse i. De samlede udgifter til nordisk pension fra Grønland beløb sig i 2008 til kr. Reglerne om nordisk pension er forskellige ved flytning imellem Grønland og Danmark (Færøerne) eller et af de øvrige nordiske lande. Ved flytning imellem Grønland og Danmark, er det reglerne i det land man bosætter sig i, der er gældende ved beregningen af pensionen. En enlig pensionist, der f.eks. flytter fra Grønland til Danmark, og som har en indtægt ved personligt arbejde på kr. årligt vil således godt kunne modtage dansk folkepension, herunder et fuldt grundbeløb (i 2010 indtægtsregulering fra kr. årligt/bortfald fra kr. årligt) og et nedsat pensionstillæg (i 2010 indtægtsregulering fra kr. årligt/bortfald fra kr. årligt), selvom pensionisten pga. størrelsen af denne bi indkomst ikke ville være berettiget til grønlandsk alderspension. Ved flytning imellem Grønland og et andet nordisk land end Danmark og Færøerne gælder det såkaldte pro rata princip, dvs. den samlede pensionsrettighed er sammensat af den andel af arbejdslivet man har arbejdet og optjent pensionsrettigheder i forskellige lande. En pensionist bosat i f.eks. Norge, men som har arbejdet i Grønland i 6 år, vil således kunne modtage en brøkpension fra Grønland. Personen vil modtage en andel af det berettigede alderspensionsbeløb, bestemt som det hele antal år pensionisten har været bosat i Grønland divideret med 40 år, dvs. pensionen fra Grønland vil blive 6/40 af det berettigede alderspensionsbeløb. Den øvrige del på 34/40 vil være optjent i det norske pensionssystem. Personer med bopæl eller ophold i Grønland i mindst 6 måneder er i opholdsperioden uanset oprindelseslandet fuldt skattepligtige af alle indkomster. For personer, der er fuldt skattepligtige i Grønland, skal pensioner medregnes i den skattepligtige indkomst i Grønland. I henhold til dobbeltbeskatningsaftaler indgået med hhv. Danmark, Færøerne, Island og Norge, vil der i Grønland blive givet nedslag i den grønlandske skat, såfremt pensioner beskattes i både Grønland og ét af disse lande. I henhold til intern lovgivning, kan der i Grønland desuden gives nedslag i den grønlandske skat, såfremt pensioner kan beskattes i både Grønland og et land, som Grønland ikke har indgået en dobbeltbeskatningsaftale med. 309

310 Fremadrettet er det vigtigt at notere at rettigheden til en alderspension er afgrænset på følgende måde: retten til alderspension er betinget af, at ansøgeren har fast bopæl i Grønland, i et af de øvrige nordiske lande eller i et land, som har tiltrådt EØS aftalen, jfr. 2 i LTF nr. 3 af 7. maj 2007 om alderspension. Dette betyder i praksis, at retten til alderspensionen mistes for personer fra f.eks. Østeuropa eller Asien, såfremt de efter en kort eller længere arbejdsperiode i Grønland, igen bosætter sig i deres oprindelsesland. Tilsvarende vil en en alderspensionist bosat fx i Norge med en rettighed til en alderspension fra Grønland, miste denne ved flytning til f.eks. Indonesien. Dette er en væsentlig værnregel i forhold til eksport af sociale ydelser, og den foreslås bibeholdt Arbejdsmarkedspensioner Arbejdsmarkedspensioner (Søjle 2) er under opbygning, og spiller derfor ikke nogen væsentlig rolle for det store flertal af dagens pensionister. I takt med opbygningen af arbejdsmarkedspensionerne vil det ændre sig, og medvirke til at sikre en bedre dækningsgrad (dvs. forhold mellem pension og tidligere arbejdsindtægt) for en større del af fremtidens pensionister. Arbejdsmarkedspensionerne kan komme til at spille en stor rolle for det fremtidige forsørgelsesgrundlag for pensionister. Ordningerne får dog kun væsentlig betydning, hvis de allerfleste bliver omfattet af arbejdsmarkedspensionordninger, og hvis der sker en forøgelse af bidragssatserne. For store grupper af lønmodtagere er pensionsbidragssatserne endnu kun på niveauet 7 8 % af lønnen. Det er vurderingen, at bidragssatserne skal op på niveauet % for på langt sigt, det vil sige år, at opnå en situation, hvor arbejdsmarkedspensionerne kan blive større end de offentlige pensioner. Visse grupper af lønmodtagere, herunder tjenestemænd og funktionærer med mellemlange og lange uddannelser har pensionsordninger, der kan sikre en pension med en dækningsgrad på 60 % eller mere. Men for det store flertal er arbejdsmarkedspensionerne under opbygning, og få har foretaget pensionsopsparing i gennem et helt arbejdsliv. Der findes i dag to pensionskasser 37 SISA og PFA Soraarneq, der først er blevet stiftet for år siden. Herudover er mange omfattet af pensionsordninger i udlandet som følge af udlandsarbejde, ligesom visse personalegrupper har medlemskab i danske pensionskasser, herunder lærere, jurister og økonomer, magistre og en stor del af sundhedspersonalet. Den første grønlandske arbejdsmarkedspensionsordning blev oprettet i 1999, hvor Arbejdstagernes Pensionskasse (SISA) blev stiftet. Formålet med SISA er at sikre medlemmerne og deres efterladte imod indkomstbortfald i tilfælde af enten død, eller alderspensionering. SISA administrerer den pensionsordning, som er indgået imellem Grønlands Lønmodtagerorganisationen (SIK) og en række offentlige og private arbejdsgivere, herunder hhv. Grønlands Selvstyre, Staten, Kommunerne, Tele/Post, A/S Boligselskabet INI, forskellige A/S er, Grønlands Arbejdsgiverforening (GA) og Grønlands arbejdsgiverorganisation (NUSUKA). SISA havde i medlemmer, hvoraf var aktive og resten var hvilende, dvs. medlemmer der tidligere har betalt pensionsbidrag, men som ikke betalte i Gennemsnitsalderen for medlemmer var i 2009 på 39 år, og af de medlemmer var 51 % 37 Arbejdsmarkedspensionerne er også nærmere beskrevet i Grønlands Økonomiske Råd (2010b). 310

311 mænd og 49 % kvinder. Det obligatoriske bidrag til pensionsordningen fastsættes ved overenskomstforhandlingerne som en procentdel af lønmodtagernes pensionsgivende løn. Bidragsprocentens størrelse varierer mellem 6,7 % og 8,47 %. Den gennemsnitlige indbetaling pr. medlem var i 2009 på kr. årligt. I 2009 udgjorde de samlede præmieindtægter 130,5mio. kr. I hensættelser til pensionsaftaler var der oparbejdet 908,7 mio. kr. SISA udbetalte i 2009 i alt 9,5 mio. kr., hvoraf 3,7 mio. kr. blev udbetalt til alderspension og resten til førtidspensionister, ægtefæller og børn. SISA har beregnet, at med de nuværende bidragssatser vil kun 5 % af de, der forventes pensioneret i 2020 få en årlig pension større end kr. I 2030 vil 20 % få en arbejdsmarkedspension større end kr. Alderspensionsudbetalingerne fra SISA vil således i en årrække fortsat udgøre en beskeden andel af den samlede alderspension. PFA Soraarneq I 2000 blev der af Foreningen Soraarneq og PFA Pension stiftet et datterselskab til PFA Pension, PFA Soraarneq. Formålet med PFA Soraarneq er at drive en livs og pensionsforsikringsvirksomhed. Bag PFA Soraarneq står en række lønmodtagerorganisationer, samt private arbejdsgivere og arbejdsgiverorganisationer, herunder hhv. Perorsaasut Ilinniarsimasut Peqatifiiffiat (PIP), Attaveqaat (teleteknikere), Tele Greenland A/S, A/S Boligselskabet INI, Grønlandsbanken (aktieselskab), Foreningen af Tekniske Rådgivere (TSP), Arbejdsledere i Grønland (SSK), Atorfillit Kattuffiat (tjenestemænd, tjenestemandslignende ansatte, overenskomstansatte samt ansatte med individuelle kontrakter), Royal Arctic Line A/S, KNI A/S, Finansforbundet og Grønlands Arbejdsgiverforening (GA). PFA Soraarneq havde i medlemmer. Den gennemsnitlige indbetaling pr. medlem var i 2009 på kr. årligt. I 2009 udgjorde de samlede præmieindtægter 62, 7 mio. kr. I hensættelser til forsikringsaftaler var der oparbejdet kr. PFA Soraarneq er lige som SISA en pensionsordning, der i en lang årrække fremover kun vil udbetale forholdsvis små beløb til pensionisterne, men vil kunne få mærkbar betydning på langt sigt, såfremt der kommer til at ske stigninger i bidragsprocenterne. Arbejdsmarkedets Tillægspension (ATP) For danske, grønlandske og færøske arbejdsgivere gælder det, at der skal betales bidrag til Arbejdsmarkedets Tillægspension (ATP) for danske ansatte, som ikke er hjemhørende i Grønland. Dette gælder også for udenlandske ansatte i Grønland, dvs. ansatte som ikke er født og opvokset i Grønland, og som kun opholder sig i Grønland pga. arbejde, og har til hensigt at forlade landet igen, når ansættelsesforholdet stopper. For udenlandske arbejdsgivere, dvs. arbejdsgivere med hovedsæde udenfor Rigsfællesskabet, gælder det også, at der skal betales bidrag til ATP, dog ikke for deres udenlandske ansatte i Grønland, men kun for deres danske ansatte, som ikke er hjemhørende i Grønland. De løbende indbetalinger til ATP er begrænsede, og det forventes ikke at pensionsudbetalinger fra ATP kommer til at få væsentlig betydning for fremtidige pensionister. I afsnit er det skønnet, at de samlede årlige betalinger til arbejdsmarkedspensionsordninger er på omkring 400 mio. kr. i alt, og heraf er knap halvdelen nemlig omkring 193 mio. 311

312 kr. indbetalinger til de grønlandsk forankrede pensionsselskaber SISA og PFA Soraaneq. Størstedelen af de øvrige pensionsbidrag sker til pensionsordninger for tjenestemænd og funktionærer i både den private og den offentlige sektor. Betalingerne for disse sker i de fleste tilfælde til pensionsordninger i Danmark. En del af de personer, der er omfattet af disse ordninger, udvandrer til specielt Danmark inden eller i forbindelse med pensionering. Omfanget af udvandringer af personer med pensionsordninger i udlandet kan ikke forudsiges, men der er ingen tvivl om, at det er og fortsat vil være betydeligt. Det betyder så også, at en mærkbar del af pensionsopsparinger i Grønland foretages af personer, der udvandrer inden pensionsudbetalingerne finder sted. 8.4 Problemer og instrumenter i pensionspolitikken I det følgende vurderes centrale aspekter ved det aktuelle pensionssystem med henblik på at identificere problemområder og dermed behovet for initiativer og reformer Dækningsgrader Der foreligger ikke statistik, der muliggør en samlet vurdering af pensionernes dækningsgrad i forhold til tidligere indkomst, herunder en opdeling af pensionisters samlede indkomst i alderspensioner (og tillæg), udbetalinger fra arbejdsmarkedspensioner, udbetalinger fra andre pensioner (egen formue) samt andre indtægtskilder. Ligeledes er det ikke muligt at danne et samlet billede over den pensionsopsparing, der foretages af de erhvervsaktive i dag. Dermed er det også uklart, hvilken pensionsdækning de eksisterende ordninger vil give i fremtiden. Et centralt spørgsmål i relation til indretningen af pensionssystemet er, hvilken levestandard de offentlige pensioner giver mulighed for. Alderspensionen er en garantipension og dermed et sikkerhedsnet til sikring af en rimelig levestandard for alle pensionister. Det afgørende spørgsmål er den sikring, alderspensionen giver. Tabel 8.4 nedenfor angiver indkomsten for henholdsvis en enlig og et par, der alene modtager alderspension, dvs. der er ingen øvrige pensioner eller indtægter. Pensionister med sådanne pensioner eller indtægter vil have større indkomster og dermed forbrugsmuligheder. Tabellen viser både alderspensionen, den disponible indkomst samt den ækvivalerede indkomst, hvor der er taget hensyn til familiestørrelse 38. Endvidere viser tabellen den ækvivalerede disponible indkomst i forhold til medianindkomsten, og dermed den relative position for henholdsvis en enlig og et par på alderspension i forhold til middellevestandarden i samfundet. Det fremgår, at for den enlige er den relative indkomstandel 73 %, mens den er 66 % for parret. Det bemærkes, at både den enlige og par som alene har alderspension som forsørgelsesgrundlag vil være berettiget til boligsikring. Antages en årlig husleje på kr. vil den enlige få kr. i boligsikring, og parret vil få kr. Hertil kommer eventuelle behovsprøvede tillæg. 38 Denne er defineret ved at give en vægt på 1 til det første medlem af en husholdning, vægten 0,7 til det næste voksne medlem og 0,5 til hvert barn. En husstand med 2 voksne og 2 børn med en samlet indkomst på , og ækvivalentsvægten vil være 2,7, og den ækvivalerede indkomst derfor kr.. Dette tal kan tolkes som et udtryk for den materiale levestandard, hvert medlem af husholdningen har 312

313 Tabel 8.4: Alderspension og dækningsgrad i forhold til medianindkomst, enlige og par, 2008 Pension Indkomst efter skat Ækvivaleret disponibel indkomst Andel af medianindkomst Enlig kr kr kr. 73 % Par kr kr kr. 66 % Note: Enlig og par som kun modtager alderspension. Ækvivaleret disponibel medianindkomst er kr I diskussioner af fattigdom er det i internationale sammenligninger en tommelfingerregel, at sætte indkomstgrænsen for fattigdom ved henholdsvis 50 % (OECD) eller 60 % (EU) af medianindkomsten for ækvivaleret disponibel indkomst (jfr. også baggrundsnotatet om fordeling, Skatte og Velfærdskommissionen (2010c)). Tallene her viser, at pensionerne har et sådant niveau, at pensionister ikke falder under nogle af disse fattigdomsgrænser. Dette viser, at der ikke er et særskilt problem i relation til alderspensionens størrelse og fattigdom, hverken for enlige eller par. Det vurderes, at mindst 10 % af familierne i aldersgruppen 65+ årige er fattige, jfr. tabel 8.5. Da pensionerne isoleret set har et niveau over de her anvendte fattigdomsgrænser, må andre forhold spille ind. Det gælder familiesammensætningen (evt. forsørgerpligt) og den præcise administration af alderspensionen (se nedenfor). Betragtes gruppen af de 65 årige, som andele af familierne i de respektive fattigdomsgrupper, udgør de mellem 10 og 20 %, og er derfor overrepræsenteret. Tabel 8.5: Antal husstande fordelt efter fattigdomsgrænse og aldersgruppe Aldersgruppe år år år år år 65 år + Total ROP ,153 ROP ,872 ROP 60 1, ,932 Total i Aldersgruppe Note: Fordelingen er sket på basis af gennemsnitsalderen for alle medlemmer af husstanden. ROP 40 refererer til en ækvivaleret disponibel indkomst under 40 % af medianindkomsten, og tilsvarende for ROP 50 og ROP 60. Kilde: Egne beregninger En del af forklaringen herpå kan være, at indtægtsreguleringen af alderspensionen sker med et betydeligt efterslæb. Således er indtægtsreguleringen af alderspensionen i f.eks sket med udgangspunkt i den skattepligtige indkomst fra 2006, dvs. alderspensionen afhænger af indkomsten to år tidligere. Endvidere sker der ikke nogen efterregulering af alderspensionen 39. Nogle vil således få udbetalt en lav pension grundet høj indkomst to år tidligere, uagtet en aktuel lav indkomst. Dette kan skabe fattigdom eller presse ældre med dårlig helbred ud på arbejdsmarkedet. 39 Dette formodes at være begrundet i at det er svært at håndhæve en tilbagebetalingspligt med et betydeligt tidsefterslæb. 313

314 Dette efterslæb i reguleringen er også årsagen til, at nogle oppebærer en alderspension, selvom de har en indkomst over grænsen for modregning i pensionen. Det fremgår af nedenstående tabel 8.6 over indkomstfordelingen blandt ældre. En del modtagere af alderspension har bruttoindkomster væsentligt over bortfaldsgrænsen for såvel enlige (bi indkomst på kr.), som par, hvor den ene eller begge er berettigede til alderspension (bi indkomst på kr.), og par, hvor den ene modtager alderspension, og den anden modtager førtidspension (biindkomst kr.). Tabel 8.6: Gennemsnitlige indkomster for personer 63 år og ældre fordelt på deciler i 2008 Brutto Alders Disponibel indkomst Pension Indkomst 1 decil 29,889 19,926 16,967 2 decil 72,920 30,645 56,024 3 decil 75,957 53,784 61,047 4 decil 91,363 58,205 74,233 5 decil 109,999 59,770 79,776 6 decil 110,018 74,251 91,925 7 decil 111,087 79, ,816 8 decil 133,442 81, ,146 9 decil 202,530 79, , decil 515,478 72, ,688 Note: Egne beregninger på basis af data i Indkomster og Indkomstfordeling personer 63 år og ældre Alderspensionerne er indkomstafhængige for at sikre en garantipension til sikring af en rimelig levestandard for alle pensionister. Beregningen af alderspensionen på basis af indkomsten to år tidligere skaber betydelige problemer og manglende målretning af alderspensionen. Det fremgår af forordningen 40, at:...alderspensionsudbetalingen reguleres i løbet af året ved væsentlig og varig ændring i alderspensionistens økonomiske forhold. Reguleringen sker med virkning fra den 1. i måneden efter ændringens indtræden. Det er vurderingen, at der i praksis ikke foretages en sådan regulering i alle tilfælde. En konsekvens er, at der dels vil være nogle der i indeværende år vil få en lav alderspension udbetalt, fordi de havde en høj indkomst to år tidligere (eventuelt indkomst før pensionering), og dels nogle der vil få udbetalt en høj pension samtidig med at de har en høj indkomst. Det er vurderingen, at pensionerne har et sådant niveau, at disse ikke som sådan giver anledning til et fattigdomsproblem. Derimod er praksis omkring udmålingen af alderspensionen på basis af indkomsten to år tidligere og manglende regulering i forhold til ændrede økonomiske forhold utilstrækkelig og uhensigtsmæssig. Det giver anledning til manglende målretning og tilfældigheder i alderspensionens dækning. Indenfor gruppen af pensionister er der også spredning i indkomsten. Tabel 8.7 nedenfor sammenligner mål for den samlede indkomstfordeling for hele landet med et tilsvarende mål for 65+årige familier. Det fremgår, at indkomstuligheden blandt ældre (familier med gennemsnitsalder >65+) er mindre end for hele befolkningen uanset det anvendte indkomstbegreb. Fremadrettet kan dette ændre sig, da en større gruppe vil have opbygget en pensionsopsparing, 40 LTF nr. 3 af 7. maj 2007 om alderspension 314

315 men der vil fortsat være en betydelig restgruppe uden pensionsopsparing. Det vil betyde en stigende ulighed blandt pensionisterne. Dette understreger vigtigheden af at sikre, at flest muligt får foretaget en pensionsopsparing, mens de er erhvervsaktive. Tabel 8.7: Gini koefficienten for Grønland alle og ældre befolkningen Gini koefficient Alle Gini koefficient Ældre Ækvivaleret markedsindkomst Ækvivaleret bruttoindkomst Ækvivaleret disponibel indkomst Note: Gini koefficienten måler uligheden i fordelingen på en skala mellem 100 og 0. Desto højere tallet, desto mere ulige indkomstfordeling. Data for 2007 Kilde: Egne beregninger, jfr. Skatte og Velfærdskommissionen (2010c) Tillæg Der ydes, som nævnt ovenfor en række tillæg til alderspensionen. Disse tillæg er behovsprøvet, f.eks. udgifter forbundet med forsørgelse af børn (børnetillægget), og udgifter forbundet med helbredsproblemer (personlige tillæg til væsentlige udgifter som følge af helbredsmæssige behov samt anskaffelse af briller og hjælpemidler). Desuden til rimelige og nødvendige udgifter (rådighedsbestemte tillæg). Derudover kan der ydes tillæg til de økonomisk dårligst stillede pensionister (personlige tillæg til overlevelseshjælp). Med undtagelse af børnetillægget, der er en fast ydelse fastsat centralt af Naalakkersuisut, er de øvrige tillæg afhængige af forskellige forhold. Udover disse tillæg kan der ydes boligsikring. Størrelsen af boligsikringen afhænger af hhv. husstandens samlede skattepligtige indkomst i det nærmeste forudgående slutlignede år (dvs for 2008 huslejen) 41, huslejens størrelse, antal rum i boligen og antallet af børn i husstanden. Derimod afhænger de behovsprøvede tillæg af differencen mellem et rådighedsbeløb fastsat decentralt af kommunalbestyrelsen, og den skattepligtige indkomst efter skat og efter fradrag af husleje (efter fradrag af boligsikring) og udgifter til el og vand. Størrelsen af personlige tillæg, hvad enten de ydes til væsentlige udgifter som følge af helbredsmæssige behov samt anskaffelse af briller og hjælpemidler eller til overlevelseshjælp, beror på en individuel vurdering foretaget decentralt af kommunalbestyrelsen. Omfanget af tillæg er problematisk. En del må tilskrives den manglende målretning af alderspensionen grundet, at pensionen fastsættes på grundlag af indkomsten to år tidligere. I de tilfælde dette giver anledning til en lav udbetalt alderspension samtidig med beskedne øvrige indtægter skabes der hermed et behov for tillæg. Med en løsning af problemet med tidsefterslæb 41 Af 5 i LTF nr. 3 af 31. maj 2001 om boligsikring i lejeboliger, fremgår det, at: boligsikring ydes på grundlag af husstandsmedlemmernes samlede skattepligtige indkomster fra det nærmest forudgående slutlignede år. Slutligningen udsendes typisk i september for det foregående år og bruges herefter som udgangspunkt for boligsikringsberegning. Boligsikringen fra fx 1. juli 2010 tager således udgangspunkt i slutligningen for 2008, mens boligsikringen fra fx 1. januar 2011 tager udgangspunkt i slutligningen for

316 ved beregning af såvel alderspension og boligsikring må dette problem antages at blive væsentligt mindre. Det er endvidere problematisk, at tillæggene tildeles efter uklare og skønsbaserede regler. Som diskuteret i kapitel 6 giver det en uklarhed i socialpolitikken, at ydelser bliver udmålt efter kommunalt fastsatte grænser for rådighedsbeløbet. Dette giver en uklarhed i forhold til tiltag foretaget af Inatsisartut, og det svækker borgernes retssikkerhed og kan give anledning til forskelsbehandling. Givet niveauet for alderspensioner bør der ikke være behov for sådanne tillæg andet end i meget særlige tilfælde, såfremt alderspensionen og boligsikring tildeles efter aktuelle indkomstforhold. Det vurderes derfor, at en løsning af dette problem kun efterlader et behov for særlig helbredsbetingede tillæg Tilbagetrækningsincitamenter Den offentlige pension i Grønland er en garantipension fra det 65. år. Det er ikke muligt at udskyde denne pension sådan, at man kan oppebære en større pension ved at vælge en senere tilbagetrækningsalder (opsat pension). Hvis man vælger helt eller delvist at arbejde efter pensionsalderen vil der kunne ske en modregning i pensionen, jfr. ovenfor. Op til en vis indkomstgrænse sker der ingen modregning, men over denne grænse sker der en ganske hurtig aftrapning af pensionen. Samtidig vil indkomsten også give anledning til en aftrapning af boligsikringen. Indretningen af disse regler implicerer en afvejning mellem målretningen af støtten til ældre og incitamenter til fortsat at være erhvervsaktiv. Garantipensionen er målrettet i den forstand, at den sikrer et forsørgelsesgrundlag på et vist niveau for alle ældre. Har man som ældre en høj arbejdsindkomst eller indkomst fra pensioner/formue, vil man ikke være berettiget til denne pension. Ud fra en fordelingspolitisk synsvinkel har man således målrettet pensionen til ældre, der har svært ved at forsørge sig selv. Det er en konsekvens af denne modregning i forhold til egen indkomst, at både incitamentet til opsparing og til at arbejde og dermed udskyde tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet for et betydeligt indkomstsegment er meget beskedent. Dette er illustreret i figuren nedenfor for henholdsvis en enlig og et par. For en enlig vil marginalskatten være meget høj helt op til en indkomst på ca kr. og for et par er grænsen omkring kr. 316

317 Figur 8.1: Aftrapning af pension og disponibel indkomst ved bi indkomst Note: Disponibel indkomst er indkomst (inklusiv pension) efter skat og inklusiv boligsikring. Alderspensionens højeste årlige grundbeløb er kr. for enlige og kr. for par. Indkomstreguleringen starter ved en årlig bi indkomst på kr. for enlige og kr. for par. Pensionen bortfalder ved bi indkomst på kr. for enlige og kr. for par. Beregningen forudsætter et personfradrag: kr. per person per år, standardfradrag: kr. per person per år og en gennemsnitlig skattesats på 43 % Årlig husleje er sat til kr. I intervallet med aftrapning er den samlede marginale beskatning meget tæt på 100 pct., dvs. øget arbejdsindkomst giver anledning til en meget beskeden stigning i den disponible indkomst grundet modregning i alderspension og boligsikring Det er i beregningen antaget at modregning sker øjeblikkeligt, hvilket viser den reelle konsekvens af modregningen. 317

318 Den aktuelle indretning af alderspensionssystemet og boligsikringen er med til at skabe et meget beskedent økonomisk incitament for en stor gruppe af befolkning til senere tilbagetrækning end den officielle pensionsalder Demografi Grønland står som mange andre lande overfor markante demografiske ændringer, jfr. Skatte og Velfærdskommissionen (2009). Der vil blive flere ældre i samfundet og dermed vil den såkaldte forsørgerkvote stige, dvs. antallet der skal forsørges (unge og ældre) i forhold til de potentielt erhvervsaktive. Forsørgerkvoten er i dag omkring 10 % og den vil vokse til 25 % i 2035 (se kapitel 1). En af konsekvenserne heraf er stigende udgifter til pensioner. Udgifternes andel af BNP vil stige med godt 2 % fra i dag og til 3 ½ % i Hertil kommer stigninger i udgifter til ældrepleje, sundhed osv. Den ændrede aldersstruktur er en væsentlig del af det finansieringsproblem, den offentlige sektor står overfor, jfr. kapitel 1. Figur 8.2: Offentlige udgifter til pensioner Kilde: GØR (2010) For pensionsområdet har dette to meget vigtige implikationer. For det første viser det, at det er nødvendigt at sikre en større privat finansiering af pensionerne i fremtiden. Hvis befolkningen skal sikres rimelige pensioner i forhold til levestandarden som erhvervsaktiv, er det nødvendigt at sikre en tilstrækkelig privat pensionsopsparing. Det offentlige vil ikke have mulighed for at løfte denne opgave. For det andet er en væsentlig årsag til de demografiske forandringer en stigning i levetiden, og dette rejser spørgsmålet om tilpasningen af forskellige aldersgrænser i det sociale system, herunder aldersgrænsen for at være berettiget til alderspension. 318

319 8.5 Fremtidig struktur for pensionsopsparing og alderspension Det eksisterende pensionssystem har reelt tre søjler: i) en offentlig skattefinansieret alderspension (garantipension), ii) arbejdsmarkedspensioner i privat og fondet regi, og iii) frivillig privat pensionsopsparing, jfr. afsnit 8.3. Selvom andre pensionssystemer som f.eks. det svenske har nogle tiltrækkende egenskaber, har Skatte og Velfærdskommission valgt ikke at foreslå en fuldstændig omstrukturering af pensionssystemet. I stedet stilles en række forslag for at rette op på det eksisterende system, og for at gøre det mere fremtidssikret. Dette sker af hensyn til kontinuitet og de meget store administrative og praktiske problemer, der vil være forbundet med en større ændring af pensionssystemet. Endvidere betyder det meget høje niveau for vandringer af arbejdskraft ind og ud af Grønland, særligt i forhold til Danmark, at det vil være forbundet med store problemer, at vælge et radikalt anderledes pensionssystem. Opbygningen af arbejdsmarkedspensionerne er også parallel til udviklingen i Danmark. For reformer på pensionsområdet gælder, at de har en meget lang indfasningstid. F.eks. vil arbejdsmarkedspensioner først være fuldt indfaset, når der sker tilbagetrækning for generationer, som gennem et helt arbejdsliv har bidraget til ordningen. Den lange indfasningstid gør det vigtigt at have nogle klare pejlemærker for pensionssystemet indretning. Der er ikke hensigtsmæssigt med hyppige ændringer. Det gælder også, fordi det er vigtigt for den enkelte at kunne have rimelig tiltro til systemerne, så tilbagetrækning kan planlægges i god tid Privat pensionsopsparing Det er vigtigt, at alle sparer op til pension. En sikring af, at pensionen står i et rimeligt forhold til ens arbejdsindkomst sikres bedst gennem arbejdsmarkedsrelaterede pensionsopsparinger. En sådan opsparing er under opbygning for mange, og dette er en positiv udvikling. For at sikre, at alle foretager en pensionsopsparing kan en sådan opsparing gøres obligatorisk, og kravet til pensionsopsparing kan imødekommes enten gennem dækning via arbejdsmarkedspension (forudsat tilstrækkelig høj bidragsprocent) eller gennem privat tegnet pensionsordning. For begge typer skal gælde, at pensionen kan udbetales tidligst fra den officielle pensionsalder, og at ydelserne skal udbetales som livsvarige ydelser. Livsvarige ydelser sikrer en dækning gennem hele livet, og modvirker store udsving i pensionen. Det modvirker også en spekulation i alderspensionen ved at tage en stor privat pension ud i nogle år for at blive berettiget til alderspension. Alle bliver ældre, og med en obligatorisk pensionsopsparing sikrer velfærdssamfundet, at alle får opsparet til alderdommen. Der kan være flere årsager til, at den enkelte ikke får opsparet til pension. Blandt disse kan være en kortsigtet budgetlægning, hvor fremtidige forsørgelsesbehov undervurderes, eller en forventning om forsørgelse af det offentlige. Uanset årsag sikrer en obligatorisk pensionsopsparing, at alle erhvervsaktive får sparet op til pension. 319

320 Der er argumenter for, at helt unge ikke skal spare op til pension, da de er i en etableringsfase, hvor man typisk har et lånebehov. Det er imidlertid forbundet med meget store problemer at fastsætte en klar aldersgrænse for, hvornår en pensionsopsparing skal påbegyndes. En væsentlig årsag hertil er bl.a., at personer under langvarig uddannelse i princippet skal starte senere end andre. Det vil imidlertidig være administrativt meget vanskeligt at fastsætte individuelle aldersgrænser, og kommissionen er derfor afstået herfra. Kommissionen foreslår: En obligatorisk pensionsopsparing for alle erhvervsaktive også selvstændige. Pensionsopsparingen skal udgøre mindst 4 % af indkomsten, og den obligatoriske opsparing skal alene give aldersdækning (livsvarige) og kan tidligst hæves ved pensionsalderen for alderspension. Bidragsprocenten kan i f.eks. arbejdsmarkedspensioner sættes højere til at dække forsikringsordninger, f.eks. i forhold til invaliditet. For alle pensionsopsparinger foreslås ophævelse af både fradrag i den skattepligtige indkomst af indbetalinger, og for skattepligtigt af udbetalinger. Dette løser problemer i forhold til migration af personer med pensionsrettigheder i Grønland (se Kapitel 9) For lønmodtagere sikres den obligatoriske pensionsopsparing gennem et minimumskrav til bidragsprocenten i en arbejdsmarkedspension. Er man opfattet af en arbejdsmarkedspension, som opfylder dette minimumskrav, opfylder man automatisk kravet til obligatorisk pensionsopsparing. For selvstændige er beregningsgrundlaget skattepligtig indkomst før bidrag. Effekterne af en obligatorisk pensionsopsparing er illustreret i tabel 8.8 med en bidragsprocent på 6 % gennem et helt arbejdsliv, der er antaget betalt med 1/3 af lønmodtager og 2/3 af arbejdsgiver foretaget på danske data. En obligatorisk pensionsopsparing på det foreslåede niveau vil således give de omfattede et væsentligt supplement til alderspensionen. Bemærk, at opdelingen af pensionsbidraget i en andel betalt af henholdsvis arbejdsgiver og lønmodtager er uden betydning for resultatet Tabel 8.8: Årlig pensionsudbetaling fra obligatorisk pensionsordning Antal indbetalingsår Indkomstniveau inden pensionering Note: Der er antaget en rente på 4,55 %, en afkastbeskatning på 15 % og en inflationsrate på 1,75 %, og dermed en efter skat realrente på 2.12 %. Endvidere er der antaget et unisex system, dvs. samme udbetalinger for mænd og kvinder, trods forskel i levetid. Beregning er baseret på overlevelsessandsynligheder for perioden Indbetalingsårene er antaget at ligge umiddelbart inden pensionering ved det 65. år Kilde: Egne beregninger 320

321 Bemærk, at en sådan obligatorisk pensionsordning vil for alle med årlige indkomster op til et niveau på godt kr. betyde en pensionsudbetaling, der ikke udløser modregning i den offentlige garantipension. Beregninger fra SISA viser tilsvarende, at med de nuværende bidragssatser og ved pensionering som 65 årig i 2020 vil 73 % af medlemmerne få en årlig pension under kr, 22 % vil få en pension mellem kr. og kun 5 % vil få en pension over kr. For 2030, og dermed med indbetalinger gennem et længere arbejdsliv for en større andel af medlemmerne, vil de tilsvarende andele være 62 %, 18 % og 20 pct. Det kan overvejes at gøre pensionsopsparing obligatorisk for alle, dvs. også modtagere af overførselsindkomster, hvor Selvstyret indbetaler 2/3 af pensionsbidragets svarende til arbejdsgiverandelen, mens den sidste 1/3 betales af personen selv. Kommissionen er afstået fra et sådant forslag, da det vurderes, at rådighedsbeløbet for modtagere af overførselsindkomster er for beskedent til at kunne bære en pensionsindbetaling. Forslagene til ændringer i den skattemæssige behandling af pensioner er nærmere diskuteret i kapitel 9 i sammenhæng med de øvrige forslag på skatte og afgiftsområdet. Her findes også en diskussion af overgangsordninger Offentlige pensioner Det eksisterende system giver en garantipension, dvs. en målrettet pension for at sikre alle ældre en minimumsindkomst. Det adskiller sig fra det danske system med folkepensionens grundbeløb, som alle er berettiget til (med mindre de har en høj arbejdsindkomst), også selvom de modtager en stor pension. Garantipension er mere målrettet end folkepensionsmodellen. Folkepensionsmodellen vil i forhold til den aktuelle situation have et dødvægtstab, idet man kommer til at give en grundpension til nogle, der i dag ikke er berettiget til en pension pga. høj indkomst eller anden pension. Omvendt er det i et sådant system nemmere at indarbejde en opsat pension, og dermed at styrke incitamenterne til senere tilbagetrækning. For fastlæggelsen af garantipensionen er det et vigtigt spørgsmål, om denne sociale ydelse tiltænkt de ældre skal adskille sig fra de generelle regler anvendt for andre aldersgrupper? En forskelsbehandling kan være svær at begrunde ud fra den betragtning, at det er det sociale sikkerhedssystems opgave at sikre rimelige levevilkår for alle uanset alder, og derfor bør der også være ensartede regler. Imidlertid er der til det sociale system generelt knyttet betingelser og et fokus på at sikre, at flest mulige bliver selvforsørgende. Der er således krav om at stå til rådighed for arbejdsmarkedet, at være aktiv jobsøgende osv. (Se kapitel 6). Hele grundideen med en pensionsalder er, at det er et tidspunkt, hvor der ikke længere stilles sådanne krav. Det er derfor begrundet af have et særligt alderspensionssystem som del af det sociale system. Kommissionen vurderer, at det eksisterende system med en garantipension er hensigtsmæssig og niveauet for pensionerne (i samspil med boligsikringen) er tilstrækkeligt til at modvirke fattigdom blandt pensionister. Det eksisterende system lider imidlertid under nogle svagheder, og det foreslås, at: 321

322 Alderspensionen kan udbetales, når alderspensionsalderen er opnået. Alderspensionsalderen reguleres løbende i forhold til udviklingen i middellevetiden, jfr. nedenfor. Alderspensionen reguleres i forhold til arbejdsindkomst. En model for en sådan regulering kunne være modregning, når arbejdsindkomsten overstiger kr. for enlige og kr. for par. Per kr. indkomst reduceres alderspensionen med 550 kr. Alderspension reguleres i forhold til anden form for pension, kapitalindkomster og formue, jfr. nedenfor. Gensidig forsørgerpligt også gælder i forhold til udbetaling af alderspension. Muligheden for at give tillæg til alderspensionen begrænses til helbredsrelaterede udgifter samt mulighed for særlige tillæg til handicappede alderspensionister Der skal ske modregning for kapitalindkomst. For at tilskynde til, at ældre fortsat deltager på arbejdsmarkedet i det omfang, de har arbejdsevne og lyst til det, skal modregningen for arbejdsindkomst holdes forholdsvis lav. Samme hensyn gør sig ikke gældende for modregning for kapitalindkomst, der derfor kan være højere end for arbejdsindkomst. Alderspension foreslås reguleret i forhold til kapitalindkomst med samme sats som for arbejdsindkomst. Men der sker ikke friholdelse af de første kr. som for arbejdsindkomst. Friholdelsen reserveres til arbejdsindkomst for at tilskynde til, at ældre fortsat deltager på arbejdsmarkedet i det omfang, de har arbejdsevne og lyst til det. Der skal ske modregning for andre pensionsudbetalinger. Da andre pensionsudbetalinger efter kommissionens forslag som hovedregel bliver skattefri, kan modregningssatsen for arbejdsindkomst ikke umiddelbart anvendes for pensionsudbetalinger. Modregningssatsen skal være højere for at tage hensyn til, at en skattefri indkomst er mere værd end en skattepligtig. Modregningssatsen fastsættes, så der bliver tale om tilnærmelsesvis samme reelle modregning som for arbejdsindkomst. Målsætningen må være at opnå en tilnærmelsesvis ens modregning for den person, der arbejder i pensionsalderen, og den person, der i stedet arbejder mere inden pensionsalderen og indsætter den ekstra indkomst på en pensionsordning, som derefter kommer til udbetaling i pensionsalderen. Det må være sigtepunktet, at sidstnævnte adfærd ikke stilles ringere end førstnævnte. Med den foreslåede modregningssats for arbejdsindkomst på 55 % skal modregningssatsen for skattefri pensioner være 87,3 % for at opnå denne sammenhæng /(1 skattesatsen for løn) * (aftrapningssatsen for løn/100) Svarende til: 100/(1 0,37) * (0,55/100) = 0,

323 Skattepligtige ikke offentlige pensioner kan efter kommissionens forslag kun stamme fra hidtidige pensionsindbetalinger i pensionsinstitutter uden for Grønland. En reduceret modregning for sådanne allerede foretagne indbetalinger giver ingen tilskyndelse til senere tilbagetrækning eller andre positive incitamentsvirkninger. Det foreslås derfor at fastholde det nuværende niveau for den sammensatte marginalskat (den samlede effekt af skat og modregning i pension) for sådanne pensioner. Der foreslås derfor en modregningssats på 70 % for sådanne pensioner. Endelig skal der ske modregning for formue uden for det formelle pensionssystem. Sigtet må være, at der sker tilnærmelsesvis ens modregning for 1) den person, der arbejder i pensionsalderen, 2) den person, der i stedet arbejder mere inden pensionsalderen og indsætter den ekstra indkomst på en pensionsordning, som derefter kommer til udbetaling i pensionsalderen, og 3) den person, der ligeledes arbejder mere inden pensionsalderen og sparer den ekstra indkomst op uden at indsætte den på en formel pensionsordning. I stedet sættes formuen på bankkonto, i værdipapirer, i fast ejendom eller andet. I pensionsalderen forbruges formuen. For at ligestille 2 og 3 skal ikke kun afkastet af formue uden for pensionsordninger modregnes, men der skal også tages højde for muligheden for at forbruge formuen over restlevetiden. Det foreslås derfor, at der i aftrapningsgrundlaget sammen med indkomst skal medregnes 8 % af den del af den aktuelle formue, der overstiger kr. 44 I opgørelsen af formuen uden for pensionsordninger skal indgå så meget som praktisk muligt. Herunder bolig og anden fast ejendom, bil, båd, værdipapirer og andre likvider. Med de foreslåede skattesatser og modregningssatser bliver der tale om følgende sammensatte marginalskatter (den samlede effekt af skat og modregning i pension): Arbejdsindkomst 71,7 %, men de første kr. for enlige og kr. for par er uden modregning. Kapitalindkomst 61,7 % Skattefri pensioner 71,7 % Skattepligtige ikke offentlige pensioner 81,1 % I dag er den sammensatte marginalskat knap 83 %. Motivationen for sondring mellem forskellige indkomsttyper ved beregningen af alderspensionen er at styrke incitamenterne til senere tilbagetrækning. Ved samtidig at opretholde en større 44 8 % af formuen svarer nogenlunde til den årlige udbetaling, hvis formuen forbruges over den forventede restlevetid for en gennemsnitlig 65 årig. 323

324 modregning for pensioner sikres, at alderspensionen primært giver en indkomstsikring i forhold til mindre bemidlede pensionister. Det foreslås, at der kan ydes personlige helbredsrelaterede tillæg. Kommissionen har ikke taget stilling til de konkrete kriterier. Det anbefales, at der udarbejdes kriterier for tillæg til helbredsrelaterede udgifter, der ligger ud over de udgifter, andre grupper også må forventes at have. For alderspensionister med vidtgående handicap bør det være muligt at få udgifterne til hjælpemidler som følge af deres handicap dækket helt eller delvist efter reglerne om personlige tillæg. Levetidsindeksering: Aldersgrænserne i det offentlige pensionssystem skal ses i forhold til befolkningens levetid. Uændrede aldersgrænser og stigende levetid vil være ensbetydende med en længere pensionsperiode, og dermed skabe en ubalance mellem træk og bidrag til det offentlige velfærdssystem. Den gennemsnitlige levetid i Grønland er lavere end i de andre nordiske lande, jfr. kapitel 1. I 2009 var middellevetiden for kvinder 70,9 år og for mænd 65,3 år. Med en pensionsalder på 65 år kan det således ved en umiddelbar betragtning forekomme, at pensionsperioden er meget kort. Dette er imidlertid ikke tilfældet. Når levetiden på gennemsnittet er lavere end i de nordiske lande skyldes det en større dødelighed af relativt unge mennesker, og ikke en speciel høj dødelighed omkring 60 års alderen. Restlevetiden for 65 årige er i dag ca. 12 år for mænd og 14 år for kvinder (det er ca. 4 år mindre end i Danmark). Flere socio økonomiske faktorer ligger bag den høje dødelighed blandt relativt unge, men løsningen på dette problemer skal ikke findes inden for pensionssystemets rammer. Der er socio økonomisk betingede forskelle i restlevetiden, ligesom der er en klar forskel mellem mænd og kvinder. En særlig problematik ved en generelt fastsat pensionsalder er, at ikke alle har arbejdsevnen intakt. For nogle er det tilfældet, men ikke for alle. Ligeledes vil den stigende levetid for mange være i form af flere sunde leveår, men det vil ikke være tilfældet for alle. Det er meget svært at indrette pensionsalderen i forhold til dette. Derimod er det vigtigt at den øvrige del af det sociale sikkerhedsnet giver mulighed for de, der er nedslidte og har svært ved at klare sig på arbejdsmarkedet inden pensionsalderen, nås. Dette er primært en opgave for førtidspensionssystemet, se kapitel 7. Udviklingen i restlevetiden for en 65 årig fremgår af figur 8.3. Figuren viser både den faktiske udvikling frem til i dag og den forventede udvikling i Grønlands Statistiks fremskrivning. Restlevetiden har taget et U forløb, hvor der i en periode var en tendens til fald, har der de senere år været en klar stigning. Fremadrettet ventes en ganske betydelig stigning i restlevetiden. 324

325 Figur 8.3: Faktisk og forventet udvikling i restlevetid for 65 årige kvinder og mænd. Note: Den fuldt optrukne linje viser den faktiske udvikling frem til 2007, og de stiplede linjer fremskrivningen ifølge Grønlands Statistiks befolkningsfremskrivning. Kilde: Grønlands Statistik (2009). Det er meget svært præcist at forudsige den fremtidige udvikling i levetiden. Gennem en lang årrække har der været en tendens til stigende levetid, og det forventes, som nævnt foroven, generelt at denne udvikling vil fortsætte (se f.eks. UN befolkningsprognoser (United Nations (2009)). I Grønlands tilfælde er udgangsniveauet for levealderen lav i international sammenligning. I det omfang, der sker en cathcing up i kraft af stigende levestandard og forbedring i sundhedstilstanden, vil stigningerne i Grønland i en periode være større end den globale trend. De demografiske problemer i mange lande skyldes, at man har forsømt at regulere aldersgrænserne i takt med stigende levealder. På den baggrund er det hensigtsmæssigt at knytte aldersgrænserne til udviklingen i levetiden. På den måde skal man ikke i dag fastlægge en politik baseret på usikre fremskrivninger af levealderen, og man sikrer sig en tilpasning til de ændringer der måtte ske. En sådan løbende udvikling i aldersgrænser må dog samtidig kendes af befolkningen, så man har mulighed for at planlægge tilbagetrækning. Kommissionen har overvejet to forskellige modeller for at knytte pensionsalderen til udviklingen i levetiden. Den enkleste model vil være at pensionsalderen reguleres, så den forventede pensionsperiode er 13 år svarende til niveauet i dag), dvs. stigninger i middellevetiden fører til en tilsvarende stigning i pensionsalderen. Alternativt kunne man hæve pensionsalderen med 2/3 af stigningen i 325

326 middellevetiden. På denne måde vil øget middellevetid blive delt mellem længere pensionsperiode og længere arbejdsperiode. Denne model kunne eventuel være operativ indtil pensionsperioden når et vist niveau, og man derefter går over til en regulering af pensionsalderen med udviklingen i middellevetiden. Kommissionen anbefaler, at pensionsalderen knyttes til udviklingen i middellevetiden på en af de to måder. Beregninger i forslagspakken er baseret på følgende forslag for tilpasningen af pensionsalderen 45 : Aldersgrænserne reguleres efter restlevetiden for en 65 årig. Aldersgrænsen reguleres så den forventede pensionsperiode bliver 13 år svarende til niveauet i dag. Aldersgrænserne fastlægges med et varsel på 3 år, dvs. aldersgrænserne gældende i 2016 fastlægges i Opsamling De væsentligste effekter af forslagene på pensionsområdet er, at de bidrager til at sikre et pensionssystem, der giver en rimelig pensionsdækning for alle og modvirker fattigdom blandt pensionister. Grundlæggende skal forsøgelse som pensionsist sikres gennem forudgående opsparing, og derfor stilles der forslag til sikring af pensionsopsparing for alle. Niveauet for alderspensionen er i dag sådan, at den sikrer mod fattigdom. Det primære sigte med de stillede forslag er derfor at sikre en større pensionsopsparing for især lav indkomstgrupper samt at gøre systemet mere gennemskueligt og lette administrationen. Forslagene medvirker også til at styrke incitamenterne til senere tilbagetrækning. Samtidig vil en forøgelse af pensionsalderen i takt med udviklingen i levetiden give et væsentligt bidragt til at adressere de finansielle udfordringer aldring medfører for velfærdssamfundet, jfr. kapitel 1. De samlede effekter af forslagene i dette kapitel fremgår af kapitel Dette afviger lidt fra det danske system: Fra 2025 forøges aldersgrænserne i tilbagetrækningssystemet på linie med restlevetiden for 60 årige. Indekseringsmekanismen indebærer, a) At den forventede periode med efterløn og pension på længere sigt fastholdes på omkring 19½ år, svarende til niveauet i b) Hvis levetiden ikke stiger fra i dag, fastholdes efterlønsalderen på 62 år og folkepensionsalderen på 67 år. c) Hvis levetiden stiger yderligere, så vil efterlønsalderen igen kunne stige i 2025 og maksimalt med 1 år. d) Folkepensionsalderen ændres med samme regulering som efterlønsalderen og med ikrafttræden 5 år senere (dvs. første gang i 2030), således at efterlønsperioden bliver 5 år for alle årgange. e) Ændringer indfases med et varsel på 10 år, så der er god tid til at indrette sig. f) Der træffes beslutning om ændring i aldersgrænserne hvert 5. år, første gang i Aldersgrænserne reguleres med maksimalt 1 år af gangen. 326

327 Henvisninger Barr, N., and P. Diamond, 2006, The Economics of Pensions, Oxford Review of Economic Policy, 22(1), Grønlands Statistik, 2009, Befolkningsfremskrivninger Befolkning 2009:2 Grønlands Økonomiske Råd, 2010a, Økonomisk Råds Rapport 2010, Nuuk. Grønlands Økonomiske Råd, 2010b, Teknisk baggrundsnotat om de finanspolitiske udfordringer frem mod 2040, Nuuk. OECD, 2009, Pensions at a glance, Part II: Indicators of pensions policies (page ) Paris OECD (available via Velfærdskommissionen, 2006, Fremtiden velfærd vores valg, Analyserapport, København. World Bank, 1994, Averting the Old Age Crisis, World Bank Publications, Washington D.C. United Nations, 2009, World Population Ageing, New York. 327

328 Bilag Søjle 1 Alderspensionen Folkepensionen Den allmänna pensionen Elementer Alderspension (grundbeløb) Folkepension (grundbeløb og Garantipension, tidl. folkepension (grundbeløb) pensionstillæg) Arbejdsmarkedet Tillægspension (ATP) Arbejdsmarkedet Tillægspension (ATP) Tillægspension, tidl. ATP Den Særlige Pensionsopsparing (SP) Indkomstpension Den Supplerende Arbejdsmarkedspension Premiepension for Førtidspensionister (SAP) Metode Indkomstafhængig ydelse Indkomstafhængig ydelse (folkepensionen) Indkomstafhængig ydelse (garantipensionen) (alderspensionen) Obligatorisk opsparingsordning i relation til Obligatorisk opsparingsordning i relation til Obligatorisk opsparingsordning i relation til beskæftigelse (ATP) beskæftigelse (ATP, SP, SAP) beskæftigelse (tillægspensionen) Obligatorisk 'individuel' opsparingsordning i relation til beskæftigelse (indkomstpensionen) Obligatorisk individuel opsparingsordning i relation til beskæftigelse (premiepensionen) Finansiering Ydelsesdefineret og skattefinansieret payas-you-go ordning (alderspensionen) Ydelsesdefineret og skattefinansieret payas-you-go ordning (folkepensionen) Ydelsesdefineret og skattefinansieret pay-asyou-go ordning (garantipensionen) Bidragsdefineret og opsparingsbaseret ordning (ATP) Bidragsdefineret og opsparingsbaseret ordning (ATP, SP, SAP) Bidragsdefineret og opsparingsbaseret ordning (tillægspensionen) Bidragsdefineret og opsparingsbaseret pay-asyou-go ordning (indkomstpensionen) Bidragsdefineret og opsparingsbaseret ordning (premiepensionen) Tillæg Til udgifter forbundet med forsørgelse af børn Børnetillæg Kan ydes til alderspensionister, der har forsørgelsespligt for børn under 18 år. Størrelsen af børnetillægget fastsættes centralt af Naalakkersuisut. Børnetilskud Kan ydes til børn, når den ene af eller begge forældrene er folkepensionister. Størrelsen af børnetilskuddet fastsættes centralt af regeringen. 328

329 Til udgifter forbundet med bolig Boligsikring Boligydelse Bostadstilläg för pensionärer Kan kun ydes til lejeboliger i en enten offentligt, eller privat ejet bolig. Ydes som tilskud til lejeboliger. Størrelsen af boligsikringen afhænger af husstandens samlede skattepligtige indkomst i det nærmeste forudgående slutlignede år, huslejens størrelse, boligens størrelse og antallet af børn i husstanden. Til husstandens samlede skattepligtige indkomst regnes: 1) A-indkomster, hvori der indeholdes kildeskat, dvs. hovedsageligt løn i penge og pensioner, mere præcist: a) enhver form for vederlag i penge for personligt arbejde i tjenesteforhold, herunder løn, feriegodtgørelse, honorar, tantieme, provision, drikkepenge og lignende ydelser; b) godtgørelse for medlemskab af eller som medhjælp for bestyrelser, udvalg, kommissioner, råd og lignende, herunder andre arter af indkomst, der i det væsentlige udgør en nettoindkomst for erhververen, samt indhandlingsbeløb, der erhverves ved indhandling i Grønland af produkter hidrørende fra fiskeri, fangst, jagt, fåreavl og husflid, medmindre indhandlingen sker af selskaber, foreninger eller lignende; 2) B- indkomster, hvori der hverken indeholdes A-skat eller udbytteskat, dvs. øvrige indkomster, bortset fra udbytte fra grønlandske selskaber, hvori der er indeholdt udbytteskat, eksempelvis naturalydelser, renteindtægter og bruttoindkomst ved selvstændig virksomhed. Kan ydes til forskellige boligtyper. Ydes som tilskud til lejeboliger, og som lån til andelsboliger og ejerboliger. Størrelsen af boligydelsen afhænger af husstandens samlede aktuelle indkomst og formue, huslejens størrelse, boligens størrelse og antallet af personer i husstanden. Til husstandens samlede aktuelle indkomst regnes: 1) personlig indkomst: 2) positiv kapitalindkomst; 3) aktieindkomst. Kan ydes til forskellige boligtyper. Ydes som tilskud til både lejeboliger, andelsboliger og ejerboliger. Størrelsen af bostadstilläg for pensionärer afhænger af husstandens nuværende årsindkomst og huslejens størrelse. Til husstandens nuværende årsindkomst regnes: 1) ålderspension, premiepension, efterlevandepension, inkomst av kapital, förmögenhetstillägg (med 100%); 2) tjänstepension och avtalspension, privat pension, livränta, skattepliktig del av vårdbidrag (med 80%); 3) arbetsinkomster og inkomster av näringsverksamhet (med 50%). 329

330 Til udgifter forbundet med opvarmning Til udgifter forbundet med helbredsproblemer Personlige tillæg Personlige tillæg til væsentlige udgifter som følge af helbredsmæssige behov samt anskaffelse af briller og hjælpemidler beregnes på baggrund af kommunalbestyrelsens vurdering af, hvorvidt alderspensionistens udgifter er rimelige og nødvendige, samt hvorvidt alderspensionisten kan afholde disse rimelige og nødvendige udgifter indenfor rammerne af evt. rådighedsbestemte tillæg. Varmetillæg Beregnes på baggrund af varmeregninger fra de foregående tre år. Størrelsen af varmetillægget afhænger af størrelsen af en personlig tillægsprocent. Den personlige tillægsprocent fastsættes ud fra størrelsen af supplerende indtægter såsom indtægt ved personligt arbejde, udbetalinger fra arbejdsmarkedspensioner og individuelle pensioner, underholdsbidrag og andre løbende ydelser, anden skattepligtig indkomst udover folkepensionen, aktieindkomst, og positiv kapital indkomst. Helbredstillæg Beregnes på baggrund af en indtægtsgrænse og en formuegrænse, der fastsættes centralt af regeringen. Størrelsen af helbredstillægget afhænger af størrelsen af en personlig tillægsprocent. Den personlige tillægsprocent fastsættes ud fra størrelsen af supplerende indtægter såsom indtægt ved personligt arbejde, udbetalinger fra arbejdsmarkedspensioner og individuelle pensioner, underholdsbidrag og andre løbende ydelser, anden skattepligtig indkomst udover folkepensionen, aktieindkomst, og positiv kapital indkomst. 330

331 Til de økonomisk dårligst stillede ælde Personlige tillæg Supplerende pensionsydelse Äldreförsörjningsstöd (ældrecheck) Personlige tillæg til Beregnes på baggrund af en overlevelseshjælp beregnes på indtægtsgrænse og en formuegrænse, baggrund af der fastsættes centralt af regeringen. kommunalbestyrelsens vurdering Størrelsen af supplerende af, hvorvidt alderspensionistens pensionsydelse (ældrecheck) udgifter er rimelige og afhænger af størrelsen af en personlig nødvendige, samt hvorvidt tillægsprocent. Den personlige alderspensionisten kan afholde tillægsprocent fastsættes ud fra disse rimelige og nødvendige størrelsen af supplerende indtægter. udgifter indenfor rammerne af evt. rådighedsbestemte tillæg. Til rimelige og nødvendige udgifter Rådighedsbestemte tillæg Personligt tillæg Beregnes på baggrund af et rådighedsbeløb, der fastsættes decentralt af kommunalbestyrelsen. Størrelsen af rådighedsbestemte tillæg afhænger af differencen imellem rådighedsbeløbet og størrelsen af den skattepligtige indkomst efter De supplerende indtægter, der influerer på størrelsen af supplerende pensionsydelse (ældrecheck), er bl.a.: 1) indtægt ved personligt arbejde; 2) udbetalinger fra arbejdsmarkedspensioner og individuelle pensioner; 3) underholdsbidrag og andre løbende ydelser; 4) anden skattepligtig indkomst udover folkepensionen; 5) aktieindkomst; 6) positiv kapital indkomst. Beregnes på baggrund af kommunens vurdering af, hvorvidt alderspensionistens udgifter er rimelige og nødvendige, samt hvorvidt alderspensionisten kan afholde disse rimelig og nødvendige udgifter indenfor rammerne af evt. andre former for tillæg. Beregnes på baggrund af et prisbasbelopp, der fastsættes centralt af regeringen. Størrelsen af äldreförsörjningsstöd afhænger af differencen imellem prisbasbeloppen og størrelsen af den skattepligtige indkomst efter skat, og efter fradrag af bostadskostnad (efter fradrag af bostadstilläg for pensionärer). 331

332 skat, og efter fradag af husleje (efter fradrag af boligsikring) og udgifter til vand og el. Pensionsalderen Tidlig Ingen Ingen 61 år Normal 65 år 65 år 65 år Muligheden for at udskyde Tilbagetrækningstidspunktet helt eller delvist Mulighed for at udskyde tilbagetrækningstidspunktet delvist, dvs. mulighed for at have indtægtsgivende arbejde ved siden af pensionen Det er muligt at have indtægtsgivende arbejde ved siden af alderspensionen. Efter en bestemt indtægtsgrænse, der varierer afhængigt af civilstand, nedsættes alderspensionen med et bestemt beløb. Ved indtægter af en bestemt størrelse bortfalder alderspensionen helt. Det er muligt at have indtægtsgivende arbejde ved siden af folkepensionen. Efter en bestemt indtægtsgrænse, der varierer afhængigt af civilstand, nedsættes folkepensionen med et bestemt beløb. Ved indtægter af en bestemt størrelse bortfalder folkepensionen helt. Hvilke indtægter, der influerer på folkepensionen, er forskelligt for grundbeløbet og pensionstillægget. De indtægter, der influerer på grundbeløbet (indtægter ved personligt arbejde), er: 1) lønindtægt (eksklusive arbejdsmarkedsbidrag); 2) honorar, mødediæter mv.; 3) indtægt, der midlertidigt er lønindtægt; 4) indtægt fra egen virksomhed De indtægter, der influerer på pensionstillægget (supplerende indtægter), er: 1) indtægt ved personligt arbejde; 2) Det er muligt at have indtægtsgivende arbejde ved siden af den allmänna pensionen. Alderspensionisten kan vælge at supplere en evt. indtægt med enten hele eller dele af den allmänna pensionen, hhv. 25, 50, 75 eller 100% af den allmänna pensionen. Garantipensionen kan først hæves fra det 65. leveår, men såvel indkomstpensionen, som præmiepensionen og tillægspensionen kan hæves allerede fra det 61. leveår. Såfremt den allmänna pensionen hæves før det 65. leve år, mindskes denne imidlertid varigt med en vis procentdel (0,5%) for hver måned før det 65. leveår denne hæves. 332

333 udbetalinger fra arbejdsmarkedspensioner og individuelle pensioner; 3) underholdsbidrag og andre løbende ydelser; 4) anden skattepligtig indkomst ud over folkepensionen; 5) aktieindkomst; 6) positiv kapitalindkomst. Mulighed for at udskyde tilbagetrækningstidspunktet helt, dvs. mulighed for at udskyde pensionen Når pensionstillægget beregnes, har folkepensionisten ret til et særligt bundfradrag for indtægter ved personligt arbejde. Det fulde bundfradrag kan fradrages i indtægten for personligt arbejde for et arbejdsår, uanset hvornår folkepensionisten påbegynder arbejdsåret. Folkepensionen kan helt fravælges, og dermed gemmes til senere, såfremt en evt. indtægt giver et tilstrækkeligt indkomstgrundlag. Såfremt folkepensionen opsættes, optjenes en ret til at få forhøjet den senere folkepension med en venteprocent. Venteprocenten forhøjes, jo længere tid folkepensionen opsættes. Optjening af venteprocenten og retten til at få forhøjet den senere folkepension er betinget af en indtægt ved personligt arbejde i mindst timer hvert kalenderår. Folkepensionen kan opsættes i op til ti år i alt og højst i to perioder, hvor der i den mellemliggende periode modtages folkepension. Den allmänna pensionen kan helt fravælges, og dermed gemmes til senere, såfremt en evt. indtægt giver et tilstrækkeligt indkomstgrundlag. Såfremt den allmänna pensionen først hæves efter det 65. leveår, forhøjes denne varigt med en vis procentdel (0,7%) for hver måned efter det 65. leveår denne hæves. 333

334 Kapitel 9: Skatter og Afgifter 9.1 Indledning Skatternes primære funktion er at finansiere de offentlige udgifter. Skatternes størrelse og systemets indretning afhænger derfor først og fremmest af de politiske ønsker til velfærdssystemets omfang og indretning. Indretningen af skattesystemet spiller sammen med det sociale sikkerhedsnet en stor rolle for indkomstfordelingen, og derfor er fordelingspolitiske målsætninger også af stor betydning. Skattesystemet har også adfærdseffekter, dvs. at skatterne og afgifterne påvirker borgernes og virksomhedernes adfærd. I nogle tilfælde kan beskatning benyttes til at påvirke beslutninger i en ønsket retning, som det f.eks. er tilfældet med miljøafgifter. I andre tilfælde påvirkes de økonomiske incitamenter i en uheldig retning. De adfærdsmæssige effekter af beskatning er derfor at stor betydning for indretningen af skattesystemet. Skatternes størrelse og systemets indretning har også betydning for et lands konkurrenceevne på det internationale marked med henblik på at tiltrække udenlandske investeringer og veluddannet arbejdskraft. Den globale udvikling har resulteret i et marked hvor såvel arbejdskraft som kapital er meget mobile. Samtidig har verden fået øje på Grønlands særlige komparative fordele inden for naturressourcer (mineraler, olie og energi), hvor store internationale projekter på den ene side giver nogle muligheder for erhvervsudvikling men på den anden side også stiller nogle krav til skattesystemet. Det eksisterende skattesystem, skattebasen og den underliggende administration er ikke indrettet til at håndtere disse udfordringer, og dette sætter systemet under pres. På denne baggrund kræver et robust og holdbart skattesystem: Bred skattebase tillader et enkelt skattesystem, styrker omfordelingen og reducerer adfærdsmæssige uhensigtsmæssigheder. Dette muliggør tillige lavere satser for givet provenu, hvorved skattens forvridninger reduceres. Begrænsede undtagelsesmuligheder, fordi undtagelser øger de administrative byrder og skaber kompleksitet. En i udgangspunktet proportional indkomstbeskatning, hvor der på samme måde som i dag sker en omfordeling via person og standardfradrag. En moderniseret og mere effektiv skatteadministration, hvilket stiller krav til tilstrækkelig revisionskapacitet, effektiv og hensigtsmæssig brug af tilgængelig teknologi og kompetence og evne til at yde den nødvendige service over for borgere og virksomheder. Klar hensyntagen til, at systemomkostningerne skal bæres af en lille befolkning, og at myndighederne (og virksomhederne) har vanskeligt ved at rekruttere medarbejdere med de nødvendige skattefaglige kvalifikationer 334

335 9.2. Det eksisterende skattesystem I sammenligning med de fleste andre udviklede lande har Grønland opbygget et relativt enkelt skattesystem, hvilende på proportional beskatning af arbejds og visse kapitalindkomster samt et begrænset antal importafgifter. Skattesystemet bygger på grundprincipperne i det danske skattesystem. Skattesystemet i Grønland er dog mindre komplekst end det danske, hvilket bl.a. hænger sammen med, at indkomstdannelsen i Grønland er forskellig fra den danske og et udbredt ønske om, at skattesystemet bør være så enkelt som muligt De bærende principper netto og globalindkomstprincippet Det grønlandske skattesystem bygger som altovervejende hovedregel på et nettoindkomstprincip, hvorefter den skattepligtige indkomst opgøres som et samlet nettobeløb. Den personlige indkomstskat hviler på den antagelse, at indkomsten er det bedste mål for skatteevne. Indkomst defineres i teoretisk sammenhæng som forbrugsmulighed, dvs. som det maksimale beløb skatteyderen kan tillade sig at forbruge over en given periode uden at forringe sin reale formuestilling. Nettoindkomstprincippet indebærer, at alle indkomstformer behandles ens, uanset om indkomsten hidrører fra lønarbejde, selvstændig virksomhed, kapitalafkast, kapitalgevinst eller pension m.v. og opgøres under ét og medregnes i den skattepligtige indkomst uanset om de er realiseret eller ej. Herfra fratrækkes de samlede fradragsberettigede udgifter herunder en korrektion for inflationsudhulingen af formuens værdi hvorved den skattepligtige indkomst fremkommer. Endelig bygger nettoindkomstprincippet på et globalindkomstprincip, som indebærer, at indkomst fra udenlandske kilder indgår i den skattepligtige indkomst. Nettoindkomstsystemet indebærer en række praktiske fordele, idet der alene skal opgøres én samlet skattepligtig indkomst for hvert år. I praksis lever de færreste indkomstskattesystemer op til denne rendyrkede indkomstdefinition. Det er karakteristisk, at Grønland kun i mindre omfang beskatter kapitalgevinster eller tillader fradrag af kapitaltab. Endvidere beskattes en række løngoder ikke, og beskatningen af kapitalindkomster er usystematisk. Det kendetegner desuden skattesystemet, at anvendelsen af en række centrale bestemmelser i loven forudsætter skattemyndighedernes tilladelse/dispensation, uden at de nærmere vilkår for opnåelse af en sådan er angivet i loven. Indkomstskatteloven indeholder, bortset fra ved skattepligts indtræden og ophør, ingen direkte regler om periodisering af indtægter og udgifter, men loven bygger som udgangspunkt på det såkaldte retserhvervelses og retsforpligtelsesprincip, hvorefter det afgørende er, hvornår der er erhvervet ret til en given indtægt, og hvornår der er påtaget en forpligtelse til at afholde en udgift. Endelig gælder, at indkomsten som udgangspunkt omfatter alle indtægter, uanset om de består i kontanter eller formuegoder af kontantværdi. Det vil sige, at alle retserhvervelser af økonomisk værdi uanset fremtrædelsesform er skattepligtige, med mindre andet fremgår af loven i øvrigt. 335

336 Som nævnt hviler det grønlandske indkomstskattesystem på globalindkomstprincippet. Såfremt de til Grønland fuldt skattepligtige personer tillige opfylder betingelserne for fuld skattepligt til et fremmed land, kan der for de pågældende blive tale om dobbeltbeskatning. Indkomstskatteloven giver mulighed for lempelse af beskatningen, således at skatten til den fremmede stat kan fradrages i den grønlandske skat, dog højest med et beløb svarende til den del, som den grønlandske skat udgør af indkomsten. Dobbeltbeskatningen søges løst ved indgåelse af dobbeltbeskatningsaftaler, hvor domicilland og kildeland fordeler beskatningsretten til de enkelte indkomstkilder. Der er indgået dobbeltbeskatningsaftaler med en række nordiske lande (Danmark, Færøerne, Island og Norge). Overenskomsterne bygger i vidt omfang på principperne i OECD s modelkonvention. Personer, kapital, varer og tjenesteydelsers frie bevægelse forøger muligheden for skatteunddragelse og nødvendiggør en gensidig bistand mellem landene bl.a. i form af oplysninger om de skattepligtiges indtægts og formueforhold og andre former for internationalt samarbejde og bistand. Grønland er med i den nordiske bistandsaftale og har siden 2006 deltaget i et nordisk projekt vedrørende indgåelse af skatteaftaler med lande og jurisdiktioner, med udbyggede finanscentre (særlige skattelylande). For en uddybende gennemgang af skatte og afgiftssystemet, se Skatte og Velfærdskommissionen (2011d) Skatte og afgiftsstrukturen Fordelingen af det samlede skatteprovenu på forskellige beskatningsformer fremgår af Tabel 9.1. Den personlige indkomstskat vejer langt tungere i skattesystemet end de øvrige skatter og afgifter. Indkomstskattens store vægt i skattesystemet afspejler særligt to forhold, dels udgør de indirekte skatter kun en lille andel af de samlede indtægter, hvilket primært skyldes, at der i modsætning til næsten alle andre lande ikke opkræves moms, men kun punktafgift på ganske få varegrupper, dels at der stort set ikke opkræves arbejdsmarkedsbidrag til obligatoriske sociale sikringsordninger. I de fleste andre lande har arbejdsmarkedsbidragene derimod stor betydning. Som det fremgår af tabel 9.1, udgør den direkte beskatning af arbejde en meget høj andel af den samlede beskatning. 336

337 Tabel 9.1 Fordeling af provenu på skattetyper I kr. I procent Personlig indkomstskat ,0 % 75,3 % 76,0 % Selskabsskatter mv ,1 % 3,9 % 4,3 % Arbejdsmarkedsbidrag ,3 % 1,9 % 1,7 % Skat af formue, ejendom mv ,4 % 1,4 % 1,4 % Afgifter på varer og tjenesteydelser ,2 % 17,5 % 16,6 % I alt % 100 % 100 % Kilde: Skattestyrelsen 2010 Tabellen viser, at ca. 80 procent af det samlede provenu stammer fra de direkte skatter (indkomstskatter). Heraf udgør ca. 7 procent selskabs og udbytteskatter, mens ca. 93 procent vedrører personskatter. Ca. 20 procent af det samlede provenu stammer fra indirekte skatter (afgifter), hvoraf provenuet fra indførselsafgifterne udgør knap 72 procent. 76 procent af provenuet fra indførselsafgifterne vedrører afgifter på alkohol og tobak. Der er således to dominerende provenuskabere i skatte og afgiftssystemet. Den vigtigste er den personlige indkomstskat, som står for omkring 3/4 af det samlede skatte og afgiftsprovenu. Heraf udgør kommuneskatterne knap 3/4 af det samlede indkomstskatteprovenu. Den næst vigtigste provenuskaber er indførselsafgifterne, som bidrager med knap 14 pct. af provenuet. Herudover bidrager andre afgifter og selskabsskat med nogle få procent til det samlede provenu. I tabel 9.2. er vist, hvordan skatte og afgiftsprovenuet er fordelt på de vigtigste hovedkategorier for årene 2004 til Tabellen viser, at indkomstskatter og indførselsafgifter udgør en faldende andel af de samlede skatte og afgiftsindtægter. Tabel 9.2: Samlet provenu fra skatter og afgifter fordelt på skattearter i procent Indkomstskat 76,4 % 76,1 % 76,8 % 73,3 % 73,5 % 74,5 % Selskabsskat 3,9 % 3,8 % 3,9 % 6,8 % 5,78 % 5,8 % Indførselsafgifter 16,6 % 16,9 % 15,8 % 15,2 % 15,0 % 14,0 % heraf tobak 6,6 % 6,4 % 6,0 % 5,7 % 5,1 % 4,7 % heraf alkohol 7,1 % 7,2 % 6,7 % 6,3 % 6,2 % 6,1 % Andre afgifter 3,1 % 3,2 % 3,5 % 4,7 % 5,8 % 5,7 % I alt 100,0% 100 % 100 % 100 % 100% 100 % Kilde: Skattestyrelsen (2010) Tabel 9.3 viser med yderligere specifikation fordelingen af provenu for

338 Tabel 9.3: Samlede skatter og afgifter , kr Landsskat Kommunale skatter inkl. særlig landsskat Selskabsskatter, udbytteskatter inkl. Kom. andel Indførselsafgifter heraf på alkohol drikke heraf på tobaksvarer Motorafgift Rejeafgift Havneafgift Stempel afgift Lotteriafgift Automatspilsaf gift Afgifter bet. jagt og fiskeri Afgifter tips og lotto Arbejdsmarked safgift I alt Kilde: Skattestyrelsen (2010) 338

339 9.2.3 Den direkte beskatning af arbejdsindkomst Indkomstbeskatningssystemet er udformet således, at indkomst er skattepligtig, uanset om indkomsten består af kontanter eller naturalier. Personer, der har bopæl i Grønland eller opholder sig i Grønland i mindst 6 måneder, er fuldt skattepligtige. For fuldt skattepligtige beskattes den samlede årsindkomst, uanset hvor i verden indkomsten stammer fra. Der er begrænset skattepligt til Grønland for personer, som ikke er bosat i Grønland eller opholder sig i Grønland i mindst 6 måneder, men som har indtægter fra Grønland. Begrænset skattepligt omfatter kun indkomst fra kilder i Grønland. Det gælder bl.a. arbejdsindkomst fra Grønland, hvis opholdet overstiger 60 dage i sammenhæng. En begrænset skattepligtig har et årligt standardfradrag på 10 pct. af lønindkomsten, dog højst kr., men kan til gengæld ikke fratrække faktiske lønmodtagerudgifter. Indkomstskatten udskrives med en samlet sats, der er sat sammen af 3 skatteprocenter: 46 En landsskat på 11 procent, som betales til landskassen af alle i Grønland, En fælleskommunal skat på 6 procent, som betales af alle beboere i kommunerne, og efterfølgende fordeles provenuet fra denne skat imellem kommunerne En kommuneskat på mellem 25 og 28 procent (2011), som fastsættes af kommunalbestyrelserne i landets 4 kommuner. Der er progression i indkomstbeskatningen i kraft af personfradraget på kr. Herudover bidrager også standardfradraget til progressionen. En skattepligtig får et såkaldt standardfradrag på kr., såfremt den pågældende undlader at fradrage faktiske driftsomkostninger eller lønmodtagerudgifter. Personskatten opkræves som kildeskat, idet skatten indeholdes af arbejdsgiveren i forbindelse med udbetaling af løn m.v. (A indkomst). Der findes en særlig regel for arbejdsindkomst fra selvstændig virksomhed. Den del af den samlede B indkomst (inkl. også kapitalindkomst), som ikke overstiger kr. på årsbasis, er skattefri. B indkomst opkræves i øvrigt i 10 årlige rater på grundlag af den forventede årlige indkomst. 46 For indbyggere uden for den kommunale inddeling opkræves en særlig landsskat på 26 pct. i stedet for fælleskommunal og kommuneskat. 339

340 Tabel 9.4: Skatteprocenter og faste fradrag 2003 og Landsskat Særlig landsskat Fælleskommunal skat 4 6 Kommunal skat (gens.) 26,80 26,00 Selskabsskat Selskabsskat for råstofudvinding Personfradrag Standardfradrag Grænse for skattefri B indkomst Note: For borgere uden for kommunal inddeling opkræves særlig landsskat i stedet for fælleskommunal og kommuneskat. Kilde: Skattestyrelsen (2010) Skattekilder for de forskellige indkomstgrupper Tabel viser A indkomst, B indkomst, standardfradrag, ligningsmæssige fradrag, personfradrag m.v. fordelt på indkomstgrupper i summer (9.5), i antal personer (9.6.) samt gennemsnitlig værdi (9.7). Fordelingen af positiv kapitalindkomst på indkomstgrupper viser som forventet qua de normale opsparingskvotefordelinger, at den samlede kapitalindkomst fra opsparing er stigende med bruttoindkomsten som følge af den stigende opsparingstilbøjelighed blandt de højest lønnede. 340

341 Tabel 9.5. Fordelingen af indkomster og fradrag i værdier for forskellige indkomstgrupper (2009) Under til til til til til Over Værdi i 2009 (1000 kr.) Indkomstfordeling 0 (A og B indkomst) Indkomstfordeling 1 (A indkomst) Heraf på offentlig hjælp (trangsvurderet, GIS/DIS mv.) B indkomst (> 0) Renteindtægter Frie goder i ansættelse Øvrig B indkomst (uddannelsesstøtte, frirejser, gaver mv.) Indhandling/brætomsætning, Netto B indkomst under eller = B indkomst under eller = B indkomst over B bundfradrag = Netto B indkomst over Skattefri B indkomst Standardfradrag (over 0) Heraf m. standardfradrag under Standardfradrag = Ligningsmæssigt fradrag (over 0) Heraf m. renteudgifter Fagligt kontingent Pensionsindbetaling (privat) Underholdsbidrag Øvrigt fradrag Driftsomkostninger, Virksomhedsrenter mv Ligningsmæssigt fradrag over (brugt fradrag) Indkomstfordeling 2 (skattepligtig indkomst) Heraf med skattepligtig indkomst under eller = Indkomstfordeling 3 (skattepligtig indkomst) efter overført fradrag) Personfradrag (over 0) Heraf m. personfradrag = Personfradrag under Personfradrag over Indkomstfordeling 4 (skalaindkomst) Andre fordelinger: Gæld til banker, realkredit mm Kursværdi af værdipapirer Skattemæssige afskrivninger Skattemæssigt resultat (overskud) Skattemæssigt resultat (underskud) Kilde: Skattestyrelsen (2010) Anmærk.: Tabellen viser en betinget fordeling, dvs. fordelinger betinget af en hovedfordeling. Fordelingerne af B indkomst og fradrag er således betinget af hovedfordelingen på A indkomst (indkomstfordeling 1). Alle 341

342 Tabel 9.6 Fordelingen af indkomster og fradrag i personer for forskellige indkomstgrupper (2009) Antal personer i 2009 under til Til til til Til Over Alle Indkomstfordeling 0 (A og B indkomst) Indkomstfordeling 1 (A indkomst) Heraf på offentlig hjælp (trangsvurderet, GIS/DIS mv.) B indkomst (over 0) Renteindtægter Frie goder i ansættelse Øvrig B indkomst (uddannelsesstøtte, frirejse, gaver mv.) Indhandling/brætomsætning, Netto B indkomst under eller = B indkomst under eller = B indkomst over B bundfradrag = Netto B indkomst over Netto B indkomst = Skattefri B indkomst Standardfradrag (over 0) Heraf m. standardfradrag Under Standardfradrag = Ligningsmæssigt fradrag (over 0) Heraf m. renteudgifter Fagligt kontingent Pensionsindbetaling (privat) Underholdsbidrag Øvrigt fradrag Driftsomkostninger, virksomhedsrenter mv Ligningsmæssigt fradrag Over (brugt fradrag) Indkomstfordeling 2 (skattepligtig indkomst) Heraf med skattepligtig indkomst under eller = Indkomstfordeling 3 (skattepligtig indkomst efter overført fradrag) Personfradrag (over 0) Heraf m. personfradrag = Personfradrag under Personfradrag over Indkomstfordeling 4 (skalaindkomst) Andre fordelinger: Gæld til banker, realkredit mm Kursværdi af værdipapirer Skattemæssige afskrivninger Skattemæssigt resultat (overskud) Skattemæssigt resultat (underskud) Kilde: Skattestyrelsen (2010) Anmærk.: Tabellen viser en betinget fordeling, dvs. fordelinger betinget af en hovedfordeling. Fordelingerne af B indkomst og fradrag er således betinget af hovedfordelingen på A indkomst (indkomstfordeling 1). 342

343 Tabel 9.7 Gennemsnitlig fordeling af indkomster og fradrag per person for forskellige indkomstgrupper (2009) Gennemsnit pr. personer i under til til til til Til Over Alle Indkomstfordeling 0 (A og B indkomst) Indkomstfordeling (A indkomst) Heraf på offentlig hjælp (trangsvurderet, GIS/DIS mv.) B indkomst (over 0) Renteindtægter Frie goder i ansættelse Øvrig B indkomst (uddannel sesstøtte, frirejse, gaver mv.) Indhandling/brætomsætning, Netto B indkomst under eller = B indkomst under eller = B indkomst over B bundfradrag = Netto B indkomst over Netto B indkomst = 0 Skattefri B indkomst Standardfradrag (over 0) Heraf m. standardfradrag Under Standardfradrag = Ligningsmæssigt fradrag (over 0) Heraf m. renteudgifter Fagligt kontingent Pensionsindbetaling (privat) Underholdsbidrag Øvrigt fradrag Driftsomkostninger, virksomhedsrenter mv. Ligningsmæssigt fradrag Over (brugt fradrag) Indkomstfordeling (skattepligtig indkomst) Heraf med skattepligtig indkomst under eller =0 Indkomstfordeling (skattepligtig indkomst efter overført fradrag) Personfradrag (over 0) Heraf m. personfradrag = Personfradrag under Personfradrag over Indkomstfordeling (skalaindkomst) Andre fordelinger: Gæld til banker, realkredit mm Kursværdi af værdipapirer Skattemæssige afskrivninger Skattemæssigt resultat (overskud) Skattemæssigt resultat (underskud) Kilde: Skattestyrelsen (2010) Anmærk.: Tabellen viser en betinget fordeling, dvs. fordelinger betinget af en hovedfordeling. Fordelingerne af B indkomst og fradrag er således betinget af hovedfordelingen på A indkomst (indkomstfordeling 1). 343

344 9.2.5 Indførselsafgifter Afgifterne udgør som nævnt knap 14 pct. af de samlede skatte og afgiftsindtægter. De vigtigste afgifter er indførselsafgifterne, som står for 3/4 af de samlede afgifter. Der er tale om en række forbrugsafgifter (punktafgifter), som af praktiske årsager opkræves ved indførslen. Der er indførselsafgift på nedennævnte varer (tabel 9.8), hvor provenu og forholdsmæssige bidrag i 2009 er vist: Tabel 9.8: Indførselsafgifter i 2009 i kr. og i procent Andel af samlede indførselsafgifter Vare Provenu i 1000 kr. i procent Cigaretter ,5 % Øl ,8 % Spiritus ,0 % Vin ,7 % Chokolade og slik ,4 % Sukker/kaffe/the ,2 % Anden tobak ,1 % Mineralvand ,4 % Emballage ,3 % Kød ,0 % Motorkøretøjer ,0 % Parfume ,8 % Diverse 32 0,0 % I alt % Kilde: Skattestyrelsen (2010) Som det fremgår af oversigten bidrager alene giftskatterne på tobaksvarer og alkohol med godt 77 pct. af afgiftsprovenuet. To standardvarer, cigaretter og øl, bidrager alene med 54 pct. af afgiftsprovenuet. Til gengæld er der en række afgiftspligtige varer, som kun indbringer meget beskedent provenu. 9.3 Udfordringer ved det eksisterende skattesystem Incitamenter der påvirker arbejdsudbuddet Beskatning skaber en forskel mellem det privat og det samfundsøkonomiske afkast af en økonomisk aktivitet. Lønnen eller afkastet efter skat er det privatøkonomiske afkast af en given aktivitet, mens løn eller afkast før skat er det samfundsøkonomiske afkast. Det privatøkonomiske afkast er således lig det samfundsøkonomiske afkast minus skatterne. Beskatningen skaber således en forskel eller en kile skattekilen mellem det samfunds og privatøkonomiske afkast. Den private beslutningstagers dispositioner afhænger af det privatøkonomiske afkast, da det er afgørende for de forbrugsmuligheder aktiviteten eller indsatsen skaber grundlag for. For den private beslutningstager har aktiviteten således et mindre afkast end det samfundsmæssige afkast. Det betyder generelt, at den private beslutningstager vælger en mindre indsats eller aktivitet, end det der er samfundsmæssigt optimalt. Beskatningen skaber en såkaldt inefficiens eller forvridning. 344

345 En væsentlig beslutning for de fleste er arbejdsudbuddet. En væsentlig motivation for at gå på arbejde er at erhverve sig forbrugsmuligheder. Forbrugsmulighederne af en given arbejdsindsats er lønnen minus den samlede beskatning. Beskatningen inkluderer både den direkte beskatning af indkomsten og den indirekte i form af forskellige former for afgifter pålagt forbruget. Beskatning skaber en forvridning af arbejdsudbuddet, da det privatøkonomiske afkast (lønnen efter alle former for beskatning) bliver mindre end det samfundsøkonomiske afkast. En følge heraf er, at arbejdsudbuddet og dermed beskæftigelsen bliver mindre end hvad der er samfundsmæssigt hensigtsmæssigt beskatningen har en forvridende effekt. Sagt på en anden måde; det vil være samfundsøkonomisk fordelagtigt, hvis nogle flere arbejdede noget mere, da det samfundsøkonomiske afkast er højere end det privatøkonomiske afkast, den enkelte disponerer ud fra. Det er derfor en væsentlig udfordring ved indretningen af skattesystemet, at skattekilen på arbejde og dermed forvridningen af arbejdsudbud og beskæftigelse bliver mindst mulig. Hvordan arbejdsudbuddet afhænger af en skatteændring er imidlertid et mere kompliceret spørgsmål. Betragt en skattestigning. En sådan stigning vil mindske lønnen efter skat og dermed belønningen for en given arbejdsindsats. Den lavere belønning kan få arbejdsudbyderen til at udbyde mindre arbejdskraft. Det kaldes substitutionseffekten. Den lavere løn efter skat betyder imidlertid også, at man er nødt til at arbejde noget mere for at opnå et givet forbrug. Det kaldes indkomsteffekten. Ved en skattestigning virker substitutionseffekten i retning af at mindske arbejdsudbuddet, og indkomsteffekten i retning af at øge arbejdsudbuddet. I tilfælde af en skattereduktion trækker substitutionseffekten i retning af mere og indkomsteffekten i retning af mindre arbejdsudbud. Den samlede effekt på arbejdsudbuddet af en skatteændring er således teoretisk usikkert. Empiriske studier viser gennemgående, at substitutionseffekten dominerer over indkomsteffekten, men den samlede reaktion af arbejdsudbuddet på ændringer i lønnen efter skat er relativ beskeden. Det betyder i praksis, at en reduktion af arbejdsindkomstbeskatningen vil føre til øget arbejdsudbud, men ikke i så stort et omfang, at en skattenedsættelse er selvfinansierende. Effekterne af en skatteændring på arbejdsudbuddet kompliceres yderligere af, at den samlede effekt på arbejdsudbud og beskæftigelse afhænger af, hvad en given skattestigning skal finansiere. Der kan være tale om en finansiering af tiltag, der virker i retning af enten at understøtte (børnepasning, uddannelse) eller mindske (pensionering) arbejdsudbuddet. Endelig skal det bemærkes, at det ikke er en selvstændig målsætning at maksimere arbejdsudbuddet. Det afgørende er imidlertid at mindske forvridninger af betydning for arbejdsudbuddet, således at de private beslutninger er mest muligt i overensstemmelse med, hvad der er samfundsmæssigt optimalt. For en nærmere vurdering af beskatningens betydning for arbejdsudbuddet er det vigtigt at sondre mellem arbejdsudbuddets kvantitative og kvalitative dimension. Den kvantitative dimension vedrører, hvor der arbejdes (deltagelsesbeslutningen) og hvor meget der arbejdes 345

346 (timebeslutningen). Den kvalitative dimension vedrører kvalifikationer, uddannelse, mobilitet osv. af betydning for den værdiskabelse det kvantitative arbejdsudbud giver mulighed for at skabe. Deltagelsesbeslutningen I et velfærdssamfund afhænger deltagelsesbeslutningen for de fleste af en afvejning mellem at modtage en eller anden social ydelse (f.eks. offentlig hjælp, pension) eller at være i beskæftigelse (forudsat, at man kan finde et job). Deltagelsesbeslutningen vil blandt andet afhænge af, hvorledes ens rådighedsbeløb (forbrugsmuligheder) påvirkes ved at gå fra en social ydelse til at være i beskæftigelse. Det afhænger selvsagt af den type job og den løn man kan få. Men effekten på rådighedsbeløbet ved at skifte status afhænger også af den sociale ydelse, man ikke længere kan oppebære og de øgede skattebetalinger. Her er den sammensatte marginalskat af betydning. Den sammensatte marginalskat er sammensat af både de sociale ydelser man mister (f.eks. offentlig hjælp, boligsikring) og de øgede skatter, man skal betale, når man i kraft af at være i arbejde har en højere indkomst. Den sammensatte marginalskattesats indeholder således effekter fra både det sociale system og skattesystemet. Den sammensatte marginalskat kan være af betydning for, om man ønsker at have et job. Den kan også være af betydning for, hvor effektivt man søger efter et job, eller hvilke type jobs man er villige til at acceptere. Desto mere man øger rådighedsbeløbet ved at få et job, desto stærkere er motivationen til at finde et job. Selv om der i dag er en relativ høj erhvervsdeltagelse for langt de fleste befolkningsgrupper (unge, mænd/kvinder, seniorer), tyder kommissionens beregninger af de sammensatte marginalskatter på, at der er eller i hvert fald let kan opstå store samspilsproblemer i forhold til den enkelte persons beslutning om at søge eller opretholde beskæftigelse (Skatte og Velfærdskommissionen (2011b)). Timebeslutningen Hvor mange timer den enkelte vil arbejde (arbejdstid over dagen, antal arbejdsdage per uge, ferie m.m.) afhænger af en afvejning mellem forbrug og fritid. Med fritid forstås den tid man ikke er på arbejde og som kan bruges på hvile, aktiviteter i hjemmet, gør det selv arbejde og fritidsaktiviteter m.m.. For dette valg er marginalskatten af betydning, dvs. hvor meget skal der betales i skat af den ekstra løn øget arbejde vil give? Desto højere marginalskatten, desto mere forvrides timebeslutningen.. Kvalitativ indsats Arbejdsudbuddets kvalitative dimension afhænger bl.a. af befolkningens uddannelsesniveau og erfaringer m.m.. Befolkningens valg af uddannelsesniveau kan på længere sigt påvirkes af skatten på arbejdskraft. Uddannelsen bidrager til at udvide individets forbrugsmulighedsområde, idet det antages, at højere uddannelse giver sig udslag i højere lønninger. Skattesystemet påvirker såvel de omkostninger, som den gevinst, der er forbundet med at tage en uddannelse. På den ene side 346

347 mindsker skatten den økonomiske gevinst ved at tage en uddannelse, på den anden side mindsker den også udgiften i form af tabte lønindtægter. Et progressivt skattesystem vil mindske den økonomiske tilskyndelse til at tage en uddannelse, idet skatten på lønindkomst efter endt uddannelse vil være højere end skatten på den lønindkomst, som individet ville have tjent, hvis han i stedet for at tage en uddannelse havde arbejdet. En høj marginalskat virker derfor effektivt som en skat på uddannelse. Uddannelsens ikke økonomiske afkast (højere status, større jobtilfredshed, flere spændende jobmuligheder m.v.) kan dog mindske skattens forvridende effekt. Den kvalitative indsats omfatter også medarbejdernes villighed til at påtage sig kedelige og anstrengende opgaver, medarbejdernes motivation til at komme med innovative løsninger og medvirke i nye processer på arbejdspladsen samt medarbejderens generelle fleksibilitet på arbejdspladsen. Også arbejdskraftens mobilitet, fagligt såvel som geografisk, hører ind under den kvalitative indsats. Det er velbelyst i undersøgelser fra andre lande at aflønningen af arbejdsindsatsen står i et tæt forhold til arbejdskraftens kvalitet. Det gælder både i forhold til aflønningen for den enkelte og i forhold til det generelle lønniveau i økonomien. Det uformelle marked Gør det selv arbejde (GDS arbejde) inkluderer som udgangspunkt al produktion i hjemmet (rengøring, børnepasning, boligreparationer m.v.). GDS arbejde er et alternativ til såvel fritid som udbud af arbejdskraft i det formelle marked. Skatter og afgifter forvrider samfundets optimale arbejdsdeling. Populært sagt bruger dyrt uddannende læger deres aftener på at reparere hus i stedet for at reparere mennesker. GDS arbejde resulterer både i et provenutab og et produktivitetstab for samfundet. Det er samfundsøkonomisk ønskeligt at begrænse sort arbejde, bl.a. fordi det kan påvirke fordelingen i samfundet og naturligvis er i strid mod lov og grundlæggende skatteøkonomiske principper. Sort arbejde går således direkte mod tanken om horisontal lighed (ens indkomster beskattes lige) og beskatning efter skatteevne. En formindskelse af den sorte økonomi (givet det konverteres til den formelle sektor) øger det offentlige provenu, og kan derfor muliggøre en nedsættelse af skattetrykket på andre områder. Det må forventes at niveau for GDS arbejde og sort arbejde er højere desto højere skatterne er, og derfor vil en skattereduktion alt andet lige reducere GDS arbejde og det sorte arbejde. Mobilitet på arbejdsmarkedet Mobilitet dækker over bevægelser for personer på arbejdsmarkedet. Mobiliteten kan være mellem forskellige jobs fagligt og geografisk, fra job til anden tilstand (orlov, pension etc.) Mobilitet kan være ind og ud af landet (brain drain), mellem landsdele og i samme landsdel. Det sidste også benævnt pendling er ikke muligt i Grønland. Mobilitet er vigtigt for et fleksibelt og velfungerende arbejdsmarked og kan begrænse flaskehalsproblemer og andre 347

348 kapacitetsbegrænsninger. Selv om der altid vil være omkostninger forbundet med at skifte jobs, er strukturændringer og ændret anvendelse af arbejdskraften og dermed mobilitet centrale drivkræfter for erhvervsudvikling og vækst. Det er derfor vigtigt at skattesystemet ikke begrænser mobilitet En lavere beskatning på arbejde kan gøre fordelene større i forhold til ulemperne og fremme højere mobilitet. En lavere beskatning på arbejde kan også bidrage til at bremse brain drain, selvom der også er andre årsager til at flytte til udlandet end blot skatteprocenten. Lønmodtagerfradrag Den overordnede grundtanke bag størstedelen af alle lønmodtagerfradrag er, at man ikke skal betale skat af den del af sin indkomst, det går til at dækkeudgifter i forbindelse med at erhverve, sikre og vedligeholde indkomst. I praksis gives der et fradrag, som i princippet svarer til de nødvendige udgifter for at erhverve indkomsten. Herved sikres, at der ikke underinvesteres i aktiviteter, der fremmer den enkeltes indkomstgrundlag. Det er dog et grundlæggende princip i skatteretten, at der ikke er fradrag for udgifter, når udgiften afholdes for at tilvejebringe et grundlag for at erhverve en indkomst. Dette princip indebærer, at der eksempelvis ikke er fradrag for udgifter til uddannelse, idet udgiften afholdes for at skaffe et grundlag for at erhverve en indkomst i modsætning til efteruddannelse, hvor udgiften i princippet skal sikre at man kan fastholde en indkomst. Det mest almindelige fradrag i Grønland er fradrag for kontingent til fagforening. At man får et fradrag for en privat omkostning, der er forbundet med at erhverve sin indkomst, svarer til at skattekilen neutraliseres. Produktionsniveauet bliver derved uafhængigt af skatterne. Uden fradrag eller med et for stort fradrag vil der ikke blive produceret i det optimale omfang givet de gældende markedspriser, og samfundet lider et tab Samspilsproblemer Incitamenterne til at arbejde påvirkes af et samspil mellem skatte og socialpolitikken. Dette samspil har betydning både for indkomstfordelingen og incitamenterne til selvforsørgelse. De fleste sociale ydelser aftrappes ved en øget indkomst, og samtidig er skattebetalingen stigende med ens indkomst. Ved overgang fra passiv forsørgelse til arbejde vil man derfor både miste den sociale ydelse og komme til at betale mere i skat. Den sammensatte effekt af disse to mekanismer betegnes den sammensatte marginalskat. Grundet den dobbelte effekt fra samspil mellem det sociale sikkerhedsnet og skattesystemet kan de sammensatte marginalskatter nemt blive ganske høje for lavindkomstgrupper, jfr. Skatte og Velfærdskommissionen (2010b). Høje sammensatte marginale skatteprocenter skaber fattigdomsfælder (den situation, hvor fattige familier kan konstatere, at familiens disponible indkomst næsten ikke øges eller endog reduceres, hvis et familiemedlem arbejder mere) og arbejdsløshedsfælder (dvs. den manglende motivation til at arbejde, som opstår af høje sociale ydelser sammenlignet med indkomst fra arbejde). Ikke mindst når der er mulighed for ikke registreret indkomst, er det vigtigt, at de økonomiske incitamenter er entydige. Hvis samspillet mellem social og skattepolitikken fastholder nogle personer på sociale ydelser, er der tab for de offentlige kasser på to fronter: For det første koster overførslerne skattekroner, for 348

349 det andet mister man skatteindtægter af den løn, der ikke bliver optjent. Det er derfor vigtigt at socialpolitikken og skattepolitikken spiller sammen, således at incitamenterne i de sociale ydelser ikke ødelægger arbejdsviljen. De eksisterende regler for sociale ydelser og afledte problemstillinger er nærmere drøftet i kapitel Skattekonkurrence Skattepolitikken er en af flere faktorer af betydning for et lands konkurrenceevne på det internationale marked. Skatter anses som en udgift for virksomheden på lige fod med andre driftsudgifter. I de tilfælde hvor mulighederne for at flytte produktionen mellem lande er store, vil skatteforholdene være en faktor, der kan have betydning for virksomhedernes lokalisering. Hvis et land via skattepolitikken kan tiltrække virksomheder kan det på den måde skabe produktion og beskæftigelse. Selskabsskatten på 30 pct. er relativ høj sammenlignet med resten af verden. Selskabsskatteprocenten er dog kun et blandt flere elementer, der indgår ved vurderingen af, om udenlandske virksomheder skal etablere sig i Grønland. Som andre elementer kan infrastrukturen nævnes, men også adgang til resten af verdens markeder, etableringsudgifter (ejendom, personaleboliger), lønniveau sammenholdt med produktivitet og generelle kompetencer. Endnu vigtigere er det, at Grønlands komparative fordele er knyttet til naturressourcer, og disse er i sagens natur ikke mobile sådan som mange former for f.eks. industriel produktion. Det er således usikkert i hvilket omfang, selskabsskatteprocenten har indflydelse på grønlandske og udenlandske virksomheders investeringsbeslutninger. Grønland udgør et meget lille marked og vil blandt andet i kraft af sin geografiske placering, omkostningsstrukturer med videre have vanskeligt ved at tiltrække eksportorienterede produktionsvirksomheder. De udenlandske virksomheder med etablerings og investeringsplaner i Grønland, har alle en interesse i at udnytte Grønlands naturgivne ressourcer. Disse virksomheder er naturligvis også interesseret i en lav selskabsskatteprocent, men dette er i sig selv næppe afgørende. Disse virksomheder vil anlægge en helhedsbetragtning i vurderingen af, om investeringen er profitabel og heri vil alle former for skatter og afgifter indgå som en af flere parametre. En særlig problematik vil dog også være af betydning for Grønland, nemlig virksomhedernes muligheder for at omplacere overskud mellem lande via interne afregningspriser (såkaldt transfer pricing). Da de interne afregningspriser besluttes af virksomheden selv, er der ved fastsættelse af disse muligheder for at flytte overskud mellem forskellige led i en virksomheds aktiviteter placeret i forskellige lande. Dette rejser en række kontrolproblemer i forhold til multinationale virksomheder. Benchmarkingudvalget (2003) påviste i sin rapport, at den effektive beskatning af selskaber i Grønland på daværende tidspunkt lå på niveau med de europæiske lande. Siden er selskabsskatterne såvel i Grønland som i Europa reduceret, men kun få af de elementer, der medførte en lav effektiv beskatning i Grønland, er ændret. Således er der stadig særdeles fordelagtige afskrivningsregler (f.eks. høje straksafskrivninger og for selskaber mulighed for overskudsafskrivning svarende til 50 pct. af den skattepligtige indkomst). 349

350 I takt med den øgede globalisering og konkurrence blandt nationer, har der især blandt OECDlande været en klar tendens til at omlægge skattebelastningen på arbejde til andre skattekilder med henblik på at tiltrække veluddannet arbejdskraft og øgede investeringer. Det skal dog understreges at det ikke kun er indkomstskatter, der afgør om veluddannet arbejdskraft kan tiltrækkes, men købekraften af indkomsten efter skat og hvad man får for den betalte skat i form af offentlig service har også stor betydning. Uddannelsesniveauet i Grønland halter (langt) efter uddannelsesniveauet i andre vestlige velfærdssamfund. Det vil det gøre i mange år endnu. En forudsætning for en vellykket udvikling af Grønlands erhvervsliv og den offentlige administration er rimelige rammebetingelser for den uddannede arbejdskraft, så den har lyst til at virke i Grønland. Det er i den forbindelse ikke afgørende, om den uddannede arbejdskraft er opvokset i eller uden for Grønland, eller om arbejdskraften er uddannet her eller i udlandet. De nære relationer til det danske arbejdsmarked gør det muligt også for den i Grønland uddannede arbejdskraft at finde beskæftigelse uden for Grønland. Bliver den uddannede arbejdskraft (for) utilfreds med rammebetingelserne, er der risiko for, at den vil søge beskæftigelse uden for Grønland. Det er åbenbart, at Grønland fortsat i en meget lang årrække vil have behov for at fastholde og tiltrække kvalificeret arbejdskraft fra andre lande, hvis man ønsker et tidssvarende sundhedsvæsen, uddannelsessystem m.v., og det er derfor relevant bl.a. at inddrage skatten på arbejde for at sikre, at Grønland er konkurrencedygtig i forhold til andre lande. Traditionelt har der været en stor vandring af arbejdskraft mellem Danmark og Grønland. Tidligere var der et kraftigt økonomisk incitament for danskere til at arbejde i Grønland, men i dag er det relativt beskedent som følge af højere skatter, stigende boligudgifter og et markant højere prisniveau end i Danmark. Det er som nævnt ikke kun indkomstskatten, der er afgørende for vandringerne det er alle skatter, købekraften af indkomsten og hvad man får af offentlig service, uddannelse, sygesikring socialsikring etc. for den betalte skat. På grund af den tætte integration af arbejdsmarkederne i Grønland og Danmark, bliver arbejdsmarkedet i Grønland kraftigt påvirket af udviklingen på det danske arbejdsmarked. Når beskæftigelsen er høj i Danmark, bliver det vanskeligere at tiltrække og fastholde danske medarbejdere, og der opstår derfor stor risiko for overophedning i Grønland. Det er rimeligt at antage, at der i forbindelse med konkurrencen om at tiltrække kvalificeret arbejdskraft bliver taget udgangspunkt i forholdene på det danske arbejdsmarked. Som det ses af nedenstående figur, er Grønlands konkurrenceevne, når der alene ses på indkomstskatten, blevet markant svækket i forhold til især målgruppen mellemindkomster (sygeplejersker, lærere, nyuddannede akademikere, håndværkere m.fl.) efter at der med virkning fra 2010 er gennemført en skattereform i Danmark. 350

351 Figur 9.1 Sammenligning af den gennemsnitlige indkomstskattesats i Danmark og Grønland ved forskellige indkomstintervaller (i procent) Kilde: Deloitte og Skattestyrelsen Grønland, Figuren viser, at progressionen i skatteskalaen i Grønland for indkomster indtil ca kr. er lidt lavere eller på niveau med det danske skattesystem. For indkomster over ca kr. er progressionen i Danmark noget større end i Grønland. Det skyldes den danske topskat. Det bemærkes samtidig, at Danmark også efter skattereformen i 2010 er et af de lande i verden med den højeste direkte beskatning af arbejdsindkomst. Den nuværende beskatning af arbejdsindkomst stiller grønlandske arbejdsgivere over for store udfordringer med hensyn til at fastholde eller tiltrække arbejdskraft til stillinger i Grønland Fordelingspolitiske hensyn Omend offentlige overførsler i praksis leverer det største bidrag til udjævning af indkomstforskelle og dermed forbrugsmuligheder, bruges skattesystemet også som redskab til at sikre en vis omfordeling. Omfordelingen sker såvel i forhold til enkeltpersoner som geografisk. For at mindske de geografiske skævheder i indkomsterne kommunerne imellem har man en ordning som består af tre primære mekanismer: Omfordeling af personlig indkomstskat fra de kommuner, der har et provenu pr. indbygger på over 115 procent af landsgennemsnittet, til de kommuner, der har et provenu pr. indbygger på under 90 procent af landsgennemsnittet. 351

352 En fælleskommunal indkomstskat, for tiden 6 procent. Selskabsskatteprovenuet viderefordeles fuldt ud på grundlag af befolkningens størrelse i hver enkelt kommune. Den personlige indkomstskat muliggør en systematisk hensyntagen til skatteyderens individuelle forhold. Principielt er den personlige indkomstskat derfor det skatteinstrument, der giver lovgiverne de bedste muligheder for at forfølge fordelingspolitiske målsætninger, herunder målsætningen om påligning af skat efter evne (skatteevne). Men netop fordi indkomstskatten skal tage hensyn til borgernes individuelle forhold, er den tung at administrere. Der har jævnligt været fremført forslag om at gøre indkomstbeskatningen mere progressiv for at sikre en højere grad af udligning gennem skattesystemet. Ved progressiv beskatning sigter man normalt til, at skatteprocenten stiger med indkomsten. Denne form for progressiv indkomstbeskatning findes i de fleste lande i forskellige udgaver, men ikke i Grønland. Det eksisterende indkomstskattesystem tilgodeser derfor som udgangspunkt ikke princippet om betaling efter skatteevne i samme udstrækning som et system med flere progressive satser. De høje person og standardfradrag (i alt kr.) skaber dog en vis progressionsvirkning. Et andet problem i relation til de direkte skatter er de situationer, hvor skattefrie bundfradrag og indkomstniveauer med forskellige skattesatser ikke tilpasses den generelle prisinflation. I de situationer, vil den effektive skattebetaling stige i takt med at indkomsterne stiger (måske alene som en konsekvens af at lønningerne stiger i takt med priserne), og lavindkomstgrupperne trækkes ind i en skattebetaling, som måske ikke var forudsat. Det kan resultere i krav om højere lønninger, når de ansatte søger at kompensere for indkomsttabet og højere priser som følge af, at virksomhederne skal kompensere for de øgede lønudgifter. Som eksempel kan nævnes at såvel personfradrag, standardfradrag og skattefri b indkomst ikke har været ændret siden Omfordeling via skattesystemet kan også finde sted ved hjælp af andre redskaber end indførelse af progressive satser. Eksempelvis vil begrænsning eller afskaffelse af rentefradragsretten medføre en højere effektiv beskatning af høj indkomstgrupperne, idet især højindkomstgrupperne har mulighed for at optage lån og dermed få renteudgifter. Sådanne ændringer vil især påvirke yngre aldersgrupper, som i forbindelse med etablering optager større lån end ældre aldersgrupper. Omfordelingen kan også styrkes gennem andre ændringer i skatte og afgiftssystemet og ved at være opmærksom på fordelingsvirkningerne af den øvrige økonomiske politik. Som eksempel kan nævnes indførelse af beskatning af ejerboliger, herunder andelsboliger. I dag foregår der en massiv og varierende subsidiering af stort set alle boligformer (jf. kapitel 4), uden systematik i forhold til folks indkomster. Som det fremgår af kommissionens analyser af boligområdet, opkræves en stor del af skatterne via arbejdsindkomstbeskatning, alene for at give pengene ud bredt til de samme personers boligudgifter. Den eksisterende subsidiering og udformning af ordningerne og den manglende beskatning af området indebærer ingen omfordeling og skaber forvridninger. Hvis der skal være en omfordelingseffekt, bør boligtilskuddene nødvendigvis målrettes dem med de laveste indkomster. 352

353 Fordelingshensynet tilsiger også en mere målrettet anvendelse af afgifter på varer og tjenester, der især konsumeres af folk med højere indkomster. Hvis man kun vil afgiftsbelægge udvalgte varer, taler fordelingsmæssige hensyn for, at man først og fremmest afgiftsbelægger varer, som udgør et luksusforbrug. Det kunne eksempelvis være fritidsbåde. De fordelingspolitiske mål, som forfølges i lovgivningen, kan blive tilsidesat såfremt vedtagne regler ikke bliver håndhævet i praksis. Det gælder både når regler, der begunstiger borgere og virksomheder, ikke efterleves af det offentlige, og, når borgere og virksomheder undlader at overholde de forpligtelser, som reglerne pålægger dem. Hver eneste borger skylder i gennemsnit knap kr. til det offentlige i form af restancer. For så vidt angår lavindkomstgrupperne synes der at være tale om, at nogle debitorer og offentlige myndigheder i et vist omfang anser restancer som skjulte sociale tilskud (f.eks. inden for området hjælp mod tilbagebetalingspligt, som i dag udgør over 40 mio. kr.), og søger at opnå en omfordeling via opbygning af restancer. Andre restanter har (en vis) betalingsevne, men her er det mere et spørgsmål om begrænset betalingsvillighed i sammenhæng med ulyst til at reducere aktuelle forbrugsmuligheder. Disse forhold skaber en stor forskelsbehandling mellem de, der betaler og de, der lader stå til. Med samlede offentlige restancer på mere end 1,245 mia. kr., kan det således være svært at vurdere, hvor de fordelingsmæssige problemer er et konkret udtryk for manglende betalingsevne og fattigdom, og hvor der nærmere er tale om manglende efterlevelse af reglerne. Skattesystemet påvirker levestandarden på forskellig måde for forskellige grupper af borgere. Derfor er det også vigtigt at kende effekterne af direkte og indirekte skatter på levestandarden, når man går ind og ændrer på skattesystemet. Det er f.eks. i den grønlandske debat fremhævet, at de høje punktafgifter på alkohol og tobak rammer de laveste indkomster hårdest og derfor udgør et fordelingsmæssigt problem. Aasness mfl. (2002) har i en undersøgelse beregnet, hvor stor en effekt udvalgte skattereformforslag (i Norge) havde på omfordelingen i samfundet. Undersøgelsen viste 47, at en direkte forøgelse af børnetilskud til børnefamilier havde en væsentligt større omfordelingseffekt end f.eks. skattefradrag for forældre, reducerede vareafgifter på mad, eller en reduktion af indkomstskat, der enten var mindre eller havde en direkte negativ effekt på omfordelingen. Man kan også udlede af undersøgelsen, at effekten af en generel vareafgift ikke har så store forskellige ændringer i de direkte og indirekte skatter (12 forskellige skattereformer) i det norske skattesystem blev på baggrund af en undersøgelse rangordnet i forhold til deres fordelingsmæssige effektivitet. Den fordelingsmæssige effektivitet af skatteændringerne er målt ved ændringer i det aggregerede fordeling af standard leveomkostninger for samtlige individer i populationen i forhold til ændringen i det totale forbrug. Målingerne viste, at den fordelingsmæssige effektivitet varierede væsentligt mellem de forskellige skattereformtiltag. Undersøgelsen viste, at det havde størst fordelingsmæssig effekt at øge børnetilskuddet, hvilket gav en faktor 5,78 ændring i lighed pr krone stigning i samlet forbrug i modsætning til f.eks. reduktion af moms på fødevarer (faktor 1,34) eller reduktion af moms på alle vare (faktor 0,75) eller reduktion af indkomstskatten (faktor 1,31). 353

354 implikationer, som det ofte fremhæves, mens en sænkelse af f.eks. afgifter på brændstof, indkomstskatter, formueskatter, ekstraskatter på højindkomster, har en negativ fordelingsmæssig effekt Skatteudgifter En skatteudgift opstår ved en positiv særbehandling i form af skattefritagelse, særligt lave skatteprocenter, fradrag, der reducerer skattegrundlaget, eller som et fradrag i den betalte skat. Dermed foretages en gunstig skattemæssig behandling af bestemte typer af skatteydere eller aktiviteter. For modtageren er der tale om et tilskud via skattesystemet med samme virkning som de ydelser, der er organiseret som en direkte udbetaling fra det offentlige til enkeltpersoner eller virksomheder. Desto mere positiv særbehandling, der gives til borgerne og virksomhederne, desto større krav stilles der til skatte og afgiftssystemets evne til at fremskaffe indtægter. Det vil på den anden side sige, at hvis man kan nedbringe omfanget af skatteudgifter, kan man alt andet lige sænke skatterne og afgifterne. Samtidig har skatteudgifterne også betydelig indflydelse på indkomstfordelingen i samfundet. Eksempelvis er der langt større sandsynlighed for, at høj indkomstgrupperne kan udnytte rentefradragsretten end lavindkomstgrupperne. Rentefradragsretten giver således højindkomstgrupperne mulighed for at nedbringe beskatningen af deres indkomst, mens lavindkomstgrupperne i praksis sjældent har samme mulighed. Som eksempler på skatteudgifter kan nævnes: Skattemæssige afskrivningsregler, som tillader hurtigere afskrivning end den faktiske værdiforringelse af aktiverne Ubeskattede personalegoder, som f.eks. feriefrirejser og vakantbolig Skattefri b indkomst på kr. Skattefrihed for en lang række kapitalgevinster, (fast ejendom, værdipapirer mv.) Skatteudgifternes omfang er betragteligt. Kommissionen har ikke foretaget beregninger på alle elementer, men en af de væsentligste boligområdet er beregnet og beskrevet i kapitel 4. Området er relevant, idet en omlægning af det eksisterende skattesystem ikke blot er et spørgsmål om ændring af satser, men i lige så høj grad et spørgsmål om aktivt til eller fravalg af indirekte tilskud til særlige grupper Kapitalgevinster ulighed i beskatningen 48 Kapitalgevinster og tab indgår kun i meget begrænset omfang i den skattepligtige indkomst. Som hovedregel sker der kun beskatning af kapitalgevinster, hvis der er tale om spekulation eller næring. 48 Afsnittet bygger på Sørensen(2003) 354

355 Markedsværdien af et aktiv er i princippet lig den tilbagediskonterede værdi af de fremtidige nettoindbetalinger, som forventes at tilflyde ejeren af aktivet. Der kan derfor være tre forskellige grunde til, at et aktiv stiger i værdi: 1) For det første vil der fremkomme en værdistigning, hvis diskonteringsrentefoden falder som følge af et fald i det generelle renteniveau. Dette er f.eks. baggrunden for, at prisen på fast ejendom har en tendens til at stige, når renteniveauet falder. 2) For det andet vil et aktiv stige i værdi, hvis aktørerne i markedet forventer, at det fremover vil give et højere løbende afkast. Dette afspejles f.eks. ved, at en opjustering af den forventede fremtidige indtjening i et aktieselskab typisk giver anledning til en stigning i kursen på aktierne i selskabet. 3) For det tredje vil der udløses en værdistigning, når man kommer nærmere tidspunktet for en på forhånd fastsat nettoindbetaling til aktivets ejer. F.eks. vil der alt andet lige ske en stigning i kursværdien af en fordring med fast løbetid udstedt til underkurs, jo nærmere man kommer tidspunktet for fordringens indfrielse. Ud fra et skatteøkonomisk forbrugsmulighedssynspunkt, bør den skattepligtige indkomst inkludere alle reale kapitalgevinster, hvad enten de er realiseret i indkomståret eller ej. Spørgsmålet er så, om man bør søge at beskatte alle kapitalgevinster ens. Det er der to pragmatiske begrundelser for. For det første kan der være vanskeligere grænsedragningsspørgsmål og administrative komplikationer, hvis man i praksis søger at differentiere beskatningen af kapitalgevinster efter deres karakter og årsag. For det andet kan det undergrave beskatningen af kapitalindkomst, hvis (nogle) kapitalgevinster er skattefri eller lempeligt beskattet, eftersom afkastet af mange aktiver forholdsvis let kan omdannes til kapitalgevinster. Det mest oplagte eksempel er, at direkte rente kan erstattes af kursgevinst ved at udstede en fordring til underkurs. Et andet eksempel er, at aktieudbytte kan erstattes af aktiekursgevinster, ved at selskabet tilbagekøber aktier fra ejerne. Skattepligten for optjente (reale) kapitalgevinster (og fradragsretten for tab) følger logisk af den teoretiske indkomstdefinition. Det skatteøkonomiske indkomstbegreb bygger på den simple betragtning, at skatteydernes formål med at erhverve indkomst er at skaffe sig adgang til aktuelt eller fremtidigt forbrug. Hvis den skattepligtige indkomst ekskluderer indtægtsarter, der giver forbrugsmulighed, vil skatteyderne derfor søge at arrangere deres indkomstforhold således, at indkomsten fortrinsvis fremtræder i skattefrie former. Dette vil for det første give (såkaldt horisontale) uligheder mellem skatteydere, der har mulighed for at indtjene indkomst i skattefri form, og de skatteydere, der ikke (i samme grad) har sådanne muligheder. For det andet vil det medføre en ineffektiv udnyttelse af samfundets økonomiske ressourcer, idet en forskellig skattemæssig behandling af forskellige indtægtsformer vil tilskynde borgerne til at foretage skattemæssigt motiverede dispositioner, som ikke nødvendigvis er samfundsmæssigt rentable. Det skatteøkonomiske indkomstbegreb bygger altså både på en retfærdighedsbetragtning og på den økonomiske effektivitetsbetragtning, at skatterne så vidt muligt bør være ikke forvridende. Under en konsekvent forbrugsmulighedsbeskatning burde alle reale kapitalgevinster som nævnt beskattes på optjeningstidspunktet, uanset om de er blevet realiseret i årets løb eller ej. I praksis har man dog som hovedregel valgt at udskyde beskatningen af kapitalgevinster til realisationstidspunktet, dels fordi beskatning af urealiserede gevinster kan påføre skatteyderen et 355

356 likviditetsproblem, dels fordi det kan være vanskeligt at opgøre en urealiseret kapitalgevinst korrekt for de typer af aktiver, der ikke omsættes på organiserede markeder. Udskydning af kapitalgevinstbeskatningen til realisationstidspunktet skaber imidlertid i sig selv problemer. For det første bliver det uklart, med hvilken sats gevinsten bør beskattes. Hvis gevinsten er opstået over en årrække, kan den på realisationstidspunktet være meget stor i forhold til skatteyderens løbende indtægt, således at han skubbes op på et højere trin i en evt. progressiv skatteskala. Dermed er der en risiko for, at der sker en overbeskatning af kapitalgevinsten. På den anden side betyder udskydningen af beskatningen til realisationstidspunktet i sig selv en likviditetsfordel, som reducerer den effektive beskatning og tilskynder skatteyderen til at udskyde realisationen længst muligt. Denne indlåsningseffekt hæmmer en effektiv udnyttelse af samfundets ressourcer, idet skatteyderen undertiden vil undlade at omlægge sin formue fra aktiver med lavt afkast før skat til aktiver med højt afkast før skat, fordi en gevinstbeskatning vil gøre en sådan omlægning privatøkonomisk ufordelagtig, selvom den er samfundsøkonomisk fordelagtig. Modstykket til indlåsningseffekten vedrørende kapitalgevinster er den såkaldte udlåsningseffekt vedrørende kapitaltab. Udlåsningseffekten består i, at en fradragsret for realiserede kapitaltab tilskynder skatteyderne til at realisere eventuelle kapitaltab så hurtigt som muligt for at fremskynde den herved opnåede skattebesparelse. Dette kan bl.a. medføre, at skatteyderne øjeblikkeligt realiserer et opstået kapitaltab for derefter at tilbagekøbe det pågældende eller et tilsvarende aktiv. Udlåsningseffekten kan dermed give anledning til en del overflødig handel med aktiver med deraf følgende transaktionsomkostninger. Lovgivers frygt for misbrug af retten til fradrag for realiserede kapitaltab har typisk medført en række begrænsninger på retten til tabsfradrag. Sådanne begrænsninger kombineret med fuld beskatning af gevinster betyder imidlertid, at skattereglerne vil hæmme særligt risikofyldte investeringer og dermed forvride investeringsmønsteret. De nævnte problemer med beskatningen af kapitalgevinster vil naturligvis være større, desto højere skattesatserne er. Det er i praksis umuligt at sikre en konsekvent inddragelse af alle realiserede kapitalgevinster og tab i den skattepligtige almindelige indkomst, når skattesatserne ligger på det niveau, der kendetegner en moderne velfærdsstat. De deraf følgende indlåsnings og udlåsningseffekter bliver simpelthen så store, at de er umulige at leve med. I praksis har man derfor valgt at beskatte en række former for kapitalgevinster efter forskellige særlige regelsæt, der ofte indebærer en lempeligere beskatning end den, der gælder for almindelig løbende indtægt. Personlig opsparing kan placeres i en lang række formuegoder. Ideelt set bør skattesystemet ved en konsekvent forbrugsmulighedsbeskatning ikke influere på hvilken placeringsform, der konkret vælges. Således bør alle former for afkast af formuegoder, uanset om det er renter fra bankindskud, forrentning af pensionsformue, obligationsrenter, udbytte, kursgevinster fra aktiebesiddelser, ydelser fra ejerboliger behandles ensartet og pålægges samme effektive skat. Det sker ikke i dag, tværtimod beskattes renteafkast af bankindskud og renter af obligationsbeholdninger på samme måde som lønindkomst, mens beskatningen af afkast af 356

357 pensionsformuer og beskatning af fast ejendom er helt fritaget med mindre, der er tale om næring eller spekulation. Så længe, der er reelle forskelle i den effektive beskatning, er der inviteret til skattetænkning og der skabes forvridninger. Men det er i praksis særdeles kompliceret at undgå sådanne forskelle, og det kræver stor administrativ kapacitet og kompetence hos skattemyndighederne Indirekte skatter et snævert system Den gældende varebeskatning er karakteriseret ved meget høje afgiftssatser og meget få afgiftspligtige varegrupper. For meget på for lidt. Et særligt problem fra en fiskal synsvinkel er, at afgiftsprovenuet er meget tungt koncentreret på to varegrupper, alkohol og tobak. Alkoholforbruget er nedadgående, og den internationale tendens til fald i rygning må også forventes at slå igennem her i landet. I andre lande er faldet indtrådt først og kraftigst blandt de højeste indkomster, hvorved afgifterne i stadig stigende grad kommer til give en omfordeling til ugunst for de laveste indkomster, og dermed imod det generelt tilstræbte. Det er således en meget snæver skattebase, der opereres på. Det kræver særlig tilladelse at indføre øl, vin, spiritus og tobaksvarer. Disse tilladelser gives kun til handlende og ikke til private forbrugere. Reglerne forvrider og begrænser konkurrenceforholdene, hvilket medfører højere priser på varerne, uden at landskassen får et øget afgiftsprovenu. Der er duopol på salg af øl, grundet det særlige flaskekrav, hvilket betyder, at kun 2 grønlandske producenter producerer og forhandler øl på flaske. Disse forhold er ligeledes konkurrenceforvridende til ugunst for de grønlandske forbrugere. Her ud over opkræves en særlig høj afgift på indførsel af sodavand og sodavandsemballage, hvilket er med til at forvride konkurrencen til fordel for lokalt produceret sodavand. Afgiftssystemet benyttes også til at begrænse uønskede varer (vandscootere). Denne regulering (forbud) kan alt andet lige ske mere hensigtsmæssigt i form af et indførselsforbud. Selv om havneafgiften har karakter af en brugerbetaling, er en række af de skibe, som benytter havnefaciliteterne, fritaget fra afgiften. Der bliver herved tale om et (skatte ) tilskud til de afgiftsfritagne brancher Pr. 1. januar 2011 træder en ny Inatsisartutlov om afgift af produkter til energifremstilling i kraft. Loven tager bl.a. sigte på nedbringelse af udledningen af CO2. Der er hermed taget hul på, at benytte afgifter som redskab i miljøpolitikken. I sammenligning med andre lande har anvendelse af afgifter til at fremme miljømæssige målsætninger kun vundet begrænset indpas. Miljøafgifter kan medvirke til at sikre et stabilt afgiftsprovenu. Det er dog vigtigt i den forbindelse at være opmærksom på, at miljøafgifter, på samme måde som sundhedsafgifter, pr. definition har til formål at reducere forbruget af de afgiftsbelagte varer. Der er gode sundhedsmæssige grunde til fortsat at have høje afgifter på alkohol og tobak, men provenuet herfra vil være vigende i fremtiden, og vareafgifter på et bredere vareudvalg vil derfor være nødvendigt for at sikre et stabilt provenu. Der er flere veje til, at nå dette mål; moms, 357

358 generelle vareafgifter, indførselsafgifter eller miljøafgifter. De har hver deres fordele og ulemper og valget afhænger derfor i særlig grad af den samfundsmæssige kontekst (økonomiske relationer, kompetence, administrative ressourcer m.v.) Inddrivelse en overvældende opgave Den Centrale Inddrivelsesmyndighed administrerer ca sager, der beløber sig til 790 mio. kr., hvilket svarer til, at Inddrivelsesmyndigheden håndterer 4,2 sager pr. borger i Grønland. Herudover administreres et ukendt antal sager vedrørende skatter, som beløber sig til 455 mio. kr. De samlede restancer udgør således 1,245 mia. kr., svarende til at hver enkelt borger i Grønland skylder kr. til det offentlige. Selv offentligt ejede virksomheder har restancer i systemet, herunder restancer på A skatter. En stor del af restancerne er relativt gamle, og der er ikke udsigt til, at de eksisterende inddrivelsesredskaber er tilstrækkelige til at imødegå en fortsat negativ udvikling i den offentlige restancemasse. I dag opstår restancer, fordi: En relativ stor del af befolkningen har en ujævnt fordelt årsindkomst. En relativ stor del af befolkningen har ikke de nødvendige forudsætninger for at udfylde korrekte forskudsregistreringer og korrekte selvangivelser. En relativ stor del af befolkningen har ingen eller ringe betalingsevne, når de faste udgifter er betalt. En relativ stor del af befolkning har problemer med at styre egen økonomi og har et uhensigtsmæssigt forbrugsmønster, hvor de umiddelbare personlige behov står over de almindelige samfundsmæssige forpligtelser Skattemyndighederne anvender i dag ganske betydelige ressourcer på at inddrive restancer. En almindelig ukompliceret inddrivelse af en renovationsregning på eksempelvis 400 kr. for 1 kvartal kan involvere op mod 20 handlinger hos de offentlige myndigheder, fra beløbet sendes til opkrævning hos borgeren, til det er tvangsinddrevet. Omkostningerne ved inddrivelse af sådanne mindre fordringer, beløber sig til skønsmæssigt til ca. 250 kr. (IT, porto, aflønning af medarbejdere m.v.). I nogle tilfælde beløber omkostningerne sig derfor til mere end den enkelte fordrings pålydende. Det store ressourceforbrug skal bl.a. ses i sammenhæng med, at der af hensyn til borgernes retssikkerhed stilles ganske omfattende krav, som myndighederne skal efterleve i forbindelse med inddrivelsesarbejdet. På den anden side er der på nuværende tidspunkt bundet store personalemæssige og økonomiske ressourcer i at sikre betaling af helt almindelige dagligdags betalinger. 358

359 Når så betydelige restancer og beløb må afskrives som uerholdelige, udgør det et samfundsmæssigt problem, idet borgerne så at sige selvbetjener sig til et andet fordelingsmæssigt resultat end det, som er sigtet i de vedtagne regler En dyr administration Grønland har en dyr skatteadministration målt som forholdet mellem omkostninger til administration og det samlede skatte og afgiftsprovenu. Udgifterne svarer til ca. 3,9 procent af det samlede provenu, hvilket er højt i sammenligning med andre lande (OECD, 2009). Med en befolkning på ca mennesker er der naturligvis en række smådriftsulemper forbundet med at drive en administration af et skattesystem, som langt hen af vejen svarer til det danske, men som skal håndtere langt færre mennesker. En meget stor del af alle skatte og afgiftsindtægter beregnes og indbetales direkte af virksomhederne og kommer derfor stort set automatisk eller med meget begrænset ressourceanvendelse ind i de offentlige kasser. Effekten er i disse tilfælde ikke et resultat af en myndighedsindsats, men et spørgsmål om, hvordan de administrative og betalingsmæssige processer er tilrettelagt. I dag anvendes myndighedernes ressourcer primært til opgaver, som ved en ændret indretning af systemer kan håndteres automatisk. Ressourceanvendelsen er historisk såvel som kompetencemæssigt betinget. Man har videreført manuelle processer og udfører i dag opgaver, der ikke er tilstrækkeligt målrettet behovet, hvilket primært skyldes et stort gab mellem de reelle og de nødvendige kompetencer. Kompetencegabet afspejler både den almindelige generelle samfundsudvikling, der bl.a. udmønter sig i en tiltagende kompliceret skatte og afgiftslovgivning, og manglen på effektiv uddannelse, herunder efteruddannelse, af medarbejderne ved skattemyndighederne. Restancer, en dyr administration og kompetancegab i forhold til nuværende og kommende udfordringer er hovedårsagen til, at der må tænkes i andre løsninger end blot at reformere skattesystemets materielle regler. Det skønnes at antallet af debitorer (borgere og virksomheder) overstiger /3 af de samlede restancer vedrører myndighedsopgaver, dvs. krav, hvor der ikke er en direkte sammenhæng mellem en fordring og en konkret offentlig ydelse leveret til den pågældende debitor. Disse restancers opståen kan ikke forebygges ved at afbryde levering af en vare eller ydelse til debitor. De eksisterende krav til myndighedsbehandling i forbindelse med inddrivelse er så omfattende og ressourcekrævende i forhold til effekten, at det er nødvendigt at overveje systemer, der kan forebygge, at der opstår restancer, herunder vedrørende myndighedsopgaver Administrative udfordringer nu og i fremtiden Et indkomstskattesystem som det gældende med individuelle indkomstansættelser samt ind og udbetalinger (eller indregning) af restskatter/overskydende skatter for hver enkelt skatteyder 359

360 beslaglægger meget betydelige administrative ressourcer i det offentlige. Samtidig viser erfaringerne, at det stort set er umuligt at sikre en fornuftig sammenhæng mellem den løbende opkrævning af skatter og de endelige slutskatter. Størrelsen af de overskydende skatter og restskatter har i 2007 til 2009 før modregning i restancer udvist følgende: Tabel 9.9: Fordelingen af overskydende skat og restskat for 2007 til 2009 Tabel 9.9 Fordelingen af overskydende skat og restskatter for 2007 til Overskydende skat kr Antal personer Restskat kr Antal personer Ingen afregning Antal personer Kilde: Skattestyrelsen, 2010 Ovenstående viser en meget stor afvigelse mellem den forskudsregistrerede skat og slutskatten i alle tre år. Det er der mange årsager til: Selvstændigt erhvervsdrivende, der har svært ved at budgettere indkomst og ikke løbende får det rettet til på forskudsregistreringen. Skatteydere, der optager lån eller foretager investeringer, men ikke får rettet forskudsregistreringen til. Manglende indsendelse af forskudsregistrering. Manglende systemsammenhænge. Generelt fagligt kompetancegab i forhold til opgaverne. Et arbejdsmønster, hvor mange har kortere ansættelser og perioder uden arbejde (ujævnt fordelt årsindkomst). Manglende myndighedskontrol af forskudsregistreringer. Manglende opfølgning på forskudsregistreringer. Fejl i ligningen. En afledt effekt af de årlige restskatter er de efterfølgende restancer, Systemårsagerne kan på sigt reduceres ved en udbygning af skattesystemets IT værktøjer, men erfaringerne viser, at det er svært indenfor rammerne af det nuværende skattesystem at reducere 360

361 kompetencegabet. A skatterestancer har alle dage været et problem, men før centraliseringen blev restancerne holdt nede på et rimeligt niveau som følge af, at de kommunale inddrivelsesmyndigheder havde månedlig kontakt med arbejdsgiverne og ved, at inddrivelsesmyndighederne i stort omfang foretog modregning i kommunale udbetalinger. Dette viser, at i det eksisterende system er det i mange tilfælde nødvendigt at etablere mandsopdækning af arbejdsgiverne, hvilket der ikke er ressourcer til, ligesom det heller ikke synes velbegrundet, at samfundets ressourcer skal anvendes til opgaver, som kunne gavne bedre andre steder. Restanterne findes inden for alle brancher og inden for alle ejerskabsformer, herunder også selvejende institutioner, kommuner, samt selskaber der får væsentlige offentlige tilskud. De nye aktiviteter indenfor olie og mineområdet og et eventuelt aluminiumsprojekt vil stille det eksisterende skattesystem over for yderligere store udfordringer. Det nuværende system er i stor udstrækning baseret på, at skattemyndighederne modtager oplysninger fra arbejdsgivere, banker, pensionskasser, fagforeninger m.v., og at virksomheder og personer som udgangspunkt har base her i landet eller indenfor rigsfællesskabet, således at både oplysninger og efterfølgende opkrævninger i vid udstrækning er sikret. Den øgede internationalisering og Grønlands fordele inden for de ikke levende ressourcer medfører, at Grønland fremover også vil efterspørge andre typer af arbejdskraft. Man må derfor regne med at en stigende andel af den udefra kommende arbejdskraft vil komme fra lande udenfor Rigsfællesskabet. Desuden vil en del af denne arbejdskraft høre til kategorien vandrende arbejdskraft, dvs. personer som ansættes fra opgave til opgave og flytter rundt i verden afhængigt af, hvor deres ekspertise efterspørges. Et omfattende og velfungerende samarbejde med de danske skattemyndigheder har indtil nu gjort det muligt at håndtere vandringen af arbejdskraft mellem Danmark og Grønland. Men det synes ikke sandsynligt, at andre landes skattemyndigheder på samme måde vil være villige til at indgå i en relativ ensidig samarbejdsrelation med de grønlandske skattemyndigheder. Skattemyndighederne vil i fremtiden f.eks. kunne få vanskeligt ved at skaffe oplysninger om rentetilskrivninger i canadiske banker, oplysninger om størrelsen af afkast af kinesiske pensionsordninger eller oplysninger om betaling af underholdsbidrag i Ukraine. Denne type informationer er nødvendige, hvis skattemyndighederne skal sikre, at der foretages korrekt beskatning efter gældende regler. Udnyttelse af ikke levende ressourcer kræver meget solide og kapitalstærke virksomheder. Disse virksomheder har en størrelse og et administrativt rådgivningsapparat, der stiller store krav til robustheden i Grønlands skattesystem. Eksempelvis vil håndhævelsen af transfer pricing regler (regler om, at handler internt i en koncern skal ske til markedspriser) være af central betydning som redskab til at sikre, at beskatningsgrundlaget ikke udhules ved anvendelse af ukorrekte afregningspriser. 361

362 Med de menneskelige og økonomiske ressourcer, som er til rådighed for varetagelse af skatteopgaven, synes det ikke realistisk at antage, at det vil være muligt at sikre en tilstrækkelig robusthed inden for det nuværende skattesystems rammer Skatteunddragelser Sort arbejde, smugleri og andre skatteunddragelser påkalder sig sammen med lovlig skatteplanlægning med rette stor interesse i skattepolitikken. Skatter, der er specielt udsatte for omgåelser, er uhensigtsmæssige skatter. Dels vil skatterne ofte forfejle et eventuelt fordelingsmæssigt mål, dels vil omgåelserne føre til forvridningsomkostninger samt ekstra store administrative omkostninger for såvel myndigheder som for skatteyderne, herunder også for de lovlydige på grund af større kontrolintensitet. Ved vurdering af, hvor høj satsen skal være for de forskellige skattearter, bør der derfor også indgå en vurdering af de forskellige skatters sårbarhed over for unddragelse og snyd mv. Man kan komme et godt stykke af vejen ved vurderingen ud fra en analyse af, hvor let eller svært det vil være at kontrollere henholdsvis sløre forskellige skattegrundlag og omkostningerne herved, men ofte kan der være langt fra overvejelserne til virkeligheden. Der er en ofte stor forskel mellem skatteunddragelsernes karakter i virksomheder, der af egen interesse udarbejder gennemsigtige regnskaber og i virksomheder, der ikke har en sådan interesse. Et fællestræk ved de fleste skatteunddragelser er, at salget bliver underangivet, mens fradragene bliver overangivet. Fejlangivelserne kan være mere eller mindre simple. For mindre virksomheder, vil unddragelserne typisk være i form af, at der slet ikke opgøres et regnskab, eller ved at regnskabet er ført bevidst forkert ved at salg, produktion eller indkomst er udeladt af regnskabet, eller indkøb mv. er indført i regnskabet, selv om de ikke har fundet sted. I større virksomheder har ejerne en betydelig selvstændig værdi af, at der udarbejdes et retvisende korrekt regnskab. Med et korrekt regnskab vil myndighederne have forholdsvis let ved at afsløre simple skatteunddragelser. Karakteren af skatteunddragelser i større virksomheder med egen regnskabsinteresse er derfor ofte en anden. Skatteunddragelserne består som oftest i en tvivlsom fortolkning af reglerne eller ved brug af forkerte priser i forbindelse med handel mellem 2 afdelinger inden for samme virksomhed (transferpriser). Hovedreglen er, at transferpriserne skal svare til de priser, der ville have været gældende, hvis goderne blev handlet mellem uafhængige parter armslængdeprincippet. Der hersker imidlertid i praksis en del usikkerhed om, hvad den uafhængige pris er. Der er derfor i en del tilfælde et større eller mindre gråt område, hvor transferprisen ikke er korrekt ud fra virksomhedens egen bedste vurdering, men heller ikke afviger så meget fra det korrekte niveau, at myndighederne har anledning til at betvivle rigtigheden af prisen eller mulighed for at diktere brug af en anden transferpris. Potentielt kan der overføres betydelige beløb ved brug af "forkerte" transferpriser, uden at det i praksis kan fastslås, at der begås ulovligheder. Selv om virksomheder med afdelinger i lande med forskellige skattesatser "lovligt" (i betydningen ulovlighed, der ikke kan bevises) kan overføre betydelige beløb fra højsatslande til lavsatslande og 362

363 dermed spare skat, er der dog også forhold, der trækker i retning af, at virksomhederne ikke (over ) udnytter denne mulighed. Der er en usikker sammenhæng mellem forskelle i skattesats, myndighedernes kontrolindsats, sanktioner og det optimale niveau for "forkert" transfer pricing set ud fra virksomhedens synspunkt. Myndighedernes kontrol kan først og fremmest reducere omfanget af simple omgåelser som f.eks., at der slet ikke er etableret et sammenhængende system i virksomheden til fastsættelse af transferpriser. En mere vidtgående kontrol forudsætter, at skattemyndighederne er i besiddelse af de nødvendige faglige kvalifikationer, hvilket næppe kan forventes at være tilfældet her i landet. Et alternativ til øget kontrolaktivitet kan være brug af større sanktioner. Større sanktioner vil dog reducere kontrolprovenuet fra den enkelte virksomhed, der afsløres, idet virksomheden vil afsætte større midler til forsvar, hvis der foruden tilbagebetaling af den unddragne skat også skal betales en stor bøde. Sanktioner, der er uforholdsmæssig store, strider desuden imod grundlæggende retsprincipper. Det må anses for betænkeligt at kompensere en vanskelig bevisførelse fra skattemyndighedernes side med uforholdsmæssig store sanktioner herunder især at spille på, at virksomhederne risikerer at påføre sig selv store omkostninger til rådgivere herunder advokater, hvis virksomhederne ikke gør som skattemyndighederne siger Vurdering Gennemgangen viser, at der er mange modsatrettede hensyn og effekter i forhold til de hensyn, ønsker og mål, der er for skattesystemet. På den ene side skal systemet være retfærdigt såvel i opgørelsen som i skatteevne og fordelingen af velfærd, og på den anden side skal det fremme investerings og arbejdslysten. Der er systemer, der i større eller mindre grad kan fremme det ene eller det andet synspunkt, men ikke systemer, der kan rumme det hele. Der er imidlertid to forhold man bør have fokus på i forhold til fremtidens skattesystem. For det første skal det sikres, at borgere og virksomheder betaler det, de skal, uden at der skal afsættes betydelige offentlige ressourcer til kontrol og opfølgning. For det andet bør skattemyndighederne have rådighed over de nødvendige faglige kompetencer. Den nuværende høje beskatning af arbejdsindkomst indebærer, at Grønland har vanskeligt ved at deltage i den internationale konkurrence om at fastholde og tiltrække kvalificeret arbejdskraft, medmindre der udbetales tilsvarende høje lønninger. Henset til, at Grønland også lang tid ud i fremtiden vil stå med en efterspørgsel efter uddannet arbejdskraft, som ikke vil matche udbuddet i Grønland, er der en reel risiko for, at der både i forhold til det øvrige grønlandske arbejdsmarked og i forhold til arbejdsmarkedet i andre lande må tilbydes meget høje lønninger, for at tiltrække den nødvendige uddannede arbejdskraft. Høje lønninger på særligt udvalgte områder kan medvirke til at øge arbejdsudbuddet, men skaber samtidig risiko for en generel lønglidning i resten af samfundet. I dag er der nogle grundlæggende samspilsproblemer mellem det at være i arbejde og det at være på offentlig hjælp, henholdsvis være i arbejde med visse sociale overførsler, fordi overgangen til 363

364 arbejde og overgangen til at arbejde mere resulterer i sammensatte marginalskatter tæt på eller endog over 100 pct., hvilket fjerner den enkeltes økonomiske incitament til at påtage sig et arbejde eller til at yde en ekstra indsats. Det er derfor nødvendigt at overveje metoder til nedbringelse af skatten på arbejdsindkomst, som kan fremme udbuddet af arbejdskraft og øge incitamenterne til at styrke kvalifikationer og kompetencer De eksisterende skatteregler for såvel fysiske som juridiske personer er under hensyn til de menneskelige og økonomiske ressourcer, som er til rådighed for skatteopgaven, ikke egnede som sikring af fremtidens skattegrundlag. 9.4 Bærende principper for et fremtidigt skattesystem overvejelser Hvad skaber et robust skattesystem? De problemstillinger som kommissionen har påpeget ved det nuværende skattesystem kan opsummeres således: Uens beskatning af forskellige indkomstarter, og høj beskatning af arbejdsindkomst De nuværende meget høje sammensatte marginalskatter (nogle gange over 100 pct.) har en negativ incitamentsvirkning for såvel korrekt selvangivelse (sort arbejde), som for arbejdsudbuddet, eksempelvis i forbindelse med overgang fra passiv til aktiv forsørgelse. Rentefradragsretten resulterer i omfordeling til fordel for de, som har mulighed for at optage lån, hvilket typisk er mellem og høj indkomstgrupperne. Manglende beskatning af ejerboliger indebærer en omfordeling til gavn for boligejerne typisk mellem og høj indkomstgrupperne. Kapitalgevinster og tab indgår kun i meget begrænset omfang i den skattepligtige indkomst. Så længe der er reelle forskelle i den effektive beskatning af forskellige former for kapitalgevinster, er der inviteret til skattetænkning. Skatteudgifternes omfang er betragteligt. Et af de væsentligste områder er boligområdet. Som andre eksempler kan nævnes skattefrie feriefrirejser og personalegoder, der bliver lavt beskattet. Den høje beskatning af arbejdsindkomst stiller det grønlandske samfund over for store udfordringer med hensyn til at fastholde eller tiltrække arbejdskraft til stillinger i Grønland. Den gældende varebeskatning er karakteriseret ved meget høje afgiftssatser og meget få afgiftspligtige varegrupper. For meget på for lidt. I sammenligning med andre lande har anvendelse af afgifter til at fremme miljømæssige målsætninger desuden kun vundet begrænset indpas. 364

365 Skattemyndighederne anvender i dag ganske betydelige ressourcer på at inddrive en del af den store restancemasse. Restanterne findes inden for alle indkomstgrupper, brancher og inden for alle ejerskabsformer, herunder også selvejende institutioner, kommuner, samt selskaber, der får væsentlige offentlige tilskud. En stor del af restancerne må afskrives som uerholdelige, hvilket udgør et samfundsmæssigt problem, idet borgerne og virksomhederne så at sige selvbetjener sig til et andet fordelingsmæssigt resultat end det, som er sigtet i de vedtagne regler. Skatteadministrationen er meget omkostningskrævende. Udnyttelse af ikke levende ressourcer kræver meget solide og kapitalstærke virksomheder. Disse virksomheder har en størrelse og et administrativt rådgivnings apparat, der stiller store krav til robustheden af skattesystemet. Med de faglige og økonomiske ressourcer, som er til rådighed for varetagelse af skatteopgaven, synes det ikke realistisk at antage, at det vil være muligt at sikre en tilstrækkelig robusthed inden for det nuværende skattesystems rammer. Kommissionens forslag til imødegåelse af disse problemstillinger tager udgangspunkt i, at skattesystemet skal være enkelt, gennemskueligt og målrettet. De bærende principper for kommissionens forslag er derfor: Bred skattebase tillader et enkelt skattesystem, styrker omfordelingen og reducerer adfærdsmæssige uhensigtsmæssigheder. Dette muliggør tillige lavere satser for givet provenu, hvorved skattens forvridninger reduceres. Begrænsede undtagelsesmuligheder, fordi undtagelser øger de administrative byrder og skaber kompleksitet. En i udgangspunktet proportional indkomstbeskatning, hvor der på samme måde som i dag sker en omfordeling via et bundfradrag. Et skatte og afgiftssystem, der samlet giver en større udjævning af indkomst og forbrugsmulighederne end det gældende. En moderniseret og mere effektiv skatteadministration, hvilket stiller krav til tilstrækkelig revisionskapacitet, effektiv og hensigtsmæssig brug af tilgængelig teknologi og kompetence og evne til at yde den nødvendige service over for borgere og virksomheder. Klar hensyntagen til, at administrationsomkostningerne skal bæres af en lille befolkning, og at myndighederne (og virksomhederne) har vanskeligt ved at rekruttere og uddanne medarbejdere med de nødvendige skattefaglige kvalifikationer. 365

366 9.4.2 Kiffaqsystemet De vedvarende og betydelige restancer til det offentlige viser, at den nuværende tilrettelæggelse af opkrævnings, betalings og inddrivelsessystemet er langt fra at være optimal. Denne situation har stået på i mange år, og der er ingen udsigt til ændringer, medmindre der gennemføres markante omlægninger af betalingssystemet. Det offentlige må jævnligt foretage store afskrivninger af uerholdelige restancer, hvilket er et retssikkerheds og fordelingsmæssigt problem, idet borgerne og virksomhederne så at sige selvbetjener sig til et andet fordelingsmæssigt resultat end det, som er sigtet med de politisk vedtagne regler. Kommunerne og Selvstyret har i dag bundet mange personalemæssige og økonomiske ressourcer op på at registrere, opkræve, inddrive og bogføre deres tilgodehavender hos borgere og virksomheder. Ressourcerne anvendes primært til opgaver, som ved en ændret indretning af systemer, kan håndteres med en langt større grad af automatik og effektivitet og en lavere risiko for fejl. Selv om der i alle dele af den offentlige forvaltning og i de fleste virksomheder i dag er en udbredt anvendelse af IT, har dette ikke resulteret i afgørende ændringer i indretningen af det offentliges systemer og arbejdsprocesser. På skatteområdet bruges der således fortsat mange ressourcer hos borgere, virksomheder, myndigheder m.v. på at foretage en årlig indkomstopgørelse. Tilsvarende er de indkomstoplysninger, som benyttes i forbindelse med afgørelser efter sociallovgivningen, ofte baseret på skattedata, som er 1 2 år gamle. Det er nødvendigt at overveje, om der ved hjælp af mere målrettet anvendelse af IT systemer kan opnås større sikkerhed for betaling af det offentliges tilgodehavender, forenkling af administrative processer, mere tidstro afgørelsesgrundlag og lavere ressourceforbrug. Kommissionen anbefaler, at der med henblik herpå etableres et IT system kaldet Kiffaqsystemet. Kiffaqsystemet vil: I stort omfang forebygge restancer til det offentlige Minimere borgere og virksomheders administrative byrder Styrke datagrundlaget for en række af de afgørelser, som træffes af de offentlige myndigheder, og dermed også medvirke til at øge kvaliteten af disse afgørelser Give de sociale myndigheder adgang til at trække på aktuelle oplysninger om bl.a. indkomstforhold i forbindelse med afgørelser i henhold til sociallovgivningen. Muliggøre øget digitalisering og automatisering af den offentlige forvaltning Muliggøre omkostningsbesparelser for det offentlige 366

367 Kiffaqsystemet kan til en vis grad sammenlignes med et stort lønsystem (Multiløn eller lignende) med en indbygget obligatorisk betalingsservice. Grunddataene (løn, skat, løbende opkrævninger, restancer m.v.) er allerede i dag tilgængelige hos de offentlige myndigheder. Der er således tale om at samle disse data, og anvende dem på en anden og mere effektiv måde end hidtil. Kort beskrevet går Kiffaqsystemet ud på, at i forbindelse med udbetaling af lønninger m.v. skal alle arbejdsgivere m.fl. indberette og indbetale medarbejdernes bruttolønninger til systemet. Tilsvarende indberetter offentlige myndigheder (kommuner, Selvstyret m.fl.) deres løbende (aktuelle) mellemværender med borgere og virksomheder til systemet. Kiffaqsystemet vil, udover at beregne den enkelte medarbejders skattebetaling, også tilbageholde dele af medarbejderens indkomst efter skat (nettoindkomsten) til betaling af medarbejderens løbende mellemværender med det offentlige, eksempelvis den pågældende måneds husleje, underholdsbidrag, daginstitutionsregning eller renovationsregning. Der kan dog ikke tilbageholdes mere i lønnen, end at medarbejderen skønnes at have de nødvendige midler til rådighed for at kunne opretholde et beskedent hjem og en beskeden levefod for vedkommende selv og vedkommendes husstand (trangsbeneficiet). Efter gennemført skatteberegning, indeholdelse til løbende mellemværende og evt. afvikling af offentlige restancer udbetales den resterende del til medarbejderens konto i et pengeinstitut. Kiffaqsystemet vil desuden sørge for, at de tilbageholdte beløb afregnes til de relevante offentlige kreditorer, og at medarbejderen modtager en oversigt over, hvad der er opkrævet i skat og indeholdt til andre fordringer. Systemet vil også skulle omfatte udbetalinger i forbindelse med indhandlinger, konsulent og bestyrelseshonorar o.l., det offentliges betalinger i henhold til fakturaer m.v. 367

368 Figur 9.2. Illustration af Kiffaqsystemet Kiffaq systemet Bruttolønnen overføres til Kiffaq systemet 1. Kiffaq videregiver lønoplysninger til Skattestyrelsen som beregner og opkræver skatten KIFFAQ 2. Efter skat udlignes løbende mellemværender med kommunerne og selvstyret 3. Efter skat og mellemværender er opkrævet overføres restbeløbet til borgerens bankkonto (Kiffaqkonto) Skattestyrelsen BANK Kommune/ Selvstyre Kiffaqsystemet vil formentlig kræve nogle få dages fremrykning af arbejdsgivernes lønanvisninger,hvis lønudbetalingstidspunktet skal fastholdes, idet der skal ske en bearbejdning af de modtagne data og foretages overførsler mellem pengeinstitutter, ligesom den nuværende kredit for indbetaling af A skatter vil falde bort. Desuden vil systemet i vidt omfang overtage borgernes tilrettelæggelse af deres betalinger til det offentlige herunder begrænse borgernes mulighed for at betale for sent eller undlade at betale. Det er dog kommissionens opfattelse, at disse ulemper for arbejdsgivere m.fl. opvejes af Kiffaqsystemets mange fordele og administrative lettelser for bl.a. arbejdsgivere. For borgerne vil automatisk betaling af deres løbende mellemværende med det offentlige betyde, at de ikke behøver at afse tid til at foretage disse betalinger, ligesom en del borgere vil undgå bekymringer om, hvordan de skal håndtere deres restancer. 368

369 Ikke mindst arbejdsgiverne udfører i dag en række administrative opgaver af hensyn til skatte og inddrivelsessystemerne. Det gælder eksempelvis administration af skattekort og løntilbageholdelser. En del af disse opgaver vil falde bort med et Kiffaqsystem, idet arbejdsgiverne f.eks. ikke vil skulle beregne den enkelte medarbejders skattebetaling eller effektuere et løntilbageholdelsespålæg. Kiffaqsystemet vil øge betalingseffektiviteten væsentligt, og dermed forbedre det offentliges likviditet. Denne forbedring kan enten anvendes til at øge den offentlige service, eller som grundlag for en nedsættelse af skatterne. Samtidig vil øget betalingseffektivitet sikre en højere grad af målopfyldelse i forhold til de fordelingspolitiske målsætninger, som er fastlagt. Kiffaqsystemet vil gøre det muligt at tage udgangspunkt i de aktuelle indkomstforhold, når der eksempelvis skal træffes afgørelse vedrørende tildeling af offentlig hjælp, boligsikring m.v. eller opkrævning af betaling for daginstitutionsplads eller lignende. I dag bliver afgørelser vedrørende eksempelvis boligsikring og opkrævning af betaling for daginstitutionspladser i vidt omfang baseret på skatteoplysninger, som er indtil 2 år gamle. Er indkomstforholdene ændret væsentligt, er det dog muligt at basere afgørelserne på de aktuelle indkomster. Ordningen tilskynder borgere, der har været udsat for et fald i indkomsten, til at fremlægge de aktuelle indkomstoplysninger, mens det samme ikke er tilfældet, hvis der har været tale om stigende indkomster. Denne uhensigtsmæssighed kan imødegås ved omlægning til en ordning, hvor tildelingen sker på grundlag af et glidende gennemsnit for de seneste 12 måneder. Mange dele af eksempelvis skattemyndighedernes arbejdsprocesser er tilpasset et papirbaseret samfund. Det gælder f.eks. kravene om indsendelse af årlige selvangivelser og udsendelse af årlige slutopgørelser. Introduktion af Kiffaqsystemet vil gøre det muligt at gennemtænke mange af disse arbejdsprocesser på ny og herunder vurdere, i hvilket omfang processerne kan automatiseres. Det er f.eks. oplagt at overveje, om det for lønmodtagere med enkle indkomstforhold fortsat er nødvendigt at operere med årlige selvangivelser og slutopgørelser. En større betalingseffektivitet vil sammen med øget digitalisering og automatisering gøre det muligt at frigøre en del af den arbejdskraft, som i dag benyttes i forbindelse med de mange nuværende manuelle arbejdsprocesser. Uanset hvilke skatte og afgiftsmodeller, der efterfølgende vælges, kan disse kobles på Kiffaqsystemet. Systemet indebærer således ikke nogen bindinger i valg af skatte og afgiftsmodeller. Omvendt er mulighederne for valg af skattesystem m.v., stærkt begrænsede, hvis der ikke etableres et Kiffaqsystem Direkte beskatning versus indirekte beskatning Direkte skatter er karakteriseret ved, at skatteyder eller dennes arbejdsgiver betaler skatten direkte (kildeskat) til det offentlige. De mest almindelige typer af direkte skatter er indkomstskat, lønsumsafgift (arbejdsmarkedsafgift), selskabsskat, kapitalgevinstskat, ejendomsskat og formueskat. 369

370 De direkte skatter opkræves som oftest enten som en proportional skat (fast procent uanset indkomstniveauet) eller som en progressiv skat (hvor skatteprocenten stiger i takt med indkomstniveauet). I dag udmåles samtlige direkte skatter ved en fast sats på den givne skattebase, og progression fremkommer via person og standardfradrag. Der opkræves ikke ejendomsskat og formueskat. Fordele og ulemper ved direkte skatter De direkte skatter er potentielt fair og fordelingspolitisk rimelige for så vidt, at de pålægger individet at betale ud fra den enkeltes betalingsevne. Den personlige indkomstskat muliggør en systematisk hensyntagen til skatteyderens individuelle forhold. Indkomstskatten kan indrettes efter skatteyderens samlede indtægtsforhold, og der kan tages hensyn til skatteyders omkostninger ved indkomsterhvervelsen og til vedkommendes familie og forsørgelsesforhold (såfremt det måtte ønskes). Principielt er den personlige indkomstskat således det skatteinstrument, der giver lovgiver de bedste muligheder for at forfølge fordelingspolitiske målsætninger, herunder målsætninger om påligning efter skatteevne, jfr. afsnit 9.2. Men netop fordi indkomstskatten (ofte) skal tage hensyn til borgernes individuelle forhold, bliver den forholdsvis tung at administrere. En vurdering af indkomstskatten må dog også bero på, om den i praksis kan sikre, at borgerne beskattes i overensstemmelse med deres skatteevne (økonomiske evne). Det er derfor relevant at vurdere, hvorvidt det eksisterende skattesystem understøtter skatteevneprincippet, eller der er behov for justeringer. I den forbindelse skal der særligt peges på, at kapitalgevinster stort set ikke beskattes. Særligt om progressiv beskatning Der er mange argumenter for og imod en progressiv beskatning. Men generelt kan man sige, at et progressivt beskatningssystem understøtter en omfordeling fra de velstillede til de mindre bemidlede. En høj progressiv beskatning har imidlertid den ulempe, at det forstærker de tidligere omtalte incitamentsproblemer, reducerer investerings og initiativlysten i virksomheder og husholdninger samt animerer til skatteplanlægning, skatteundgåelse samt øget brug af økonomiske ressourcer på skatterådgivning og sort arbejde. I et land med høj indkomstskat er der desuden risiko for, at progressiv beskatning kan fremme overførslen af indkomster til andre lande, når individer og virksomheder forsøger at undgå den høje beskatning enten ved fysisk flytning af individ og virksomhed eller via mere eller mindre sindrige transaktioner med henblik på placering af indkomster i skatteoaser. Risikoen er formentlig større i et land med stor ind og udvandring af international arbejdskraft. For at modvirke en sådan udvikling vil det være naturligt at opstille forskellige værnsregler i skattelovgivningen, hvilket vil komplicere lovgivningen og sjældent sikre en tilstrækkelig beskyttelse af skattebasen. 370

371 Kun 33 pct. af skatteyderne har en skattepligtig indkomst, der overstiger kr. og under 10 pct. tjener mere end kr. Antages det, at der indføres en topskat på 10 pct. for skattepligtige indkomster over kr., vil merprovenuet umiddelbart udgøre mellem 35 og 57 mio. kr. afhængigt af, hvordan ændringen vil påvirke skatteydernes adfærd, men der er ikke i forbindelse med denne beregning taget højde for, om en sådan skat må forventes at resultere i øget udvandring af (højt )uddannet arbejdskraft og/eller stigende vanskeligheder med rekruttering af visse typer af arbejdskraft. Skatteprovenuet fra en progressiv skat, som en umiddelbar beregning kan vise, vil dermed blive udhulet eller i værste fald gå tabt som følge af lønglidning eller fald i udbuddet af arbejdstimer herunder ved forringet evne til at tiltrække arbejdskraft udefra. Fordele og ulemper ved indirekte skatter (afgifter) Afgifter er sædvanligvis enten regressive (udgør en forholdsmæssig mindre andel af ens indkomst jo mere man tjener) eller proportionale (udgør en uændret andel af ens indkomst jo mere man tjener). Det argumenters ofte, at indirekte skatter er at foretrække frem for direkte skatter, i og med at forbrugeren har mulighed for at undgå eller begrænse skattebetalingen, ved enten ikke at forbruge den afgiftsbelagte vare eller at bruge mindre af den. Det gælder dog kun i tilfælde, hvor der ikke er tale om generelle afgifter (moms, generelle vareafgifter m.v.). Generelle afgifter kan i forhold til deres effekter sidestilles med proportionale direkte skatter. For en lønmodtager gør det således ingen forskel, om skatten opkræves som en procentdel af lønindkomsten eller som en andel af prisen på de varer og ydelser, den pågældende køber. Indirekte skatter giver mulighed for, at man kan undtage varer for afgift eller pålægge større afgifter på visse varer for at fremme forbrug af visse varetyper (f.eks. at folk cykler eller går (ingen afgift) frem for at køre bil (afgift), eller reducere forbrug af visse varetyper (f.eks. cigaretter, benzin, alkohol). Sådanne afgifter giver ofte anledning til en række afgrænsningsproblemer og forvridninger. Eksempelvis giver den nuværende indførselsafgift på kulsyreholdige læskedrikke og sodavand jævnligt anledning til at overveje, hvorvidt nye produkter er omfattet af afgiftspligten eller ej. Og mere overordnet kan man spørge, hvorfor produkter, som indeholder kulsyre, skal være afgiftsbelagt, mens tilsvarende produkter uden kuldsyre er afgiftsfri. Indirekte skatter i form af afgifter på varer og tjenesteydelser kan samle op på/beskatte den del af indkomsten, der ikke har været underlagt direkte beskatning, enten fordi indkomsten har været skattefri (f.eks. kapitalgevinster på boligområdet) eller fordi indkomsten har været udeholdt af indkomstopgørelsen (sort økonomi). I nogle tilfælde sikrer de indirekte skatter således, at der sker en vis beskatning der, hvor den direkte skat ikke rækker. 371

372 9.4.4 Dualprincippet Separat person og kapitalindkomstbeskatning 49 Som nævnt bygger indkomstskattesystemet på et nettoindkomstprincip, hvorefter den skattepligtige indkomst opgøres som et samlet nettobeløb. I Sverige, Norge og Finland har man indført et dualt princip, hvor man kombinerer en mere eller mindre proportional kapitalindkomstbeskatning med en progressiv beskatning af arbejds og overførselsindkomster. I Danmark har man ligeledes taget skridt til at indføre et dualt princip med en lavere beskatning af kapitalindkomst end personlig indkomst. Kapitalindkomsten i Danmark beskattes dog ikke proportionalt. Principperne i det duale indkomstprincip er på individniveau at adskille arbejds og overførselsindkomst og kapitalindkomst; førstnævnte beskattes efter højere og stigende satser (progressiv), sidstnævnte med lavere, fast sats (proportional). Et vigtigt led i principperne er, at skattesatsen for selskabsindkomst skal svare til den proportionale skattesats for kapitalindkomst for at sikre en ensartet beskatning af alle former for kapitalafkast. Et af argumenterne for en relativt lav proportional beskatning af alle former for kapitalafkast er, at kapitalindkomstskatten i princippet hviler på hele den nominelle kapitalindtægt (inklusiv den del, der kompenserer for inflationens udhuling af aktivets realværdi). Dermed vil der selv ved relativt lave inflationsrater ske en overbeskatning af kapitalafkastet, hvis afkastet beskattes med samme (høje) marginale sats som arbejdsindkomst. Foruden dette principielle argument har det duale princip også til formål at sikre en konsekvent og ensartet beskatning af kapitalgevinster, hvilket i praksis er meget vanskeligt, hvis de marginale skattesatser er meget høje. Med en relativt lav proportional skattesats for kapitalafkast kan man derimod inddrage kapitalgevinster under den almindelige kapitalindkomstbeskatning, uden at de uheldige ind og udlåsningseffekter ved en realisationsbaseret beskatning bliver uacceptabelt store. En relativ lav proportional og generel kapitalindkomstbeskatning vil mindske de forvridninger og horisontale uligheder, som beskatningen af kapitalafkast i praksis medfører. I de fleste lande udgøres de tre vigtigste komponenter i den private opsparing af pensionsopsparing, opsparing i ejerboliger, og opsparing via tilbageholdt overskud i selskabssektoren. Traditionelt har man ikke beskattet afkastet af disse opsparingsformer efter en progressiv skala 50 svarende til skalaen for arbejdsindkomst. En høj progressiv eller proportional beskatning af de resterende former for kapitalindkomst (primært renter af almindelig fri opsparing) bliver dermed i realiteten en forvridende særbeskatning af bestemte opsparingsformer og tilskynder skatteyderne til at kanalisere en uhensigtsmæssigt stor del af deres opsparing via de institutionelle investorer, ejerboligsektoren eller selskabssektoren. 49 Afsnittet bygger på Sørensen (2003) 50 Heller ikke i Grønland, hvor pensionsopsparing og udbytte først beskattes ved udbetaling (proportionalt). Likvidationsudlodning og opsparing i bolig er fritaget for beskatning. 372

373 For det tredje sætter kapitalens internationale mobilitet en grænse for, hvor hårdt man kan beskatte kapitalafkast uden at undergrave skattegrundlaget. Selvom personlige skatteyderes udenlandske kapitalindkomst er skattepligtig til Grønland i kraft af globalindkomstprincippet, så er det i praksis vanskeligt for myndighederne at kontrollere disse indkomster. Hvis man af hensyn til selskabskapitalens mobilitet sætter selskabsskattesatsen væsentligt under skattesatsen for personers kapitalindkomst, vil man endvidere gøre det mere fordelagtigt at akkumulere kapital indenfor end udenfor selskabssektoren, hvilket vil medføre en forvridende tendens til indlåsning af kapitalen i selskabssektoren. Sidst men ikke mindst gælder, at de samlede personlige skattepligtige nettokapitalindkomster historisk har været negative som følge af, at vigtige former for kapitalafkast har været skattefri eller beskattet efter særlige lempelige regler (eksempelvis afkast af ejerboliger) samtidigt med, at man har indrømmet fuld rentefradragsret. En sænkning af skattesatsen for kapitalindkomst medfører derfor, at det samlede nettoprovenu fra den personlige indkomstskat forøges i og med, at skatteværdien af rentefradraget formindskes. Denne provenueffekt har utvivlsomt været en væsentlig årsag til, at lovgiverne i nogle af de andre nordiske lande valgte at bryde med den integrerede nettoindkomstbeskatning. Progression i beskatningen af arbejds og kapitalindkomster opnås alene via personfradrag og standardfradrag. Men en lang række af de uhensigtsmæssigheder, der nævnes ved en samlet progressiv beskatning findes også i skattesystemet. For det første er der fra og med 2011 en forskel mellem selskabsskatten og personskatten på op til 14 procentpoint, hvilket giver grundlag for uhensigtsmæssige forvridninger og øger presset for at konvertere personlig indkomst til selskabsindkomst. Samtidig medfører det en forvridende indlåsning af kapitalen i selskabssektoren, der kombineret med de meget fordelagtige afskrivningsprincipper medfører en usund og uhensigtsmæssig selskabsstruktur. For det andet beskattes kun relativt få kapitalindkomster, typisk renteindtægter, mens en lang række andre former for kapitalgevinst, herunder bolig, er friholdt fra beskatning, mens der samtidig indrømmes fuld fradrag for renteudgifterne, hvorved de samlede nettokapitalindkomster er negative. Disse uhensigtsmæssigheder tilgodeser i høj grad den mere velstillede del af befolkningen. Kommissionen foreslår på den baggrund, at der indføres dual beskatning med proportional beskatning af kapitalindkomst, jf. nedenfor i afsnit Instrumenter/veje for at nå mål Et af de væsentligste mål er at gøre det mere attraktivt at være i beskæftigelse, uddanne sig og yde en aktiv arbejdsindsats i samfundet. Det er derfor vigtigt at skattesystemet ikke pålægger arbejdsindkomst en særlig høj beskatning i forhold til andre former for indkomst. Det er også afgørende at en fremtidig skattemodel tager højde for det nære samspil med social og boliglovgivningen med henblik på den samlede marginalbeskatning. 373

374 Samtidig er det nødvendigt, at systemet er konkurrencedygtigt i forhold til andre lande, således at Grønland er attraktiv for at tiltrække og fastholde den nødvendige kvalificerede arbejdskraft. Der er en række forskellige modeller og kombinationer af modeller, man kan anvende, men kommissionen har valgt at se på 2 hovedspor for en omlægning af de direkte skatter: Reform af det eksisterende skattesystem. Omlægning til en dual indkomstbeskatning med beskatning af personindkomster på 37 procent og beskatning af kapitalindkomster på 27 procent, uden fradrag for negativ nettokapitalindkomst Kommissionen foreslår samtidig, at selskabsskatten for at undgå forvridninger og omgåelser fastsættes på samme niveau som personskatten, dvs. 37 procent. Til gengæld afskaffes beskatningen af aktionærer i grønlandske selskaber og selskabets fradrag for udloddet udbytte. For så vidt angår afgifterne foreslår kommissionen øget brug af miljøafgifter med henblik på at sikre, at forbrugerne via højere priser pålægges at tage hensyn til de omkostninger, der er forbundet med at belaste miljøet. På længere sigt kan der eventuelt indføres en bred vareafgift og en forsikringsafgift på både. Disse afgifter vil have til formål at sikre, at der sker en vis (begrænset) beskatning af dels den uformelle (sorte) økonomi, dels eventuelle formelt korrekte ubeskattede indkomster (f.eks. arv og gaver). Kommissionen foreslår desuden, at der indføres boligbeskatning. Boliger er kapitalgoder, der løbende producerer en ydelse, nemlig boligforsyning. Et vigtigt pejlemærke for indretningen af skattesystemet er, i hvilket omfang skattesystemet sikrer neutralitet mellem forskellige typer af økonomiske aktiviteter. Den eksisterende beskatning af boligen sikrer ikke neutralitet, og er med til at begunstige boligforbrug. Kommissionens forslag vedrørende beskatning af fast ejendom består af 3 elementer, nemlig: beskatning af fortjeneste ved salg af fast ejendom, ejendomsværdibeskatning, og en jordrente. Implementeringen af kommissionens forslag på skatteområdet er tænkt inddelt i 3 faser. I første fase indgår beskatning af personindkomst, kapitalindkomst, inklusiv beskatning af fortjeneste ved salg af fast ejendom, og selskabsindkomst samt udbygning af miljøafgifterne. I anden fase indgår ejendomsværdibeskatning, jordrente, og forsikringsafgift på både, mens tredje fase omfatter generel vareafgift Reform af det eksisterende skattesystem Ved en reform bevares principperne i det eksisterende skattesystem med et nettoindkomstprincip, hvorefter den skattepligtige indkomst opgøres som et samlet beløb. I forhold til i dag vil forskellen først og fremmest bestå i en reduktion af den samlede skattesats. For at finansiere en reduktion af den samlede indkomstskattesats er det imidlertid nødvendigt at minimere omfanget af skatteudgifter på såvel naturalieydelser som kapitalgevinster, ligesom der må ske en reduktion af en række eksisterende fradrag, herunder rentefradrag. Desuden kan det være nødvendigt at udbygge de eksisterende vareafgifter for at sikre den nødvendige finansiering. 374

375 Man vil således stadig bibeholde et samlet skattesystem med personlig indkomst og kapitalindkomst, som beskattes under ét. Systemet kan i en vis udstrækning gøre brug af Kiffaqsystemet til indeholdelse af skat af løn m.v. og løbende restancer, men systemet vil kræve opretholdelse af det nuværende administrative system for at generere en samlet indkomstopgørelse til borgeren. Selv efter en reform vil det eksisterende system have svært ved at håndtere den vandrende arbejdskraft, ligesom systemet stadig vil have vanskeligheder ved at håndtere fluktuationer, som følge af en ujævnt fordelt årsindkomst og deraf følgende overskydende skatter og restskatter. En udvikling af det gældende system efter disse retningslinjer kan ses som skridt på vejen mod et dualt skattesystem Dualindkomst modellen Principperne i det duale indkomstprincip er på individ niveau at adskille arbejds og overførselsindkomster fra kapitalindkomst; hvor arbejds og overførselsindkomsterne beskattes med en i udgangspunktet proportional personskat, mens kapitalindkomsten beskattes med proportional kapitalindkomstskat. Det er forudsat, at der i forbindelse med personskatten og kapitalindkomsten indføres et bundfradrag, som svarer til det nuværende personfradrag plus standardfradrag. Herved fastholdes de progressive elementer, som er indbygget i den nuværende ordning. Desuden afvikles individuelle fradrag ved opgørelsen af personindkomst, der består af arbejds og overførselsindkomster. Det betyder, at den løbende skatteberegning og indeholdelse i Kiffaqsystemet kan udvikles til reelt at være endelig skat for modtagere af løn og overførselsindkomst uden kapitalindkomster. En sådan udvikling vil reducere behovet for administration af flertallet af skatteydere og dermed reducere skatteadministrationen. Når den løbende skat reelt bliver endelig skabes et lettere gennemskueligt system og dermed øges retssikkerheden for borgerne. Afskaffelse af individuelle fradrag i opgørelsen af personindkomst vil desuden lette håndteringen af den vandrende arbejdskraft, og sæsonbestemte eller ujævne årsindkomster. Når de indeholdte skatter reelt er endelige forhindres restskatter og overskydende skatter på person og overførselsindkomsterne, og dermed reduceres restancer, ligesom borgeren ikke skal være usikker på, om der kan komme yderligere krav eller skal afvente tilbagebetaling af skatten. Den helt store gevinst er således, at man i et dualt system uden individuelle fradrag i personindkomst kan udnytte fordelene ved Kiffaqsystemet fuldt ud, og dermed forebygge restancer, minimere risikoen for skattetab i forbindelse med udvandring og skabe et meget enklere system for borgerne. Samtidig sikres, at der skal anvendes relativt få skattefaglige 375

376 ressourcer til at drive systemet. De skattefaglige ressourcer vil i dette system primært skulle håndtere kapitalgevinster og virksomhedsbeskatning Selskabsskat Generelt er selskabsskattesatsen i de enkelte lande af betydning for virksomheders og koncerners valg af placering. Skatteniveauet afgør ikke i sig selv placeringsbeslutningen, men det kan være udslagsgivende for valg mellem flere lande. For Grønland har denne generelle tendens ikke samme betydning. Selskaber vil ofte vælge Grønland pga. af særlige forhold, som f.eks. råstofudvinding, ligesom en placering i Grønland ikke erstattes af en placering andet steds, og omvendt. En lav selskabsskat i Grønland vil således ikke være afgørende for, om et selskab beslutter at placere sine aktiviteter i Grønland eller et andet land. Grønland har derfor heller ikke samme tilskyndelse som andre lande til at fokusere på en lav selskabsskat. Den enkleste model vil være en selskabsbeskatning med samme skattesats som personskattesatsen og uden udbyttefradrag. Som følge heraf kan beskatningen hos aktionæren helt undværes for aktier i grønlandske selskaber. Modellen vil medføre flere lovgivningsmæssige og administrative forenklinger samtidig med, at de erhvervsdrivendes valg af organisationsform (selskab eller selvstændig erhvervsvirksomhed) vil kunne ske uden at skulle tage hensyn til forskellige skattesatser Afgifter Kommissionen har drøftet muligheden for at indføre en moms, en generel vareafgift og miljøafgifter. Ved at brede skattebasen ud til i højre grad at hvile på afgifter, sikrer man, at skatterne påvirker alle typer af husholdningens indkomster (lønindkomster, overførsler, kapitalindkomster og væsentligt den uformelle økonomi). Forbrugs og miljøafgifter samler op, hvor indkomstskatten svigter enten på grund af manglende registrering eller på grund af sort økonomi Moms Merværdiafgiftssystemet medfører, at der ved ethvert salg af varer og ydelser skal betales merværdiafgift (moms) af salgsprisen, men at virksomheden kan trække den moms fra, som den har betalt ved produktionen af varen, dvs. råvarer og produktionsomkostninger. Virksomheden skal dermed kun betale moms af den værditilvækst, der sker i virksomheden. I et momssystem er eksportvarer fri for afgiftsbelastning. I princippet er et momssystem neutralt, dvs. at momsen ikke påvirker erhvervets og forbrugerens dispositioner, herunder med hensyn til valget mellem varer og ydelser. Momssystemets neutralitet forrykkes dog i takt med fastsættelse af evt. undtagelser, eksempelvis undtagelser vedrørende omsætning af fast ejendom, finansielle transaktioner m.v. Princippet i momssystemet er, at sælger indbetaler salgsmomsen, mens køber trækker momsen fra og får den udbetalt som negativ moms hos myndighederne, såfremt købervirksomhedens købsmoms i afgiftsperioden overstiger salgsmomsen. Hvis der er tvivl om, hvorvidt sælgers 376

377 momsindbetaling foretages lige så hurtigt og sikkert som købers krav på udbetaling af negativ moms, er et sådan system farligt for det offentliges likviditet og restancer. Et momssystem vil give de samme administrative udfordringer som f.eks. det eksisterende skattesystem, bl.a. fordi det vil kræve, at virksomhederne udarbejder momsregnskaber. Et momssystem indebærer også compliance risici, administrative omkostninger for det offentlige og administrative byrder for virksomhederne. De må forventes at være høje selv ved indførelsen af et relativt simpelt momssystem med få undtagelser. Undtagelsesbestemmelser, nul satser eller reducerede satser vil alt andet lige tilføre systemet yderligere kompleksitet og øgede compliance risici, hvorfor myndighederne som oftest vil stille krav om supplerende oplysninger, indberetninger, registrering og øget kontrol, hvilket øger de administrative byrder for virksomhederne. Et momssystem vil kræve en omfattende administration, såvel hos myndighederne som hos virksomhederne. Henset til Skattemyndighedernes erfaringer med, at A skatterne alt for ofte anvendes som et likviditetstræk, med store offentlige restancer til følge, vil der være stor sandsynlighed for, at man ender i samme situation i et momssystem. Det vurderes, at hverken Skattemyndighederne eller de personligt drevne virksomheder vil være i stand til at håndtere opgaven på forsvarlig måde, henset til kvaliteten og kompetencerne i såvel regnskabsaflæggelsen som Skattemyndighedernes interne administration. Kommissionen kan derfor ikke anbefale, at der indføres et momssystem Generel vareafgift En generel vareafgift, der pålægges i importleddet, har ikke disse problemer og vil derfor i givet fald være at foretrække i stedet for en moms. Især er det en fordel, at en vareafgift i givet fald kan administreres efter nogenlunde de samme principper som anvendes i dag i forbindelse med indførselsafgifterne. En vareafgift vil dermed ikke medfører nye væsentlige udfordringer for erhvervslivet og administrationen, hvis den kan være helt generel. Derimod kan de nødvendige modifikationer, der omtales nedenfor, være administrativt vanskelige og belastende. En generel vareafgift vil som udgangspunkt omfatte private forbrugsvarer såvel som varer, der anvendes erhvervsmæssigt. Det vil være et system (toldsystem), hvor i princippet alle varer, der indføres til Grønland, omfattes af afgiftspligt ved indførslen. Der er dog ikke noget til hinder for, at afgiftssatsen for en given varegruppe sættes til nul. En generel vareafgift skal under hensyn til WTO s principper om ligebehandling (som udgangspunkt) suppleres med et indenlandsk afgiftssystem, der pålægger grønlandsk producerede varer samme afgiftsbelastning som importerede varer. En model for en generel vareafgift kunne være: Der fastlægges en basis afgiftssats (f.eks. 15 pct.), som i udgangspunktet vil finde anvendelse over for alle toldtariffens tusindtallige varenumre. Der fastsættes nul sats for varer, der 377

378 o primært indføres af hensyn til eksportindustrien (aluminium oxid, skibe, fly m.v.). o konkurrerer med grønlandsk egenproduktion (fisk, grønt m.v.), idet der ikke er udsigt til, at der kan etableres en effektiv indenlandsk afgiftsopkrævning på denne produktion. o omfattes af en særlig afgiftsbelægning (giftskatter, bilafgifter, brændstofafgifter o.l.). Indenlandsk produktion, der konkurrerer med afgiftsbelagte importvarer, pålægges punktafgift på samme niveau. Det gælder eksempelvis sodavand. Alle varer, der indføres til Grønland, skal afgiftsanmeldes (fortrinsvis elektronisk) af varemodtagerne (i praksis vil der blive tale om et samarbejde mellem varemodtagerne, leverandørerne, speditørerne og transportørerne). Privates vareindførsel skal ligeledes afgiftsanmeldes. Der skal dog fastsættes et minimumsbeløb for varer, der indføres ved indrejse. En generel vareafgift vil ikke som en moms omfatte serviceydelser/tjenesteydelser og afgiften vil som følge heraf skabe forvridninger til fordel for serviceydelser. Det vil heller ikke i den beskrevne model være muligt at undgå en række forvridninger som følge af enten for smalle eller for brede fritagelser. Omfanget og karakteren af forvridningerne afhænger af, hvordan afgiftsmodellen konkret indrettes og hvilke afgiftssatser, der anvendes. Det er dog åbenbart, at det kan blive meget vanskeligt at indrette en model som sikrer, at eksportprodukter hverken direkte eller indirekte belastes med vareafgifter. Eksempelvis vil afgifter på emballage, kontorudstyr m.v. øge omkostningerne i fiskeriet og dermed også fiskeriets konkurrenceevne. Friholdes sådanne varer fra afgift, er der risiko for, at det afgiftspligtige vareområde i sidste ende bliver for smalt, hvorved afgiftens forvridende karakter øges yderligere Grønne afgifter Grønne afgifter er afgifter, der lægges på varer eller aktiviteter for at fremme en adfærdsændring (anden sammensætning af forbrug eller produktion), og dermed opfylde miljømål eller for at tydeliggøre omkostninger ved den pågældende vare eller aktivitet, som ikke er prissat i markedet. Herved sikres opfyldelse af forureneren betaler princippet.. Grønne afgifter antages at gavne miljøet, fordi afgiften formodes at nedbringe forbrugsomfanget ved at hæve prisen på varen eller ydelsen. I visse tilfælde vil afgiften dog ikke reducere forbruget, men have til formål at dække udgifter relateret til miljøet, som f.eks. affaldshåndtering eller rensning. Afgiftens størrelse kan også være bestemt af fiskale hensyn. De grønne afgifter er rubriceret i 3 kategorier: Energiafgifter Transportafgifter 378

379 Miljøafgifter o Afgifter på miljøskadelige produkter, som indgår i forbrug eller produktion o Afgifter på udledning af forurenende stoffer Den traditionelle beskatningsteori siger, at det er optimalt for samfundet som helhed at beskatte forbrug, hvis et individs handlinger direkte påvirker et andet individs velfærd negativt, uden at der betales eller modtages kompensation herfor. Fra et velfærdsmæssigt synspunkt er hensigten med miljøafgifter således, at forbrugeren via højere priser pålægges at tage hensyn til de omkostninger, der er forbundet med at belaste miljøet. Kommissionen finder, at de omkostninger, der er forbundet med forurening, eksempelvis omkostninger til køb af CO2 kvoter, til affaldshåndtering eller lignende, bør synliggøres for forbrugerne i form af brugerbetalinger eller miljøafgifter. Dette vil medvirke til at skabe større klarhed i forbrugernes beslutningsadfærd. Grønland har visse afgifter på transport (motorafgifter) og med virkning fra 2011 energiafgifter. Afgiften på energi er dog ganske begrænset og samlet set adskiller Grønland sig fra andre lande, der generelt har høje afgifter på energi og dermed på den forurening, som er en følge af brug af fossile brændstoffer m.v Havneafgifter Der betales havneafgift ved anløb af grønlandske havne. Afgiften afhænger af skibets størrelse og varigheden af opholdet i havnen. Krydstogtskibe betaler en særlig passagerafgift i stedet for havneafgift. Afgiften kan betragtes som en form for betaling for brug af de faciliteter, som havnene stiller til rådighed for skibene. Indenlandske skibe er i stort omfang fritaget for havneafgift. Det gælder bl.a. grønlandske fiskefartøjer, grønlandske skibe på under 200 bruttoton, offentligt ejede skibe og ruteskibe til bygder og yderdistrikter, samt passagerskibe, der sejler efter servicekontrakt med Selvstyret. Herudover er en række særlige skibstyper fritaget, f.eks. visse rednings og bugserskibe, sandpumper og stenfiskerskibe, fisketransportskibe samt olietankere. Provenuet har været jævnt stigende over de seneste år. I 2009 indbragte havneafgiften et provenu på 14 millioner kr. mod 5 millioner i Henset til at der i mange større havne i dag er kapacitetsproblemer, skaber den frie adgang for visse typer skibe en uhensigtsmæssig udnyttelse af kapaciteten i havnen. Disse skibe er i lighed med de betalende skibe med til at belaste faciliteterne og optage plads til gene for de betalende skibe. Set i lyset af at der i en række byer er et stort investeringsbehov for nye havnefaciliteter anbefaler kommissionen, at der foretages en kritisk gennemgang af fritagelsesbestemmelserne. Hvis man ønsker at subsidiere visse opgaver, som f.eks. redningstjeneste eller bygdetransport, bør det ske direkte gennem servicekontrakter o.l., således at det er tydeligt, hvad man anvender de offentlige udgifter til. 379

380 9.5.5 Boligbeskatning Boliger er et kapitalgode, der løbende producerer en ydelse, nemlig boligforsyning. Grundprincippet i skattesystemet er beskatning af værdiskabelse (indkomst), uanset hvordan denne værdi er skabt. Et særligt aspekt er knyttet til kapitalgevinster på boliger, da sådanne gevinster ofte er samfundsskabte. Endvidere har sådanne kapitalgevinster typisk en tendens til forholdsmæssigt at tilfalde grupper med højere indkomster, og dermed er fravær eller lempelig beskatning af kapitalgevinster med til at øge indkomstforskelle i samfundet. Et vigtigt pejlemærke for indretningen af skattesystemet er, i hvilket omfang skattesystemet sikrer neutralitet mellem forskellige typer af økonomiske aktiviteter. Et neutralt skattesystem har den egenskab, at økonomiske beslutninger ikke afhænger af beskatningen, det vil i princippet sige, at alle former for indkomst og forbrug beskattes ensartet. Den manglende beskatning af boligen sikrer ikke neutralitet, og er med til at begunstige boligforbrug. De eksisterende skattemæssige regler og subsidieret långivning sikrer ikke neutralitet, jf. analyserne i Skatte og Velfærdskommissionen (2011c). I notatet er kravene til en neutraliserende beskatning af boliger via en løbende ejendomsværdiskat analyseret. Et hovedresultat er, at det i den aktuelle situation vil være vanskeligt via en generel ejendomsværdiskat at sikre neutralitet. Det skyldes det komplicerede samspil mellem finansieringssubsidier og rentefradragsretten. Neutralitet vil derfor kun kunne sikres via en ejendomsværdiskat, der i princippet er specifikt fastsat for hver enkelt bolig. Dette opfylder ikke kravet til en enkel og nem administrerbar løsning. Kommissionens forslag vedrørende beskatning af fast ejendom består af 3 elementer Ejendomsværdibeskatning Beskatning af fortjeneste ved salg af fast ejendom Jordrente/jordleje En ejendomsværdibeskatning er en hensigtsmæssig måde at beskatte ejerboliger på. En ejendomsværdiskat medvirker til at skabe et mere neutralt beskatningssystem, som ikke forvrider investerings og forbrugsbeslutninger i retning af boliger i forhold til andre aktiviteter. Ejendomsværdiskat ligestiller alle boligejere uanset købstidspunkt, belåningsforhold osv., ved at beskatte boligens afkast, men neutraliserer ikke finansieringssubsidier o.l. Kommissionen foreslår desuden, at ejendomsværdiskatten kombineres med en ejendomsavanceskat (beskatning af fortjeneste ved salg af fast ejendom). Ejendomsavanceskatten medfører, at det ikke vil være nødvendigt at foretage en løbende værdiansættelse af ejendommene (ejendomsvurdering). Hertil kommer, at ejendomsavanceskatten sikrer, at der sker beskatning af den del af gevinsterne ved førstegangssalg af ejendomme, som kan henføres til de gratis tildelte byggerettigheder. Da jord er fælleseje, men brugsretten overgives til en privat bruger, vil det være logisk med en brugerbetaling eller beskatning af værdien heraf. Skatte og Velfærdskommissionen foreslår 380

381 derfor, at der indføres en jordrente, dvs. en afgift pr kvadratmeteretageareal på det pågældende areal Anbefaling For at opnå en bred skattebase bør der indføres dualbeskatning med særskilt beskatning af personindkomst og kapitalindkomst. Dualbeskatningen bør suppleres af en selskabsbeskatning på samme niveau som personbeskatningen. Ud fra et fordelingsmæssigt hensyn bør man (gradvis) afvikle de degressive elementer, der i dag findes i skattesystemet, og som primært begunstiger mellem og høj indkomstgrupperne. Det gælder først og fremmest rentefradraget, feriefrirejser og fradraget (bortseelsesretten) ved indbetalinger til pensionsordninger. Samtidig vil en generel udvidelse af skattebasen med beskatning af kapitalindkomster m.v., ligeledes virke indkomstudjævnende. På baggrund af kommissionens øvrige forslag, herunder forslaget om overgang til en dual indkomstbeskatning og forslagene om afvikling af boligsubsidierne, finder kommissionen ikke, at der på nuværende tidspunkt er behov for at indføre en generel vareafgift, da dent ikke indebærer selvstændige strukturelle gevinster og således alene vil tjene et fiskalt formål. Kommissionen anbefaler derfor, at stillingtagen til eventuel indførelse af en generel vareafgift afventer et påtrængende behov for merprovenu og tilvejebringelse af de nødvendige administrative løsninger og kapacitet. Kommissionen foreslår øget brug af miljøafgifter, således at forbrugerne via højere priser pålægges at tage hensyn til de omkostninger, der er forbundet med at belaste miljøet. På længere sigt kan miljøafgifterne eventuelt udbygges med en bred vareafgift, hvilket sikrer, at der sker en vis (begrænset) beskatning af dels den uformelle (sorte) økonomi, dels eventuelle formelt korrekte ubeskattede indkomster (f.eks. ejendomsavancer). Samtidig foreslås, at der arbejdes hen mod etablering af en forsikringsafgift på både med henblik på at øge afgiftssystemets omfordelende virkninger og sikre beskatning af afkast af kapital anbragt i lystbåde. Det foreslås også, at de gældende bestemmelser vedrørende fritagelse for havneafgift indskrænkes mærkbart, således at i princippet alle skibe, som gør brug af havnefaciliteter betaler herfor, idet de nuværende regler forvrider og begrænser konkurrenceforholdene. Kommissionen foreslår desuden, at der indføres boligbeskatning i form af ejendomsværdibeskatning, beskatning af fortjeneste ved salg af fast ejendom og en Jordrente. En ejendomsværdiskat medvirker til at skabe et mere neutralt beskatningssystem, som ikke forvrider investerings og forbrugsbeslutninger i retning af boliger i forhold til andre aktiviteter. Kombineres ejendomsværdiskatten med en ejendomsavanceskat muliggør det bortfald (reduktion) af kravet om løbende værdiansættelse af ejendommene, ligesom en ejendomsavanceskat sikrer, at der sker beskatning af den del af gevinsterne ved førstegangssalg af ejendomme, som kan henføres til de gratis tildelte byggerettigheder. Da jord er fælleseje, vil det være logisk med en brugerbetaling eller beskatning af den værdi samfundet stiller gratis til rådighed i forbindelse med arealtildelinger. 381

382 Hensynet til borgernes og virksomhedernes retssikkerhed, ønsket om at minimere den administrative belastning for borgere, virksomheder og det offentlige, sikre skattebetalingerne og reducere tilgangen af restancer, gør, at Kommissionen anbefaler, at udvikling af Kiffaqsystemet gives første prioritet. 9.6 Konkrete forslag og gennemførelse Personbeskatning En personbeskatning, dvs. en skat på personindkomsten unden individuelle fradrag, vil forenkle skattesystemet markant og fjerne regler, som i dag primært gavner mellem og højindkomstgrupperne. I kombination med en kapitalindkomstbeskatning uden fradrag for negativ nettokapitalindkomst vil indkomstskatten desuden have væsentligt mindre forvridende indflydelse på borgernes investeringsbeslutninger end det gældende system. Personskatteordningens hovedelementer er: En ensartet, landsdækkende proportional personskattesats omfattende al personindkomst Der sondres mellem kapitalindkomst (jf. nedenfor) og personindkomst A indkomstbegrebet (lønindkomst) udvides til at omfatte en række honorar til konsulenter m.v., Standardfradrag og skattefri B indkomst ophæves Personalegoder (fri bil, feriefrirejser m.v.) beskattes i videst mulige omfang på samme niveau som kontanter, idet det dog af administrative grunde kan besluttes at anvende (ens) standardsatser for visse typiske goder. Alle sociale ydelser gøres skattepligtige Generationsskifte reglerne 51 ophæves. Fradragsretten for underholdsbidrag ophæves Fradragsretten for renter, kontingenter til arbejdsgiverorganisationer og fagforeninger o.l. ligningsmæssige fradrag ophæves (udfases) Fradragsret/bortseelsesret ved indbetalinger til pensionsordninger ophæves. Følgende indkomster fritages for personskat: Underholdsbidrag 51 Indkomstskattelovens 57 og 58 sikrer visse købere og sælgere en bedre skattemæssig stilling i forbindelse med virksomhedsoverdragelser. Reglerne finder kun begrænset anvendelse i dag. 382

383 Udbetalinger fra livsvarige pensionsordninger Personfradraget på kr. og standardfradraget på kr. erstattes af et samlet bundfradrag på kr. af hensyn til disse fradrags betydning for progression og dermed de fordelingsmæssige effekter. På individniveau adskilles arbejdsindkomst og kapitalindkomst, således at arbejdsindkomsten omfattes af personskatteordningen, mens kapitalindkomst beskattes i et særskilt skattesystem Udvidelse af A indkomstbegrebet Det foreslås at A indkomstbegrebet udvides, således at freelancer, konsulenter og honorarmodtagere m.v. sidestilles med lønmodtagere, uanset om der udskrives faktura. Endvidere anses udlejning af bolig, bil, båd til offentlige og private virksomheder samt indhandling, som lønindkomst, således at der skal indeholdes en personskat i beløbet. Den generelle omstramning skal sikre skattebetalingen, idet hvervgiver bliver sidestillet med en arbejdsgiver, med pligt til indbetaling via Kiffaqsystemet. Evt. underskud hos honorarmodtager kan ikke modregnes i anden indkomst og skal ikke selvangives Person og standardfradrag samt skattefri b indkomst Som følge af, at en række ligningsmæssige fradrag ophæves, foreslås det at standardfradraget ophæves. I stedet foreslås som en administrativ forenkling og for at bevare de progressive virkninger af person og standardfradragene at der ydes et bundfradrag på som reguleres i takt med prisudviklingen. Bundfradraget vil reducere personskattegrundlaget med 2,9 mia. kr. Det nuværende bundfradrag for skattefri b indkomst (5.000 kr.) forslås ligeledes ophævet. Fradraget forekommer ikke velbegrundet og det er vilkårligt, om man kan udnytte det. Det er i dag primært selvstændigt erhvervsdrivende og skatteydere med mellem eller højindkomster, som har glæde af skattefri b indkomst. Ophævelsen forhøjer skattegrundlaget med 66 mio. kr Personalegoder Løn i form af naturalydelser samt personalegoder i øvrigt er skattepligtige på lige fod med lønindkomst i kontanter. Det overordnede princip er, at den skattemæssige værdi af de frie goder skal genspejle markedsværdien. En række personalegoder beskattes imidlertid ikke i praksis. En manglende eller meget lempelig beskatning af sådanne personalegoder vil da arbejdsgiveren har fradragsret for udgifterne være et stærkt incitament til at transformere lønindtægt til naturalieydelser, hvilket resulterer i et udhulet beskatningsgrundlag. Og som tidligere nævnt ubeskattede personalegoder må betragtes som skatteudgifter. Kommissionen anbefaler en konsekvent skattemæssig behandling, hvorefter også vakantboliger, alle feriefrirejser, fri avishold, pc ordning, arbejdsgiverbetalte sundhedsudgifter, billige kantineforhold m.v. inddrages i beskatningen til den reelle markedsværdi. Endvidere anbefaler 383

384 kommissionen en generel gennemgang af de nuværende værdiansættelsesbestemmelser, således at det sikres, at de afspejler den aktuelle markedsværdi og i øvrigt reguleres årligt med prisudviklingen. Sådan beskatning vil muligvis føre til krav om højere bruttoløn, hvorved de reelle omkostninger ved f.eks. at ansætte medarbejdere med særlige kompetencer vil blive synliggjort. En mere konsekvent beskatning af personalegoder skønnes at øge skattegrundlaget med 250 mio. kr Sociale ydelser skal beskattes Bortset fra helbredsbetingede tillæg skal der ske beskatning af alle sociale ydelser. I den forbindelse skal ydelsesniveauerne i de forskellige ordninger naturligvis justeres i forhold til denne ændring. Den samlede ændring kaldes bruttoficering. En række overførselsindkomster er i dag fritaget for beskatning. Det gælder f.eks. børnetillæg og boligsikring.. Fritagelserne vanskeliggør en sammenligning af den enkeltes reelle indkomster. En generel beskatning af alle overførselsindkomster kan være med til at formindske de samspilsproblemer, der er mellem sociale ydelser og arbejdsindkomst, ligesom det bliver nemmere at overskue skatternes og overførslernes samlede fordelingsvirkninger, der henvises til kapitel 6 for en mere detaljeret gennemgang. Bruttoficering af de sociale ydelser forventes at være provenuneutral Ophævelse af generationsskiftereglerne De eksisterende regler om generationsskifte er udtryk for en selektiv og positiv særbehandling af visse skatteydergrupper, ved at der gives dem en rentefri kredit af de udskudte skatter. Der er således tale om skatteudgifter. Ordningen indebærer en vis risiko for, at de udskudte skattebeløb aldrig kommer til betaling. Ordningen favoriserer på samfundets bekostning familieoverdragelser og ansattes overtagelse af virksomheden. Skattefordelen er et forvridende incitament, som kan vise sig at blive afgørende for valget af køber og nedprioritering af, om vedkommende er bedst egnet til at videreføre virksomheden. De nævnte regler indebærer en skattemæssig forvridning, som kun kan undgås ved, enten at give alle potentielle købere samme mulighed for en lempelig beskatning, eller ved helt at afskaffe reglerne. Da en udvidet adgang til skattemæssigt begunstigede erhvervelser vil kunne føre til udhulning af beskatningsgrundlaget, og da skattereglerne generelt bør være ens, uanset sociale forhold, familiemæssige status, alder, branche mv. finder kommissionen, at ordningen bør ophæves. Der vil være tale om meget beskedne provenueffekter, hvorfor der ikke er foretaget særskilt beregning heraf Underholdsbidrag Der er i dag fradrag for hustru og børneunderholdsbidrag, såfremt bidraget er forfaldent og betalt. Omvendt sker der en beskatning af bidraget hos modtageren. I og med at børn er selvstændigt skattepligtige og har et personfradrag, beskattes overførslen reelt ikke hos modtageren. 384

385 Ud fra et samfundsmæssigt perspektiv er der ingen særlige begrundelser for, at det offentlige skal medfinansiere denne del af forsørgerbyrden. Fradraget er historisk betinget og fra en tid, hvor også forsørger/ikke forsørger, antal børn samt ægteskabelig status havde indflydelse på skatteberegningsreglerne. I takt med at man går bort fra en familieøkonomisk beskatning (hvor skatteenheden reduceres til hovedpersonen med ægtefælle og børn, med generel sambeskatning) til en personøkonomisk beskatning, synes der ikke at være grundlag for at opretholde fradragsmulighederne, som grundlæggende favoriserer ét familiemønster frem for et andet, og samtidig overvælter en del af forsørgerbyrden på samfundet. Til gengæld foreslås, at underholdsbidragene ikke skal beskattes hos modtagerne. Ophævelse af fradragsretten for underholdsbidrag skønnes at øge personskattegrundlaget med 14 mio. kr Pensioner afkastskat samt overgang til skattepligt af pensionsindbetalinger og skattefrihed for udbetalinger. Det store niveau for ind og udvandring er en udfordring for de eksisterende pensionsregler. Der gives i dag skattefradrag for pensionsopsparinger, mens udbetalinger kun beskattes i Grønland, hvis modtageren er bosat her i landet på udbetalingstidspunktet. Alene i det offentlige udgør de samlede pensionsbidrag i ,5 mio. kr., 52 jf. tabel Kommissionen har ikke tal for de privatansatte, hvorfor der er foretaget et forsigtigt skøn 53. Med det nuværende ind og udvandringsmønster må det formodes at en stor del af pensionsudbetalingerne ikke kommer til beskatning i Grønland, og der mistes derfor et betydeligt skatteprovenu ved denne ordning. 52 De offentlige pensionsindbetalinger svarer til 7,15 pct. af den samlede offentlige lønsum i pct. af alle beskæftigede i 2009 ansat i det offentlige. Den samlede lønsum i 2009 for alle ansatte offentlig som privat var mio. kr. 53 Kommissionen har kun få oplysninger om pensionsindbetalingerne i den private sektor. Indbetalingerne afhænger først og fremmest af overenskomsterne. For medlemmer af arbejdsgiverorganisationerne bliver der som hovedregel indbetalt pensionsbidrag til SISA (ca. 7 8,5 pct.) og PFA Soraaneq (ca. 15 pct.), når overenskomsterne tilsiger det. Men inden for funktionærgruppen er der mange med individuelle ordninger, ligesom der er mange med en løsere tilknytning til arbejdsmarkedet, herunder ufaglærte timelønnede, som ikke har en egentlig arbejdsmarkedspensionsordning. På baggrund af de samlede lønsummer i den private sektor mio. kr. er der foretaget et forsigtigt skøn på 4 pct. af lønsummen. 385

386 Tabel 9.10: Samlede pensionsindbetalinger 2009 for Selvstyret, kommunerne 2009 Firmabidrag Eget bidrag I alt Offentligt ansatte Overenskomstansatte Tjenestemænd Private ordninger* Private ansatte** I alt Note: * Vedrører 213 personer. **Der er tale om et forsigtigt skøn på baggrund af den samlede lønsum i den private sektor. Kilde: Økonomi og Personalestyrelsen og Skattestyrelsen (2010). Kommissionens forslag, som er nærmere omtalt nedenfor, medfører en stor omlægning af beskatningen på pensionsområdet. Omlægningen har til formål at imødegå den udhuling af skattegrundlaget som finder sted med den nuværende ordning. Skattepligt ved indbetaling til og udbetaling fra pension. Kommissionen foreslår, at bortseelsesret/fradragsret ophæves for indskud på pensionsordninger, og at udbetalinger af pensioner bliver skattefri. Skatten af pensionsindbetalinger må udredes af øvrig indkomst eller midler. Kommissionen foreslår desuden en obligatorisk pensionsopsparing for alle erhvervsaktive på mindst 4 % af indkomsten, jfr. kapitel 8. Det vil være uproblematisk, hvis pensionsindskud, som overstiger det foreslåede obligatoriske niveau, aftales nedsat, idet man med lavere indbetalinger vil kunne opretholde de hidtil forudsatte udbetalinger efter skat. En sådan nedsættelse vil for opspareren kunne finansiere skattebetalingen helt eller delvist. Tjenestemænd beskattes af det pensionsbidrag, som arbejdsgiveren indbetaler til Finansministeriet efter 24 b i lov om pension til tjenestemænd i Grønland. For at sikre en hurtig overgang til det nye regelsæt og en enkel administration foreslås følgende: Overgang til nyt regime for indbetalinger: Overgangen sker med et varsel, så overenskomster kan tilpasses i lyset af skattereglerne, så pensionsbidrag evt. kan konverteres til kontant løn i forbindelse med skattepligten. Dette varsel kan afstemmes med en evt. indfasning af den foreslåede obligatoriske pensionsindbetaling af 4 pct. af lønnen henholdsvis overskuddet ved selvstændig erhvervsvirksomhed. Overgang til nyt regime for udbetalinger: Udbetaling af pension fra grønlandske pensionsinstitutter (SISA og PFA Soraaneq) er skattefri fra d xx. Institutterne betaler en engangsafgift på 37 pct. af de samlede reserver pr xx til 386

387 erstatning for den personskat, der ville blive udløst ved udbetaling af pensionen efter de nugældende regler. Provenuet fra engangsafgiften (ca. 435 mio. kr.) foreslås anvendt til byggeri af kollegiekapacitet og lignende tiltag på uddannelsesområdet, jfr. kapitel 12. Udbetalinger fra andre pensionsordninger f.eks. fra pensionskasser i Danmark er skattefri, i det omfang, der ikke er givet skattefradrag for pensionsbidragene i Grønland. En pension i et udenlandsk institut, der er opbygget med såvel skattefradrag i Grønland som uden fradrag i Grønland, er skattefri af en andel af udbetalingen, der svarer til de ikke skattefradragne pensionsbidrags andel af de samlede pensionsbidrag. Det relevante er alene, om bidragene er fradraget i Grønland. Bestemmelsen bør formuleres, så skatteyder har bevisbyrde for ikkefradrag. Udbetaling af tjenestemandspension er skattefri af den del af tjenestemandspensionen, som det antal år, hvor der er betalt skat (til Grønland) af pensionsbidraget til personalestyrelsen, udgør af den samlede pensionsalder, pensionen udbetales på grundlag af. Omlægningen af pensionsbeskatningen skønnes at øge personskattegrundlaget med 275 mio. kr. Heraf anslås rent skønsmæssigt 40 mio. kr. at vedrøre pension, som efter gældende regler ikke ville blive udbetalt og beskattet i Grønland. Skattepligt af afkast af pensionsopsparing. Der indføres løbende beskatning af afkastet af pensionsopsparing. For grønlandske institutter er instituttet og ikke opspareren den skatte /afgiftspligtige, da det er det administrativt enkleste. Det er ikke muligt tilsvarende at pålægge udenlandske institutter skattepligt til Grønland. For pensionsordninger i danske institutter er der to muligheder for at indføre en afkastbeskatning til Grønland: Man kan søge at indgå en gensidig aftale med Danmark om, at hvert af landene opkræver afkastbeskatning af pensionsordninger (også) for opsparing foretaget af personer, som er skattepligtige til det andet land, og at provenuet heraf overføres til det andet land. Denne løsning vil være at foretrække. Med samme beskatningsgrundlag og skattesats som i den danske PAL skat, jf. nedenfor, vil afkastbeskatningen for opspareren være helt upåvirket af flytninger mellem de to lande. Såfremt ovenstående løsning ikke viser sig mulig, kan afkastet af opsparing i danske institutter for personer, der er skattepligtige til Grønland, pålægges afkastbeskatning i Grønland. Skattepligten vil skulle påhvile opspareren og ikke instituttet. 387

388 Det er for skattepligten uden betydning, om der hæves af afkastet til betaling af skatten, eller om opspareren betaler skatten af sine øvrige midler. Hvis der er tale om en opsparing, hvor indskuddene eller en del heraf er fradraget i Danmark, kan opspareren ikke hæve fra ordningen til betaling af den grønlandske skat, uden at det fra dansk side anses for en hævning i utide, hvilket medfører dansk beskatning af hele ordningen. Ikke mindst af denne grund er førstnævnte løsning at foretrække. I begge ovenstående løsninger anvendes samme skattegrundlag og samme skattesats (15 pct.), som i den danske PAL skat. Derved udnyttes den betydelige fordel, at danske institutter i forvejen foretager denne opgørelse for alle deres opsparere af hensyn til den danske PAL skat. Skattegrundlaget omfatter i princippet alt afkast og opgøres efter lagerprincippet. Afkastet af pensionsopsparing foretaget af personer, der hverken kommer fra Grønland eller Danmark, og er foretaget i andre udenlandske institutter end danske, pålægges af praktiske grunde ikke afkastbeskatning. Hvis det ønskes, kan der indføres en bestemmelse om, at efter x års (5 års?) skattepligt til Grønland kan fremtidige pensionsindbetalinger kun ske til grønlandske eller danske institutter Beskatning af kapitalindkomst Kommissionen foreslår, at kapitalbeskatningen udvides til at omfatte kapitalafkast generelt, således at der foretages en ensartet beskatning af kapitalafkast, uanset i hvilken form afkastet optræder. Kapitalbeskatningen udvides til også at omfatte: Beskatning af fortjenester på fast ejendom generelt Ejendomsværdiskat på ejerboliger Gevinster på aktier Gevinster på obligationer, pantebreve og andre fordringer Renteudgifter og tab ved salg af fast ejendom og værdipapirer kan modregnes i renteindtægter og andre former for kapitalafkast (f.eks. aktieudbytter, gevinster ved salg af fast ejendom, aktier, obligationer mv. samt beregnede beløb vedrørende betalt ejendomsværdiskat). Hvis renteudgifter og tab overstiger de positive kapitalindkomster, er der ikke fradrag for det overskydende beløb. Selvstændigt erhvervsdrivende kan endvidere modregne renteudgifter i et beløb svarende til en udlånsrente af ikke afskrevne anskaffelsessummer for driftsmidler, erhvervsejendomme, varelagre og fremførte underskud mv. Kommissionens forslag indebærer med andre ord, at positiv nettokapitalindkomst beskattes, medens der ikke gives fradrag for negativ nettokapitalindkomst (når systemet er fuldt indfaset). Af hensyn til modregningen af renteudgifter mv. i positivt kapitalafkast omregnes ejendomsværdiskatten (som foreslås indført i fase 2) til et indkomstbeløb, så man ikke modregner 388

389 indkomstbeløb i skattebeløb, men kun modregner mellem ensbenævnte beløb. Omregningen sker ved at gange ejendomsværdiskattebeløbet med en faktor svarende til 100/indkomstskattesatsen (p.t. 2,5) Fast ejendom Beskatning af fast ejendom omfatter beskatning ved afståelse, ejendomsværdiskat og jordrente Beskatning af fortjeneste ved salg af fast ejendom (ejendomsavanceskat) Fraværet af beskatning og de gunstige fradragsmuligheder for finansieringsudgifter indebærer en skattemæssig favorisering af fast ejendom frem for andre formueplaceringer. I dag betales kun en stempelafgift på 1,5 procent af ejerboligens anskaffelsessum. Det foreslås derfor at der som en del af fase 1 indføres en generel beskatning af gevinster ved salg af fast ejendom. Eventuelle tab kan i givet fald fradrages i anden kapitalindkomst. Boliger er, som det fremgår af kapitel 4, ud fra en generel betragtning, den mest direkte og indirekte subsidierede aktivklasse i Grønland, hvilket ud fra et fordelingsmæssigt hensyn er uhensigtsmæssigt, da det typisk er de mere velstående, som kan købe egen bolig i modsætning til de befolkningsgrupper, som bor i lejeboliger eller almene boliger og som er afhængige af boligsikring. En avancebeskatning vil således medvirke til at gøre indkomstfordelingen mere lige og skabe en bedre balanceret fordeling af skattebyrden, da de formuende boligejere med høje indkomster også er dem, som kan bære en højere skattebyrde. Som nævnt er overdragelse af fast ejendom pålagt stempelafgift, og det er endvidere en betingelse for registrering af overdragelsen i Landsretten, at dokumentet er stemplet hos skattemyndigheden. Der er således mulighed for i forbindelse med overdragelsen af ejendomme at opnå kontrol med afståelser, herunder registrering af såvel afståelses som anskaffelsessum. For ejendomme, der er anskaffet før lovens indførelse, gives der adgang til at anvende ejendommens værdi ved lovens indførelse i stedet for anskaffelsessummen. Derved beskatter man kun efterfølgende værdistigninger. Der findes imidlertid ikke en registrering af ejendommes aktuelle værdi. Kommissionen foreslår, at dette problem løses ved, at den skattepligtige selvangiver det beløb, som vedkommende mener, er boligens værdi på tidspunktet for lovens indførelse, og at dette beløb dels anvendes som anskaffelsessum for ejendomsavancebeskatningen og dels anvendes som grundlag for ejendomsværdibeskatningen, når den indføres i fase 2. Systemet er i stort omfang selvregulerende, idet en (for) høj selvangiven værdi af boligen fører til en højere ejendomsværdiskat, når den indføres i fase 2, mens en (for) lav selvangiven værdi af boligen fører til en højere ejendomsavancebeskatning ved et salg. I store træk bliver dét, der ikke kommer ind på ejendomsværdibeskatning, til ejendomsavanceskat og omvendt. 389

390 Ejerens skal selvangive anskaffelsessummen og udgifter, der efterfølgende er afholdt til forbedringer. Forbedringsudgifter tillægges anskaffelsessummen ved avancebeskatning ved salg af boligen, men kun hvis forbedringen har været selvangivet umiddelbart efter udførelsen og dermed er indgået i ejendomsværdibeskatningen. Hvis det frygtes, at nogen vil fristes til at selvangive en alt for lav værdi, selv om de derved skaber sig selv en større skattebyrde ved afståelsen, kan der fastsættes en supplerende minimumsværdi, der alene beregnes efter boligens størrelse og alder gradueret efter, hvor i landet, boligen ligger. Med modellens selvregulerende effekt er det ikke nødvendigt generelt at etablere et stort administrativt vurderingsapparat, der skal sikre, at ejendommens værdi bliver fastsat helt korrekt. Der vil imidlertid ikke være nogen selvregulerende effekt for de ejendomme, der sælges, inden ejendomsværdiskatten indføres i fase 2. For sådanne ejendomme vil der være en entydig tilskyndelse til at selvangive ejendommens værdi på tidspunktet for lovens indførelse for højt. Det foreslås derfor, at for sådanne ejendomme anvendes sælgers dokumenterede anskaffelsessum inkl. dokumenterede forbedringsudgifter med en pristalsregulering frem til lovens indførelse. I tilfælde, hvor en sådan anskaffelsessum ikke kan findes, kan ejendommens aktuelle værdi ved lovens indførelse anvendes. Der kan gives adgang til at fastsætte denne værdi ved en konkret vurdering af ejendommen eller ved en skematisk fastsættelse af værdien ud fra ejendommens størrelse mv. En sådan værdiansætte er kun nødvendig for ejendomme, der faktisk sælges, inden ejendomsværdiskatten indføres i fase 2 Der kan lovgives om, at sælger indsender oplysninger om anskaffelsesprisen som en del af proceduren omkring salget, ligesom der kan lovgives om, at salgssummen ikke kan udbetales med frigørende virkning før en evt. avanceskat og evt. skyldig lejeværdi og jordrente er betalt herunder via indbetaling til det foreslåede Kiffaqsystem. Ved fastsættelse af overdragelsessummer skal vederlaget for overdragelsen som hovedregel opgøres til kontantværdi, men dog til nominel værdi for gæld, der overtages, når låntager ikke har ret til at indfri gælden til dens kontantværdi Ejendomsværdiskat Den naturalieværdi, som består i at have bolig i egen ejendom, er et kapitalafkast, der bør beskattes på lige fod med andet kapitalafkast. I modsat fald forvrider skattesystemet over mod investering i egen bolig og forskelsbehandler borgerne. Beskatningen består i en ejendomsværdibeskatning. En korrekt ejendomsværdibeskatning er en løbende beskatning af boligens markedsværdi. Der findes imidlertid ikke i dag et vurderingssystem og heller ikke en registrering af boligernes værdi. Kommissionen foreslår som omtalt i afsnit ovenfor, at dette problem løses ved selvangivelse af ejendomsværdien, hvor den selvangivne værdi anvendes både som 390

391 beregningsgrundlag for ejendomsværdibeskatningen, og som anskaffelsessum ved beskatning af fortjeneste ved salg af boligen. I takt med, at der opbygges en mere korrekt og omfattende ejendomsregistrering, som foreslået i afsnit , og det dermed evt. bliver muligt at fastlægge en aktuel ejendomsværdi (handelsværdi), kan en sådan aktuel ejendomsværdi afløse den selvangivne ejendomsværdi som grundlag for ejendomsværdiskatten Jordrente Selv om jordrente ikke har karakter af en kapitalindkomst, har kommissionen valgt at omtale jordrente i dette afsnit under hensyn til den nære sammenhæng med den øvrige beskatning af fast ejendom. Da al jord i Grønland som udgangspunkt er fælleseje, søger man arealmyndighederne om en brugsret, før man tager et areal i anvendelse. Denne brugsret fås ved arealtildeling. En arealtildeling er personlig, dvs. den gives til en bestemt fysisk eller juridisk person. Der er således ikke privat ejendomsret til jorden. Når samfundet i kraft af en arealtildeling stiller et areal til eksklusiv rådighed for den enkelte borger eller virksomhed, har det en værdi for den enkelte frem for kollektivet, hvorfor brugs /rådighedsretten bør beskattes med henblik på, at samfundet kan anvende provenuet til gavn for kollektivet. En jordrente bør principielt beregnes på grundlag af den værdi, som samfundet stiller til rådighed for den enkelte borger eller virksomhed. Den enkelte bør betale samfundet for den værdi, der stilles til eksklusiv rådighed, hvorefter samfundet kan anvende eller uddele provenuet til alles bedste. Det er uomtvisteligt, at brugsretten til en grund har en værdi. Og det er uomtvisteligt, at når den person, der får brugsretten tildelt, opfører og sælger en ejendom på grunden, så fastsættes videresalgsprisen ud fra værdien af både ejendommen og brugsretten til grunden. Spørgsmålet er derfor alene, om den betaling, der før eller senere faktisk ydes for brugsretten, helt eller delvist skal tilfalde samfundet eller kun den person, der er så heldig som den første at få brugsretten tildelt. En jordrente kan sikre, at betalingen helt eller delvist tilfalder samfundet og ikke en ved lodtrækning udvalgt person eller virksomhed. Det er imidlertid i den forbindelse et problem, at der ikke findes nogen vurdering og registrering af grundværdierne, og at der hverken ved nyudstykning eller senere sker handel med ubebyggede grunde, så grundes handelsværdi aldrig konstateres i handler. En jordrente baseret på grundens værdi vil dermed forudsætte et meget omfattende arbejde med vurdering af samtlige tildelte grunde. Vurderingen kommer til at ske uden et solidt grundlag, da handelspriser på grunde ikke kendes. Det ville være stærkt ønskeligt, men er formentlig urealistisk at gennemføre et sådant arbejde, og jordrenten må derfor baseres på et skematisk grundlag fastsat ud fra grundens areal og beliggenhed i landet. Men en jordrente baseret på et sådant rent skematisk grundlag får man ingen beskatning, der står i forhold til de meget betydelige værdier, der i nogle tilfælde tildeles i form af de mest attraktivt beliggende grunde. Grundens værdi vil dog indgå i en eventuel ejendomsavancebeskatning ved et 391

392 senere salg af en ejendom på grunden. En sådan ejendomsavancebeskatning er derfor særlig vigtig at gennemføre, hvis jordrenten ikke kan udmåles efter de faktiske værdier. Hvis man ikke vil gennemføre en generel ejendomsavancebeskatning, bør der som minimum sikres en ejendomsavancebeskatning ved førstegangssalg af fast ejendom. Det vil give en beskatning af værdien af den gratis tildelte brugsret. En jordrente er simpel at administrere og forvrider kun i ringe grad borgerens økonomiske adfærd, fordi den ikke beskærer udbyttet af en ekstra arbejds eller investeringsindsats. Kommissionen foreslår en model, hvorefter det areal, der er givet brugsret til, beskattes med en sats pr. kvadratmeter etageareal (etagebeskatning). Ideelt bør satserne afspejle en markedspris for det pågældende areal på den pågældende lokalitet til det pågældende formål. Allerede fordi der ikke er noget marked for leje af jord i Grønland, er dette ikke muligt. Der må derfor tages udgangspunkt i skematisk fastsatte satser, hvor det lægges til grund, at værdien af et areal aldrig kan være 0 kr. Det kan overvejes, om der bør differentieres under hensyn til geografisk beliggenhed (by/bygd, åbent land/ bebyggelse, lille/stor by, centrum/periferi) og/eller anvendelse (bolig, detailforretning, industri, minevirksomhed m.v.). Såfremt der ønskes en differentiering, bør der af hensyn til overskueligheden kun anvendes få beskatningskategorier. Overordnet vurderet vil en etagearealbeskatning sandsynligvis have en fornuftig fordelingsmæssig profil i og med, at det afspejler det reelle arealforbrug, hvor mellem og høj indkomstgrupperne må forventes at forbruge flere kvadratmeter end lavindkomstgrupperne Basisregistre til jordrente og ejendomsværdibeskatning Lovgivningen bygger i dag på, at alle ejendomme har et A nummer og et B nummer. A nummeret er et arealnummer, mens B nummeret er et bygningsnummer. Det eksisterende A nr. register er ikke komplet. Som udgangspunkt er B nr. registeret bortset fra bygninger under bagatelgrænse komplet og foreligger enten på papir eller som fil hos kommunerne. Registeret er dog ikke ajourført med oplysninger om ejer, ombygninger, kvadratmeter m.v. Til brug for opkrævning af såvel jordrente som ejendomsværdiskat er der behov for, at de to basisregistre ajourføres og vedligeholdes elektronisk. Dette behov er imidlertid også presserende, selv om man ikke vælger at indføre de omtalte skatter, idet en ændret lovgivning i Danmark har medført, at adresseajourføring er flyttet fra CPR til BBR registeret. Grønland er koblet på CPR men ikke BBR, hvilket betyder, at man reelt er uden systemunderstøttelse for så vidt angår landsdækkende ajourføring af adresser. Det kan således antages, at registrene under alle omstændigheder skal ajourføres, hvorefter et beskatningssystem kan baseres herpå Kapitalafkast af opsparing i pensionsordninger For at undgå forvridninger bør kapitalafkast af opsparing i pensionsordninger beskattes på lige fod med andet kapitalafkast. Der henvises til afsnit ovenfor 392

393 Renter I tabel 9.11 fremgår fordelingen af de faktiske renteudgifter som overstiger kr. Grænsen på kr. svarer til det nuværende standardfradrag, som kommissionen foreslår lagt sammen med personfradraget til et samlet bundfradrag på kr. Udgifterne er fordelt efter antallet af personer, værdier og de gennemsnitlige værdier indenfor forskellige indkomstgrupper. Tabel Fordelingen af realiserede renteudgifter på mere end kr. i 2009 på indkomstgrupper Under eller = til til til til til Over Antal personer Renteudgifter (kr.) Alle Gens. per person (kr.) Kilde: Skattestyrelsen I alt havde lidt over personer renteudgifter på mere end kr. og den samlede værdi udgjorde ca. 262 mio. kr., hvilket giver en middelværdi på kr. per person. Effekten af at fjerne rentefradragene for ikke erhvervsmæssig virksomhed samt fast ejendom skønnes at være skatteværdien af 200 mio. kr. For så vidt angår selvstændigt erhvervsdrivendes renteudgifter henvises til afsnit om beskatning af erhvervsindkomst. De samlede personlige skattepligtige nettokapitalindkomster har historisk været negative, som følge af, at kapitalafkast har været skattefri eller beskattet efter særlige lempelige regler (eksempelvis ejerboliger), mens der er indrømmet fuld fradragsret for renter. Netop på dette område har man således nogle meget store skatteudgifter i form af subsidier til primært boligejere. Kombinationen af fradrag for renteudgifter og skattefrihed for værdistigninger mv. er en kilde til ulighed. Skattefradrag for renteudgifter af lån til bolig eller anden fast ejendom samtidig med, at der som hovedregel ikke er nogen beskatning af værdistigninger på fast ejendom ellen anden form for boligbeskatning, giver ejere af fast ejendom en skattefinansieret fordel. Denne fordel tilfalder i overvejende grad de højere indkomster. Tilsvarende gælder for renteudgifter på lån til finansiering af fritidsbåde og biler mv. Et neutralt skattesystem har den egenskab, at den enkelte borgers økonomiske beslutninger ikke afhænger af beskatningen, det vil i princippet sige, at alle former for indkomst og forbrug beskattes ensartet. Den eksisterende fradragsret for renteudgifter sikrer ikke neutralitet, og er med til at begunstige især høj indkomstgruppernes private låntagning. Dette forhold skaber en forvridning i den forstand, at den enkelte person eller familie ikke kommer til at betale den reelle samfundsmæssige omkostning i forhold til de goder, de anskaffer sig for de lånte midler. 393

394 Samfundsmæssigt får det den konsekvens, at de offentlige finanser belastes, men også at den økonomiske struktur skævvrides i retning af især bygge og anlægssektoren i forhold til andre sektorer. Kommissionen foreslår, at rentefradragsretten for privat låntagning udfases over 10 år, hvor den andel af renteudgifterne, der kan kompenseres, reduceres med lige store andele hvert år. I praksis kompenseres ved at yde et tilskud til låntagerne 54. Herved kan man gøre brug af Kiffaqsystemets fordele. Nedenfor er beskrevet virkningerne i en udfasningsmodel, hvor værdien af renteudgifter, der ligger udover kr. bliver lineært aftrappet over 10 år. Der gives således ikke fradrag for de første kr., da dette beløb er kompenseret i bundfradraget. Kompensationsprocenten for negativ kapitalindkomst bliver nedbragt med en tiendedel hvert år over 10 år, hvorefter ordningen er fuldt udfaset. Tabel 9.12 viser de samlede virkninger i en sådan model. Tabel Fordelingen på indkomstgrupper af de samlede tilskud over en udfasningsperiode på 10 år Under eller = til til til til til Over Alle Antal personer Samlet tilskud (1.000 kr.) Gens. per person (kr.) Kilde: Skattestyrelsen Anmærk.: Der er antaget at renteudgifterne ligger konstant og er fordelt efter Tabel 1 i hele udfasningsperioden. Det fremgår, at den samlede værdi af rentefradraget (i løbende værdier) udgør 316 mio. kr. over en 10 års periode og at dette repræsenterer en gennemsnitlig skatteværdi på kr. per person. Disse beløb udgør således værdien af den kompensation, der skal udskrives til hele gruppen eller til den gennemsnitlige skatteyder for at kompensere for faldet i rådighedsbeløb som følge af afskaffelsen af det ligningsmæssige fradrag. I tabel 9.13 er vist dekomponeringen af de årlige rentefradrag over udfasningsperioden efter den beskrevne model. 54 Svarende til skatteværdien af det ikke udfasede rentefradrag 394

395 Tabel Aftrapningen af rentetilskuddet fordelt på periode og indkomstgrupper (kr.) Under Alle År Over eller lig til Til Til Til til SUM Kilde: Skattestyrelsen Det fremgår at det årlige beløb som udskrives udgør 5,7 57,4 mio. kr. I år 0 ydes der fuld kompensation, mens ordningen er udfaset i år Gevinst på værdipapirer Ud fra en overordnet betragtning, der både vil lette de administrative byrder samt på længere sigt give merprovenu til landskassen, anbefales det, at standardisere beskatningsreglerne for værdipapirer (aktier og obligationer), valutahandel og finansielle kontrakter mv. På denne måde begunstiger man ikke én investerings eller opsparingsform frem for en anden. Det anbefales derfor, at man tilsvarende beskatter gevinster på værdipapirer mv., mens tab alene kan fradrages eller modregnes i anden kapitalindkomst Opgørelsesprincipper Som udgangspunkt skal kapitalgevinster opgøres efter lagerprincippet dvs. årets værdistigninger beskattes, uanset om aktivet er afstået eller ej. Fordelen herved er bl.a., at man undgår udskudte skatter på værdipapirer mv., som er et særligt stort problem i et land med stor til og fraflytning. Et rent realisationsprincip, hvor man først beskatter, når aktivet afstås, sikrer ikke beskatningen til Grønland, idet den skattepligtige ofte vil have forladt den grønlandske skattepligt, når aktivet afstås. Mellemformen med realisationsprincip suppleret med en særlig beskatning, der udløses, når skattepligten til Grønland ophører, er administrativt belastende og mindre robust. En beskatning efter lagerprincippet overflødiggør en særlig fraflytterbeskatning og passer godt sammen med dansk beskatning ved til og fraflytning, idet Danmark alene beskatter værdiændringer vedrørende perioden indtil fraflytning og efter tilflytning. En anden fordel ved lagerprincippet er, at det giver en betydeligt nemmere opgørelse af gevinster end andre principper i særlig grad for aktier. Man skal blot trække årets primo og købsværdier fra årets ultimo og salgsværdier for at finde den skattepligtige indkomst og behøver ikke kendskab til historiske og ofte gamle anskaffelsessummer, der ofte vil være gået tabt. Heroverfor 395

396 er en opgørelse efter realisationsprincippet ganske kompliceret, bl.a. når der er tale om delsalg af aktier i et givent selskab, hvor den skattepligtige tidligere har foretaget delsalg af aktier i samme selskab. Eller ved salg af tegningsretter til aktier. I et system, hvor gevinster beskattes uden fradrag for tab, giver lagerprincippet en overbeskatning, hvis et aktiv blot stiger og falder i værdi år for år, så der i nogle år er gevinst og i andre tab. Den beskatningseffekt afbødes ved, at ultimoværdien for det enkelte aktiv aldrig sættes lavere end primoværdien. Det er således kun hvis ultimoværdien er højere end primoværdien, at der udløses beskatning. Er ultimoværdien den samme som eller lavere end primoværdien, sættes aktivets værdi til primoværdien. Eksempel: Er anskaffelsessummen på et aktiv f.eks. 100 og ultimoværdien 102 beskattes gevinsten på 2. I år 2 er primoværdien 102 mens ultimoværdien er 99. Tabet på 3 kan ikke fratrækkes ved opgørelsen af anden kapitalindkomst. I år 3 er primoværdien 102 og ultimoværdien 103, hvorfor gevinsten på 1 skal beskattes. I år 4 sælges aktivet til 100, hvorefter tabet på 3 kan fratrækkes ved opgørelsen af anden kapitalindkomst. Lagerprincippet forudsætter, at hvert enkelt aktivs markedsværdi primo/ultimo kan fastslås. Af administrative grunde undtages fast ejendom derfor fra lagerprincippet og beskattes først ved afståelse. Det samme gælder unoterede aktier i udenlandske selskaber, mens aktier i grønlandske selskaber bliver skattefri, jf. nedenfor under omtalen af beskatning af erhvervsindkomst. Som en værnsregel undtages unoterede aktier i udenlandske selskaber ikke, hvis selskabets aktiver hovedsagelig er værdipapirer, som ved direkte ejerskab skulle beskattes efter lagerprincippet Skattesats på kapitalgevinster Skattesatsen for kapitalindkomst, bør være mindre end skattesatsen for personindkomst. Selv ved relativt lave inflationsrater vil der ske en overbeskatning af det reale kapitalafkast, hvis det nominelle afkast beskattes med samme (høje) marginale sats som arbejdsindkomst. Der henvises til afsnit for en nærmere begrundelse. Kommissionen foreslår, at kapitalindkomsterne beskattes med en proportional sats på 27 procent Beskatning af erhvervsindkomst Kommissionen har nedenfor foreslået en række ændringer til de nuværende skatteregler. Forslagene omfatter som udgangspunkt beskatningen af såvel selskaber som selvstændigt erhvervsdrivende. Afsnit og vedrører dog alene selskaber Afskrivninger De eksisterende regler om afskrivninger er særdeles gunstige. Der er i realiteten fri afskrivning også for selskaber, idet selskaber udover de almindelige afskrivninger har adgang til at afskrive på op til halvdelen af årets overskud. Det giver mulighed for at udskyde beskatningen af konstaterede overskud i en årrække. Dertil kommer, at ejendomme anskaffet til boligformål kan afskrives i lighed med ejendomme anskaffet til drift. Som udgangspunkt giver man ikke adgang til afskrivning på boligejendomme, men alene fradragsret for afholdte vedligeholdelsesudgifter. Der 396

397 er mulighed for straksafskrivning af aktiver på op til kr., hvilket er en usædvanlig høj grænse for småaktiver. De gunstige afskrivningsregler kan føre til en uhensigtsmæssig reduktion af afkastkravet til investeringerne og kan dermed forvride investeringsbeslutningerne samt indebære, at der gennemføres investeringer, der ikke er samfundsøkonomisk rentable. Det er derfor hensigtsmæssigt at stramme op på de eksisterende regler. Der er principielt tre modeller: 1) enten ændre på afskrivningsreglerne, så de tilnærmes afskrivning i forhold til økonomisk forældelse af aktivet, eller 2) udvide straksafskrivning til alle aktiver, mens fradrag for renter på fremmedkapital helt afskaffes, eller 3) en kombination heraf. Kommissionen anbefaler en kombination, hvorefter afskrivningsmulighederne indskrænkes og fradrag for renter kun gives svarende til fremmedfinansiering af uafskrevne anskaffelsessummer. Reglen om selskabers ret til forøgede afskrivninger ud over de almindelige afskrivninger afskaffes helt for derved at skabe bedre overensstemmelse mellem de driftsøkonomiske og skattemæssige afskrivninger. Det forekommer ikke velbegrundet at tillade forhøjede afskrivninger, blot fordi selskabet har et skattepligtigt overskud i et indkomstår. Der er tale om skjult likviditetsfordel/rentefrit lån, og samfundet påtager sig en overordentlig stor risiko for, at de latente skatter, der opbygges, aldrig udløses. Fjernelse af afskrivningsadgang på boliger for såvel selskaber som selvstændigt erhvervsdrivende. Fjernelse af straksafskrivningsadgangen for småaktiver. Der kan i dag straksafskrives på aktiver på en værdi op til kr. Der er ikke nogen god begrundelse for at kunne straksafskrive aktiver under en vis købspris. Aktiver, der fuldt ud forbruges i købsåret, kan under alle omstændigheder fradrages og skal ikke afskrives, og for aktiver, der lever længere end det, er der ingen sådan klar sammenhæng til, at små og billige aktiver lever kortere end store og dyre aktiver. Administrativt er det ikke nemmere at straksafskrive, end at lægge købsprisen til afskrivningssaldoen. Samme afskrivningsmuligheder for selvstændigt erhvervsdrivende som for selskaber Acontobeskatning Acontobeskatning for selskaber gøres obligatorisk. I dag betaler selskaber først selskabsskat 10 mdr. efter regnskabsårets afslutning. Skatten tillægges en rente på 6 procent, men det er under alle omstændigheder lang tid at udskyde beskatningen. Udskydelsen giver selskaberne en likviditetsfordel og øger samfundets kreditrisiko. 397

398 Erfaringsmæssigt er det vigtigt, at myndighederne hurtigt reagerer på manglende betalinger og fortager det fornødne for at begrænse risikoen for tab, herunder tab som følge af, at værdierne forsvinder ud af selskaberne. En løbende afregning af acontoskatter vil sikre, at myndighederne kan handle hurtigere, hvorved restancerne og eventuelle tab kan minimeres. Ordningen vil af hensyn til selskabernes likviditet skulle indfases, f.eks. over en periode på 4 år, hvor tillægget løbende sættes op, med henblik på at motivere selskaberne til så tidligt som muligt at overgå til acontobeskatning Renteloft Selskaber og selvstændigt erhvervsdrivende bibeholder retten til at fratrække renter, som er driftsomkostninger. Dog foreslås, at der indføres et renteloft. Renteloftet afskærer fradragsretten for renter af gæld, som overstiger den skattemæssige værdi af virksomhedens aktiver. Konkret gennemføres beskæringen ved, at der alene kan fradrages nettofinansieringsudgifter i det omfang, de ikke overstiger den skattemæssige værdi af virksomhedens aktiver ganget med en standardrente, svarende til den gennemsnitlige kassekreditrente for erhvervsdrivende. Renteloftet beregnes på grundlag af aktivernes skattemæssige værdi efter åres afskrivninger. Det medfører, at når der foretages afskrivninger, begrænses grundlaget for rentefradraget. Aktiver, der ikke er afskrivningsberettigede, indgår med anskaffelsessummen. Udgifter til forbedring af aktivet anses for at være en del af anskaffelsessummen. Varelagre medregnes til anskaffelsessum. Skattemæssige underskud indgår med den fremførselsberettigede saldo. Da udbytter fra datterselskaber er skattefri, kan anskaffelsessummer for aktierne ikke medregnes. Baggrunden for indførelse af et renteloft, skyldes princippet om, at skattemæssigt er der kun behov for at finansiere udgifter, der (endnu) ikke er trukket fra med nedsættelsen af skatten til følge. Den indkomst, der opnås fradrag i som følge af afskrivningen, kan bruges til at afdrage gælden med eller til reinvestering i driftsmidler. Sker dette ikke, kan man sige, at gælden ikke længere vedrører driften. Ved at anvende skattemæssige værdier forhindres, at der opnås dobbeltfradrag for forrentning af lån optaget til erhvervelse af driftsmidler ved både at give fradrag for afskrivninger, der måtte overstige værdiforringelsen og fuldt rentefradrag på lån, som er optaget til erhvervelse af aktiverne, og som ikke indfries i takt med erhvervelsen af indtægterne af aktiverne. Forslaget skal dels sikre forretningsmæssigt veldrevne virksomheder, minimere omfanget af udskudte skatter og fungere som en værnsregel mod skattemotiveret placering af renteudgifter i 398

399 Grønland, hvilket er særligt relevant i forhold til virksomheder, der også har aktiviteter uden for Grønland Carry back Mulighed for carry back foreslås ophævet. Som noget særligt er der i dag mulighed for at uudnyttede underskud efter ansøgning kan udnyttes i tidligere års overskud ved en carry back ordning. Har en virksomhed i tidligere år haft skattepligtige overskud, kan virksomheden under visse forudsætninger få tilladelse til at fratrække et eller flere indkomstårs underskud i disse tidligere års overskud. Der skal herved ske tilbagebetaling af den indbetalte skat. En sådan ordning skaber både usikkerhed om skatteindtægterne (i op til 10 år) og giver endvidere selskaberne mulighed for at undgå skattebetaling i en meget lang tidsperiode. I takt med den forøgede forekomst af mineral og olieselskaber samt følgevirksomhed m.v., må det forventes, at antallet såvel som størrelsen af fradragene vil skabe stor usikkerhed om Selvstyrets skatteindtægter. Det foreslås derfor, at denne mulighed ophæves Pengeinstitutters hensættelser Fradrag for pengeinstitutters hensættelser afskaffes. Tab kan normalt fratrækkes, når tabet og dets størrelse er endeligt konstateret. Tab på forretningsdebitorer skal således fratrækkes i det indkomstår, hvor tabet er konstateret og kan gøres endeligt op. Kun under særlige omstændigheder kan det, f.eks. ved hjælp af en erklæring fra en bobestyrer, anses for sandsynliggjort, at en fordring eller en væsentlig del heraf er tabt. Særlige omstændigheder kan f.eks. være debitors indtrådte konkurs, betalingsstandsning, akkord, likvidation på grund af insolvens eller lign. I modsætning til de almindelige regler, der gælder for alle erhvervsdrivende, har pengeinstitutter mulighed for med skattemæssig virkning at fradrage hensættelser til tab på udlån. Kommissionen foreslår, at ensarte reglerne for tabsfradrag således, at pengeinstitutter også skal følge den skattemæssige hovedregel, hvorved tabet skal være konstateret. Baggrunden herfor er, at kommissionen generelt foreslå at begrænse muligheden for tidsmæssige afvigelser/udskydelser af skattebetalingen Afgifter På baggrund af kommissionens øvrige forslag, herunder forslaget om overgang til en dual indkomstbeskatning og forslagene om afvikling af boligsubsidierne, finder kommissionen ikke, at der på nuværende tidspunkt er behov for at indføre en generel vareafgift, da den ikke indebærer selvstændige strukturelle gevinster og således alene vil tjene et fiskalt formål. Kommissionen anbefaler derfor, at stillingtagen til eventuel indførelse af en generel vareafgift afventer et påtrængende behov for merprovenu og tilvejebringelse af de nødvendige administrative løsninger og kapacitet. 399

400 Kommissionen har hæftet sig ved, at der med virkning fra 1. januar 2011 er indført en miljøafgift på produkter til energifremstilling. Kommissionen finder, at den herved igangsatte udvikling kan udbygges med f.eks. en højere beskatning af brændstoffer, indførelse af afgifter på affaldshåndtering og afgifter på el forbrug. Kommissionen finder, at den igangsatte indfasning af miljøafgifter skal udbygges med f.eks. en højere energiafgift, indførelse af afgifter på affaldshåndtering eller afgifter på elforbrug. Det forslås, at de gældende bestemmelser vedrørende fritagelse for havneafgift indskrænkes mærkbart, således at i princippet alle skibe, som gør brug af havnefaciliteter betaler herfor, idet de nuværende regler forvrider og begrænser konkurrenceforholdene Ressourcerente Der er efter kommissionens opfattelse god grund til at overveje, hvorledes en større del af den såkaldte ressourcerente i fiskeriet, mineral og kulbrinteudvindingen og is vand (dvs. den særlige gevinst ved at udnytte knappe ressourcer) kan inddrages til det offentlige og samfundet som helhed. Dette emne er særskilt behandlet i kapitel Indfasning af kommissionens forslag Omlægningen til et nyt skattesystem kan med fordel ske i 3 faser, herunder set i lyset af de aktuelle og kommende finansieringsbehov. Det foreslås, at: Fase I (3 5 år) Etablering af Kiffaqsystemet omfattende IT system der sigter mod administrative forenklinger for borgere, virksomheder og offentlig administration. Arbejds og overførselsindkomster Det eksisterende skattesystem udvikles gradvist hen imod særskilt beskatning af personindkomst mv. og kapitalindkomst. Alle fradrag smeltes sammen til et samlet bundfradrag kr. pr. person med overførsel mellem ægtefæller. Bundfradraget pristalsreguleres. Fradrag for indbetalinger til arbejdsmarkeds og private pensioner fjernes til gengæld gøres udbetalinger fra arbejdsmarkedspensioner og private pensioner skattefrie Lavere skat på arbejde 37 % Alle lavt beskattede og skattefrie personalegoder fra arbejdsgiver beskattes til normal værdien Alle offentlige overførsler, bortset fra helbredsbetingede tillæg, gøres skattepligtige Fradrag for underholdsbidrag (A bidrag og ægtefællebidrag) fjernes. Udbetalt underholdsbidrag gøres skattefrit. 400

401 Kapitalindkomst Alle former for kapitalindkomster beskattes ens med 27 %, dog beskattes afkast af pensionsformuer med 15 %. Der gives ikke fradrag for negativ nettokapitalindkomst Overgangsordning for negativ nettokapitalindkomst (renteudgifter) særligt af hensyn til boligejerne Selskabsindkomst Selskabsskatten fastsættes på samme niveau som personindkomsten 37 % Indkomster optjent i grønlandske selskaber beskattes kun i et led; hos selskabet med samme skattesats som gælder for personers arbejdsindkomster. Aktieudbytter og fortjenester fra grønlandske selskaber gøres skattefrie. Aktieudbytter og fortjenester fra udenlandske selskaber beskattes som anden kapitalindkomst. Afskrivningsreglerne normaliseres straksafskrivninger, overskudsafskrivninger og afskrivninger på boligejendomme afskaffes. Renteudgifter kun fradrag for standardrente beregnet på værdien af de uafskrevne aktiver, varelagre og fremførselsberettigede underskud. Selvstændigt erhvervsdrivende Afskrivningsreglerne normaliseres straksafskrivninger og afskrivninger på boligejendomme afskaffes. Renteudgifter kun fradrag for standardrente beregnet på værdien af de uafskrevne aktiver, varelagre og fremførselsberettigede underskud. Punktafgifter Miljøafgifter udbygges (affald, energi eller el). Boligbeskatning Ejendomsavancebeskatning. Fase II (5 10 år) Jordrente etagekvadratmeter. Ejendomsværdiskat. Forsikringsafgift på både. Fase III (+10 år) Eventuelt generel vareafgift. 401

402 Kommissionen foreslår, at rentefradragsretten for privat låntagning udfases over 10 år, hvor den andel af renteudgifterne, der kan kompenseres, reduceres med lige store andele hvert år. I praksis kompenseres ved at yde et rentetilskud til låntagerne. Herved kan man gøre brug af Kiffaqsystemets fordele. 9.8 Administrative overvejelser Udvidelse af lønindkomstbegrebet Der foreslås en generel opstramning på a indkomstbegrebet med henblik på at sikre, at så mange udbetalinger foretages af hvervgiveren, for derved at sikre, at der betales personskat. Det foreslås i den forbindelse, at det præciseres i kommende lovgivning, at freelancere og konsulenter, outsourcing uden økonomisk risiko og honorarmodtagere i øvrigt (herunder også udlejning af bolig, bil, båd til offentlige og private virksomheder), samt indhandling sidestilles med lønmodtagere, hvorefter der skal indeholdes personskat. Salg på brættet kan kun foretages af personer med tilladelse fra kommunalbestyrelsen. Fiskere og fangere, der ønsker at sælge til brættet, skal indhandle til de personer, der har fået tilladelse til videresalg. Dermed vil denne gruppe skattemæssigt blive behandlet som lønmodtagere, hvorefter hvervgiver vil skulle indeholde personskat. Ordningen sikrer, at transaktionerne kommer gennem Kiffaqsystemet, hvilket sikrer skattebetalingen, reducerer behovet for efterfølgende kontrol og revision, forbygger ophobning af restancer og muliggør en reduktion af gamle restancer. Evt. underskud hos honorarmodtager kan ikke modregnes i anden indkomst og skal ikke selvangives Betingelser for erhvervsmæssig virksomhed Det foreslås, at det præciseres i kommende lovgivning, at erhvervsmæssig virksomhed forudsætter, at Virksomheden drives intenst og seriøst Virksomheden giver overskud eller har udsigt til at gøre det Såfremt virksomheden ikke opfylder disse betingelser, kan underskud ved en virksomhed ikke modregnes i anden indkomst og kan ikke selvangives. Der sker ikke beskatning af fortjeneste ved salg af driftsmidler, ligesom der ikke kan fratrækkes tab ved salg af driftsmidler Forenklet angivelse af virksomhedsoplysninger Det foreslås, at selvstændige erhvervsvirksomheder med en relativt lille omsætning (under kr.), ikke længere skal indsende skattemæssige regnskaber, men kun indberette få oplysninger. Derimod skal de angive en række oplysninger om virksomhed og regnskab med henblik på, at skattemyndighederne kan foretage en risikovurdering og på baggrund heraf evt. indkalde yderligere oplysninger. 402

403 9.8.4 Kiffaqsystem En afgørende forudsætning for at opnå administrative forenklinger og besparelser på skatte og socialområdet er, at der etableres et system mellem borgere/virksomheder og det offentlige. Dette systems væsentligste formål er, at Minimere behovet for kontrol Forebygge restancer Indhente aktuelle oplysninger om indkomster til brug for sociale udbetalinger Sikre en nem og hensigtsmæssig udveksling af transaktioner, med mindst mulig administration for alle parter Arbejdsgiverne skal indbetale bruttolønnen til det centrale system, som herefter tilbageholder skatterne. Forinden afregning af løn til den ansatte modregnes eventuelle løbende mellemværender, ligesom der evt. foretages tilbageholdelse til afvikling af gamle restancer. Nettobeløbet udbetales til den ansatte. Kiffaqsystemet er nærmere omtalt i afsnit Kontrol Skatteadministrationens kontrol vil under det nye system primært omfatte følgende områder: Skatte og arbejdsgiverkontrol Kontrol af at alle udbetalinger og andre goder er indberettet Selvstændigt erhvervsdrivende. Kontrol af skatteopgørelsen Juridiske personer. Kontrol af skatteopgørelsen Indførselskontrol: Kontrol af om forsendelsernes indhold og værdi svarer til det angivne Øvrige afgifter: Uændret i forhold til det eksisterende system Den eksisterende lønmodtagerligning, store dele af den administrative opfølgning på indbetalinger og restancer vil falde bort Restancer Som nævnt vil et Kiffaqsystem sikre, at der på væsentlige områder ikke opstår nye restancer. Det foreslås dog også, at Kiffaqsystemet gives mulighed for, i det omfang nettoindkomsten tillader det, at foretage automatisk træk til afvikling af gamle restancer. 403

404 Henvisninger Aasness, Jørgen, Benedictow, Andreas, Hussein, Mohamed F., 2002, Distributional Efficiency of Direct and Indirect Taxes, Rapport 69 Economic Research Programme on Taxation, Oslo. Benchmarkingudvalget, 2003, Skatter og afgifter i Grønland det grønlandske skatte og afgiftssystem, Nuuk. European Commission Services (DGTAXUD), 2006, Macroeconomic effects of a shift from direct to indirect taxation: A simulation for 15 EU member States, DG TAXUD, Paris. OECD, 2009, Tax Administration in OECD and Selected Non OECD Countries: Comparative Information Series (2008) Centre for Tax Policy and Administration. Skatte og Velfærdskommissionen, 2011d, Baggrundsnotat Skat, Nuuk Skatteministeriet, 2008, Rapport om skatternes økonomiske virkning, ISBN: , København Sørensen, Peter Birch, (2003), Statsskatteloven i skatteøkonomisk belysning, EPRU Analyse 2003/21, Economic Policy Research Unit, Department of Economics, University of Copenhagen. 404

405 Kapitel 10 Naturressourcer og ressourceafgifter 10.1 Introduktion Grønland har betydelige naturressourcer. Fisk, skaldyr, havpattedyr og landpattedyr danner grundlaget for landets traditionelle erhverv. Minedrift med udvinding af bly, zink, kryolit og kul har tidligere udgjort betydende erhverv, og i de seneste år har der i mindre skala været udvundet guld og olivin. En stor efterforskningsaktivitet pågår, hvilket giver forhåbninger om en udvikling af minesektoren. Samtidig er der udviklingsprojekter i gang med henblik på produktion af is og vand til eksport. Landet er også begunstiget af store ressourceoplande til vandkraft, og det har i de seneste 20 år givet anledning til etablering af vandkraftværker til forsyning af byer med vedvarende energi. I et erhvervsudviklingsperspektiv er der også et potentiale for udnyttelse af vandkraft til store industriprojekter, som efterspørger langsigtet, sikker og billig energi fra vedvarende energikilder. Endelig er der indikationer på, at der i undergrunden måske er store forekomster af olie og gas, men hvor der endnu ikke er gjort fund, der kan muliggøre en kommerciel udnyttelse. Naturressourcerne kan være grundlaget for en yderligere erhvervsudvikling og dermed bidrage til at øge den samlede produktion i samfundet. En effektiv udnyttelse af naturressourcerne bidrage til at øge nationalindkomsten. For at sikre dette er det vigtigt, at der gennemføres en velovervejet regulering, hvilket samtidigt kan give grundlag for offentlige indtægter ved at opkræve ressourceafgifter, det vil sige særlige skatter og afgifter i forbindelse med den erhvervsmæssige udnyttelse af naturressourcerne. Naturressourcerne tilhører samfundet som helhed og ikke de enkeltpersoner eller virksomheder, som får tilladelse til at udnytte dem. Dermed giver naturressourcerne muligheder for at generere flere indtægter til det offentlige i form af ressourceafgifter. Indtil nu har ressourceafgifter kun udgjort en beskeden andel af de samlede offentlige indtægter. I 2011 er rejeafgiften budgetteret til 20,0 mio. kr. og afgifter på is og vand til eksport til 2,1 mio. kr. Endelig kan en del af salget af fiskerirettigheder til EU på i alt 88,8 mio. kr. betragtes som en ressourceafgift Målsætninger En effektiv udnyttelse af naturressourcerne er særlig vigtig, fordi naturens ressourcer udgør en vigtig del af livsgrundlaget, og denne betydning kan blive meget større i fremtiden, hvis der for alvor kommer gang i udnyttelsen af vandkraftressourcer, hårde mineraler og kulbrinter. Derfor er en god forvaltning af naturkapitalen afgørende for levestandarden og landets fremtidige økonomiske udvikling. 405

406 I de fremtidige beslutninger om forvaltningen af naturens ressourcer skal man sikre de mulige offentlige indtægter ved forskellige former for betalinger for at få adgang til at udnytte naturens ressourcer. Ved en regulering af naturressourcer, der sikrer en effektiv udnyttelse, kan der opnås et godt økonomisk afkast til naturressourcerne, ofte kaldet ressourcerente. I det omfang, ressourcerenten tilfalder det offentlige i form af ressourceafgifter, sikres et provenu til finansieringen af velfærdssamfundet. Andre hensyn end ressourceafgifter kan spille en rolle, eksempelvis regionalpolitiske hensyn. Men hvis ressourceafgifter ikke prioriteres højt, når der skal træffes politiske beslutninger om reguleringen af naturressourcer, tabes nogle muligheder for at finde løsning på sociale og uddannelsesmæssige problemer Principper for policy En regulering af udnyttelsen af naturens ressourcer, der sikrer en effektiv udnyttelse, skaber ressourcerente, dvs. et overskud ud over normal forrentning af arbejdskraft og kapital, og ressourceafgifterne er dermed en betaling til samfundet for at få tilladelse til at udnytte naturressourcer. For at sikre den maksimale ressourcerente skal der ske reguleringer, der sikrer, at virksomhederne har incitamenter til at udnytte ressourcerne hensigtsmæssigt, og incitamenter til at sikre en effektiv produktion. Dette kan være at sikre klare ejendomsrettigheder, klare regler for retten til at udnytte ressourcerne og incitamenter til, at udnyttelsen sker på en økonomisk effektiv måde. Det er i den forbindelse vigtigt, at der ikke gennemføres særordninger, der unødigt binder arbejdskraft og kapital til området, og dermed er med til at reducere ressourcerenten. Støtteordninger, gunstige afskrivningsregler, indhandlingspligt og andre forvridende regler bør derfor undgås. Erhverv, hvis aktiviteter er knyttet til udnyttelsen af naturressourcer, bør derfor behandles som andre erhverv mht. beskatning, afskrivning mv. med den særlige tilføjelse, at der bør betales for retten til at udnytte naturressourcerne. For at sikre et offentligt provenu skal der indføres betalingsformer, hvor de, der udnytter ressourcerne, finder det attraktivt at udnytte ressourcerne samtidig med, at det er attraktivt at betale for retten til at udnytte naturressourcerne. De mulige betalingsformer kan f.eks. være afgifter, royalty betalinger, betaling af kvoteleje, offentligt salg af udnyttelsesrettigheder, herunder salg af individuelle omsættelige kvoter Instrumenter og veje for at nå målene De grundlæggende forudsætninger for opkrævning af ressourceafgifter er forskellige for de enkelte typer af naturressourcer. I det følgende er der derfor en gennemgang af de enkeltområder, hvor ressourceafgifter spiller eller kan komme til at spille en betydelig rolle. 406

407 Fiskeriområdet Fiskebestanden er en ressource, som samfundet ejer. Det er vigtigt, at udnyttelsen af de naturgivne ressourcer sker på det økonomisk bedst mulige grundlag. Det vil sige med størst muligt langsigtet samlet økonomisk udbytte for samfundet. Formålet med at opkræve ressourceafgifter i fiskeriet er både at sikre en fornuftig udnyttelse af fiskeressourcerne og at øge de offentlige indtægter Der bliver på nuværende tidspunkt opkrævet ressourceafgift, nemlig rejeafgift, på eksporten fra det havgående rejefiskeri, og der budgetteres i 2011 med et provenu på 20 mio. kr. Fastsættelse og opkrævning af rejeafgiften er kompleks og administrativt tung. En anden form for ressourceafgift er betaling fra EU for at få stillet fiskekvoter til rådighed i henhold til fiskeriaftalen mellem Grønland og EU. Det kan dog argumenteres, at betalingen fra EU snarere er udtryk for en kvoteleje end en ressourceafgift. Fiskerikommissionen afleverede sin betænkning i februar Denne betænkning fastslog blandt andet, at Der er stordriftsfordele både i rejefiskeriet og i hellefiskfiskeriet. Store kvoter til de enkelte rederier er nødvendige for at opnå høj rentabilitet. Landingspligten i det indenskærs rejefiskeri har som konsekvens, at en del af ressourcerenten eller måske endog mere end ressourcerenten anvendes til at subsidiere rejeproduktion på landanlæg. Landingspligt reducerer det samfundsøkonomiske udbytte af fiskeriet. Gennemsnitslønnen i det havgående rejefiskeri var i 2008 på kr., mens den i det kystnære fiskeri var på kr. En stor del af jollefiskerne i hellefiskfiskeriet har begrænsede indkomster. På den baggrund anbefaler Fiskerikommissionen, at der gennemføres grundlæggende ændringer i fiskerilovgivningen med henblik på at opnå holdbare strukturændringer. Disse ændringer vil føre til højere indkomster for dem, der bliver tilbage i fiskeriet og fiskeindustrien, men også en nedgang i antallet af beskæftigede i erhvervet. Det vil specielt vise sig i de områder, hvor fiskeriet er meget arbejdskraftintensivt. I forlængelse heraf konstaterer Fiskerikommissionen, at en succesfuld omlægning forudsætter, at der bliver tilstrækkelige uddannelsesmuligheder for de unge og systematiske tilbud om omskoling og efteruddannelse af fiskere til andre erhverv. Hvad angår ressourceafgifter henviser Fiskerikommissionen til Benchmarkingudvalget 56, som fastslog, at udnyttelsen af fiskeressourcerne bør komme den offentlige sektor og dermed hele samfundet til gode, og at det forekommer naturligt at overveje modeller for fremtidig tildeling af fiskerilicenser, der indebærer betaling til det offentlige. 55 Fiskerikommissionen 2009, Fiskerikommissionens betænkning 56 Benchmarkingudvalget 2003, Rapport fra Benchmarkingudvalget. 407

408 Fiskerikommissionen belyste fire forskellige former for instrumenter til omfordeling af den potentielle ressourcerente: En rejeafgiftslignende ressourcerenteafgift En overskudsbetinget særlig afgift som den islandske En mængdemæssig kvoteafgift Brugerbetaling i form af salg af kvoteandele via auktion. Fiskerikommissionen fremkommer imidlertid ikke med klare anbefalinger om, hvorvidt og med anvendelse af hvilke instrumenter der kunne opkræves ressourceafgifter, og løsning af dette spørgsmål er derfor fortsat en politisk opgave. Skatte og Velfærdskommissionen vurderer, som Benchmarkingudvalget, at et effektivt fiskeri giver mulighed for en høj ressourcerente, og at samfundet som helhed skal have en andel af den i form af ressourceafgifter. Fiskerikommissionens forslag om strukturændringer vil medføre et større samfundsøkonomisk udbytte af fiskeriet og frigøre arbejdskraft til andre erhverv. For at anskueliggøre mulighederne for ressourceafgifter er der foretaget en beregning af provenuet ved at indføre samme simple afgiftssystem som i Island, hvor alle arter i princippet er omfattet af et afgiftssystem. Den islandske ressourceafgift bliver opkrævet som en fast afgift per kg. kvote og per kg. fangst i fiskeri uden kvote. 57 Den beregnes på grundlag af overskud i fiskeri af de forskellige arter. Afgiften fastsættes for torsk, hvorefter afgiften på de øvrige arter skaleres op og ned i forhold til afgiften på torsk. For at give et estimat over forventede indtægter ved at indføre et afgiftssystem svarende til det islandske, anvendes de islandske afgiftssatser for alle fiskearter, som gælder for alle uanset fartøjstype. For rejer er der indregnet en afgift på 40 øre pr. kg. Fangst af kvoterede havpattedyr og landpattedyr bør afgiftsbelægges efter et tilsvarende system, men er ikke medtaget i beregningerne. Det mulige provenu er beregnet både på grundlag af den realiserede fangst i 2009 og kvoterne for Se reglugerð nr. 591, 15. júlí 2010 um veiðigjald og þorskígildi (bekendtgørelse nr. 591, 15. juli 2010 om ressourcerente og torskeækvivalenter), 408

409 Tabel 10.1 Eksempel på ressourceafgift i fiskeriet baseret på kvoter og opfiskede mængder. Samlet provenu i kr.: Fangst Kvote Afgift per Art kg Fangst Kvote Fiskeri i Grønland Rejer , Hellefisk , Krabber , Kammuslinger , Torsk , Rødfisk , Havkat , Skolæst , Helleflynder , Laks , Lodde , Blåhvilling , Sild , Stenbider , I alt Fiskeri uden for Grønland Torsk , Kuller , Sej , Blåhvilling , Rejer , I alt Total Note: Det eksisterer ikke afgiftssatser for krabber, kammuslinger, laks og blåhvilling i Island. De er derfor skønnet.der er ingen kvoter på laks og stenbider. Laksefiskeriet er subsistensfiskeri, og der er forbud mod eksport af laks. Kilde: Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug. Beregningerne viser, at indførelsen af et afgiftssystem i fiskeriet, hvor der betales fast beløb per kg. fangst vil give et provenu på 76,4 mio. kr. Tilsvarende forventes et afgiftssystem, hvor der betales et fast beløb per kg. kvote, at give et provenu på 81.9 mio. kr. En årlig mængdeafgift på 40 øre per kg. kvote i både det kystnære og det havgående rejefiskeri forventes at give et provenu på 46 mio. kr. inkl. rejefiskeri udenfor Grønland. Til sammenligning er de samlede ressourceafgifter i fiskeriet, nemlig rejeafgiften, budgetteret til 20 mio. kr. i Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at der indføres en mængdemæssig kvoteafgift på alle arter i fiskeriet. Det vil medføre et merprovenu i størrelsesordenen omkring 60 mio. kr. Derudover kan der forventes en sidegevinst for de offentlige kasser i form af, at tilskuddene til nedsættelse af el og vandtakster i fiskeindustrien vil blive reduceret i takt med afviklingen af fiskeindustrianlæg på land. De samlede tilskud hertil er i størrelsesordenen 100 mio. kr. årligt, og en gradvis ophævelse af indhandlingspligten vil føre til en reduktion af aktiviteterne i fiskeindustrien og dermed tilskuddene til el og vandforsyning. Hvis man antager en halvering af 409

410 fiskeindustrien på land, og at det på nogle lokaliteter vil føre til kompensation via maksimalprissystemet, vil der kunne opnås en nettoreduktion af tilskuddene i størrelsesordenen 40 mio. kr. En afgørende betingelse for at indføre en ressourceafgift på hele fiskeriet er ophævelse af indhandlingspligten, som er en form for ressourcebeskatning på fartøjerne og et subsidie til landproduktionen, som tilsammen forringer effektiviteten i fiskeriet.. For yderligere at forøge ressourcerenten vil der være behov for at indføre et rettighedsbaseret kvotesystem for alle arter. 58 Rettighedsbaseret fiskeri er et instrument for at tilpasse flådekapaciteten til ressourcerne og er med til at fremme økonomien i fiskerierne. Der kan således argumenteres for nødvendigheden af at indføre individuelle omsættelige kvoter på alle arter, hvilket vil fremskynde kapacitetstilpasningen i fiskeriet. Ved indførelsen af omsættelige kvoter forventes kvoterne gradvist at blive samlet på de aktører, der kan drive et rentabelt fiskeri. I forbindelse med indførelse af omsættelige kvoter skal rederierne samtidig sikres fiskerirettigheder i en vis periode for at opnå et grundlag for anskaffelse og finansiering af fartøjer. Indførelse af sådanne ressourceafgifter nødvendiggør imidlertid en overgangsperiode. For det første fordi en del af arbejdskraften i fiskeriet og fiskeindustrien skal flyttes over i andre erhverv. For det andet fordi både fiskere og fiskeindustri, som har investeret i kapacitet i tillid til den nuværende regulering, skal have mulighed for en planlagt afvikling af deres kapitalapparat. Konsekvenserne af forslagene vil blive en effektivisering af fiskeriet, større aflønning af dem, der bliver tilbage i erhvervet, og øgede ressourceafgifter samt besparelser på de offentlige finanser. Forøgede ressourceafgifter skønnes at kunne give et merprovenu på omkring 60 mio. kr., og det skønnes at tilskuddene til fiskeindustritaksterne som konsekvens af omlægningerne gradvis vil falde med 40 mio. kr. årligt. Forslagene er: En reform af fiskeripolitikken, der indebærer gradvis afskaffelse af indhandlingspligten inden 2020, ophævelse af sondringen mellem indenskærs og udenskærs fiskeri og indførsel af individuelt omsættelige kvoter for alle væsentlige arter. En produktionsbaseret kvoteafgift for alle arter Produktion af is og vand til eksport Produktion af is og vand til eksport er et erhvervsudviklingsområde, som har været under forberedelse i en årrække. Der har endnu ikke været nogen betydende eksport, men i det omfang, der kan findes afsætning for produkterne, er der tale om brug af en naturressource, som samfundet naturligt skal opkræve ressourceafgifter af. I finansloven for 2011 er der budgetteret med en indtægt herved på 1,2 mio. kr. 58 I et rettighedsbaseret kvotesystem tildeles den enkelte fisker en given andel af det nationale kvotegrundlag. I det omfang, hans rettighed kan omsættes, vil det endvidere være muligt for ham at tilpasse sine rettigheder til den faktiske kapacitet gennem køb og salg af kvoter. 410

411 Der er hjemmel til at fastsætte en royaltyordning på is og vandområdet i forbindelse med produktion af is og vand til eksport. En afgift kan f.eks. omfatte: a) en årlig afgift beregnet på grundlag af størrelsen af det område, som er omfattet af tilladelsen (arealafgift). b) en afgift beregnet på grundlag af produktionens størrelse og/eller værdi (produktionsafgift). Der kan indgås aftale mellem Selvstyret og rettighedshaver om, at et Selvstyre ejet selskab indtræder i den af tilladelsen omfattede virksomhed. Udover de nævnte afgifter skal en rettighedshaver betale skatter i henhold til den til enhver tid gældende skattelovgivning. Herudover kan der fastsættes gebyrer for myndighedsbehandling. Det er hensigtsmæssigt, at der opkræves ressourceafgifter ved produktion af is og vand, og at det sker på grundlag af enkle og administrerbare kriterier. Hvis det med tiden viser sig, at der bliver stor efterspørgsel efter udnyttelsesrettigheder, vil det være naturligt at sikre, at der sker en forøgelse af ressourceafgifterne ved udstedelse af nye koncessioner, eksempelvis i form af royalty betalinger i forbindelse med særligt store fortjenester ved produktionen Vandkraft Der er i forhold til befolkningens størrelse meget store vandkraftpotentialer, og som både vil kunne anvendes til forsyning af byer og bygder og til forsyning af store industriprojekter, som har behov for store mængder af energi og sikre og langsigtede leverancer. Vandkraftpotentialer har en værdi, og i både Europa og Nordamerika har der været meget store økonomiske gevinster ved vandkraftværker. Udnyttelsen af vandkraft i Grønland er hæmmet af de meget store afstande til de store markeder for afsætning af elektricitet og for den sags skyld afstande mellem byer internt i landet. Men med stigninger i internationale priser på olie og gas og stigende miljøbevidsthed kan vandkraft komme til at spille en stor rolle i udviklingen af landets økonomi. Overvejelserne om en aluminiumssmelter ved Maniitsoq og udnyttelse af to store vandkraftoplande til sikring af en sådan smelters energiforsyning er et eksempel på dette. I landstingsloven om udnyttelse af vandkraftressourcer til produktion af energi er Naalakkersuisut bemyndiget til i tilladelsen til forundersøgelse og udnyttelse at fastsætte, i hvilket omfang rettighedshaveren skal betale afgifter (royalty) til myndighederne. I tilfælde af, at der fastsættes vilkår om betaling af royalty, skal dette være angivet i den konkrete tilladelse. Naalakkersuisut kan ikke efter udstedelsen af tilladelse fastsætte vilkår om betaling af royalty. Royalty kan fastsættes efter forskellige principper. Der kan eksempelvis være tale om en royalty i forhold til det konkrete vandkraftpotentiales størrelse. Der kan også blive tale om royalty for den konkrete udnyttelse af potentialet. Der kan også være tale om royalty i forhold til virksomhedens omsætning eller overskud. Royalty kan også fastsættes ud fra en kombination af de nævnte principper. Naalakkersuisut kan desuden fastsætte regler om gebyrer ved myndighedsbehandling. 411

412 Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at der anvendes produktionsafhængige afgifter ved udnyttelse af vandkraftressourcer. Produktionsafhængige ressourceafgifter giver Selvstyret større sikkerhed for skattebetalinger end selskabsskatter, som multinationale selskaber har betydelige muligheder for at omgå gennem transfer pricing. Kommissionen anbefaler samtidig, at der ved udstedelse af koncessioner over en vis størrelse indhentes en professionel rådgivning fra internationalt renommerede firmaer med ekspertise på området. Dette for at sikre, at det grønlandske samfund får en rimelig andel af de fortjenester, som denne naturressource kan give anledning til. Forslaget er produktionsafhængige ressourceafgifter ved udnyttelse af vandkraftressourcer Hårde mineraler Grønland er et frontierland inden for udnyttelse af hårde mineraler i den forstand, at mineaktiviteterne i dag er meget begrænsede. Der er udstedt fire udnyttelsestilladelser, men kun på to af disse er der på kort sigt udsigt til en vis aktivitet. Den begrænsede udnyttelse af ressourcerne har som konsekvens, at landet i dag ikke kan betragtes som et egentligt mineland, og at der skal ske en mærkbar forøgelse af både efterforskningsaktiviteter og udnyttelse, før en dynamisk udvikling af sektoren kan komme i gang. Der findes i dag ingen ressource og eller royaltybeskatning på hårde mineraler. Det samlede government take, dvs. det offentliges andel af fortjenesten, er derfor begrænset til: Selskabsskat på 30 % Udbytteskat (udbytte er fradragsberettiget i selskabets skattepligtige indkomst og reducerer dermed selskabsskattendiverse afgifter samt gebyrer ved myndighedsbehandling Der er over 70 aktive efterforskningslicenser og over 20 ansøgninger om efterforskningslicenser ved udgangen af Der er over 20 forundersøgelsestilladelser og fire udnyttelsestilladelser. Råstofdirektoratet har udarbejdet en ny Mineralstrategi i 2009, hvor der er oplistet følgende målsætninger: at Grønland skal være et eftertragtet efterforskningsområde at der skal sikres en rimelig samfundsmæssig andel af værdierne ved udvinding at vilkårene skal være rimelige for både store og små selskaber, robuste over for svingende konjunkturer samt være lette at administrere for selskaber og myndigheder og at strategien skal føres ud i livet inden for rammerne af en ny råstofordning mellem Grønland og Danmark I en benchmarkanalyse foretaget af PriceWaterhouseCoopers for Råstofdirektoratet i fremgår det, at government take i Grønland er 37 %. Ud fra en umiddelbar betragtning ligger det over etablerede lande som Sverige og Sydafrika (hhv. 28 % og 33 %), men under Ghana (39 %) og Australien (40 %). Det er imidlertid spørgsmålet, om den fulde fortjeneste kommer til beskatning i 59 PriceWaterhouseCoopers 412

413 Grønland, da selskaberne ofte gennem transfer pricing har muligheder for at flytte overskud fra det ene land til det andet. Ud af de fire udnyttelsestilladelser, der er meddelt, er to af dem ikke i produktion pga. ejerskifte, og de resterende to er ikke i produktion af andre grunde. Sammenholdt med svære logistiske betingelser og udfordringer med arktisk klima er omkostningsniveauet for efterforskning i Grønland højt. De selskaber, der tegner billedet i efterforskningen af hårde mineraler, er mindre selskaber, som har større ressourcer inden for geologisk viden end økonomiske ressourcer, og som er afhængige af eksterne investorer for at komme videre fra efterforskningsfasen til udnyttelsesfasen. Grønlands geologi dækker utvivlsomt over store forekomster, men det er forbundet med store omkostninger at udnytte forekomsterne. Kun få af efterforskningsprojekterne er økonomisk rentable, så desto flere områder, der efterforskes, desto større er sandsynligheden for, at der kommer ansøgninger om udnyttelsestilladelser. Dette taler for, at hovedstrukturen i det nuværende skattesystem fastholdes, indtil Grønland bliver et etableret mineland. Risikoen ved en sådan politik er imidlertid, at transfer pricing og manglende gennemsigtighed resulterer i, at der ikke eller først om mange år opnås en royalty. Et alternativ vil derfor være at indføre en produktionsafhængig royalitet, evt. med mulighed for modregning i selskabsskatten Kulbrinter Der er indikationer på, at der i undergrunden kan være store forekomster af olie og gas. Men der er endnu ikke er gjort fund, der kan danne grundlag for en kommerciel udnyttelse, og dermed er Grønland et frontierland. I 2006 blev der gennemført udbudsrunde vest for Disko, og det er i dette område, at Cairn har gennemført boringer i I 2010 blev der også gennemført en udbudsrunde i Baffin Bugten, hvor der var stor interesse, og hvor der var konkurrence om flere af de udbudte licenser. Råstofdirektoratet har i 2009 også udarbejdet en kulbrintestrategi, hvor der beskrives, at der arbejdes mod at gennemføre yderligere udbudsrunde i 2012 og 2013 i de såkaldte KANUMASområder i Nordøstgrønland. Derudover fortsættes arbejdet med at modne områder i Nordvestgrønland, som på et senere tidspunkt kan blive udgangspunkt for endnu en udbudsrunde. Der er givet i alt 20 licenser ved udgangen af 2010, men flere er under behandling som følge af udbudsrunden i Baffin Bugten. På kulbrinteområdet opkræves en såkaldt progressiv overskudsroyalty, dvs. at den offentlige andel af overskuddet stiger, når overskuddet fra olieaktiviteter stiger. Der er med andre ord tale om en cash flow model, hvor det offentliges procentvise andel af ressourcerenten øges, når den interne forrentning i selskabet øges. Det samlede government take på kulbrinter er: Selskabsskat på 30 % Overskudsroyalty på 7,5 %, når den interne forrentning er højere end 23,75 %, stigende til hhv. 17,5 % og 30 %, når den interne forrentning er højere end hhv. 31,25 % og 38,75 % 12,5 % bæring i efterforskningsfasen. Det vil sige, at selvstyret gennem NunaOil A/S opnår en ejerandel på 12,5 % af efterforskningsrettighederne uden at betale, idet omkostningerne til efterforskningen bæres af de øvrige deltagere i koncessionen. I 413

414 udnyttelsesfasen deltager NunaOil A/S i givet fald på lige fod med andre koncessionsdeltagere i indtægter og omkostninger. Udbyttebeskatning (udbytte er fradragsberettiget i selskabets skattepligtige indkomst og reducerer dermed selskabsskatten) Diverse afgifter samt gebyrer ved myndighedsbehandling I en benchmarkanalyse foretaget af IHS 60 for Råstofdirektoratet i 2008 fremgår det, at government take i Grønland ligger midt i feltet, når der sammenlignes med andre frontier lande. Grønland er i høj grad et frontierland inden for olieefterforskning, og selvom der er geologiske resultater, der indikerer, at der kan være store mængder olie og naturgas, så er efterforskning og især boringer forbundet med høje omkostninger. På den ene side gælder, at hvis man ønsker at fremskynde produktion af kulbrinter i en situation, hvor der ikke er påvist kommercielt udnyttelige oliefund i Grønland, er det vigtigt at holde omkostningerne på et niveau, der kan sikre, at efterforskningsniveauet holdes højt, samtidig med at der er stabilitet i rammebetingelserne. På den anden side kan der være fordele ved at udsætte eller forlænge efterforskningsperioden for at udnytte, at en fremtidig mere effektiv produktionsteknik kan tages i brug og derved sikre et bedre økonomisk udbytte. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler i forlængelse heraf, at der indføres royalties baseret på producerede mængder, dog under skyldig hensyntagen til allerede indgåede aftaler NUNAOIL A/S NUNAOIL er båren partner med 8,0 pct. eller 12,5 pct. i efterforskningsfasen ved alle koncessioner på kulbrinteområdet og kommer dermed til at eje 12,5 pct. af efterforskningsrettighederne. Såfremt et konsortium med udnyttelsesrettigheder til et kulbrintefelt ønsker at igangsætte egentlig produktion af kulbrinter, skal der tages stilling til, hvordan NUNAOIL A/S skal forvalte dette ejerskab. Der er basalt set tre muligheder: 1. NUNAOIL A/S kan betale et indskud svarende til 8,0 eller 12,5 % af anlægs og produktionsomkostningerne og dermed opnå ret til en tilsvarende andel af overskuddet i det pågældende olie eller gasfelt. Det vil imidlertid forudsætte, at Landskassen yder et kapitalindskud på et trecifret eller måske firecifret millionbeløb i NUNAOIL A/S, og dermed, at Landskassen opbygger en gæld med tilhørende rente og afdragsforpligtelser. 2. NUNAOIL A/S kan sælge hele ejerandelen og modtage et engangsbeløb, som forudsættes overført til Råstoffonden, og hvoraf den danske stat reelt skal have halvdelen af beløbet i form af en reduktion af bloktilskuddet til Grønland, eller 3. NUNAOIL A/S kan sælge en del af ejerandelen for at finansiere indskud i den resterende ejerandel. Det kunne f. eks. gøres ved at sælge 10 pct. af andelen og overføre salgssummen til Råstoffonden, og hvoraf den danske stat skal have halvdelen af beløbet i form af en reduktion af 60 IHS 2008, International Benchmarking Analysis Report 414

415 bloktilskuddet. Den anden halvdel af beløbet vil kunne tilbageføres til NUNAOIL A/S som kapitalindskud med henblik på at finansiere 2,5 pct. af anlægs og produktionsomkostningerne i det pågældende felt. Men også i dette scenarium kan det blive nødvendigt for NUNAOIL A/S at optage lån til at finansiere anlægs og produktionsomkostninger med deraf følgende eksponering af landskassen. Der er fordele og ulemper ved alle 3 modeller, som mest handler om risiko og likviditet. For at få den største del af et forventet overskud (model 1) kræver det, at Landskassen skyder et stort millionbeløb ind i NunaOil A/S for at finansiere udbygning af det pågældende kulbrintefelt. Dette vil medføre en betydelig likviditetsbelastning for de offentlige finanser, som på kort sigt skal modsvares af besparelser eller skattestigninger. Samtidig vil lånebeløbene betyde en markant forøgelse af risikoen for landskassen, da optagne lån vil være meget store i forhold til landskassens samlede økonomi. I afsnit er der opstillet beregningseksempler, som viser, at NunaOils deltagelse i udvinding af kulbrinter ikke er afgørende for selvstyrets indtægter ved udvinding af kulbrinter. Det er med andre ord muligt at få et mærkbart government take uden at tage store risici. Model 2 giver et sikkert engangsbeløb, men hvis produktionen viser sig at være meget profitabel, får Grønland et lidt mindre government take end man ellers kunne have opnået. Fordelen ved denne model er, at den giver en sikker indtægt, og at det ikke belaster landskassen og dermed mulighederne for at finansiere velfærdsydelser. Model 3 er en mellemting, hvor der ikke umiddelbart er nogen nettoindtægt eller nettoudgift for landskassen og Råstoffonden ved investeringen i kulbrinteforekomsten. Denne model giver et lidt mindre government take end model 1, men samtidig er den kommercielle risiko også mindre. De samlede investeringer, der kan blive tale om i forbindelse med udnyttelsen af et oliefelt bliver nemt i størrelsesordenen 40 mia. kr., Hvis det grønlandske samfund gennem NunaOil A/S skal eje 12,5 % af et sådant enkelt felt, kan der blive tale om en samlet eksponering på omkring 5 mia. kr. En sådan eksponering vil give muligheder for at opnå et højere government take i form af en andel i overskuddet fra feltet, men samtidig vil der blive taget en betydelig risiko, som i tilfælde af tab tab for NunaOil A/S vil have drastiske effekter for de offentlige finanser og hele økonomien. I det nuværende system er selvstyret gennem NunaOil A/S båren partner i efterforskningsfasen. Ved at frasælge andele af projekterne får selvstyret som ejer af NunaOil A/S mulighed for at frigøre kapital, hvoraf en del vil kunne anvendes som grundlag for at finansiere begrænsede ejerandele i olie og gasfelter. Der bliver med andre ord muligheder for at blive minoritetspartner i en del af de eventuelle kommercielle felter. Hvis der findes store mængder kommercielt udnyttelige kulbrinter i undergrunden, må det forventes, at der også kommer ønsker om etablering af et egentligt grønlandsk olieselskab, som kan varetage efterforskning og udvinding af olie og gas og derved opbygge et lokalt ejet selskab med kompetencer på området. Fordele og ulemper herved skal dog overvejes meget nøje. I det nuværende system er selvstyret gennem NunaOil A/S båren partner i efterforskningsfasen. Ved at frasælge andele af projekterne får selvstyret som ejer af NunaOil A/S mulighed for at frigøre 415

416 kapital, hvoraf en del vil kunne anvendes som grundlag for at finansiere begrænsede ejerandele i olie og gasfelter. Et grønlandsk ejet olieselskab selskab vil kunne få en meget dominerende rolle i samfundet og føre til afhængighed af et enkelt selskab i endnu højere grad, end det har været tilfældet i fiskerisektoren. Samtidig vil der være risiko for, at der sker en betydelig koncentration af indkomster og magt samt eksponere sig for en stor risiko. Naalakkersuisut har nedsat en arbejdsgruppe, der skal belyse forskellige muligheder for NunaOils deltagelse i olie og gasfeltudbygninger. Det er hensigten, at arbejdsgruppens arbejde skal forelægges for Inatsisartut i Det er afgørende, at de offentlige indtægter i forbindelse med udvinding af olie og gas i så høj grad som muligt anvendes til at sikre de næste generationer et økonomisk fundament for en fortsat udvikling af velfærdssamfundet, og at de direkte og indirekte risici for Landskassen bliver minimeret. Forslaget er, at: Selvstyret tidligst indskyder kapital i NUNAOIL A/S med henblik på deltagelse i udvinding af kulbrinter, når der er akkumuleret så stor en formue i Råstoffonden, at det løbende afkast af fondens midler overstiger bloktilskuddet Råstoffonden I 2008 blev der oprettet en råstoffond, som har til formål at sikre en stabil udvikling af den grønlandske økonomi, selvom der i en periode potentielt vil være meget høje indtægter fra råstofvirksomhed. Fonden har til formål at sikre, at indtægterne kommer fremtidige generationer til gode og at indtægter fra råstofvirksomhed anvendes på en måde, der er i overensstemmelse med holdbarhed på de offentlige budgetter. Uden en fond er der risiko for hollandsk syge, altså en situation hvor lønninger og priser kan stige voldsomt og skabe ubalancer, der er skadelige for økonomien. Derfor skal der være skarpe begrænsninger i mulighederne for at trække penge ud af fonden. Der er mange gode argumenter for at oprette en råstoffond, og kommissionen mener, det er fornuftigt at have rammerne på plads, allerede inden indtægterne kommer. I bestemmelserne om råstoffonden står, at fonden skal oprettes, så snart råstofindtægterne overstiger 5 mio. kr. Af loven til råstoffonden fremgår det, at formålet er 61 : 1) at oppebære hjemmestyrets råstofindtægter, 2) at placere fondens midler således, at der opnås en betryggende sikkerhed og det størst mulige afkast, 3) at sikre, at fondens midler anvendes til dækning af hjemmestyrets investeringer i råstofvirksomhed, udgifter ved råstofvirksomhed og udgifter ved varetagelse af hjemtagne 61 2 stk. 2 i Landstingslov nr. 6 af 5. december 2008 om Grønlands Råstoffond 416

417 opgaver i overensstemmelse med denne landstingslovs regler og i henhold til vedtagelse i landstingsfinanslove eller tillægsbevillinger, 4) at sikre, at fondens midler derudover kun udbetales til hjemmestyret i overensstemmelse med denne landstingslovs regler og i henhold til vedtagelse i landstingsfinanslove eller tillægsbevillinger, og 5) at medvirke til at sikre, at fondens midler anvendes således, at det grønlandske samfund på langt sigt opnår de samfundsøkonomisk størst mulige afkast og mest gavnlige virkninger. I processen frem mod økonomisk selvbårenhed, kan der være gode grunde til at trække midler ud af fonden til varetagelse af opgaver, der hjemtages fra den danske stat, og til at kompensere Selvstyret for reduktioner af bloktilskuddet. Men det er også kommissionens vurdering, at Selvstyrets muligheder for at anvende fondens midler til investeringer i råstofvirksomhed er for vide og dermed, at der kan trækkes kapital ud til projekter med væsentlige risikooelementer Scenarier for olieproduktion For at belyse de mulige virkninger af olie og gasudvinding for Landskassen er der nedenfor opstillet regneeksempler til illustration af opbygning af kapital i Råstoffonden. Alle indtægter, der kan henføres til olieproduktion og andre råstofaktiviteter, indsættes i Råstoffonden. Indtægter over 75 mio. kr. reducerer bloktilskuddet fra staten. Hvis der f. eks. et år er indtægter for 3 mia. kr., vil bloktilskuddet blive reduceret med 1,46 mia. kr. Råstoffonden vil umiddelbart blive forøget med 3 mia. kr. og derefter reduceret med 1,46 mia. kr. for at finansiere bloktilskudsreduktionen. Med andre ord øges råstoffondens kapital netto med 1,54 mia. kr., som derefter kan generere et afkast i form af renteindtægter. Kommissionen har regnet på, hvordan udviklingen kan blive i Råstoffonden i 2 scenarier, hvis der kommer olieproduktion. I det første scenarie er det forudsat, at NunaOil A/S deltager i udvindingen med 12,5 pct. I det andet scenarie er det forudsat, at NunaOil A/S kan sælge sine ejerandele i felterne, inden de kommer i produktion. Beregningsteknisk er det forudsat, at NunaOils rettigheder i et lille oliefelt kan sælges for 3,5 mia. kr., og at rettighederne til et stort felt kan sælges for 14 mia. kr. Scenarierne bygger på et notat, som PriceWaterhouseCoopers (PWC) har lavet for Råstofdirektoratet 62. Her har man beregnet det samlede government take, det vil sige de samlede indtægter til Selvstyret. Government take består af selskabs og udbytteskat, royalty og andel i overskud gennem NunaOil A/S. Beregningerne er foretaget under den beregningstekniske forudsætning, at der i 2020 påbegyndes etablering af en lille boreplatform på et oliefelt på 500 mio. tønder, og at der i 2025 starter opbygning af en stor boreplatform til et felt på 2 mio. tønder olie. NunaOil A/S kan kun deltage i de to projekter med en ejerandel på 12,5 pct., hvis Selvstyret indskyder kapital i NunaOil A/S. Hvis der indskydes kapital i selskabet, vil det føre til et negativt 62 PriceWaterhouseCoopers. Notat til Råstofdirektoratet. Scenarier. Skatte og Velfærdskommissionen. 417

418 government take, det vil sige udgifter i stedet for indtægter i byggefasen. Landskassen vil derfor skulle optage lån for at kunne yde dette kapitalindskud, og der vil være tale om lån i størrelsesordenen 2,0 mia. kr., som Landskassen og NunaOil A/S tilsammen skal optage for at deltage i et lille oliefelt og i størrelsesordenen 5 mia. for at deltage i et stort oliefelt. Den gæld skal forrentes og afdrages over en længere årrække, og der er forudsat en årlig renteudgift på 4 pct. af det lånte beløb. Det er antaget, at Råstoffondens kapital forrentes med 2 pct. 418

419 Tabel Scenarie 1. Eksempel på udviklingen i Råstoffonden baseret på et lille oliefelt på 500 mio. tønder og et stort oliefelt på 2000 mio. tønder. NunaOil A/S deltager i udvindingen med 12,5 pct. (Beløb i mio. kr.) Offentlige indtægter Udtræk af fonden Råstoffonden ved som følge af Afkast af råstofvirksomhed reduktion af investeringer bloktilskud og ydelser på lån til NunaOil A/S Råstoffonden Akkumuleret formue Note: Beregningseksemplet hviler på en forudsætning om, at der i 2020 påbegyndes udbygning af et oliefelt, hvor der kan udvindes 55 mio. tønder, og at der i 2025 udbygges i et oliefelt, hvor der kan udvindes mio. tønder olie. Derudover er der forudsat en råoliepris på 75 $ og gjort forudsætninger om anlægs og driftsomkostninger. 419

420 I scenarie 1 er der således et negativt government take i årene , men herefter påregnes der i regneeksemplet indtægter, der gradvis stiger til 27,3 mia. kr. i 2033, hvor produktionen når sit maksimum. Derefter påregnes et fald i produktionen, og i 2060 forventes det, at begge felterne er lukket ned. Men det skal understreges, at forudsætningerne er behæftet med stor usikkerhed. Der er endnu ikke påvist kommercielt udnyttelige forekomster, beslutninger om produktionsstart er usikre, anlægsomkostninger, driftsomkostninger og salgspriser er behæftet med megen usikkerhed. Under de her antagne forudsætninger vil nettoindtægterne ved olieproduktionen stige til over 7,1 mia. kr. i 2029, og dermed vil bloktilskuddet fra staten herefter falde bort. Det betyder også, at Selvstyret bruger 3,5 mia. kr. af fondens midler for at erstatte bloktilskuddet i hvert af årene fra 2029 og fremefter.. Regneeksemplet viser også, at under de opstillede forudsætninger vil Råstoffonden vokse til 436 mia. kr. i Men det forudsætter, at der ikke trækkes penge ud af fonden for at finansiere hjemtagelser af opgaver fra den danske stat, og at investeringsafkastet af fondens midler ikke trækkes ud, men akkumuleres i fonden. I scenarie 2 nedenfor er det forudsat, at Selvstyret ikke investerer i deltagelse i olieproduktion, men i stedet gennem NunaOil A/S kan sælge de rettigheder, der følger af, at NunaOil A/S har været båren partner i efterforskningsfasen. Det er med andre ord et scenarie, hvor man ikke løber risici gennem medejerskab i udvindingsfasen. 420

421 Tabel Scenarie 2. Eksempel på udviklingen i Råstoffonden baseret på et lille oliefelt på 500 mio. tønder og et stort oliefelt på mio. tønder. NunaOil A/S deltager ikke i udvinding. (Beløb i mio. kr.) Offentlige indtægter Udtræk af fonden Afkast af ved pga. reduktion af investeringer i År råstofvirksomhed bloktilskud råstoffond Råstoffond Akkumuleret 421

422 I dette scenarie forudsættes, at Grønland får salgsindtægter på 3,5 mia. kr. i 2019 og 14 mia. kr. i 2020 ved at sælge de rettigheder, der er erhvervet som båren partner i efterforskningsfasen. Såfremt der sælges rettigheder for 14 mia. kr. i 2024, bliver indtægterne ved råstofvirksomhed så store, at bloktilskuddet fra den danske stat herefter bortfalder. Under de opstillede forudsætninger i scenarie 2 vil Råstoffonden i 2060 være vokset til 388,7 mia. kr. Det vil sige 47 mia. kr. eller 13 pct. mindre end i scenarie 1. At forskellen ikke er større skyldes, at størstedelen af de offentlige indtægter hidrører fra selskabsskat/udbytteskat og overskudsroyalty, som tilsammen udgør i størrelsesordenen pct. af de samlede overskud ved produktionen, mens NunaOil A/S s andel af de samlede overskud efter skat udgør omkring 6 pct. Scenarierne 1 og 2 er udvalgt for at give et indtryk af de økonomiske virkninger af 2 mulige hovedspor, Men, når der skal træffes konkrete valg, vil det også være muligt at beslutte sig for mellemformer mellem de to scenarier. Det kunne eksempelvis være at sælge ud af ejerandele i det første felt, som kommer i produktion, og så anvende en del af salgsprovenuet til at lade NunaOil A/S investere i udbygningen af det andet eller det tredje felt, som måtte blive udbygget. Kommissionen anbefaler, at landskassen ikke påtager sig nævneværdig risiko i forbindelse med disse projekter. Landskassen er i forvejen eksponeret i forbindelse med engagementer i de store offentligt ejede selskaber, som har en gældsætning mellem 3 og 4 mia. kr. Hvis Landskassen og NunaOil A/S derudover optager lån på 2 og 5 mia. kr. til et deltagelse i henholdsvis et lille og et stort oliefelt, vil den samlede gældsætning komme op på niveauet mia. kr. Det svarer til omkring 90 % af BNP, der må anses for en faretruende høj gældsætning. Det vil ikke være hensigtsmæssigt at påtage sig væsentlig risiko i forbindelse med udnyttelse af kulbrinter, specielt set i lyset af, at overskudsandele fra NunaOil A/S udgør en begrænset andel af det samlede government take. Frasalg af NunaOil A/S s andele af efterforskningsrettigheder indebærer, at government take fra selskabsskat og royalty er de eneste tilbageværende kilder til indkomst fra kulbrintevirksomhed. Derfor er det vigtigt, at denne indkomst sikres. Kommissionen anbefaler, jf. afsnit , at man overvejer med tiden at gøre beskatningen mere produktionsafhængig for at sikre, at det offentlige under alle omstændigheder opnår et rimeligt skatteprovenu fra udvindingsaktiviteterne og dermed garderer sig mod eventuelle risici for, at transfer pricing m.v. kommer til at begrænse de offentlige indtægter ved udvindingen Konkrete forslag og horisont for gennemførelse Ressourceafgifterne er karakteriseret ved, at provenuerne er behæftet med meget stor usikkerhed. Kun på fiskeriområdet er der rimelig klarhed over de finansielle konsekvenser for det offentlige af de kortsigtede handlemuligheder. Hvad angår produktion af is og vand og udnyttelse af vandkraftressourcer, afhænger provenuvirkningerne af, om der er investorer, som vil og kan etablere og videreføre de produktioner, som kan føre til betaling af koncessionsafgifter. Derudover gælder der specielt for udnyttelse af vandkraft, at niveauet for royalties afhænger af både internationale 422

423 markedsudviklinger og de øvrige almindelige rammevilkår, som internationale investorer stilles over for. Der er derfor ikke på nuværende tidspunkt grundlag for at fastlægge skøn over øgede provenuer på disse områder. For hårde mineraler er der ikke særlige ressourceafgifter, og mulighederne herfor kan først vurderes, når og hvis Grønland bliver en egentlig etableret producent af hårde mineraler. Kulbrinteområdet er karakteriseret ved, at ressourceafgifter har meget lange udsigter. For det første og nok så væsentligt er der endnu ikke konstateret kommercielt udnyttelige fund af kulbrinter. For det andet vil der gå en årrække (sandsynligvis 5 år eller mere), fra der er gjort et kommercielt interessant fund, til det pågældende felt kan komme i produktion. Derefter vil der gå nogle år, før feltet kommer til at generere skatter og royalties af betydning. Og hvis det endelig kommer til at ske, skal provenuet kanaliseres ind i Råstoffonden. Halvdelen af provenuet skal, så længe der er et bloktilskud, kanaliseres videre til den danske stat i form af en reduktion af bloktilskuddet, og den anden halvdel skal akkumuleres i Råstoffonden for at skabe en finansiel formue, der kan sikre vækst og velfærd for kommende generationer. Det er kun afkastet af den akkumulerede formue i fonden, der vil kunne anvendes til finansiering af velfærdsordninger. Det er i den forbindelse værd at bemærke, at NunaOils deltagelse i udvindingsfasen ikke har afgørende betydning for, om der bliver opbygget en stor formue i Råstoffonden. Uanset om NunaOil A/S deltager i udvindingen eller ej, er det selskabsskat, udbytteskat og royalties, der er afgørende for indtægterne til det offentlige og dermed opbygningen af formue i Råstoffonden. På fiskeriområdet er der imidlertid gode muligheder for inden for få år at opkræve flere ressourceafgifter. Men en forudsætning for et stort provenu er, at der sker væsentlige ændringer i fiskerilovgivningen med det hovedsigte, som Fiskerikommissionen anbefalede, og som kan føre til færre men mere effektive arbejdspladser i fiskeri og fiskeindustri og dermed et økonomisk grundlag for ressourceafgifter. På baggrund af beregninger over en mulig model skønner Skatte og Velfærdskommissionen, at der ved gradvis indfasning i en overgangsperiode frem mod 2020 vil kunne opnås et merprovenu på omkring 60 mio. kr. årligt. Dertil kommer, at der vil blive behov for mindre tilskud til fiskeindustritarifferne, hvilket skønnes at kunne give en besparelse, som gradvist stiger til et beløb i størrelsesordenen 40 mio. kr. årligt Overgangsordninger Indførelse af ressourceafgifter på fiskeriområdet i sammenhæng med en strukturrationalisering nødvendiggør formentlig en overgangsperiode. For det første fordi en del af arbejdskraften i fiskeriet og fiskeindustrien skal flyttes over i andre erhverv. For det andet fordi både fiskere og fiskeindustri, som har investeret i kapacitet i tillid til den nuværende regulering, skal have mulighed for en planlagt afvikling af deres kapitalapparat. En sådan overgangsperiode foreslås at være overstået senest i

424 Henvisninger Benchmarkingudvalget 2003, Rapport fra Benchmarkingudvalget, Nuuk Fiskerikommissionen Fiskerikommissionens betænkning, Nuuk. IHS 2008, International Benchmarking Analysis Report. Report prepared for Bureau of Minerals and Petroleum, Nuuk, PriceWaterhouseCoopers Comparison of royalty and taxes, etc. related to Mineral Resources (Gold) with proposed improvements of the tax and royalty system in Greenland. København. Råstofdirektoratet 2009, Mineralstrategi 2009, Nuuk Skatte og Velfærdskommissionen, 2010, Fremtidens velfærd og vækst, Nuuk. Råstofdirektoratet 2009, Mineralstrategi 2009, Nuuk Skatte og Velfærdskommissionen, 2010, Fremtidens velfærd og vækst, Nuuk. 424

425 Kapitel 11: Offentlige sektor og finanser 11.1 Introduktion Den offentlige sektor i Grønland er opbygget efter de samme principper som i de skandinaviske lande. Den offentlige sektor er stor og tilvejebringer et stort udbud af velfærdstjenester og et socialt sikkerhedsnet. Den offentlige sektor er dominerende for hele landets økonomi. De offentlige udgifter udgør omkring 60 % af den samlede indkomst i landet og omkring 80 % af den samlede produktion. Gennem de seneste år har de offentlige udgifter vokset samtidig med, at de offentlige indtægter er stagneret. Indtægterne fra bloktilskuddet er låst fast ved lov, mens indtægter fra skatter og afgifter har været præget af den lave økonomiske aktivitet i samfundet. Den offentlige sektor i Grønland adskiller sig fra andre landes offentlige sektor ved at være større end den økonomiske aktivitet umiddelbart tilsiger. Det kan kun lade sig gøre pga. indtægterne fra bloktilskuddet. Derudover er det et særligt kendetegn, at befolkningen er lille og spredt over store geografiske afstande. Universelle ydelser er derfor svære at stille til rådighed i hele landet, og en af de sværeste udfordringer for den offentlige sektor er at prioritere mellem ensartede tilbud til alle og niveauet på kvaliteten, samt at sikre en realistisk organisering af den offentlige sektor. En særlig problematik er et stort erhvervsengagement for den offentlige sektor. De største virksomheder i Grønland er ejet af Selvstyret. De drives som aktieselskaber efter et arms længdeprincip, så de i videst muligt omfang agerer som private, profitmaksimerende virksomheder. Gennem servicekontrakter søger Selvstyret at synliggøre de ydelser det samlede samfund har gavn af. I kontrakterne kompenseres virksomhederne for de omkostninger der er forbundet med at levere de ydelser der er specificeret i kontrakterne. Trods dette har dette ejerskab stor betydning for de offentlige finanser og risikoeksponeringen. De seneste år er finansloven godkendt med underskud på Drift, Anlæg og Udlåns saldoen (DAU) og det har været med til at udhule likviditeten. I 2008 var likviditeten over 2 mia. kr., men pga. underskud på DAU saldoen og ekstraordinære udbetalinger til Royal Greenland i 2009 budgetteres der med en likvidbeholdning på knapt 700 mio. kr. ved udgangen af I lyset af den offentlige sektors dominerende rolle i økonomien er det vigtigt, at landskassen til enhver tid er solid. Derfor har Selvstyret en målsætning om at have en likviditet på minimum 10 % af de samlede udgifter svarende til godt 600 mio. kr. Fremadrettet vil de offentlige finanser komme under betydeligt pres. Grønland oplever ligesom mange andre lande, at de ældre om nogle år vil udgøre en stigende del af befolkningen. Derfor er der behov for, at der allerede nu tages initiativer der sikrer at der er holdbarhed på de offentlige finanser, jf. Skatte og Velfærdskommissionen (2010) og Grønlands Økonomiske Råd (2010). Det er således en særlig udfordring for de offentlige finanser at sikre finanspolitisk holdbarhed. Dette er en forudsætning for en stabil økonomisk udvikling. I Strukturudvalgets betænkning blev det 425

426 foreslået, at den offentlige sektor blev omstruktureret, og de 18 gamle kommuner er derfor slået sammen i 4 storkommuner, ligesom handicapområdet er flyttet fra Selvstyret til kommunerne. Formålet med omstruktureringen var at få en mere effektiv offentlig sektor. Det er en fortsat udfordring at sikre en hensigtsmæssig organisering af den offentlige sektor for at sikre en effektiv opgaveløsning og administration til lavest mulige omkostninger. I dette kapitel diskuteres nogle overordnede forhold i relation til den offentlige sektors rolle og organisering, samt styringen af de offentlige finanser Effektivisering Alene det at finansiere velfærdssamfundet med dets nuværende indretning rejser et stort problem, jfr. diskussionen i kapitel 1. Imidlertid er det usandsynligt at krav til offentlig opgaveløsning ikke vil øges fremadrettet, især må dette forventes at være tilfældet inden for sundhedsområdet (se f.eks. OECD(2006)). Der vil imidlertid ikke være finansielt råderum til at imødekomme sådanne krav. Et sådant råderum må derfor primært fremskaffes via rationaliseringer og effektiviseringer på andre områder inden for den offentlige sektor. Skatte og velfærdskommissionen har stillet en række forslag, der implicerer forenklinger og dermed mulighed for en mindre administrativ krævende opgaveløsning. Dette giver muligheder for effektiviseringer og omkostningsbesparelser. Udover disse forslag rettet mod administrative forhold er der imidlertid en række forhold af stor betydning for den offentlige opgaveløsning, og hvor der kan være mulighed for både forbedringer i den kvalitative opgaveløsning og effektiviseringer og omkostningsbesparelser. Dette afsnit ser nærmere på sådanne muligheder Tiltrække og fastholde personale På centrale velfærdsområder som sundhed, uddannelse og det sociale område er opgaveløsningen hæmmet både af problemer med rekruttering af personale med de nødvendige kvalifikationer og af meget stor personaleomsætning. Den store udskiftning af personalet giver mange problemer i det daglige arbejde og vanskeliggør kontinuitet i den offentlige opgaveløsning. Et stort problem i forhold til at øge effektiviteten blandt de offentligt ansatte, er den lave anciennitet i mange ansættelser. I tabel 11.1 er personaleomsætningen i den offentlige sektor i form af Selvstyret og kommunerne opgjort for forskellige personalegrupper. Personaleomsætningen er defineret ved den andel af personalet, som fratræder deres stilling i løbet af et år. Der skal gøres opmærksom på, at for dataene anvendt i tabellen registreres en opsigelse først, når en person ikke længere er ansat under deres hidtidige overenskomst. Det betyder, at et jobskifte for f.eks. en administrativ medarbejder i mellem to departementer i Selvstyret ikke registreres som en opsigelse, så længe personen er ansat under det samme overenskomstområde i det nye job. Den reelle personaleomsætning vil derfor være større end angivet i tabellen. 426

427 Tabel Personaleomsætning i den offentlige sektor Antal årsværk Antal Persona årlige le- Data er for perioden 1. juli 2008 til 30. juni 2010 og i perioden i fratrædelser i omsætni omfatter ansatte i Selvstyret og kommunerne. gennemsnit gennemsnit ng Administrativt personale % Administrativt personale - DJØF'ere % Personale i sundhedsvæsenet % SIK, månedslønnede % Pædagoger % Pædagogmedhjælpere % Lærere, månedslønnede % Lærere, timelønnede % Kilde: Grønlands Selvstyre Anm.: 1. Vikarer er i sagens natur ikke medtaget i opgørelsen. 2. En opsigelse registreres først i det øjeblik, at personen ikke længere er ansat under deres hidtidige overenskomst. Dvs. skifter en lærer fx job fra en skole til en anden, så registreres det ikke som en opsigelse. Det fremgår af tabel 11.1, at personaleomsætningen varierer en del for de forskellige faggrupper, men personaleomsætningen må overordnet set betegnes som værende ganske høj. Således er personaleomsætningen for det samlede administrative personale på 33 %, hvilket betyder, at en administrativ medarbejder i Selvstyret eller kommunerne har et ansættelsesforhold, som i gennemsnit varer i 3 år. Personaleomsætningen i sundhedsvæsenet er på 55 %, hvilket er den klart højeste for de forskellige faggrupper i tabel Den store personaleomsætning i sundhedsvæsenet kan forklares ved at sektoren har et stort behov for at benytte tilkaldt arbejdskraft, som ofte er ansat i kort tid. Endvidere er sektoren kendetegnet ved at en betydelig del af personalet afbryder deres ansættelsesforhold for så at blive genansat igen på et senere tidspunkt. De månedslønnede lærere skiller sig ud med en væsentligt lavere personaleomsætning end de øvrige faggrupper i opgørelsen. Med en personaleomsætning på 12 % for denne faggruppe, er de månedslønnede lærere i gennemsnit ansat godt 8 år i skolevæsenet. Eftersom det i dataene ikke registreres som en fratrædelse, når en lærer skifter job fra en skole til en anden, vil personaleomsætningen for denne faggruppe ude på de enkelte skoler opleves som værende noget større end de 12 %. Den betydelige mangel på personale inden for visse faggrupper i primært sundhedsvæsenet, gør det er nødvendigt at anvende en betydelig grad af vikardækning og anden løst ansat arbejdskraft for at kunne udføre arbejdsopgaverne. I tabel 11.2 er brugen af fastansatte, vikarer og timelønnede opgjort for udvalgte faggrupper, som omfatter faggrupper inden for sundhedsvæsenet og lærerne. 427

428 Tabel Brug af fastansatte, vikarer og timelønnede for udvalgte faggrupper Antal personer registrerede Antal årsværk i som ansatte i perioden i perioden gennemsnit Dækning samlede årsværk af Læger fastansatte 86 50,7 57 % Læger vikarer ,9 43 % Sygeplejersker fastansatte ,5 79 % Sygeplejersker vikarer og timelønnede ,7 21 % Sundhedsassistenter fastansatte ,7 90 % Sundhedsassistenter vikarer og timelønnede ,3 10 % Andre faggrupper i sundhed 1 fastansatte ,9 67 % Andre faggrupper i sundhed 1 vikarer og timeløn ,8 33 % Lærere fastansatte ,7 74 % Lærere vikarer og timelønnede ,6 26 % Kilde: Grønlands Selvstyre, Data er for perioden 1. juli 2008 til 30. juni 2010 og omfatter ansatte i Selvstyret og kommunerne. *: Andre faggrupper i sundhed omfatter tandlæger, jordemødre samt fysio- og ergoterapeuter, som alle er faggrupper med et forholdsvist lille antal årsværk i sundhedsvæsenet Det fremgår af tabel 11.2, at for læger blev 43 % eller knap halvdelen af det præsterede årsværk dækket af læger ansat som vikarer. Over en 2 årig periode har der således været registreret 319 læger ansat som vikarer, hvor de har udført et årsværk på 37,9 fuldtidsbeskæftigede i gennemsnit i perioden. For gruppen af sundhedsassistenter er 90 % af det præsterede årsværk blevet dækket af fastansatte i perioden, hvilket må betegnes som højt. Sundhedsassistenterne udgøres primært af hjemmehørende personale. For lærerne er 26 % af det præsterede årsværk blevet udført af vikarer og timelønnede. Det bemærkes, at personer har været registreret som værende ansatte som vikarer og timelønnede over den 2 årige periode. Det dækker over en betydelig anvendelse af vikarer med en ofte meget kort ansættelsesperiode i skolerne. Den høje personaleomsætning og brug af vikarer medfører brud på kontinuitet og tab af viden og erfaring for de enkelte institutioner. Denne viden er svær og dyr at opbygge og derfor er det et stort tab når den forsvinder. Derudover er det en belastning for organisationen, at arbejdsopgaver ofte rykkes rundt og ofte ender svære opgaver i hænderne på ansatte med lille erfaring eller som ikke har fået de nødvendige kompetencer gennem uddannelse. Samtidig bliver belastningen på 428

429 den mere stabile arbejdskraft større. Dette kan også gå ud over arbejdsmiljøet på den enkelte arbejdsplads, og dermed medvirke til at forstærke personaleomsætningen. En af grundene til den lave anciennitet er, at de ansatte ikke har fået de nødvendige kompetencer fra uddannelsen, og derfor ikke kan løse de opgaver arbejdet kræver. En anden grund er, at en del af de ansatte i det offentlige rekrutteres fra udlandet, hovedsagligt Danmark. Blandt andet på grund af de store omvæltninger, det medfører at flytte til et andet land, er det ikke alle der bliver længe i deres nye grønlandske job. Fastholdelse af medarbejdere er et stort problem på alle niveauer og både i den private og den offentlige sektor. I yderdistrikter er problematikken meget udtalt. Her er der i forvejen et meget lille udbud af kvalificeret arbejdskraft, hvilket giver et større behov for at tiltrække arbejdskraft fra de større bygder og byer. På folkeskoleområdet i yderdistrikterne er dette et markant problem, men også en række sociale institutioner har problemer med at tiltrække og fastholde kvalificeret arbejdskraft. Og uden kvalificeret personale er effekten af de sociale indsatser mindre end de kunne være. Det er urealistisk at tyndt befolkende områder kan dækkes ind med veluddannet arbejdskraft. Derfor anbefaler kommissionen på en række områder øget brug af rejsehold og turnusordninger, f.eks. inden for børneområdet og undervisningsområdet. Den vanskelige situation på personaleområdet betyder ofte at offentlige og kommunale institutioner ender med at konkurrere med hinanden om den samme arbejdskraft. Selvom dette kan have nogle gunstige effekter, kan det også betyde en uhensigtsmæssig stor personaleomsætning. For den enkelte medarbejder er det naturligt, at man er tiltrukket af nye og bedre tilbud, men det kan betyde at institutioner i bekneb for ansatte går på kompromis med krav (f.eks. erfaring eller uddannelse), og på den måde ender man med at underbyde hinanden til skade for helheden. Den enkelte institution, der løser et akut problem ved at tiltrække en medarbejder fra et andet område, tager ikke hensyn til det tab af viden og oplæringsomkostninger, man påfører den afgivne arbejdsplads. Den store personaleomsætning kan modvirkes ved Øget brug af kvalifikations og erfaringsbaserede løntillæg Overgangssum ved rekruttering af medarbejder fra anden offentlig institution Større enheder giver bedre faglige miljøer Ved at opbygge større enheder bliver der bedre mulighed for at skabe faglige miljøer, hvilket vil medvirke til at fastholde personale i større grad. Små enheder er mere følsom overfor udskiftning i medarbejderstaben. Derudover kan stærke faglige miljøer bedre medvirke til at udvikle medarbejderne og dermed opbygge større viden og erfaring. Denne erfaring fastholdelse og opbygning af viden i organisationen vil kunne forbedre både effektiviteten i opgaveløsning og mindske jobrotationen. 429

430 Inden for den offentlige sektor kan den store jobomsætning begrænses ved indførelse af en kompensationsordning, hvor rekruttering af en ansat fra en anden offentlig institution overfor den afgivne institution kompenseres for at dække de herved tabte oplæringsomkostninger. En sådan kompensation kan gøres afhængig af ansættelsesforholdets længde, så man ikke begrænser den enkeltes mulighed for at skift job på en uhensigtsmæssig måde. Desværre er det ofte tilfældet, at nye politiske initiativer ikke har den tiltænkte effekt fordi det ikke er muligt at tiltrække kvalificeret personale til at udføre initiativerne. Det nytter f.eks. ikke noget at åbne en døgninstitution for unge, hvis ikke der er kvalificeret personale til at besætte pladserne. Især på socialområdet er det et stort problem. I alle forslag til nye initiativer, er det vigtigt, at der indarbejdes planer for, hvordan man sikrer, at der er kvalificeret personale til at føre initiativet ud i livet IT IT har mange anvendelser i den offentlige sektor. Derfor er der også forskellige effektiviseringspotentialer i at forbedre brugen af IT. Brugen af IT kan opdeles i tre hovedgrupper: For det første er der et særskilt anvendelsesområde på uddannelsesområdet. Den anden del handler om at bruge IT til at møde borgerne. Den tredje del handler om, at bruge IT i den offentlige sektor til at forbedre administration og arbejdsgange samt øge kvaliteten i afgørelserne. Kommissionen mener, at der på uddannelsesområdet generelt er store gevinster ved at forbedre brugen af IT, jf. kapitel 4. I mange andre lande satses der markant på at bruge IT i undervisningen, da det giver de studerende mulighed for at blive undervist af de bedste undervisere, også selvom de befinder sig i andre lande. De studerende får mulighed for at bo langt fra uddannelsesinstitutionen samtidig med, at de studerende får større kendskab til og indblik i mulighederne med IT. Når andre lande kan se et stort potentiale i at anvende IT, kan man undre sig over, at det ikke er mere udbredt i Grønland, hvor gevinsterne i mange tilfælde er større, fordi transportomkostningerne er meget høje. For 30 år siden var Grønland førende indenfor radiokæde teknologi, fordi der var et behov for kommunikation, som blev løst. Grønland kunne også være et foregangsland inden for brug af IT baseret undervisning. Det fremføres fra flere sider, at brug af IT baserede løsninger begrænses af medarbejdernes kendskab og fortrolighed med IT. Dette peger på en stor brist i hele uddannelsessystemet. Ved at tilegne sig IT kundskaber tidligt i uddannelsessystemet, bliver det lettere at tage en videregående uddannelse, uanset om denne uddannelse er placeret i Grønland eller i et andet land. Allerede i dag indgår IT i folkeskolen og i de videregående uddannelser. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at denne indsats forstærkes og systematiseres. En af begrænsningerne for at udnytte potentialet i IT i undervisningen, er, at mange undervisere ikke har de fornødne kompetencer til at bruge IT i undervisningen eller decideret undervise i brugen af IT. En anden begrænsning er de tekniske muligheder og herunder taksterne. Med tanke på de potentielt store gevinster, både på kort og langt sigt, ved at udnyttelse af IT er der behov for en øget indsats på området. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler 430

431 Alle uddannelsesinstitutioner bør evaluere IT indhold i uddannelserne Indsats for efteruddannelse af lærerne Øget brug af fjernundervisning i de videregående uddannelser Selvstyret har igangsat et projekt der handler om bedre borgerservice, hvor der opbygges en internetportal. Portalen fungerer som en one door portal til de offentlige kontorer og giver letforståelige forklaringer på regler m.m. Dette har stort potentiale, især i yderdistrikter, hvor der ikke er fysiske offentlige kontorer. Portalen giver alle borgere lige mulighed for at få svar på deres henvendelse, og portalen sikrer, at borgerne får det samme svar på det samme spørgsmål. Portalen kan også forbedre administrationen og sikre retssikkerheden ved at offentligt ansatte bruger systemet. Gennem chat og videoprogrammer vil det være muligt for de ansatte i lokalafdelinger at spørge kolleger til råds, selvom de sidder i en anden by eller bygd. Det medvirker til, at borgerne får en hurtigere og en mere præcis vejledning når de kontakter de offentlige kontorer, og det giver nogle af de samme fordele, som opbygning af større enheder giver. Skatte og Velfærdskommissionen mener, at IT er en god måde at gøre det lettere for borgerne at henvende sig til de offentlige kontorer. Det er på nuværende tidspunkt ikke muligt for kommissionen at vurdere projektet i detaljer, men beskrivelsen af formål og fremgangsmåde, er et skridt i den rigtige retning. Geografien og infrastrukturen betyder, at der hvert år bruges store summer på at transportere offentligt ansatte rundt i landet og til Danmark for at holde møder og kurser. Ved at udnytte potentialerne i videokonferencer og andre redskaber kan man mindske denne udgift ikke mindst i de byer, der er tilknyttet søkablet. Kommissionen har på en række områder peget på behovet for en mere systematisk informationsindsamling og registrering. Dette er af stor vigtighed for opfølgning og vurdering på centrale politikområder, men samtidigt er det vigtigt, at dette ikke skal udvikle sig til store administrative belastninger, der tager tid fra kerneaktiviteterne. Det har været uden for kommissionens tidsramme og kompetencer, at gå detaljeret ind i dette, men behovet for udvikling af simple og brugervenlige systemer er af stor betydning. Kommissionen foreslår introduktion af en Kiffaq konto (se kapitel 9 for nærmere forklaring og diskussion) til håndtering af skattebetalinger, sociale ydelser m.m. Denne IT baserede løsning vil være til fordel for borgerne og virksomhederne, men vil også muliggøre betydelige forenklinger i den offentlige administration. Det gælder både i forhold til restanceinddrivelse m.m., men også i forhold til at have et bedre grundlag for udmåling af sociale ydelser (se kapitel 6 og 8) Forenkling af regler og forbedrede kvalifikationer Der er et stort behov for, at den offentlige administration gøres enklere. Det grønlandske velfærdssamfund har gennem en årrække udviklet sig og ligesom i de skandinaviske velfærdssamfund har det medført, at kompleksiteten i regler og love løbende er forøget. Denne udvikling er gået hurtigt. Udviklingen betyder, at der er en gruppe borgere der ikke kan 431

432 manøvrere sikkert i det moderne velfærdssamfund. Udviklingen har også betydet, at der stilles større krav til de offentligt ansatte. De ansatte har i dag ikke altid de nødvendige kompetencer med fra deres uddannelse til at løse de komplekse spørgsmål, som det nuværende regelsæt medfører. For eksempel på skatteområdet forekommer det, at reglerne ikke administreres korrekt, da det ikke er muligt at tiltrække kvalificeret personale, der kan administrere komplicerede skattespørgsmål korrekt. På det sociale område er der også regler der er svære at administrere, hvor der tilmed er en række skønsbaserede ydelser, som stiller store krav til administrationen. Ved at forenkle administrationen, vil man opnå større retssikkerhed. Enkle regler gør det nemmere for borgerne at manøvrere sikkert rundt i samfundet. Forenkling af reglerne vil også lette administrationen og giver sikrere afgørelser, som giver bedre mulighed for at være på forkant og forbedre procedurer frem for hele tiden at være på bagkant af udviklingen. I den forbindelse skal det sikres at uddannelserne hele tiden følger med tiden, så nyuddannede har de nødvendige kompetencer. Samtidig skal der løbende tilbydes efteruddannelse og opkvalificerende kurser. I kommissionens anbefalinger er der derfor lagt vægt på, at de foreslåede ændringer er enkle at administrere. Derved opnår man større sikkerhed for at de har de tiltænkte effekter. Mange steder er det også muligt at forenkle den nuværende administration. For eksempel inden for inddrivelsesområdet bruges der flere ressourcer på at inddrive små beløb end der indhentes i provenu, jf. Kiffaq kontoen. På sundhedsområdet har de ansatte flere muligheder for at starte på uddannelsesforløb og på andre områder kan man med fordel lade sig inspirere af denne model. Inden for socialområdet anbefales oprettelse af muligheder for, at personalet kan starte på et uddannelsesforløb. På andre områder er det måske uddannelse i form af enkeltkurser, der er behov for. Det ligger uden for kommissionens kompetencer, at fremlægge en detaljeret udformning af uddannelsestilbud, men det er vigtigt at påpege nødvendigheden af, at arbejdsstyrken har de nødvendige kompetencer. Ellers risikerer man, at nyttige initiativer ikke har nogen effekt. Ved at øge uddannelsesindsatsen øges udbuddet af kvalificeret arbejdskraft, som der er stor efterspørgsel efter, både i den private og den offentlige sektor. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler at der oprettes flere uddannelsesforløb, hvor ansatte kan efteruddanne sig, eller tage en uddannelse fra bunden, sideløbende med arbejdet Effektvurdering og planlægning Når der igangsættes nye initiativer er det vigtigt, at man kan måle om det har haft den tiltænkte effekt. For eksempel, er det vigtigt, at effekterne af misbrugsbehandling evalueres. På den måde finder man den behandling der giver de bedste resultater. Formålet med at anbringe børn uden 432

433 for hjemmet, er at give børnene en tryggere opvækst. Men hvis ikke man har evalueringer, kan man ikke prioritere om f. eks. plejefamilier eller institutioner er det bedste redskab. På nogle områder findes der internationale resultater, som man kan bruge, men ikke på alle områder. Derudover, så er det ikke sikkert, at man kan overføre resultaterne fra forskning i andre lande til Grønland. Et tilbud der fungerer godt for den ene, fungerer ikke nødvendigvis også godt for den anden. På folkeskoleområdet foreslås det, at de enkelte skoler hvert år indberetter status på udvalgte områder, som fravær, undervisningstimer o. lign. til de kommunale skolebestyrelser. Se kapitel 3 om uddannelse for en nærmere diskussion af dette. Man skal være opmærksom på, at ved at indføre målepunkter, så vil skolerne forstærke tiltag der giver udslag på målepunkterne. Det er dog ikke altid sådan, at de tiltag der giver positivt udslag på målepunkterne, er de tiltag der rent faktisk er brug for. Derfor skal man udvælge målepunkterne med omhu. Men det er nødvendigt, at der placeres ansvar og etableres systemer, der følger udviklingen. Det er vigtigt at evaluere effekterne af de enkelte projekter, men det er også vigtigt, at der opbygges databaser som gør det muligt, at få et samlet overblik over udviklingen. Muligheder for at samkøre databaser på forskellige områder er vigtigt at tænke ind i opbygningen. Grønlands Statistik leverer allerede mange relevante data, som giver et billede af samfundet, men for at have mulighed for at forbedre et moderne samfund som det grønlandske, er der behov for yderligere indsamling og samkøring af data. Der findes allerede mange databaser, hvor man kan finde relevante oplysninger. Men der er også mange områder, hvor vidensgrundlaget er meget lille. På mange områder er oplysningerne forældede eller mangelfulde fordi databaserne ikke er opdaterede og indsamling af oplysninger ikke er systematiseret. For eksempel er der i dag ikke et register over samtlige boliger i Grønland og der er ikke oplysninger om værdien af boligmassen. Kommissionen har været interesseret i at vurdere arbejdsmiljøet på offentlige arbejdspladser, men en hel basal registrering af f.eks. sygefraværet findes ikke. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at der som udgangspunkt indbygges en evalueringsplan i alle nye initiativer. Ved initiativets start skal der være defineret nogle klare målepunkter og evalueringskriterier for at vurdere effekterne af tiltagene. Formen skal være sådan at der er gennemsigtighed for tredjepart og mulighed for at vurdere initiativet Offentlig organisering En lille befolkning gør det svært at skabe kritisk masse og udnytte stordriftsfordele. Dette bliver ikke nemmere af, at befolkningen er spredt over et stort areal med besværlige transportmuligheder. En tynd spredning af indsatsen går ud over kvaliteten, og det er ikke realistisk med en ensartet høj dækning på denne måde. 433

434 Kommissionen mener, at den kvalificerede arbejdskraft på nogle områder kan udnyttes bedre, hvis den samles i større enheder med ansvaret for at løse konkrete opgaver. Det har en række potentialer, som f.eks. bedre mulighed for oplæring og deling af viden med nye medarbejdere, mindre følsomhed for udskiftning af enkelte medarbejdere samt ikke mindst bedre service til borgerne. På folkeskoleområdet er der i forvejen en situation, hvor byskolerne har større faglige miljøer, og har flere kompetencer både indenfor det faglige, administrative og pædagogiske end de omkringliggende bygdeskoler. Ved at give byskolerne et medansvar for bygdeskolerne pålægger man mere ansvar på de stærkeste enheder og dermed øger man mulighederne for at løfte niveauet i undervisningen. Den konkrete løsning skal findes i samarbejde og under hensyntagen til de lokale forhold, men kan f.eks. indeholde turnusordninger eller rejsehold, hvor faglærere giver intensiv undervisning i en kortere periode. I den periode kan den eller de lokale bygdelærere evt. stå for undervisningen på byskolen eller deltage i opkvalificerende kurser. På socialområdet er der også mulighed for at udnytte det kvalificerede personale bedre. Oprettelse af familiecentre er kommissionens forslag til at samle kompetencer indenfor socialområdet. Det er nærliggende at familiecentrene også skal have et medansvar for administrationen i de nærliggende bygder eller mindre byer. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at der i organiseringen af de offentlige institutioner lægges vægt på at skabe nogle større enheder og faglige miljøer, som kan løfte opgaven med at administrere reglerne og tilbyde kvalificeret service for borgerne. Det er også baggrunden for at kommissionen anbefaler, at der oprettes familiecentre, som kan give større enheder og faglige miljøer ved at samle kompetencer indenfor socialområdet. Det er ikke muligt, at opbygge større enheder i alle byer og bygder. Det er derfor heller ikke muligt at tilbyde alle borgere den samme service. I dag kan man konstatere, at organiseringen af den offentlige sektor er bygget op omkring, at alle skal have de samme tilbud. Det er en dyr løsning og det kan konstateres, at der ikke tilbydes den samme service. En mere målrettet brug af de ressourcer der findes i dag, kan give et højere serviceniveau end det nuværende Selvstyre og kommuner Organiseringen af den offentlige sektor er i mange lande niveau delt, ofte med tre led: stat, regioner og kommuner. Denne deling afspejler forskelle i opgaveportefølje og fordele ved henholdsvis centralisering og decentralisering. Traditionelle statsopgaver er i sagens natur centrale, mens de meget borgernære ting som udgangspunkt er velegnet for decentralisering. Decentralisering giver mulighed for tilpasning til lokale forhold og ønsker, og giver også mulighed for konkurrence mellem enheder for at udvikle og tilbyde løsninger i overensstemmelse med befolkningens ønsker. Denne tre deling passer meget dårligt til den grønlandske situation. Befolkningen er simpelthen for lille, og geografien for stor til, at denne model er hensigtsmæssig. Med den seneste strukturreform er der valgt en løsning med fire kommuner på det decentrale plan. Kommunerne dækker imidlertid så store geografiske områder, at den traditionelle decentrale eller kommunale funktion er svær at opretholde. 434

435 Opgavedeling Selvstyret varetager opgaver inden for en række områder, som er typisk statslige opgaver. Endvidere løses en række opgaver af Selvstyret, som i mange andre lande ikke løses fra centralt regi, men som følge af landets lille befolkningsstørrelse, er det hensigtsmæssigt at varetage opgaven fra centralt regi. Opgaver der udelukkende varetages af Selvstyret omfatter opkrævning af skatter, inddrivelse af restancer til det offentlige, sundhedsvæsenet og råstofområdet. Kommunerne har bl.a. ansvaret for driften af folkeskolen og en række opgaver på teknik og miljøområdet. For det sociale område gælder der, at fordelingen af opgaverne og varetagelsen af området mellem Selvstyret og kommunerne er forholdsvis kompleks. Således er området for den sociale indsats i forhold til socialt udsatte personer og familier, herunder børn og unge, formelt set en kommunal opgave, men Selvstyret har især i de senere år afsat flere og flere midler og styrket denne indsats i eget regi. De afsatte midler i Selvstyret anvendes bl.a. til tilskud til familie og krisecentre, familiehøjskoler, tiltag for personer der har været udsat for seksuelt misbrug, tiltag for plejefamilier og diverse andre aktiviteter rettet mod omsorgssvigt. I forhold til den sociale indsats for udsatte børn og unge, er det udelukkende kommunerne, som afholder udgifterne til anbringelser af børn og unge uden for hjemmet, hvor det kan være anbringelse i plejefamilie, de landsdækkende børn og unge institutioner drevet af Selvstyret eller på en privat institution. Figur 11.1 giver et overblik over fordelingen af udgifterne i 2009 opdelt på områder for Selvstyret og kommunerne. Figur 11.1 Udgifterne i Selvstyret og kommunerne i 2009 fordelt på områder Mia. kr. 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 Kommunerne Selvstyret 0,0 Generelle offentlig tjenester Forsvar Offentlig orden og sikkerhed Økonomiske anliggender Miljøbeskyttelse Boliger og offentlige faciliteter Sundhedsvæsen Fritid, kultur og religion Undervisning Social beskyttelse Andre poster Kilde: Grønlands Statistik, Statistikbanken 435

436 Figur 11.1 viser, at kommunerne finansierer hovedparten af udgifterne til det sociale område. Det sociale område er det klart største udgiftsområde for kommunerne. Selvstyret finansierer alle udgifter til sundhedsvæsenet og hovedparten af udgifterne til området for undervisning. I forlængelse af gennemførslen af strukturreformen af kommunerne i 2009 er det hensigten, at kommunerne skal overtage varetagelsen af en række opgaver fra Selvstyret. Ved indgangen til 2011 overgik ansvaret for handicapområdet til kommunerne. Endvidere er der mulighed for, at området for pædagogisk og psykologisk rådgivning (PPR) samt vidtgående specialundervisning overgår til kommunerne i Ved overdragelse af opgaver fra Selvstyret til kommunerne overføres de afsatte midler til formålet i finansloven til kommunerne gennem en forhøjelse af det kommunale bloktilskud Det kommunale bloktilskud, refusioner og anlæg I 2010 udgjorde det kommunale bloktilskud 789 mio. kr., hvilket svarer til godt 25 % af kommunernes samlede indtægter. Størrelsen af det kommunale bloktilskud afklares gennem årlige forhandlinger mellem kommunernes landsforening (KANUKOKA) og Departementet for Finanser, som fra Selvstyrets side varetager de økonomiske relationer med kommunerne. Det væsentligste element i forhandlingerne om det kommunale bloktilskud er økonomisk kompensation til kommunerne for udgifter til opgaver, som kommunerne bliver pålagt at udføre som følge af de love Inatsisartut vedtager med økonomiske konsekvenser for kommunerne. Endvidere omfatter det afregning af kommunernes udgifter til de lovbundne udgifter for førtidspension og boligsikring. Desuden skal budgetterne for de landsdækkende døgninstitutioner for børn og unge samt handicapinstitutionerne afklares. Driften af disse varetages af Selvstyret, men finansieres af kommunerne. Halvdelen af de budgetterede udgifter til driften af disse institutioner finansierer kommunerne ved forlods modregning i det kommunale bloktilskud, mens den resterende halvdel finansieres af kommunerne gennem takstbetaling fra den anbringende kommune. Denne konstruktion for driften af institutionerne kan være uhensigtsmæssig, da kommunerne ikke kan sikre sig, at Selvstyret foretager den mest hensigtsmæssige drift af institutionerne i form af at sikre fuld belægning mv. Selvstyret har driftsansvaret, men ikke det økonomiske ansvar. Dette kan løses ved at overgå til finansiering af institutionerne gennem 100 % takstbetaling eller kommunerne kompenseres økonomisk, såfremt aftalte mål for en minimumsbelægning på institutionerne ikke er opfyldt. Selvstyret har i de senere år anvendt det kommunale bloktilskud som et finanspolitisk styringsinstrument, hvor Selvstyret har foretaget en finanspolitisk stramning ved at nedsætte det kommunale bloktilskud med 30 mio. kr. fra 2010 og 8 mio. kr. fra Udover de elementer, som er indeholdt i det kommunale bloktilskud, så er der andre driftsøkonomiske relationer mellem Selvstyret og kommunerne. Således yder Selvstyret et tilskud 436

437 på halvdelen af de samlede udgifter til driften af vejlednings og introduktionscentrene Piareersarfiit, mens kommunerne forestår driften og finansierer den anden halvdel af udgifterne. Desuden gælder der, at Selvstyret har afsat midler til bl.a. mobilitetsfremmende ydelse, vidtgående specialundervisning og en række tiltag på det sociale område, hvor midlerne kan udbetales til kommunerne efter ansøgning. For det lovbundne område administrerer kommunerne en række ydelser for hovedsageligt det sociale område, hvor kommunerne udbetaler ydelserne til borgerne og efterfølgende får refunderet en andel af disse udgifter fra Selvstyret. I tabel 11.3 fremgår de gældende refusionsordninger for de lovbundne ydelser. Tabel 11.3 Refusionsordninger for de lovbundne ydelser Område Finansieringsandel - Administration Selvstyret/Kommunerne Barselsdagpenge 90/10 Kommunen sender månedlig refusionsanmodning. Børnetilskud 100/0 Kommunen sender månedlig refusionsanmodning. Boligsikring 60/40 Kommunen sender månedlig refusionsanmodning. Kommunerne kompenseres for deres udgifter gennem en forhøjelse af det kommunale bloktilskud. Alderspension 90/10 Kommunen sender månedlig refusionsanmodning. Førtidspension, gammel ordning 90/10 Kommunen sender månedlig refusionsanmodning. Førtidspension, Ny ordning 50/50 Kommunen sender månedlig refusionsanmodning men korrigeres også i bloktilskuddet, hvor kommunerne kompenseres for 80 % af deres udgifter. 100/0 Kommunen sender månedlig refusionsanmodning. Underholdsbidrag og adoption samt bisidderbistand til børn og unge.* Revalidering 50/50 Kommunen sender månedlig refusionsanmodning. *: Underholdsbidrag omfatter i denne forbindelse kun de tilfælde, hvor faderskabet til barnet ikke er fastslået eller hvor den ene forælder er afgået ved døden. 437

438 Tabel 11.3 viser, at der ikke er nogen entydig linje i størrelsen af finansieringsandelen for de lovbundne ydelser mellem Selvstyret og kommunerne. Samtidig kompenseres kommunerne for nogle områder helt eller delvist for deres andel af udgifterne gennem en forhøjelse af det kommunale bloktilskud. F.eks gælder der for boligsikring, at kommunerne finansierer 40 % af udgifterne til området, men samtidig kompenseres kommunerne for denne udgift gennem en forhøjelse af det kommunale bloktilskud, hvorfor Selvstyret reelt finansierer hele denne udgift. For førtidspension gælder der jf. tabel 11.3, at der er en gammel og en ny ordning. Den nye ordning omfatter førtidspensionister, som er blevet tilkendt ret til førtidspension efter den 1. januar Den nye ordning blev indført som følge af ønske om at undgå tilskyndelse til kassetænkning i kommunerne, så kommunerne ikke arbejdede for, at personer på offentlig hjælp med en ringe tilknytning til arbejdsmarkedet overgik til førtidspension. Eftersom Selvstyret finansierede 90 % af udgifterne til førtidspensionen og kommunerne finansierede udgifterne til offentlig hjælp, så var det hensigtsmæssigt for kommunerne, at disse personer overgik fra offentlig hjælp til førtidspension. Den nye ordning for førtidspension finansieres reelt set på tilsvarende vis som den gamle ordning i forholdet 90/10 % mellem Selvstyret og kommunerne, hvor kommunerne kompenseres for 80 % af kommunernes samlede udgifter til førtidspension under den nye 50/50 % ordning for førtidspension. Kompensationen foretages gennem en forhøjelse af det kommunale bloktilskud. Ideen har været at kommunen har en mindre direkte økonomisk interesse i at placere en given person på førtidspension. Det har i praksis været vanskeligt for kommunerne at administrere de to ordninger. Således er der eksempelvis kommuner, som har kommet til at placere nytilkomne førtidspensionister under den gamle ordning, hvilket har resulteret i nogle utroværdige regnskabstal, som har gjort det besværligt at foretage en korrekt regulering af kommunernes bloktilskud på baggrund af forbruget under de to ordninger. Det har betydet store ændringer af størrelsen af det kommunale bloktilskud fra år til år, hvilket giver en uhensigtsmæssig budgetlægning i såvel Selvstyret som kommunerne. Generelt gælder det, at det er uhensigtsmæssigt med refusionsordninger, der tilskynder kommunerne til at bruge de offentlige tilbud finansieret af Selvstyret mere, end der er reelt behov for. Endvidere gælder det, at der skal undgås refusionsordninger, som medfører unødvendig megen administration og giver anledning til fejlkilder. Et eksempel på dette er de to ordninger for førtidspensionsområdet. Den gamle ordning kan med fordel afskaffes, og førtidspensionisterne under den kan overføres til den nye ordning med kompensation til kommunerne gennem det kommunale bloktilskud. Såfremt det skulle medføre store ekstraudgifter til en kommune, så er det muligt at lave en simpel aftrapningsordning af denne merudgift gennem fordelingen af det kommunale bloktilskud mellem kommunerne. For anlægsområdet er der ikke er nogen entydig linje i hvorledes finansieringen er delt mellem Selvstyret og kommunerne. Områder som anlæg af lufthavne, havne, sundhedsvæsenets bygninger, skoler og anlæg for landsdækkende døgninstitutioner for børn og unge samt 438

439 handicapinstitutionerne finansieres 100 % af Selvstyret, mens skolehjem, ældreboliger og anlæggelse af veje inden for beboet område finansieres 100 % af kommunerne. Endvidere er der en lang række områder, hvor Selvstyret har mulighed for at yde en kommune et tilskud på op til 50 % af anlægsudgiften, mens kommunen finansierer den resterende del og de efterfølgende driftsudgifter. Det gælder bl.a. ældreinstitutioner, børnehaver, fritidshjem og daginstitutioner. Kommunerne skal fremsende ansøgning om et sådant tilskud. Hensigten med muligheden for at Selvstyret kan yde tilskud på op til 50 % af anlægsudgiften til visse anlæg var oprindeligt, at en del anlæg kunne være for stor en opgave at finansiere for mange kommuner under den gamle struktur med 18 kommuner. Efter gennemførslen af strukturreformen er dette behov ikke tilstede i samme omfang. Derfor kan det være hensigtsmæssigt, at overføre nogle midler for anlægsområdet til kommunerne mod, at der så ikke er mulighed for at Selvstyret kan yde et tilskud på op til 50 % af anlægsudgiften. Det vil styrke den decentrale prioritering af midlerne for de områder kommunerne varetager og betyde en kortere proces med at gennemføre de enkelte anlægsprojekter. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at der gennem en generel oprydning og afskaffelse af refusionsordningerne skabes en mere entydig og klar fordeling af finansieringen af de lovbundne ydelser. at det vurderes hvilke opgaver der reelt kan løses på kommunalt niveau, eller mest hensigtsmæssigt fastlægges på landsplan, med decentral udførelse. at det sikres, at refusionsordningerne ikke giver anledning til incitamentsproblemer, unødig administration og fejlkilder. at den offentlige myndighed der har den økonomiske udgift for driften af et område, også har ansvaret for udgifterne til anlæg for dette område Kommunale skattesatser og udligningsordninger Kommunerne fastsætter selv deres skatteprocent i dag. I 2011 udgør skatteprocenten 25 % i Kommuneqarfik Sermersooq og Qeqqata Kommunia, mens den udgør 28 % i Kommune Kujalleq og Qaasuitsup Kommunia, som begge har hævet skatteprocenten med et procentpoint for 2011 i forhold til Der er altså en betydelig forskel på 3 procentpoint i skatteprocenterne i de mest velstillede kommuner i forhold til de dårligst stillede. Hertil kommer, at der foretages økonomisk udligning mellem kommunerne gennem udligning af personskatter, fordelingen af det kommunale bloktilskud samt fordelingen af provenuerne for den fælleskommunale skat og selskabs og udbytteskatten. Dermed foretages den økonomiske udligning mellem kommunerne gennem 4 systemer i dag. Dette er med til at gøre udligningsordningerne uoverskuelige for alle aktører, og risikoen for fejl og bureaukratiske kampe øges. Den store personaleomsætning blandt det administrative personale i den offentlige sektor medvirker til at øge disse problemstillinger. 439

440 Udligning af personskatter foretages ved, at kommunerne modtager/afgiver i det omfang deres indkomstgrundlag er mindre end 90 % af gennemsnittet/over 115 % af gennemsnittet. Indkomstgrundlag beregnes ved en kommuneskat på 20 %, som er den lavest mulige skatteprocent. Udligningsordningen for personskatter medfører, at Kommuneqarfik Sermersooq i dag årligt afgiver omkring 78 mio. kr. til udligningsordningen, hvoraf Qaasuitsup Kommunia modtager omkring 75 mio. kr., mens Kommune Kujalleq modtager de resterende 3 mio. kr. Qeqqata Kommunia befinder sig i det interval, hvor den hverken bidrager eller modtager. Det kommunale bloktilskud samt provenuerne for den fælleskommunale skat og selskabs og udbytteskatten fordeles efter samme metode. Det indebærer, at disse fordeles efter kommunens relative befolkningstal vægtet med kommunens relative forsørgerbyrde. Forsørgerbyrden beregnes ved summen af børn og unge under 18 år og antallet af ældre over 65 år i forhold til antallet af personer i den arbejdsduelige alder mellem 18 år og 64 år. Midlerne fordeles på den måde for at sikre, at pengene følger borgerne i form af børn, unge og ældre, der er de aldersgrupper, som kommunerne typisk afholder flest udgifter til. Det kommunale bloktilskud har gennem de senere år udgjort i størrelsesordenen 800 mio. kr., mens provenuerne for den fælleskommunale skat på 6 % samt selskabs og udbytteskatten udgør henholdsvis omkring 425 mio. kr. og 100 mio. kr. årligt. Dermed fordeles der i alt omkring mio. kr. årligt mellem kommunerne efter denne metode. Eftersom der er relativt flere i den erhvervsaktive alder, som er bosiddende i Kommuneqarfik Sermersooq, end i de andre kommuner, så betyder det, at Kommuneqarfik Sermersooq modtager væsentligt mindre pr. borger end de tre andre kommuner ved fordelingen af disse midler. I 2009 udgjorde Kommuneqarfik Sermersooqs indtægter over kr. pr. borger, hvilket er godt kr. mere pr. borger end i de 3 andre kommuner 63. Med de gældende skatteprocenter og udligningsordninger er det udtryk for at indkomstniveauet blandt borgerne i Kommuneqarfik Sermersooq er væsentligt højere end i de andre kommuner. Forskellige kommunale skattesatser bruges i andre lande som instrument til at tiltrække skattebetalende borgere eller virksomheder. Den konkurrence kan være medvirkende til at sikre mere omkostningseffektive løsninger, og tilpasninger af udbud til borgernes ønsker. Den kan dog også have uheldige effekter i form af et såkaldt race to the bottom, hvor kommunerne forsøger at overføre problemer til andre kommuner eller underbyde andre kommuner med dårligere service til følge. Forudsætninger for en effektiv kommunal konkurrence er ikke til stede i Grønland. Kommunernes geografiske størrelse og spredning gør sådan en mobilitet illusorisk. Borgerne har generelt ikke mulighed for at bosætte sig i en kommune for så at pendle til arbejde i en anden kommune. Her er det i langt de fleste tilfælde placeringen af arbejds og uddannelsessteder, der er afgørende for borgernes bosættelse. Derfor kan der stilles spørgsmål tegn ved, om den 63 Kilde: De kommunale regnskaber for 2009, www. Kanukoka.gl. 440

441 decentrale kommunale struktur overhovedet er en god løsning på organiseringen af den offentlige sektor. Forskellige kommunale skattesatser kan ikke bruges til at tiltrække store råstofprojekter, da disse projekters placering alene er bestemt af, hvor råstofpotentialet er placeret. Der er ikke nogen god økonomisk begrundelse for forskellige kommunale skattesatser. Med ovenstående begrundelse samt ønsket om at øge gennemskueligheden og mindske bureaukratiet omkring kommunernes økonomi, så anbefaler kommissionen, at kommuneskatten afskaffes. Provenuet for alle skattearter skal tilgå Selvstyret. Det vil endvidere give Inatsisartut bedre mulighed for at styre de samlede offentlige finanser. Kommunernes primære indtægtsgrundlag skal i stedet udgøres af det kommunale bloktilskud, hvorfor kommunerne skal kompenseres for de mistede skatteindtægter gennem en forhøjelse af bloktilskuddet. Ved fordelingen af det kommunale bloktilskud mellem kommunerne skal der fortsat i et vist omfang tages højde for den demografiske sammensætning i kommunerne, da det vil sikre et ensartet niveau for den kommunale service. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at den kommunale udskrivningsret for skatter afskaffes og provenuet for alle skattearter herefter tilgår Selvstyret. at kommunerne kompenseres for de mistede skatteindtægter gennem en forhøjelse af det kommunale bloktilskud. Ved fordelingen af det kommunale bloktilskud skal der fortsat tages højde for demografien i kommunerne Offentlige selskaber og udlån Den offentlige sektor har et stort engagement i den private sektor. Gennem ejerskab eller medejerskab af de største virksomheder i Grønland er Selvstyret i højere grad med til at præge samfundsudviklingen end i langt de fleste andre lande. Samtidig betyder dette ejerskab en stor eksponering og risiko for de offentlige finanser Offentlige selskaber Selvstyret er ejer eller medejer af de største erhvervsvirksomheder i Grønland. Disse virksomheder er meget dominerende, og de fleste har monopol på det indenlandske marked, hvor de også har langt størstedelen af deres omsætning. Royal Greenland har som det eneste store selskab deres største omsætning i udlandet. Nogle af selskaberne er engageret i væsentlige samfundsmæssige opgaver. Som f.eks. transport. En anden væsentlig faktor for samfundet er, at en meget stor del af de lokale arbejdspladser findes i de offentligt ejede selskaber. Det store offentlige erhvervsengagement har historisk været begrundet i et forsyningsargument for at sikre adgang til specifikke ydelser og varer. Da kapitalmarkedet er smalt i Grønland og en del af projekterne er store, har det været vanskeligt at sikre denne tilgængelighed på almindelige markedsvilkår. Endvidere har fordelingspolitiske hensyn spillet en stor rolle primært via påvirkning af prissætningen af de pågældende ydelser og varer. Alle aktieselskaberne drives nu i princippet 441

442 efter arms længde princippet, og via såkaldte servicekontrakter tilstræbes det at øge gennemsigtigheden i Selvstyrets tilskud til selskaberne. Gennem servicekontrakterne betaler Selvstyret den enkelte virksomhed for at løse specifikke opgaver og sikrer, at selskaberne også leverer samfundsmæssige ydelser. Servicekontrakterne omfatter bl.a. lufthavnsvæsen, havne, SAR beredskab, el, vand og varmeforsyning samt bankforsyning, vareforsyning og godstransport til bygder og yderdistrikter, hvor det gælder, at Selvstyret indgår kontrakter med leverandører om levering af disse ydelser for at sikre, at hele befolkningen i et vist omfang har adgang til disse ydelser uanset bosted. Leverandørerne kan være såvel nettostyrede virksomheder, helt eller delvist selvstyreejede virksomheder eller private virksomheder. En servicekontrakt synliggør den del af virksomhedens produktion der går til at dække samfundets behov, mens resten af virksomhedens produktion kan foregå på almindelige markedsvilkår. 442

443 Tabel 11.4 Offentligt ejede selskaber, ultimo 2009 Navn Branche Ejerandel % Anskaffelses værdi (ultimo) Royal Greenland A/S 1 Fiskeri og fiskeproduktion KNI A/S Handel og service TELE Greenland A/S Telekommunikation Royal Arctic Line A/S Skibstrafik Air Greenland A/S Flytrafik 37, Rederiafviklingsselskabet af Afviklingsselskab NunaMinerals A/S Mineralefterforskning 37, A/S Boligselskabet INI Boligadministration Grønlands Turist- og Erhvervsråd A/S Turisme Great Greenland A/S Skind og pels Inuit Service Company Service Greenland Venture A/S Ventureselskab NunaOil A/S Olieefterforskning Grønlandshavnens Ejendomme A/S 3 Logistik Grønlandsbanken A/S Bank 13, Greenland Development A/S Udvikling Ejendomsselskabet Illuut A/S Boligbyggeri I alt Kilde: Landskassens Regnskab 2009 Enhed: Procent og tusinde kr. 1. I 2009 er der indskudt 250 mio. kr. som ny aktiekapital, 2. Selskabet er i 2009 overdraget til Inuit Service Company A/S, 3. Forventes solgt 1. januar

444 Der foregår i dag en betydelig krydsprissubsidiering mellem forskellige aktiviteter og dermed en reel omfordeling. Det er især tydeligt i Royal Arctic Line (RAL) og Tele Greenland. RAL skal hvert år sørge for regelmæssig besejling af byer og bygder på ruter, der ikke er kommercielt bæredygtige, og det kræver ekstra omkostninger for selskabet, som skal betales af andre dele i selskabet. Tele Greenland leverer internet på ens vilkår i hele landet, selvom der i nogle dele af landet er mulighed for at øge trafikken uden, at det behøvede at betyde meromkostninger for selskabet. De særlige vilkår i Grønland giver en anden baggrund for arbejdsdelingen mellem den private sektor og den offentlige sektor. Markedsstørrelse og segmentering gør det på mange områder vanskeligt at etablere de sædvanlige vilkår for fri konkurrence. En væsentlig forudsætning herfor er en fri tilgang af virksomheder. Skalaforhold gør imidlertid, at der ikke er basis for mange virksomheder i et beskedent afgrænset marked, og dette skaber et såkaldt naturligt monopol. Samtidig er projekterne ofte store i forhold til Grønlands økonomi og har dermed også en særlig risikoprofil, der sammenholdt med et tyndt kapitalmarked gør privat finansiering vanskelig. Derfor er en intervention fra det offentlige nødvendig. Fravær heraf betyder enten, at der ikke vil være nogen forsyning, eller at der skabes en situation med et lukrativt privat monopol. Offentlig intervention er imidlertid ikke uden problemer, og formen, det sker på, er af stor betydning. Selvom der tilstræbes et armslængde princip, vil der ofte opstå en politisk forhandlingsposition, hvor det faktum, at aktiviteterne er nødvendige, og der ikke er noget alternativ, skaber en too big too fail situation. Det betyder, at Selvstyret kommer til at stå i en situation, hvor der ikke er noget reelt alternativ til at give økonomisk støtte. Det var tilfældet med Royal Greenland i Men med stor sandsynlighed for offentlig støtte og tilskud er der en risiko for, at virksomheden ikke bliver drevet tilstrækkeligt effektivt ud fra økonomiske kriterier. Der er det yderligere problem, at offentlige selskaber også har en monopolsituation, som kan udnyttes til forskellige former for rent seeking, hvor man tilgodeser andre hensyn end det samfundsmæssige mål. Der er derfor en risiko for, at man erstatter et privat monopol med et bureaukratisk monopol. For at undgå dette er det helt afgørende, at der fastlægges klare målsætninger for de offentlige ejede selskaber i forhold til det driftsøkonomiske resultat, og at ledelsen har et klart ansvar herfor og står overfor en reel risiko (dvs. fyring). Det er også afgørende, at fordelingspolitiske hensyn ikke tages via målsætninger knyttet til driften i selskaberne, men sikres via indretningen af det sociale sikkerhedsnet samt skatte og afgiftssystemet. Ellers skaber man uklare målsætninger og manglende gennemskuelighed. Med de ovennævnte muligheder for at præge udviklingen i de store virksomheder, skal dette engagement tænkes ind i de samlede prioriteringer. Det betyder, at der skal formuleres en klar politik om hvad der ønskes opnået af det offentlige engagement. Især på beskæftigelsesområdet mangler der en klart formuleret politik om de langsigtede mål med de offentligt ejede virksomheder. Det er således uklart hvor stor en rolle, beskæftigelsesmæssige hensyn skal spille i forhold til virksomhedernes profitabilitet. Som eksempler herpå kan nævnes Royal Greenland og KNI. I tabel 11.4 er anskaffelsesværdien for det offentlige ejede selskaber opgjort, og det er til den værdi Selvstyret aktieportefølje er optaget i den finansielle status, men mange af selskaberne må 444

445 anses for at være vanskeligt omsættelige. Selvstyret løber en stor finansiel risiko ved ejerskab af disse selskaber. Den investerede kapital kan ikke nemt omdannes til likviditet. Der kan også rejses spørgsmål til transparensen i rapporteringen af de store offentlige investeringer. Der er ikke nogen systematisk og løbende opgørelse af det offentliges kapitalapparat. Det er problematisk af flere grunde, men primært fordi det kan være med til at skjule eventuelle vedligeholdelsesefterslæb. Det samme gælder for garantiforpligtigelser, det offentlige har påtaget sig. Dette er en væsentlig oplysning for at vurdere den samlede risikoprofil for de offentlige finanser. Et særligt spørgsmål rejser sig i forbindelse med ejerskabet af NunaOil A/S, hvor det anbefales, at der formuleres en klar politik, hvordan Selvstyret vil forvalte det ejerskab. Det er diskuteret nærmere i kapitel 10. Skatte og Velfærdskommissionen afventer resultatet fra arbejdsgruppen der skal komme med anbefalinger til Naalakkersuisut på området Offentlige udlån Det offentlige udfører en kapitalmarkedsfunktion ved at yde lån til blandt andet boliger. Særligt i tyndt befolkede områder kan det være svært at finde markedsmæssig finansiering, eller den er kun tilgængelig mod betaling af meget høje risikopræmier. Årsagen er, at alternativanvendelsen af boligen kan være meget begrænset, og derfor er finansieringsrisikoen tilsvarende større. På større mere sammenhængende markeder er private finansieringskilder tilgængelige og giver gode muligheder for risikospredning mellem långiver og låntager. En sådan risikospredning kan være sværere at sikre i geografiske begrænsede markeder, og markedsrenterne er derfor høje pga. af høje risikopræmier 64. Der kan derfor være argumenter for et offentligt engagement i forhold til visse udlånstyper. En del af Selvstyrets udlån, herunder udlån til kommuner, Nukissiorfiit og mellemværende med virksomheder m.fl. ydes med en forrentning svarende til markedsvilkår. For andre låntagere, især på boligområdet og erhvervsstøtteudlånene, har den hidtidige udlånspolitik imidlertid impliceret ganske store subsidier til låntager. Således har forrentningsvilkårene på disse områder været væsentligt bedre end de vilkår Selvstyret kan låne eller placere midler til. Man har således ikke alene løst et kreditadgangsproblem, men også givet en subsidiering. Som diskuteret i kapitel 4 stiller Skatte og Velfærdskommissionen forslag om, at offentlige udlån til boligformål skal ydes med forrentning svarende til markedsvilkår. I tabel 11.5 fremgår Selvstyrets udlån opgjort ultimo Det fremgår af tabellen, at det samlede udlån udgjorde 3,1 mia. kr., og det er udlån til virksomheder og boliger, som udgør langt hovedparten af de samlede udlån. 64 Den samfundsmæssige risikopræmie kan være mindre end den markedsbestemte grundet bedre muligheder for risikospredning eller fordi afledte effekter kan indgå i den samfundsmæssige vurdering. 445

446 Tabel 11.5 Selvstyrets udlån, ultimo 2009 Hovedposter Beløb, i kr. Mellemværende med virksomheder Udlån til virksomheder Boligstøtte Erhvervsstøtteudlån Uddannelsesstøtte Kommune Udlån Andre udlån Udlån i alt Kilde: Grønlands Selvstyre Den løbende rapportering om udlån er mangelfuld. Der savnes en detaljeret oversigt over de samlede udlån, herunder afdrag og afkast, samt eventuelle hensættelser og tab. For alle udlån bør der være en løbende registrering og den bør være et fast element i den årlige rapportering om de offentlige finanser som en del af f. eks. finanslovsforslaget. Nogle udlån, f.eks. til Nukissiorfiit, er blevet aktiveret i Selvstyrets budgetter. Men f. eks. udlån til boligområdet har hidtil ikke været aktiveret i de offentlige budgetter, dvs. de er blevet betragtet som en løbende udgift og dermed i princippet fuldt afskrevet. Dette er en uheldig praksis set i forhold til ønsket om at føre en finanspolitik, hvor der er balance mellem udgifter og indtægter, da disse udlån til bl.a. boligområdet dermed indgår som en udgift, og ikke det udlån til en investering det reelt er. Der er en række gode argumenter for denne forsigtige budgetpolitik med balance mellem udgifter og indtægter, og kommissionen støtter denne budgetpolitik. Uagtet dette er det et problematisk regnskabsprincip ikke at aktivere udlån. Det mindsker synlighed omkring udlån og ikke mindst subsidierne givet i form af favorable forrentningsvilkår samt tab. Med en eksplicit rapportering vil det blive tydeligt hvor meget afkast forskellige lånetyper giver, og dermed vil der være et mere klart politisk beslutningsgrundlag. I forhold til kreditmarkedsfunktionen er der i de senere år sket en udskillelse af aktiviteter i selskaber, f. eks. på boligområdet, og disse selskaber har mulighed for at optage lån i det private marked. Dette betyder, at den offentlige lånegrænse som følge af princippet om et balanceret budget opblødes. Dette er en hensigtsmæssig strategi, hvor en sådan selskabsudskillelse er mulig, og hvor det kan ske med en klar ansvarsfordeling efter arms længde princippet. Det er imidlertid vigtigt at have overblik over eventuelle kreditgarantier påtaget af Selvstyret, og nogen sådan samlet oversigt findes ikke i dag Offentlige finanser Selvstyret har i Finansloven for 2010 budgetterede udgifter for i alt mio. kr. i 2010, mens Selvstyrets budgetterede indtægter udgjorde i alt mio. kr. i Heraf udgjorde statens bloktilskud mio. kr. i

447 Af kommunernes regnskaber for 2009 fremgår det, at de samlede udgifter udgjorde mio. kr. Endvidere fremgår det af kommunernes regnskaber, at kommunernes samlede indtægter i 2009 udgjorde mio. kr. Heraf udgjorde bloktilskuddet fra Selvstyret til kommunerne 834 mio. kr. Underskuddene i de senere år betyder, at der skal ske en stram styring af de offentlige udgifter. Fremadrettet vil disse problemer blive større pga. af holdbarhedsproblemet, jfr. ovenfor og kapitel 1 og Budgetprincipper og rapportering I tabel 11.6 fremgår udviklingen i Selvstyrets DAU resultatet (Drifts, Anlægs og Udlåns resultat), gæld og likviditet for perioden Det fremgår, at DAU resultatet udviste et overskud frem til og med 2006, hvorefter der var fra 2007 har været betydelige underskud, især i Årsagen til underskuddene på DAU resultatet fra 2007 kan primært forklares med udlånene til Nukissiorfiit til anlæg af vandkraftværker. For 2009 er DAU resultatet desuden påvirket af det ekstraordinære indskud i og udlån til Royal Greenland A/S på i alt 500 mio. kr. Det fremgår af tabellen, at Selvstyret i en årrække ikke har haft nogen langfristet gæld og likviditeten har samtidig udgjort over 2 mia. kr. Det store underskud i 2009 har naturligvis reduceret likviditeten betydeligt. Eftersom den grønlandske økonomi er meget lille og sårbar, da den er kritisk afhængig af udviklingen inden for fiskeriet, er det vigtigt at føre en forsigtig budgetpolitik. Selvom de store erhvervsprojekter vil medvirke til at mindske denne afhængighed, så vil disse projekter være meget store og fåtallige, og derfor vil der fortsat være en stor sårbarhed. Tabel 11.6 DAU resultatet, gæld og likviditet, historisk, mio. kr Driftsudgifter Lovbundne udgifter Tilskud Anlæg Udgifter i alt Indtægter DAU resultat Langfristet gæld, ultimo Likviditet, ultimo Kilder: Landskassens Regnskab 2006 og Landskassens Regnskab 2009 Budgetpolitikken, og ikke mindst rapporteringen, implicerer, at det kan være svært at sondre mellem løbende udgifter og anlægs/investeringsaktiviteter. De to typer af aktivitet er meget forskellige, da anlægs/investeringsaktiviteterne gennemføres med sigte på i fremtiden at give et afkast. Der har været en international diskussion om at basere budgetpolitikken på et såkaldt Golden Rule princip. Med dette forstås, at budgettet har en skarp adskillelse mellem løbende udgifter og investeringer. For udgifterne skal der gælde et balanceret budgetprincip (dvs. skal 447

448 være finansieret af de løbende indtægter fra primært skatter og statens bloktilskud), mens investeringsaktiviteterne kan finansieres ved låntagning, da de netop gennemføres fordi de giver et samfundsmæssigt afkast. Selvom dette princip umiddelbart kan virke attraktivt lider det af det problem, at det i praksis ofte er svært præcist at opsplitte udgifter i løbende udgifter og investeringsudgifter. Dette indebærer også en politisk risiko for at løbende udgifter klassificeres som investering for at omgå kravet om budgetbalance. Af denne grund og den ovenfor omtalte sårbarhed anbefales det ikke at følge dette princip. Imidlertid er det vigtigt at have en mere præcis opgørelse og opdeling af offentlig udgifter. Det er vigtigt med en sådan registrering for at kunne foretage en løbende vurdering af de igangsatte investeringsprojekter. I forhold til store investeringsprojekter er det også vigtigt at gøre sig de budgetmæssige implikationer klart. Dette gælder også selvom det er et kriterium, at sådanne projekter kun skal gennemføres såfremt en samfundsøkonomisk analyse viser, at det er hensigtsmæssigt. En samfundsøkonomisk analyse kan indeholde både costs og benefits som ikke er monetære, og typisk vil mange benefits ikke være monetære. Det betyder, at en del af afkastet ikke giver et direkte monetært afkast i form af f.eks. en skatteindtægt. Derfor vil et sådant projekt belaste det offentlige budget og under et balanceret budgetkrav fortrænge andre aktiviteter eller finansiering af velfærdsydelser. Det er derfor vigtigt at sondre mellem de direkte budgeteffekter og de generelle samfundsøkonomiske effekter af sådanne projekter, for at tage stilling til deres eventuelle gennemførelse Finanspolitiske pejlemærker De fremadrettede finansieringsproblemer er store. Skatte og Velfærdskommissionen fremlægger i denne betænkning en forslagspakke (se kapitel 12), der samlet set vurderes at være finansieret. Det er dog samtidig nødvendigt at betone den store usikkerhed både knyttet til det underliggende grundforløb og effekterne af forslagspakken. Generelt gælder der, at der er usikkerhed omkring den fremtidige udvikling, selvom retningen kan forudsiges med meget stor præcision er der selvklart usikkerhed omkring de mere specifikke detaljer, og desto længere horisont, desto større usikkerhed. Usikkerheden forstærkes af et mangelfuldt statistisk grundlag og analyseværktøjer tilpasset den grønlandske økonomi. Usikkerhed er ikke et argument for ikke forholde sig til fremtidige udfordringer, men usikkerheden skal tages alvorligt. Da en robust finansiering af velfærdssamfundet er helt afgørende for at det kan være velfungerende anbefaler Skatte og Velfærdskommissionen, at finanspolitikken løbende styres efter nogle pejlemærker og en regelmæssig revurdering af de fundamentale udviklingstræk. Med et ønske om at føre en finanspolitik, hvor der er balance mellem indtægter og udgifter, så vil der være en risiko for, at der i perioder med højkonjunktur gennemføres udgiftsøgninger og investeringer, som ikke er finanspolitisk holdbare på længere sigt. I perioder med lavkonjunktur vil der omvendt være behov for at sænke udgifter og investeringer for at opnå balance mellem indtægter og udgifter, hvilket vil medvirke til at forværre og forlænge lavkonjunkturen. Det er 448

449 derfor hensigtsmæssigt at have nogle klare pejlemærker, og at opbygge stødpuder til at klare negative situationer med. Af tabel 11.7 fremgår investeringerne i den offentlige sektor og Selvstyrets anlægsudlån. Selvstyrets anlægsudlån var markant højere i end i , hvilket også afspejlede sig i de forværrede DAU resultater i , jf. tabel Tabel 11.7 Investeringer i det offentlige og Selvstyrets anlægsudlån Beløb i mio. kr Investeringer i den offentlige sektor Selvstyrets anlægsudlån I alt Kilder: Grønlands Statistik og Landskassens Regnskab for 2006 og 2009 Anm.: Investeringer i den offentlige sektor viser de samlede kapitaludgifter. Selvstyrets anlægsudlån omfatter udlån til Nukissiorfiit og boliger. I perioden oplevede Selvstyret budgetforbedringer som følge af en gunstig konjunkturudvikling i perioden. Jf. tabel 11.6 over DAU resultatet, gæld og likviditet, så medførte det en forøgelse af Selvstyret likviditet, som kom til at udgøre over 2 mia. kr. I perioden blev den forbedrede likviditet bl.a. anvendt til at øge investeringerne i vandkraftværker og boligbyggeri, jf. stigningen i Selvstyrets anlægsudlån i tabel 11.7 i perioden Som følge af den internationale finanskrise blev det nødvendigt at tilføre Royal Greenland A/S 500 mio. kr., hvilket har medvirket til at udhule likviditeten i landskassen. På den baggrund havde det ud fra en finanspolitisk synsvinkel været mere hensigtsmæssigt at udsætte nogle af investeringerne i vandkraftværker, så likviditeten var blevet styrket i perioden med højkonjunktur, og der var en bedre likviditet til at gennemføre disse investeringer i en periode med lavkonjunktur, så der kunne blive skabt noget aktivitet. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at der indføres et flerårigt budgetloft for de samlede offentlige udgifter. Budgetloftet kan f. eks. løbende fastsættes for 4 år. Ændrede udgiftsbehov inden for et område må ledsages af samtidige forslag til omprioriteringer at der fastsættes for mål for udviklingen i den samlede private beskæftigelse, og dermed skattebasernes udvikling at der oparbejdes en stødpude til håndtering af uforudsete hændelser at fremskrivninger og vurderinger af finanspolitisk holdbarhed gennemføres hvert 2. eller 3. år f.eks. af Økonomisk Råd Konklusion I dette kapitel er der peget på og stillet en række forslag i forhold til generelle forhold i den offentlige sektor. Givet den offentlige sektors størrelse og betydning for økonomien er det centralt løbende at vurdere organisering og opgaveløsning. Det er kommissionens vurdering, at 449

450 der på en række områder er muligheder for at opnå forbedringer ved omorganiseringer og systematisk brug af IT løsninger. En særskilt problematik er ansættelse og fastholdelse af tilstrækkeligt kvalificeret personale. Den fundamentale løsning på dette problem skal ske via uddannelsessystemet, men der er store muligheder for at forbedre disse forhold både ved muligheder for efteruddannelse, og fastholdelse af arbejdskraft. En organisering i større enheder vil kunne give mindre sårbare miljøer og også medvirke til at skabe en kritisk masse af betydningen for kvaliteten af opgaveløsningen. De offentlige finanser har en stor risikoeksponering grundet økonomiens struktur og et ganske betydeligt erhvervs og udlånsengagement. Denne eksponering kan ikke elimineres, men der er et behov for en mere klar regnskabspraksis for at få overblik over eksponeringen, og for at skabe et bedre politisk beslutningsgrundlag. Den gældende praksis betyder at mange tilskud og tab ikke er tilstrækkeligt synlige. Fremadrettet vil der være behov for en tæt styring af de offentlige finanser. Af den grund foreslår kommissionen en række pejlemærker samt en mekanisme for styring af de offentlige udgifter for at sikre mere stabilitet og gennemskuelighed i beslutningsstrukturen. 450

451 Henvisninger OECD, 2006, Projecting OECD Health and Long term care expenditures: What are the main drivers, OECD Economics Departement Working Paper 477. Grønlands Økonomiske Råd, 2010, Økonomisk Råds Rapport, Nuuk. Skatte og Velfærdskommissionen, 2011, Baggrundsnotat om den offentlige sektor, Nuuk Skatte og Velfærdskommissionen, 2010, Fremtidens velfærd og vækst, Nuuk. 451

452 Kapitel 12 Samlede effekter 12.1 Introduktion De økonomiske konsekvenser af den samlede forslagspakke vurderes i dette kapitel. Kapitlet indledes med en identifikation af finansieringsproblemet knyttet til at opretholde den aktuelle indretning af velfærdssystemerne givet de foranstående demografiske forandringer. Der opstilles et grundforløb for udviklingen, som er baseret på en nærmere vurdering af faktorer af betydning for udviklingen i de offentlige finanser i de kommende år, jfr. afsnit Dette grundforløb ligger til grund for det finansieringsproblem den samlede forslagspakke skal adressere samtidig med at der skabes grundlag for forbedring på en række andre områder, herunder især det sociale og det uddannelsesmæssige, jfr. kapitel 1. I vurderingen af den fremtidige udvikling er der foretaget en række følsomhedsanalyser, og disse er nærmere beskrevet og diskuteret i afsnit I afsnit 12.4 beskrives den passive strategi som løsning af finansieringsklemmen. Effekterne af Skatte og Velfærdskommissionens forslagspakke på de offentlige finanser præsenteres i afsnit Effekterne af forslagspakken på indkomstfordelingen på både kort (statisk) og langt (dynamisk) sigt vurderes i afsnit Finansieringsproblemet Skatte og Velfærdskommissionens analyser af den fremtidige udvikling i de offentlige finanser tager udgangspunkt i et grundforløb baseret på en vurdering af den fremtidige økonomiske udvikling. Udgangspunktet er en fremskrivning af offentlige udgifter og indtægter under hensyntagen til de demografiske forandringer (primært aldring), betydningen af bloktilskuddet og øvrige antagelser om den makroøkonomiske udvikling. Vurderingen tager udgangspunkt i de aktuelle velfærdstilbud, dvs. velfærdsydelser som undervisning, sundhedsvæsen, børnepasning og ældrepleje samt det sociale sikkerhedsnet. Desuden lægges det aktuelle skatte og afgiftssystem til grund. Perspektivet er således at vurdere udviklingen i de offentlige udgifter og indtægter under en forudsætning om uændret politik. Der er ikke tale om en prognose, men en budgetfremskrivning for at vurdere om effekterne af den aktuelle politik giver behov for tilpasninger af velfærdsordninger og skattesystemet for at sikre en fortsat robust finansiering af velfærdssamfundet. Grundforløbet identificerer et finansieringsproblem, og den samlede pakke af forslag fra kommissionen indeholder forslag der løser dette problem, samtidig med der skabes grundlag for at adressere problemer knyttet til sociale forhold, uddannelse m.m., jfr. afsnit Finansieringsproblemet knyttet til at opretholde den aktuelle indretning af velfærdssamfundet er tidligere diskuteret i Skatte og Velfærdskommissionens diskussionsoplæg og baggrundsrapport (Skatte og Velfærdskommissionen 2010 a,b). Desuden har Økonomisk Råd (Økonomisk Råd, 452

453 2010) fremlagt en grundig analyse af problemstillingen, og det følgende tager udgangspunkt i dette arbejde og det anvendte modelapparat Centrale antagelser Ved en fremskrivning af de offentlige indtægter og udgifter er det nødvendigt at gøre en række antagelser. Væsentlige forudsætninger for grundforløbet er: (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) Vækstraten i produktiviteten i Grønland antages at være 1 %. Dette svarer til det historiske gennemsnit over perioden Alle sociale ydelser antages at blive reguleret årligt i forhold til prisudviklingen, således at købekraften er uændret. Inflationsraten antages at være 1,75 %, hvilket svarer til den forventede langsigtede inflationsudvikling i Euro området. Bloktilskuddet fra staten antages årligt at blive opreguleret med 2,6 %. Ifølge Selvstyreaftalen sker reguleringen i forhold til pris og lønudviklingen i Danmark (PL regulering). Antagelsen svarer til forudsætningerne anvendt af Finansministeriet i Danmark ved fremskrivninger af den forventede udvikling i bloktilskuddet. Det initiale niveau for de offentlige udgifter er fastsat med udgangspunkt i de seneste års stigninger i de offentlige udgifter. Dette indebærer et udgiftsniveau, der i 2010 er ca. 150 mio. kr. højere end niveauet i modellen baseret på 2008 data. Der er antaget sund aldring. Det indebærer, at det aldersbetingede træk på sundhedsydelser og ældrepleje forskydes fremad i takt med at levetiden stiger. Hvis restlevetiden f.eks. stiger med 2 år fra 2010 til 2030 indebærer denne antagelse, at en person på 72 år i 2030 har et forbrug af sundhedsydelser og ældrepleje svarende til det en 70 årig havde i I afsnit 12.3 diskuteres grundforløbets afhængighed af variationer i de 4 første af ovenstående antagelser. Fremskrivningerne er baseret på modelapparatet udviklet af Økonomisk Råd. Modellen muliggør en fremskrivning af de offentlige udgifter under hensyntagen til ændringer i befolkningssammensætningen. Forskellige aldersgrupper har forskellige træk på velfærdstilbuddene, og derfor ændres de offentlige udgifter i takt med ændringer i alderssammensætningen. Der findes imidlertid ikke data for de aldersbetingede træk på velfærdsydelser i Grønland. Aldersopdelingen er derfor baseret på de aldersbetingende træk i Danmark, men udgiftsniveauet er fastlagt ud fra grønlandske forhold. Givet ligheden i indretningen af velfærdssystemerne i Grønland og Danmark vurderes dette at give en rimelig tilnærmelse til det aldersbetingede træk. Skatte og Velfærdskommissionens grundforløb afviger fra forløbet fremlagt af Økonomisk Råd på to væsentlige punkter. For det første antager Økonomisk Råd at overførsler til personer (eksempelvis alderspensioner) reguleres i forhold til lønningerne og ikke prisudviklingen. I Skatte 453

454 og Velfærdskommissionens grundforløb er der regnet med regulering efter pristallet, da det fastholder den reale værdi af overførslerne over tid. Da lønningerne stiger mere end priserne på sigt som følge af produktivitetsstigninger indebærer denne antagelse, at lønningerne stiger mere end de sociale overførsler. En eventuel anden regulering må bero på en politisk prioritering afhængig af det økonomiske råderum. Endvidere antager Økonomisk Råd en årlig regulering af bloktilskuddet med 1,75 %, hvilket er lavere end den forventede stigning, der er lagt til grund for fremskrivninger i Danmark. Skatte og Velfærdskommissionen antager, at en årlig regulering på 2,6 %, svarende til Finansministeriets forudsætninger om pris og lønreguleringen, er en mere realistisk forventning til reguleringen, men stadig til den forsigtige side. Antagelserne om regulering af overførsler til personer og regulering af bloktilskuddet har stor betydning for beregningsresultaterne. For at illustrere betydningen så var finansindikatoren i forløbet fremlagt af Økonomisk Råd opgjort til 7,9 % af bruttonationalproduktet (BNP) for perioden Finansindikatoren viser det permanente krav til forbedring i de offentlige finanser over perioden for at sikre balance mellem indtægter og udgifter. Det vil således være et permanent krav over perioden frem til 2040 om en forbedring af de offentlige finanser med 7,9 % af BNP for at sikre balance mellem indtægter og udgifter. Med Skatte og Velfærdskommissionens forudsætninger kan finansindikatoren opgøres til 2,2 % af BNP frem mod år Forskellen i antagelser omkring bloktilskuddets udvikling har derfor afgørende betydning for vurderingen af finansieringsproblemets omfang, jfr. også nedenfor. For Skatte og Velfærdskommissionens analyser er der valgt en horisont frem til Usikkerheden er selvsagt større desto længere horisonten er, og horisonten er valgt i en afvejning mellem hensynet til at klarlægge underliggende trends i den økonomiske udvikling, og en realistisk horisont for den økonomisk politiske diskussion Finansieringsklemmen Grundforløbets fremskrivning af de samlede offentlige udgifter og indtægter fremgår af figur Der er et systematisk finansieringsproblem, da udgifterne overstiger indtægterne. Fremadrettet vil problemet blive større. Det skal understreges, at et sådant stigende gab mellem indtægter og udgifter ikke er et muligt forløb, da dette ville medføre en stigende låntagning og opbygning af en gæld. Selvom en sådan låntagning skulle være mulig i en kort årrække, så fører det til stigende renteudgifter på lånene, hvilket ikke indgår i beregningerne. Endvidere må det antages, at renteniveauet vil stige i takt med låneomfanget og dermed yderligere forstærke finansieringsproblemet. Dette vil føre til en gældsspiral og det vil derfor ikke være muligt at gennemføre en sådan låntagning. Selvstyret skal sikre sin økonomiske handlefrihed ved at eliminere spændet mellem indtægter og udgifter. Spændet mellem indtægter og udgifter vist i figur 12.1 er derfor primært en illustration af reformbehovet for at sikre en robust finansiering af velfærdssamfundet. 454

455 Den væsentligste årsag til at udgifterne stiger er, at antallet af ældre stiger. Antallet af personer der er over pensionsalderen vil fordobles i 2030 i forhold til Det medfører en stigning i pensionsudbetalingerne og et større træk på de offentlige velfærdstilbud 65. Figur Udvikling i indtægter og udgifter i Skatte og Velfærdskommissionens grundforløb Mio. kr., 2010-priser % af BNP % Udgifter, 2010-priser Indtægter, 2010-priser 86% 84% Udgifter, % af BNP Indtægter, % af BNP % % % % Kilde: Egne beregninger Forskellen mellem indtægter og udgifter er lig med det offentliges underskud (primære saldo), som er vist i figur I 2030 vil underskuddet i grundforløbet være godt 950 mio. kr. i dagens prisniveau eller 6,5 % af BNP. Figur Udvikling i primær saldo i Skatte og Velfærdskommissionens grundforløb % % -2% % Budgetsaldo, mio. kr., 2010-priser -4% -5% Budgetsaldo, % af BNP % % Kilde: Egne beregninger 65 Økonomisk Råd, 2010 og Finansministeriets Budgetredegørelse,

456 Udgiftsstigningerne er dekomponeret på forskellige aktivitetsområder i figur Der vil især komme et stigende udgiftskrav til sundhed og pensioner som konsekvens af det stigende antal ældre. Til gengæld vil der være et mindre træk på udgifter til familier, børn og undervisning, da der omvendt forventes at blive lidt færre børn og unge. Figur Udvikling i de offentlige udgifter fordelt på områder Mio. kr., 2010-priser % af BNP 19% Sundhed og pensioner Familier, børn og undervisning 18% 17% Sundhed og pensioner Familier, børn og undervisning % % % Kilde: Egne beregninger En løsning af finansieringsproblemet er en forudsætning for at disse velfærdstilbud også i fremtiden kan stilles til rådighed for befolkningen. En løsning af finansieringsproblemet i form af kommissionens forslagspakke vil medføre, at der bliver en omfordeling af de offentlige ressourcer, hvor nogle områder vil få flere ressourcer og andre færre. Der er i beregningerne ikke taget hensyn til at en sådan omfordeling kan være forbundet med tilpasningsomkostninger. Det er endvidere forudsat, at arbejdskraft med de krævede kvalifikationer er tilgængelig. Er dette ikke tilfældet, vil det medføre øgede lønudgifter for at rekruttere den nødvendige arbejdskraft til f.eks. sundhedsområdet. Beregningerne tager udgangspunkt i at tilbyde de niveauer og standard for velfærdsservice og overførselsindkomster, som kendes i dag. Ønskes forbedrede standarder eller nye initiativer, skal de finansieres ud over de udgifter, der indgår i grundforløbet Alternative forudsætninger I dette afsnit præsenteres en række følsomhedsanalyser for at klarlægge hvorledes finansproblemets størrelse afhænger af de gjorte forudsætninger Produktivitetsvækst Væksten i produktiviteten er antaget at være 1 %. Det svarer til det niveau, som Økonomisk Råd har lagt til grund for sine beregninger og svarer til den historiske udvikling i væksten. En øget produktivitetsvækst vil give øgede indkomster og velstand. Det er derfor interessant at vurdere, hvilken effekt en øget produktivitetsvækst vil have på de offentlige finanser. 456

457 Udviklingen i den primære budgetsaldo ved en produktivitetsvækst på 2 % sammenlignes i figur 12.4 med den anvendte antagelse om en produktivitetsvækst på 1 %. En højere produktivitetsvækst vil forværre underskuddet i den offentlige budgetsaldo betydeligt frem mod 2030 i både mio. kr. og som % af BNP. Figur 12.4 Udvikling i den primære budgetsaldo ved produktivitetsvækst på 1 og 2 % Mio. kr., 2010-priser % af BNP 0% % % -6% Budgetsaldo, 1 % produktivitetsvækst Budgetsaldo, 2 % produktivitetsvækst -8% -10% Budgetsaldo, 1 % produktivitetsvækst Budgetsaldo, 2 % produktivitetsvækst % Kilde: Egne beregninger En øget produktivitetsvækst vil normalt forbedre de offentlige finanser. Forværringen her fremkommer som følge af bloktilskuddet fra staten og den offentlige sektors meget store andel af økonomien i Grønland. Ved en høj vækst i produktiviteten stiger den samlede produktion i samfundet mærkbart. Men værdien af bloktilskuddet vil være uændret og udgøre en mindre andel af BNP. Samtidig forventes lønningerne i den offentlige sektor at følge stigningstakten i produktivitetsvæksten på 2 %. Selvom en øget produktivitet kan forventes at medføre en forværring i den primære budgetsaldo, så er der væsentlige gunstige effekter af en højere produktivitetsvækst, da det vil betyde en velstandsstigning og dermed muliggøre forbedringer i levestandarden. Men en sådan forbedring i velstand løser ikke den offentlige sektors finansieringsproblemer Inflation I grundscenariet antages inflationen i Grønland at være 1,75 %, hvilket er udtryk for det forventede langsigtede niveau i Euro området. Antagelsen er en konsekvens af et fælles valutaområde med Danmark og det faktum, at Danmark fører en fastkurspolitik til Euro området. Imidlertid kan inflationen af flere årsager være påvirket af den hjemlige økonomiske udvikling og derfor afvige fra den gennemsnitlige inflation i Euro området. I dette afsnit analyseres virkningerne af en ændring i inflationen i Grønland fra 1,75 % til 2,75 %. Virkningerne for den offentlige budgetsaldo er vist i figur

458 Figur 12.5 Udvikling i den primære budgetsaldo ved inflation på 1,75 % og 2,75 % Mio. kr., 2010-priser % af BNP 0% % -4% % Budgetsaldo, inflation på 1,75 % Budgetsaldo, inflation på 2,75 % -8% -10% -12% Budgetsaldo, inflation på 1,75 % Budgetsaldo, inflation på 2,75 % % Kilde: Egne beregninger En højere inflationsrate vil over tid medføre en drastisk forværring af underskuddet i den offentlige budgetsaldo i både mio. kr. og som % af BNP. Årsagen til forværringen er bloktilskuddet, der reguleres efter pris og lønudviklingen i Danmark. Desto højere inflation er i Grønland, desto mere udhules værdien af bloktilskuddet, og dermed forværres finansieringsproblemet frem mod Regulering af overførselsindkomster De sociale overførsler bliver i grundscenariet reguleret med udviklingen i inflationen, som udgør 1,75 % årligt. Lønningerne vurderes derimod at stige med 2,75 % årligt, nemlig summen af inflationen på 1,75 % og produktivitetsvæksten på 1 %. Hvordan de sociale ydelser skal reguleres er et politisk valg. Et alternativ til antagelserne i grundscenariet er at regulere overførselsindkomsterne med lønudviklingen. Dermed ændres indkomstfordelingen mellem erhvervsaktive og modtagere af overførselsindkomster ikke over tid. Udviklingen i den primære budgetsaldo ved en regulering af overførselsindkomsterne med lønudviklingen på 2,75 % sammenlignes i figur 12.6 med en regulering af overførselsindkomsterne efter inflationen på 1,75 %. 458

459 Figur 12.6 Udvikling i den primære budgetsaldo ved regulering af overførselsindkomster efter inflation og lønudvikling Mio. kr., 2010-priser % af BNP 0% % -2% -3% -4% % Budgetsaldo, overførselsindkomster følger inflation Budgetsaldo, overførselsindkomster følger lønudvikling -6% -7% -8% Budgetsaldo, overførselsindkomster følger inflation Budgetsaldo, overførselsindkomster følger lønudvikling % Kilde: Egne beregninger En regulering af overførselsindkomsterne efter lønudviklingen vil medføre en forværring af den offentlige budgetsaldo frem mod 2030, hvor forværringen i 2030 vil udgøre godt 300 mio. kr. i 2010 priser, jfr. figur Bloktilskuddet Bloktilskuddet udgør en stor del af indtægtsgrundlaget for den offentlige sektor. Som nævnt reguleres bloktilskuddet med pris og lønreguleringen i Danmark, og derfor er denne regulering selvsagt af stor betydning for Grønland. Pris og lønreguleringen af bloktilskuddet afhænger af udviklingen i dansk økonomi, og derfor vil der være usikkerhed omkring den præcise værdi af bloktilskuddet i fremtiden. Skatte og Velfærdskommissionen har lagt til grund, at bloktilskuddet reguleres med 2,6 % om året i grundscenariet. Det er baseret på det danske finansministeriums forventninger til, hvordan statens udgifter til bloktilskuddet vil udvikle sig. Hvis bloktilskuddet i stedet reguleres med 1,75 % om året som forudsat af i Økonomisk Råds analyse 66 vil der ske en stor forværring som vist i figur Den lavere årlige regulering af bloktilskuddet vil medføre en forværring af den offentlige budgetsaldo frem mod 2030 med op til 900 mio. kr. i 2010 priser. Den økonomiske udvikling i Danmark er med andre ord afgørende for udviklingen i bloktilskuddet. Et højt niveau for pris og lønstigninger i Danmark fører til et større bloktilskud til Grønland. Reelt er forskellen i pris og lønstigningstakt mellem Danmark og Grønland afgørende. Desto større pris og lønstigningstakten er i Danmark i forhold til Grønland, desto større real betydning har bloktilskuddet for Grønland, og omvendt. 66 Økonomisk Råd,

460 Figur 12.7 Udvikling i den primære budgetsaldo ved regulering af bloktilskud med 2,6 % og 1,75 % Mio. kr., 2010-priser % af BNP 0% % % -6% % Budgetsaldo, bloktilskuddet reguleres med 2,6 % Budgetsaldo, bloktilskuddet reguleres med 1,75 % -10% Budgetsaldo, bloktilskuddet reguleres med 2,6 % -12% Budgetsaldo, bloktilskuddet reguleres med 1,75 % % Kilde: Egne beregninger Sammenfatning Følsomhedsanalyserne i de foregående afsnit viser, at det offentliges budgetsaldo bliver forværret markant, hvis produktiviteten, inflationen og reguleringen af overførselsindkomster forøges eller hvis pris og lønreguleringen baseret på udviklingen i Danmark af bloktilskuddet falder. Følsomhedsanalyserne er gennemført for at identificere hvilke faktorer, der især er af betydning for udviklingen i de offentlige finanser. Øget inflation eller vækst vil tendere at forstærke finansieringsproblemet, da det øger udgifterne mens indtægterne ikke i samme grad følger med. Årsagen er at bloktilskuddet er bestemt af den økonomiske udvikling i Danmark, og derfor i disse situationer kommer til at give et mindre realt finansieringsbidrag. Følsomhedsanalyserne viser, at de offentlige finanser kan påvirkes ganske betydeligt af den økonomiske udvikling både i Grønland og Danmark. Der er derfor en betydelig usikkerhed knyttet til den fremtidige udvikling i de offentlige finanser. Trods dette bemærkes det, at i alle de alternative forløb, vil der opstå et finansieringsproblem. Det er således en robust konklusion, at der vil være et finansieringsproblem. Samtidig bør usikkerheden tages alvorligt, og derfor er der i kapitel 11 foreslået en række pejlemærker for den økonomiske politik. Endelig bør det bemærkes, at grundforløbet alene er baseret på dagens tilbud og standarder, og derfor ikke indeholder muligheder for forbedringer. Et råderum til sådanne forbedringer skal skabes gennem reformer og tiltag til sikring af en finansiering heraf. Det gælder både i forhold til offentlige velfærdsservice og det sociale sikkerhedsnet. 460

461 12.4 Krav til løsning af finansieringsklemmen den passive strategi En passiv strategi i forhold til finansieringsproblemet vil være at foretage løbende besparelser eller skattestigninger, så indtægter præcist kan dække udgifterne, jfr. kapitel 1. Med den passive strategi er der ikke er plads til forbedringer af den offentlige service eller en særlig indsats i forhold til problemområder. Hvis man vælger at reducere udgifterne for at lukke finansieringsunderskuddet, skal de offentlige udgifter reduceres med 950 mio. kr. i 2030 opgjort i 2010 prisniveau, jfr. bl.a. figur Det er ikke muligt at gennemføre så massive besparelser uden et stort fald i den offentlige service. Den anden mulighed er, at øge indtægterne ved at hæve skatterne. I det tilfælde vil det kræve markante stigninger i skattesatserne. Til illustration er det beregnet hvor meget personbeskatningen og selskabsbeskatningen skal øges med for at sikre balance mellem indtægter og udgifter. Det er beregningsteknisk antaget, at begge satser øges proportionalt. Den væsentligt øgede beskatning af personbeskatningen vil have markante negative incitamentseffekter på den enkeltes arbejdsudbud. Disse effekter kan vise sig på tre måder: i) arbejdstid for beskæftigede kan blive påvirket, ii) incitamentet til arbejdsmarkedsdeltagelse kan blive reduceret og iii) mobiliteten ind og ud af landet kan blive påvirket negativt. Figur 12.8 Skattesatser til sikring af balance mellem indtægter og udgifter ved passiv strategi Skatteprocent 60% 55% Personskat Selskabskat 50% 45% 40% 35% 30% Kilde: Egne beregninger Hvor meget satserne for personbeskatningen og selskabsbeskatningen skal udgøre over de kommende år for at sikre balance mellem indtægter og udgifter er illustreret i figur

462 Personskatten skal frem mod 2030 sættes op til omkring 58 %, og selskabsskatten skal tilsvarende sættes op til 41 %, for at få balance mellem indtægter og udgifter. I beregningerne for personbeskatningen i figur 12.8 er det antaget, at elasticiteten for arbejdsudbuddet udgør 0,10 3. Der er udelukkende regnet på timeeffekterne, og ikke på deltagelseseffekterne. Der er ikke en tilsvarende elasticitet, der umiddelbart kan anvendes for selskabsskatten, hvorfor der er antaget en elasticitet på 0 for denne. Finansieringsproblemet kan alternativt illustreres ved krav til beskæftigelsesstigninger. Det er gjort i figur 12.9, som viser det antal personer der skal rykkes fra arbejdsløshed til beskæftigelse i de enkelte år for at løse finansieringsklemmen. Det er antaget, at de offentlige finanser i gennemsnit forbedres med kr. ved at få en person rykket fra arbejdsløshed til beskæftigelse. Dermed vil der skulle flyttes godt personer fra arbejdsløshed til beskæftigelse for at løse finansieringsproblemet i f.eks. år 2022, jfr. figur Dette forløb skal tolkes med stor varsomhed af to grunde. For det første er det ikke anvist, hvad der skal skabe grundlaget for sådanne beskæftigelsesstigninger. For det andet er kravet til beskæftigelsesstigninger langt større end antallet af arbejdsløse, hvorfor et sådant scenarie ikke umiddelbart er muligt. Men scenariet understreger, at der er tale om et betydeligt tilpasningsproblem for at fjerne finansieringsunderskuddet. Figur 12.9 Øget beskæftigelse for at løse finansieringsklemmen Antal personer Kilde: Egne beregninger 3 En elasticitet for arbejdsudbuddet på 0,10 betyder, at en person der oplever en lønstigning på 5 % i gennemsnit vil øge sit arbejdsudbud med 0,5 %. 462

463 Den passive strategi er en mulig løsning af finansieringsproblemet frem mod Men det kan ikke betragtes som en hensigtsmæssig løsning, da det vil medføre enten store besparelser og dermed forringelser af velfærdstilbuddene eller store skattestigninger. Den passive strategi vil derfor medføre en betydelig forringelse af levevilkårene, og det i særdeleshed for dem der er uden for arbejdsmarkedet. Personer på arbejdsmarkedet vil opleve, at deres levestandard ikke vil kunne følge med udviklingen i udlandet. På den måde risikerer man at skabe en ond cirkel, hvor de ressourcestærke fravælger Grønland Effekter af forslagspakken for de offentlige finanser Skatte og Velfærdskommissionen foreslår, at der satses på en aktiv strategi for at løse finansieringsproblemet. Den aktive strategi stiller store krav til alle i samfundet, men de mulige gevinster er også desto meget større. En succesfuld aktiv strategi vil løse finansieringsproblemet og samtidig medvirke til at mindske sociale problemer og forbedre uddannelsesniveauet. Den aktive strategi er baseret på reformer og tiltag, der på samme tid virker i forhold til de sociale, uddannelses og fordelingsmæssige problemer, og sikrer finansieringen af den offentlige sektor. Det er ikke en strategi uden problemer eller risici, men den adresserer de underliggende problemer, og skaber grundlag for bedre levevilkår og levestandard i fremtiden. Centralt for den aktive strategi er at øge beskæftigelsen både kvantitativt og kvalitativt. Den kvantitative dimension går på at sikre, at så stor en del af befolkningen som muligt er i beskæftigelse. Dette giver flere mulighed for at være selvforsørgende og mere i kontrol med sin egen livssituation. Dette vil også medvirke til at mindske fattigdomsproblemer. Samtidigt vil det også have en stor effekt på de offentlige finanser. Flere i beskæftigelse fører til flere skatteindtægter og lavere sociale udgifter. Det forudsætter, at beskæftigelsesstigningen sker i den private sektor, og afhænger dermed af mulighederne for at fremskynde en erhvervsudvikling. Den kvalitative dimension er knyttet til uddannelse, erfaring og viden, og dermed mulighederne for at have gode og vellønnede jobs. En kvalificeret arbejdsstyrke er en nødvendig forudsætning for en økonomisk udvikling. De store erhvervsprojekter vil f.eks. kun kunne omsættes i beskæftigelse for befolkningen, hvis de uddannelses og kvalifikationsmæssige forudsætninger er til stede. Dette er en forudsætning for at kunne mindske afstanden i levevilkår og levestandard til andre lande. I det følgende beskrives kort det konkrete indhold i den aktive strategi, som Skatte og Velfærdskommissionen foreslår. De nærmere detaljer omkring forslagene er beskrevet i de forudgående kapitler. Den aktive strategi indebærer, at der tilføres flere midler til områderne for børn og unge, uddannelse, sociale ydelser og sårbare grupper. Størrelsen af midlerne der tilføres de enkelte områder fremgår af tabel

464 Over halvdelen af de afsatte midler til børne og ungeområdet foreslås anvendt til handlemuligheder i den tidlige indsats, hvor midlerne bl.a. foreslås anvendt til at ansætte flere jordemødre og sundhedsplejersker. Desuden vil midlerne søges anvendt til at ansætte familievejledere i alle familiecentre, til en styrkelse af den pædagogiske, psykologiske rådgivning (PPR) og forbedringer af forholdene for plejefamilier, herunder flere professionelle plejefamilier. De resterende midler til børne og ungeområdet foreslås anvendt til forbedring af arbejdsvilkårene for det socialfaglige personale, herunder pædagoger og socialrådgivere. Dette med henblik på opkvalificering og forbedring af rekrutterings og fastholdelsesvilkår for det socialfaglige personale. Endelig foreslås midlerne anvendt til oprettelse af rejsehold og en øget opbygning af viden for børne og ungeområdet. Nedgangen i udgifterne til børne og ungeområdet fra 2021 i tabel 12.1 udtrykker en forventning om færre udgifter til anbringelser af børn og unge, når effekten af den tidlige indsats og familiecentre slår igennem på længere sigt. Der foreslås afsat 2 mio. kr. fra 2013 til sociale ydelser til ændring af hvorledes børnetilskuddet aftrappes. Desuden foreslås der afsat 2 mio. kr. i 2012 stigende til 9 10 mio. kr. fra 2015 til en styrkelse og udvidelse af området for misbrugsbehandling for sårbare grupper. For uddannelsesområdet foreslås langt hovedparten af de afsatte midler i tabel 12.1 anvendt til en generel øgning af kapaciteten på uddannelsesområdet. Det sker for at sikre mulighed for, at en større andel af de unge kan opnå en kompetencegivende uddannelse. Og for at sikre at de allerfleste af de 16 til 18 årige kommer i uddannelse. Endvidere foreslås de afsatte midler anvendt til en styrkelse af specialundervisning og anvendelse af IT i undervisningen samt oprettelse af flere praktikpladser. Den overordnede hensigt med de foreslåede nye udgifter til børn, unge og uddannelse er at mindske de sociale problemer og skabe grundlag for at øge uddannelsesniveauet i befolkningen. I det følgende er der ikke medregnet direkte økonomiske gevinster ved en mindskelse af sociale problemer, udover de forventede færre udgifter til anbringelse af børn og unge på sigt. Men færre sociale problemer er en forudsætning for at øge uddannelsesniveauet betydeligt. Derfor er den økonomiske gevinst ved mindskelse af de sociale problemer indirekte medregnet i det følgende under effekten af et højere uddannelsesniveau. Samlet set udgør de foreslåede merudgifter lidt over 100 mio. kr. i 2012 stigende til godt 225 mio. kr. fra Det er ikke nødvendigvis hensigtsmæssigt at indarbejde alle merudgifterne på lidt over 100 mio. kr. i finanslovsforslaget for Tiltagene forudsætter, at de nødvendige personaleressourcer mv. er til stede for at sikre et tilstrækkeligt udbytte af initiativerne, jfr. kapitel 11. Men det foreslås, at man fremadrettet arbejder mod at implementere disse merudgifter i det omfang de personalemæssige ressourcer er til stede. I forslagspakken indgår der nye indtægter og besparelser for boliger, pensioner, naturressourcer samt skatter og afgifter. For boliger indebærer det, at kapitalafkastet i de offentlige lejeboliger foreslås øget fra de nuværende 1,5 til 4,5 %. Det øgede kapitalafkast foreslås indfaset over en 6 årig periode, hvor kapitalafkastet øges med 0,5 procentpoint årligt, så det udgør 4,5 % fra Det forventes at indbringe et årligt provenu på lidt over 200 mio. kr. fra Samtidig med indførslen af det øgede kapitalafkast øges udgifterne til boligsikring, så lejere med lave 464

465 indkomster kompenseres for huslejestigningen. Det vil medføre årlige merudgifter til boligsikring på omkring 87 mio. kr. fra Desuden gælder det for boligområdet, at de offentlige lån til ejerboliger foreslås ændret fra de nuværende lån med rente og afdragsfrihed til lån der udstedes med rente og afdragsvilkår svarende til markedsvilkår. For pensioner foreslås afskaffelse af de løbende personlige tillæg (rådighedsbeløb) til alders og førtidspensionister, og at hjælp til engangsudgifter kun kan ydes med tilbagebetalingspligt. Desuden foreslås en afskaffelse af forsørgertillægget til alderspensionister. Men samtidig hermed vil alders og førtidspensionister i lejeboliger som hovedregel få forøget deres disponible indkomster som følge af de samlede forslag for beskatning af personindkomst, husleje, boligsikring og børnetilskud. Begrænsningen af de personlige tillæg antages at medføre en besparelse på 6 mio. kr. årligt vedrørende alderspensionister og tilsvarende 7 mio. kr. for førtidspensionister fra Besparelsen er større over tid som følge af det stigende antal alderspensionister. For naturressourcer foreslås det, at der gradvis frem mod 2020 indføres nye ressourceafgifter på fiskeri, ophævelse af landingspligten og andre strukturforbedringer. En afledt konsekvens af dette er et fald i udgifterne til fiskeindustritariffer for el og vand. Disse tiltag antages efter en indfasningsperiode at give en budgetforbedring på 100 mio. kr. fra Kommissionen foreslår en omfattende omlægning af skatter og afgifter. De væsentligste elementer er, at skatten på arbejdsindkomst reduceres fra 42 og 45 % til 37 %, men samtidig afskaffes en række fradragsmuligheder, herunder fradrag for renter, underholdsbidrag, fagforeningskontingenter og pensionsindbetalinger. Endvidere foreslås skattebasen udvidet, så alle former for indkomster kommer til beskatning, herunder foreslås en skat på kapitalafkast på 27 % På selskabsområdet foreslås blandt andet begrænsninger i afskrivningsmulighederne, og forhøjelse af selskabsskatten til 37 %, samt afskaffelse af udbyttebeskatningen og fradraget for udbytter i selskabsindkomsten. For arbejdsmarkedspensioner foreslås at pensionsbidrag beskattes ved indbetaling, mens udbetalinger gøres skattefri. I tabel 12.1 indgår beskatning fra kommende pensionsindbetalinger. Beskatning af den nuværende pensionsformue er ikke indregnet. Det forventes, at beskatning af den nuværende pensionsformue vil indbringe et engangsprovenu på 435 mio. kr. Dette provenu er ikke medregnet i tabel 12.1, da det er en fremrykningseffekt, og derfor har en anden karakter end de øvrige indtægter. En sådan engangsindtægt bør ikke anvendes til finansiering af almindelige driftsudgifter, men bør anvendes til investering i forbedringer til gavn for fremtiden. Kommissionen foreslår konkret, at de anførte 435 mio. kr. båndlægges til anlægsformål på uddannelsesområdet, og at der hurtigst muligt anvendes 330 mio. kr. til kollegiebyggerier og 105 mio. kr. til undervisningslokaler specielt for de 16 til 18 årige for at mindske flaskehalsproblemer i uddannelsessystemet. 465

466 Desuden forventes indførslen af Kiffaq systemet at medføre både administrative forenklinger, besparelser og en stor reduktion i det offentliges tab på fordringer og restancer. Samlet set forventes ændringerne for skatter og afgifter at medføre en forbedring af de offentlige finanser med samlet omkring 200 mio. kr. årligt fra Samlet set medfører de foreslåede nye indtægter og besparelser for boliger, pensioner, naturressourcer samt skatter og afgifter en forbedring af de offentlige finanser med 278 mio. kr. i 2013 stigende til 480 mio. kr. frem mod Udover de ovenfor anførte merudgifter, nye indtægter og besparelser indgår der i forslagspakken budgetforbedringer som følge af strukturændringer og kommissionens reformforslag. Et af disse reformforslag er levetidsindeksering af alderspensionen, hvor det jfr. kapitel 8 om pensioner foreslås, at pensionsalderen øges i takt med stigninger i middellevetiden. I beregningerne er det antaget, at pensionsalderen reguleres så den forventede pensionsperiode bliver 13 år i gennemsnit som i dag. På baggrund af antagelserne om levetiden i befolkningsprognosen fra Grønlands Statistik medfører det, at pensionsalderen stiger fra de nuværende 65 til 66 år fra 2016 og til 67 år fra Dette medfører flere udgifter til førtidspension og understøttelse, men væsentligt større besparelser på alderspension. Den højere pensionsalder fører til en større arbejdsstyrke, hvilket giver et positivt bidrag til væksten i BNP og dermed skatteindtægterne. Samlet set forbedres de offentlige finanser med godt 75 mio. kr. årligt fra 2017, når pensionsalderen på 66 år er helt indfaset. Med en fuldt indfaset pensionsalder på 67 år i 2030 er forbedringen af de offentlige finanser opgjort til lidt over 250 mio. kr. i I omlægningen af skatter og afgifter foreslås skatten på arbejdsindkomst reduceret fra nu 42 og 45 %, afhængigt af bopælskommune, til 37 %. Nedsættelsen af skatten på arbejdsindkomst gør det mere attraktivt at arbejde, hvilket får nogle af arbejdstagerne til at øge deres arbejdsudbud. Dette vurderes at øge skatteindtægterne med 35 mio. kr. og forøge afgiftsprovenuet med 10 mio. kr. Der er omvendt ikke antaget nogen tilsvarende negative adfærdseffekter på de offentlige finanser på områder, hvor skatten foreslås hævet eller fradragsmuligheden afskaffet. Merudgifterne til uddannelse i forslagspakken forventes at føre til en forbedring af de offentlige finanser, da effekten vil være, at flere unge får en kompetencegivende uddannelse. Højere uddannelsesniveau vil øge indkomsterne og resultere i færre udgifter til boligsikring og understøttelse. Den samlede effekt af uddannelsespakken forventes at blive en forbedring af de offentlige finanser, som er jævnt stigende. I 2030 forventes forbedringen at udgøre godt 100 mio. kr., og stigningen vil også fortsætte efter Endelig er det i forslagspakken antaget, at der opnås budgetforbedringer som følge af forventede ændringer i erhvervsstrukturen. Det omfatter udviklingen af nye erhvervsprojekter indenfor f.eks. aluminium eller råstofsektoren. Disse projekter betyder nye muligheder for beskatning, men også øgede indkomster for arbejdstagere, som skifter over i de nye erhverv med en højere produktivitet. Sådanne ændringer i erhvervsstrukturen antages at medføre en forbedring af de offentlige finanser med 8 mio. kr. i 2012 og stigende over de følgende år, så forbedringen udgør 466

467 180 mio. kr. i Forbedringer som følge af forventede ændringer i erhvervsstrukturen er naturligvis behæftet med stor usikkerhed. De samlede effekter af forventede strukturændringer og kommissionens reformforslag har en klart stigende profil over tid. Forbedringen af de offentlige finanser for denne del udgør 60 mio. kr. i 2013 stigende til 585 mio. kr. i 2030, jfr. tabel Strukturændringer og reformer, hvor budgetforbedringen kommer over tid, er en hensigtsmæssig metode til at imødegå underskuddene i grundscenariet som følge af det stigende antal ældre. De foreslåede udgifter, indtægter, besparelser, reformforslag og forventede strukturændringer vil sikre en balance for de offentlige finanser frem mod Dette er vist i tabel 12.1, hvor der betragtet for hele perioden frem mod 2030 er balance mellem indtægter og udgifter. Det skal pointeres, at tallene i denne vurdering er skøn, og at der på en række områder er en usikkerhed både i de direkte provenueffekter og de afledte provenueffekter. Endvidere vil den fremtidige udvikling byde på hændelser og situationer, der ikke kan forudsiges i dag. På det foreliggende grundlag giver forslagspakken et grundlag for styring af den økonomiske politik i forhold til både at håndtere finansieringsproblemet og at skabe grundlag for forbedringer på det sociale område, det uddannelsesmæssige område osv. For at håndtere usikkerheden skal forslagspakken ses i sammenhæng med pejlemærkerne for den økonomiske politik foreslået i kapitel

468 Tabel 12.1 Effekter af forslagspakken for de offentlige finanser mio. kr., 2010 priser Indtægter Udgifter Saldo, finansieringskrav, grundscenarie Nye udgifter som følge af kommissionens anbefalinger Børn og Unge Uddannelse Sociale Ydelser Sårbare grupper Nye udgifter i alt Nye indtægter og besparelser som følge af kommissionens anbefalinger Pensioner Skatter og afgifter Naturressourcer Boliger Nye indtægter og besparelser i alt Økonomisk effekt af forventede strukturændringer og kommissionens reformforslag Levetidsindeksering Effekt af højere uddannelsesniveau Adfærdseffekter som følge af skattesænkning Effekt på indirekte skatter af skattesænkning Øget indkomst/struktur Erhvervsprojekter Effekter af reformer og strukturændringer i alt Ny saldo fortsat Tabel 12.1 Effekter af forslagspakken for de offentlige finanser 468

469 mio. kr., 2010 priser Indtægter Udgifter Saldo, finansieringskrav, grundscenarie Nye udgifter som følge af kommissionens anbefalinger Børn og Unge Uddannelse Sociale Ydelser Sårbare grupper Nye udgifter i alt Nye indtægter og besparelser som følge af kommissionens anbefalinger Pensioner Skatter og afgifter Naturressourcer Boliger Nye indtægter og besparelser i alt Økonomisk effekt af forventede strukturændringer og kommissionens reformforslag Levetidsindeksering Effekt af højere uddannelsesniveau Adfærdseffekter som følge af skattesænkning Effekt på indirekte skatter af skattesænkning Øget indkomst/struktur Erhvervsprojekter Effekter af reformer og strukturændringer i alt Ny saldo

470 12.6 Effekter af forslagspakken for fordeling Kommissionen er blevet anmodet om at komme med forslag til sikring af, at flest muligt kan forsørge sig selv og dermed bidrage til samfundets udvikling. Forslagene skal bidrage til generelle stigninger i levestandarden, og især levevilkårene for grupper med lav indkomst. For at vurdere fordelingseffekterne af kommissionens forslag er man nødt til at anlægge en dynamisk betragtning. Kommissionens forslag vil sætte en udvikling og proces i gang, og virkningerne vil først vise sig efter nogen tid. For nogle af de centrale forslag som f.eks. på børneområdet og for folkeskolen er den relevante horisont meget lang. Det er imidlertid vigtigt at vurdere de langsigtede effekter, da dette er afgørende for fremtidens velstand og velfærd. I afsnit præsenteres en analyse af de dynamiske fordelingseffekter af forslagspakken. I den politiske debat er der ofte fokus på her og nu effekterne af forslagene. Dette er en statisk betragtning med hovedvægten på hvorledes forskellige grupper og familietyper påvirkes af forslagene og med uændret situation og adfærd. Sådanne analyser skal tages med et vist forbehold, da det netop er sigtet med forslagene at ændre situationen og adfærd. På sigt er en uændret situation heller ikke en mulighed. Analysen af de statiske fordelingseffekter præsenteres i afsnit Dynamiske fordelingseffekter effekter af uddannelse De dynamiske fordelingseffekter af den samlede forslagspakke er knyttet til forbedring i kvalifikationer og muligheder for beskæftigelse. Hovedsigtet gennem en lang række forslag er at forbedre mulighederne for og kvalitet af uddannelse for flere børn og unge. Øgede kvalifikationer er af stor betydning for beskæftigelses og indkomstmuligheder. Den aktive socialpolitik med fokus på en balance mellem social sikring og selvforøgelse bidrager også gennem en række forslag til at mindske barrierer for beskæftigelse. Endvidere betyder forslagene omkring udmåling af de sociale ydelser og ændringer i skattesystemet, at incitamenterne til beskæftigelse øges. Kommissionen foreslår en styrket tidlig uddannelsesindsats. Hensigten med indsatsen er dels at få en stor del af de 16 til 18 årige i uddannelse så hurtigt som muligt efter endt skolegang i folkeskolen, men også at etablere flere uddannelsespladser til korte uddannelser på områder med nuværende eller forventet fremtidig mangel på uddannet arbejdskraft, eksempelvis som socialhjælpere eller minearbejdere. At indsatsen er tidlig indebærer, at omkring 320 flere 16 til 18 årige hvert år påbegynder en uddannelse. Dette for at undgå at for mange tabes i overgangen fra grundskolen og videre i uddannelsessystemet. Grønlands Statistik opdeler de forskellige uddannelser i tre kategorier, en faglig grunduddannelse og en kort og en lang videregående uddannelse. Jfr. kapitel 3, tager denne opdeling ikke hensyn til, at mange fremtidige jobs vil kunne udføres af personer med forholdsvis korte uddannelsesforløb på f.eks. 1 eller 1½ år, som eksempelvis minearbejdere og socialhjælpere. Personer med sådanne korte uddannelser kan bruges både i væksterhverv og i den offentlige sektor, og vil bidrage med at løfte det samlede uddannelsesniveau. Derfor er der i kapitel 3 foreslået oprettelse af flere uddannelsespladser inden for sådanne områder. 470

471 Styrkelsen af uddannelsesindsatsen forventes at føre til at yderligere 210 personer årligt vil stå til rådighed for arbejdsmarkedet med en kompetencegivende uddannelse, når indsatsen om 10 år er fuldt indfaset. Forslaget vil muliggøre, at 2/3 af arbejdsstyrken på langt sigt har en kompetencegivende uddannelse. I beregningerne i det følgende forudsættes, at yderligere 320 unge hvert år fra 2012 påbegynder en kompetencegivende uddannelse. Fordeling på de enkelte uddannelser samt en antagelse om, hvor lang tid det tager at uddanne en person inden for hver enkelt uddannelse, er angivet i tabel For hhv. korte og lange videregående uddannelser er der ud over en 3 års gymnasialuddannelse taget højde for, at den faktiske studielængde i gennemsnit er længere end den normerede. Tabel 12.2: Styrket uddannelsesindsats Uddannelsesniveau Ekstra antal færdiguddannede pr. år Specialarbejder uddannelse mm Faglig grunduddannelse 60 4 Kort videregående uddannelse 20 8 Lang videregående uddannelse Forventet antal år under uddannelse Uddannelse tager tid, og derfor vil effekten på uddannelsesniveauet af at iværksætte en styrket uddannelsesindsat først slå igennem efter en årrække jfr. figur Da det tager omkring 10 år at færdiggøre en lang videregående uddannelse fra begyndelse på GU, vil den styrkede uddannelsesindsats først være fuldt indfaset i uddannelsessystemet i år

472 Figur 12.10: Skønnet effekt af styrket uddannelsesindsats øget antal uddannede Specialarbejder uddannelse mm. Kort videregående uddannelse Faglig grunduddannelse Lang videregående uddannelse Kilde: Egne beregninger Privatøkonomiske effekter af uddannelsesindsats For den enkelte er øget uddannelse forbundet med bedre beskæftigelsesmuligheder og højere indkomster efter endt uddannelse. Den enkelte må dog nøjes med en lavere indkomst under uddannelsen. Beregning af de privatøkonomiske effekter af at tage en uddannelse er baseret på en række antagelser om de studerendes økonomiske forhold. Tabel 12.3 angiver de benyttede beregningsforudsætninger. Tabel 12.3: Gennemsnitlige indkomstforhold for studerende 18 år eller derover år A & B indkomst herunder skattepligtig uddannelsesstøtte Ligningsmæssige fradrag Slutskat Værdi af frirejser, børnetillæg osv Disponibel indkomst Anm.: Disponibel indkomst = A & B indkomst ligningsmæs. fradrag slutskat + værdi af frirejser, børnetillæg osv. Kilde: Egne beregninger pba. ligningsdata for 2009 og Finanslov

473 Den skattepligtige uddannelsesstøtte fra tabel 12.3 på hhv og kr. for studerende over 18 år og 16 til 17 årige undervurderer det beløb, man reelt modtager i støtte fra det offentlige som studerende. Børnetilskud, rejseudgifter, særydelser mm. er alle skattefrie ydelser og indgår derfor ikke i den skattepligtige opgørelse. På baggrund af de faktiske budgetterede udgifter til stipendier, børnetillæg, særydelser, rejseudgifter samt øvrige udgifter i forbindelse med elevindkvartering og uddannelsesstøtte, er værdien af disse ydelser anslået til kr. for studerende over 18 år og kr. for studerende under 18 år. Der er således stor forskel på størrelsen af de disponible indkomster for studerende alt efter, om de er over eller under 18 år, jfr. tabel Alternativet til at påbegynde en uddannelse er, at træde direkte ind på arbejdsmarkedet efter endt grundskole. Lønniveauet for forskellige uddannelsesgrupper over 18 år blev estimeret i Økonomiske Råds rapport fra For 16 til 17 årige, der ikke får uddannelsesstøtte er bruttoindkomsterne estimeret på grundlag af ligningsdata fra Tabel 12.4: Indkomstforhold for forskellige uddannelsesniveauer Uddannelsesniveau Bruttoindkomst Slutskat Boligsikring Disponibel indkomst Grundskole 17 årige Grundskole Specialarbejder uddannelse mm Faglig grunduddannelse Kort videregående uddannelse Lang videregående uddannelse Anm.: Grundskole 18+, faglig gunduddannelse, kort og lang videregående uddannelse bruttoindkomst er fremskrevet fra Økonomisk Råd Grundskole 17 årige er fremskrevet ligningsdata fra Specialarbejderuddannelse mm. er et skøn. Øvrige antagelser: Enlig med personfradrag kr., standardfradrag kr., skattesats 37 pct. og husleje kr. På grundlag af de gennemsnitlige disponible indkomster for forskellige uddannelsesniveauer og studerende er den privatøkonomiske effekt af uddannelsesindsatsen i form af ændring i disponibel indkomst ved forskellige uddannelsesniveauer illustreret i figur til 17 årige studerende har under det første uddannelsesår en højere disponibel indkomst, end hvis de ikke havde begyndt en uddannelse. I de efterfølgende studieår, vil den disponible indkomst som studerende være godt kr. mindre årligt, end hvis de ikke havde begyndt en uddannelse. 473

474 Figur Privatøkonomisk effekt af uddannelsesindsats ændret disponibel indkomst Specialarbejder uddannelse mm. Kort videregående uddannelse Faglig grunduddannelse Lang videregående uddannelse Kilde: Egne beregninger Figur viser de akkumulerede gennemsnitlige ændringer i den disponible indkomst af at have taget en uddannelse. Figur Akkummulerede privatøkonomiske effekter af uddannelsesindsats ændret disponibel indkomst Specialarbejder uddannelse mm. Faglig grunduddannelse Kort videregående uddannelse Lang videregående uddannelse Kilde: Egne beregninger 474

475 Figur giver et billede af, hvornår den øgede indkomst efter uddannelse vil kompensere for den lave indkomst man har haft under uddannelse. Kommissionens beregninger er foretaget frem til Men figur indikerer, at der efter 2030 vil være betydelige privatøkonomiske gevinster for alle grupper, der i 2012 påbegynder en uddannelse og gennemfører den. Gevinsten er stigende med tiden. Samfundsmæssige effekter For samfundet bidrager en bedre uddannet arbejdsstyrke til den generelle velstand, men det har også en betydelig effekt på de offentlige finanser. Denne effekt er stor, da sådanne indkomststigninger både giver anledning til øgede offentlige indtægter via skatter men også mindre offentlige udgifter til offentlig hjælp, boligsikring, børnetilskud m.m. i takt med, at flere bliver selvforsørgende på et rimeligt niveau. Investeringen i uddannelsesindsatsen indebærer også en række udgifter. Udgifterne inkluderer større udgifter til uddannelsesstøtte, større udgifter til den løbende drift af uddannelsessystemet, færre skatteindtægter mens personerne er under uddannelse samt engangs og vedligeholdelsesinvesteringer til kollegier og undervisningslokaler. Samfundsmæssige udgifter Tabt skatteprovenu samt udgifter til uddannelsesstøtte, boligsikring og løbende driftsudgifter beregnes på baggrund af det højere antal studerende. Stigningen i antallet af studerende er korrigeret som følge af et forventet frafald. Når planen i 2021 er fuldt indfaset, vil uddannelsessystemet rumme 803 ekstra studerende. Figur Styrket uddannelsesindsats medfører et stigende antal studerende Kilde: Egne beregninger I alt Faglig grunduddannelse Lang videregående uddannelse Specialarbejder uddannelse mm. Kort videregående uddannelse 475

476 De løbende udgifter og engangs og vedligeholdelsesinvesteringer til kollegier og undervisningslokaler er illustreret i figur De årlige udgifter pr. studerende pr. år er sat til kr. eksklusiv uddannelsesstøtte 67. Engangsinvesteringen til kollegier er sat til 300 mio. kr. fordelt på 4 år, mens den løbende renovering af de nye kollegier sættes til 30 mio. kr. årligt. Merudgifter til undervisningslokaler fastsættes til 5 mio. kr. årligt. I år 2021, når uddannelsesindsatsen er fuldt indfaset, vil udgifterne stabilisere sig på et samlet niveau på 123 mio. kr. Figur Løbende udgifter og engangs og vedligeholdelsesinvesteringer Mio. kr., 2010 priser Kilde: Egne beregninger Skatteprovenu, SU, boligsikring og driftsudgifter Kollegier Undervisningslokaler Samfundsmæssige gevinster De direkte gevinster af uddannelsesindsatsen kommer først og fremmest via et større skatte og afgiftsprovenu og gennem færre udgifter til offentlige ydelser som offentlig hjælp, boligsikring og børnetilskud. Gevinsterne indtræffer først efter en årrække. Personer med en lang videregående uddannelse vil først 11 år efter uddannelsens start blive nettobidragsydere til samfundet gennem øgede skatter og afgifter, mens provenueffekten for en person med en faglig grunduddannelse allerede sker efter 5 år. En person med en lang videregående uddannelse vil dog som følge af en højere indkomst også bidrage med et højere skatteprovenu. På baggrund af uddannelsesindsatsens øgede antal færdiguddannede, kan det større skatte og afgiftsprovenu og faldet i udgifter til boligsikring beregnes. Figur nedenfor viser den tidsmæssige profil for indtægterne fordelt på de forskellige uddannelser. 67 I Hjemmestyrets publikation Fremgang gennem uddannelse og kompetencer fra 2004 anslog man de årlige driftsudgifter, inklusiv uddannelsesstøtte, til ca kr. 476

477 Mens udgifterne stabiliserer sig når uddannelsesplanen er fuldt indfaset, vil indtægterne fortsætte med at stige fordi en større og større del af befolkningen vil have fået en uddannelse. Figur Øget skatte og afgiftsprovenu og færre udgifter fra boligsikring Mio. kr., 2010 priser I alt Specialarbejder uddannelse mm. Faglig grunduddannelse Kort videregående uddannelse Lang videregående uddannelse Kilde: Egne beregninger Samfundsmæssig nettoeffekt I 2012 vil andelen af en ungdomsårgang med en uddannelse udover grundskoleniveau være på ca. 50 %. Kommissionens styrkede tidlige uddannelsesindsats medfører isoleret set, at andelen af en årgang med en uddannelse over grundskoleniveau stiger til 75 %. Herudover kommer den stigning, der under alle omstændigheder ville være kommet uden den øgede indsats. Indsatsen bidrager således med at muliggøre Uddannelsesplanens målsætning om, at 2/3 af arbejdsstyrken skal have en kompetencegivende uddannelse. Målsætningen om, at andelen allerede skal være 2/3 i 2020 fremstår, selv med kommissionens yderligere indsats, dog stadig for optimistisk. I figur sammenfattes de samfundsøkonomiske resultater. Figuren viser udviklingen i indtægterne og udgifterne samt nettoeffekten af uddannelsesindsatsen frem til år De øgede afledte indtægter af uddannelsesindsatsen overstiger de løbende udgifter omkring år 2032, og indtægterne vil fortsætte med at stige de følgende år. 477

478 Figur Provenukonsekvenser af styrket uddannelsesindsats Mio. kr., 2010 priser Nettoprovenu Udgifter Indtægter Kilde: Egne beregninger De positive samfundsøkonomiske gevinster ved den ekstra uddannelsesindsats vil først vise sig på langt sigt. Det er som følge af afkastet af uddannelse først rigtigt viser sig på den anden side af kommissionens tidshorisont, som er frem til og Anlægges en længere tidshorisont, vil investeringen i uddannelsesindsatsen give et betragteligt overskud. Udover de direkte gevinster der er medregnet her, vil en styrket uddannelsesindsats også have betydelige indirekte positive effekter. På arbejdspladsen øges produktiviteten også for kollegerne ligesom en uddannelse vil forbedre mulighederne for at give sine børn en tryg opvækst og dermed øge chancerne for, at næste generations uddannelsesniveau kan stige endnu mere. Et højere uddannelsesniveau bidrager også mærkbart til at mindske uligheden i samfundet. Personer uden uddannelse har generelt de laveste indkomster. Derfor vil flere uddannede bidrage mærkbart til at mindske uligheden i indkomstfordelingen. De dynamiske fordelingseffekter af en styrket uddannelsesindsats kan illustreres ved at flere flytter længere op i indkomstfordelingen. Figur viser denne flytning. I år 2020 vil personer være flyttet fra en gennemsnitlig bruttoindkomst på omkring kr. til væsentligt højere indkomstniveauer. I år 2025 vil personer oppebære en højere indkomst. Der vil naturligvis også være en midlertidig bevægelse der trækker i den anden retning, idet personer under uddannelse vil have en lavere indkomst. Denne lavere indkomst vil dog blot være midlertidig og er derfor ikke medtaget i figuren. 478

479 Figur I år 2025 er flere flyttet længere op i indkomstfordelingen Ændret antal personer ved forskellige gennemsnitlige bruttoindkomster Gennemsnitlige bruttoindkomster, 2010 niveau Kilde: Egne beregninger Overordnet er konklusionen, at når mange får en uddannelse bliver der færre med lave indkomster. Dermed bliver fordelingen af indkomsterne mere jævn og det samlede velstandsniveau stiger Statiske fordelingseffekter Den samlede forslagspakke er meget omfattende, og der foreligger ikke et datagrundlag samt et modelapparat, der muliggør en samlet fordelingsanalyse. Det følgende fokuserer på ændringer på skatte og boligområdet for at vurdere effekterne på rådighedsbeløb (markedsindkomst + sociale ydelser skatter nettoboligudgifter). Det primære sigte i sammensætningen af den samlede forslagspakke har været at sikre, at lavindkomstfamilier ikke rammes. Fordelingsanalyserne viser ændringer i rådighedsbeløb som følge af forslagspakken i forhold til situationen med dagens regler. I fortolkningen af sådanne fordelingsanalyser skal det erindres, at status quo ikke er en mulighed. Alternativet til forslagspakken er ikke at forsætte med uændrede regler, men i stedet at skulle foretage drastiske besparelser eller skattestigninger, jfr. den passive strategi beskrevet tidligere. Den passive strategi i form af en generel skattestigning (eller generelle besparelser) vil ramme alle familier og hårdere end kommissionens forslagspakke. En snæver betragtning af den statiske fordelingsanalyse giver derfor ikke et retvisende billede af, hvorledes situationen vil udvikle sig fremadrettet. Brugbarheden af den statiske fordelingsanalyse er således primært knyttet til at sikre sig mod en her og nu forringelse i situationen for lavindkomstgrupper. 479

480 For forskellige familietyper beregnes rådighedsbeløb under hensyntagen til reformer af personbeskatningen, husleje/boligomkostninger, boligsikring og børnetilskud. Beregningerne er lavet for forskellige familietyper, jfr. nedenfor. Den gennemsnitlige skattesats sænkes fra 43 % på 37 %. Det årlige standardfradrag og personfradrag på henholdsvis kr. og kr. per person samles i et personfradrag på kr. Kapitalafkastet i huslejeberegningen stiger årligt med 0,5 procentpoint over 6 år fra 1,5 % til 4,5 %. Det årlige kapitalafkast antages at stige som vist i tabel 12.5, når forhøjelsen af kapitalafkastet er fuldt indfaset. Tabel Kapitalafkast i offentlige lejeboliger før og efter reform 50 kvm 75 kvm Kapitalafkast 1,5 % Kapitalafkast 4,5 % Stigning Udbetaling og aftrapning af boligsikring og børnetilskud beregnes som udgangspunkt efter de gældende regler i Efter reformen bliver de beregnet som følger: Boligsikring for husstandsindkomster mellem kr. udgør 95 %, 96 % og 97 % af huslejen for husstande med henholdsvis 0, 1 og 2 børn. Boligsikringen aftrappes med 25 % fra husstandsindkomst på over kr. Maksimal boligsikring per år sættes til kr. Det årlige børnetilskud antages kr. for første barn og kr. per barn derudover. Børnetilskuddet aftrappes med 5 % fra husstandsindkomst på over kr. og med 30 % på over kr. Rådighedsbeløb beregnes som indkomst efter skat + boligsikring + børnetilskud husleje. For ejerboliger er der taget udgangspunkt i en allerede etableret boligejer, hvor boligen er finansieret efter de nugældende regler. Denne boligejer bliver ikke berørt af forslagene om ændrede vilkår for offentlige boliglån, men derimod af udfasningen af rentefradraget (for en generel diskussion af effekter af forslagene på boligområdet; se kapitel 4). Renten er antaget til 6,0 % p.a. Rentefradragsretten udfases over 10 år. Virkningen af de ændrede regler for fradrag af renteudgifter indgår dels i beregningen med 1. års effekter, men også når rentefradraget er fuldt udfaset efter det 1. år. Familietypeeksemplerne for både leje og ejerboliger indeholder ikke husstandstyper med meget lave indkomster. Det er dels som følge af der er et statistisk problem i forhold til familier med en meget lav årlig indkomst, men også fordi disse husstande vil være berettiget til offentlig hjælp qua deres lave indkomst. De kan ikke tilgodeses via skatteomlægninger og boligsikring fordi de i udgangspunktet har en lav nettohusleje og kun betaler lidt eller ingenting i skat. I tabel 12.6 fremgår ændringen i rådighedsbeløb for forskellige husstandstyper før og efter forslagspakken opgjort for familier i lejebolig. I tabel 12.7 er ændringen i rådighedsbeløbet dekomponeret på skat, boligsikring, husleje og boligsikring. 480

481 Tabel 12.6 viser, at de fleste af husstandstyperne vil opnå en betydelig stigning i deres rådighedsbeløb efter reformen. De der vil opleve en nedgang i deres rådighedsbeløb efter reformen vil typisk være enlige med en relativt høj indkomst og par med mellemindkomster. Tabel 12.6 Rådighedsbeløb for husstande i lejebolig før og efter reform Husstandstype Indkomst Rådighedsbeløb: Før reform Efter reform Ændring i rådighedsbeløb Enlig førtidspensionist uden børn i 50 m 2 bolig Enlig alderspensionist uden børn i 50 m 2 bolig Førtidspensionistpar uden børn i 50 m 2 bolig Alderspensionistpar uden børn i 50 m 2 bolig Enlig SIK ufaglært med 1 barn i 50 m 2 bolig Enlig HK uden børn i 50 m 2 bolig Enlig AC fuldmægtig med 1 barn i 50 m 2 bolig SIK par ufaglært med 1 barn i 50 m 2 bolig SIK par faglært med 2 børn i 75 m 2 bolig Par, lærer og pædagog med 1 barn 75 m 2 bolig Fiskerfamilie med 2 børn i 75 m 2 bolig Par, kontorchef og pædagog uden børn i 75 m 2 bolig Noter: 1. Det er antaget, at pensionisterne modtager højeste pensionsbeløb og alle har bi indkomst på kr. pr. person. 2. For fiskerfamilien antages, at manden har en høj indkomst som ansat på en trawler i det havgående fiskeri Kilde: Egne beregninger For f.eks. pensionister vil rådighedsbeløb stige som følge af den lavere skattebetaling, og fordi stigningen i boligsikringen for disse husstande mere end opvejer den højere husleje. Husstande med højere indkomster vil få en stigning i deres rådighedsbeløb som følge af at lavere skattebetaling mere end opvejer den højere husleje. Tabel 12.7 Dekomponering af ændringen i rådighedsbeløb fra tabel 12.6 Ændring i: Husstandstype skat boligsikring husleje børnetilskud Enlig førtidspensionist uden børn i 50 m 2 bolig Enlig alderspensionist uden børn i 50 m 2 bolig Førtidspensionistpar uden børn i 50 m 2 bolig Alderspensionistpar uden børn i 50 m 2 bolig Enlig SIK ufaglært med 1 barn i 50 m 2 bolig Enlig HK uden børn i 50 m 2 bolig Enlig AC fuldmægtig med 1 barn i 50 m 2 bolig SIK par ufaglært med 1 barn i 50 m 2 bolig SIK par faglært med 2 børn i 75 m 2 bolig Par, lærer og pædagog med 1 barn 75 m 2 bolig Fiskerfamilie med 2 børn i 75 m 2 bolig Par, kontorchef og pædagog uden børn i 75 m 2 bolig Kilde: Egne beregninger 481

482 Overordnet betragtet er hovedlinjen i forslagspakkens betydning for lejere, at det bliver dyrere at bo, men til gengæld bliver belønningen for at arbejde højere. I tabel 12.8 fremgår ændringerne i rådighedsbeløb før og efter reformpakken for husstandstyper i ejerboliger. Ændringerne i rådighedsbeløbet er opgjort for de eksisterende boligejere, der ikke bliver berørt af forslagene om ændrede vilkår for offentlige boliglån, jfr. kapitel 4. I tabel 12.8 er antallet af husstandstyper reduceret i forhold til tabel 12.6, da flere af husstandstyperne i tabel 12.6 ikke har en tilstrækkelig høj indkomst til at kunne opnå godkendelse til at optage lån til køb af ejerbolig. Desuden gælder der for alderspensionister i ejerbolig, at størstedelen har så lave renteudgifter, at udfasningen af rentefradraget ikke er relevant at analysere for denne gruppe. For kommende boligejere (førstegangskøbere) vil ændringerne i rådighedsbeløbet være påvirket både af de direkte effekter af forslagene diskuteret her, de ændrede vilkår for offentlige boliglån og af eventuelle påvirkninger af boligpriserne, jfr. kapitel 4. Ændringen i rådighedsbeløbet for husstandene i ejerboliger er ikke dekomponeret på tilsvarende vis som lejeboligerne, da ændringen i rådighedsbeløbet næsten udelukkende vedrører en ændring i skattebetalingen. Det er således kun den enlige AC fuldmægtig, der oplever en ændring af rådighedsbeløbet, som ikke udelukkende stammer fra en ændring i skattebetalingen. Det er i form af den enlige AC fuldmægtig oplever en nedgang i børnetilskuddet fra til 150 kr. årligt. Tabel 12.8 Rådighedsbeløb for husstande i ejerbolig før og efter reform Husstandstype 1. årseffekt: Indkomst Rådighedsbeløb: Før reform: Efter reform: Ændring i rådighedsbeløb Enlig AC fuldmægtig med 1 barn i 50 m 2 bolig SIK par ufaglært med 1 barn i 50 m 2 bolig SIK par faglært med 2 børn i 75 m 2 bolig Par, lærer og pædagog med 1 barn 75 m 2 bolig Fiskerfamilie med 2 børn i 75 m 2 bolig Par, kontorchef og pædagog uden børn i 75 m 2 bolig årseffekt: Enlig AC fuldmægtig med 1 barn i 50 m 2 bolig SIK par ufaglært med 1 barn i 50 m 2 bolig SIK par faglært med 2 børn i 75 m 2 bolig Par, lærer og pædagog med 1 barn 75 m 2 bolig Fiskerfamilie med 2 børn i 75 m 2 bolig Par, kontorchef og pædagog uden børn i 75 m 2 bolig Noter: 1. For fiskerfamilien antages, at manden har en høj indkomst som ansat på en trawler i det havgående fiskeri. 2. Reformpakken medfører, at værdien af rentefradraget udgør 37 % det 1. år og herefter reduceres lineært over 10 år. 3. Ejerboligen på 50 m 2 er antaget at have en værdi på kr., mens en bolig på 75 m 2 er antaget at have en værdi på kr. Kilde: Egne beregninger 482

483 Tabel 12.8 viser, at boligejerne vil opleve en væsentlig stigning i deres rådighedsbeløb det 1. år efter reformen, mens ændringen i rådighedsbeløbet generelt vil være mere afdæmpet når retten til at fradrage renteudgifter er fuldt udfaset efter 10 år. Forbedringen vil generelt blive større jo højere indkomsten er, da skattelettelsen opvejer tabet ved at værdien af rentefradraget udfases. Det skal understreges, at ændringerne i rådighedsbeløbet er opgjort for de eksisterende boligejere, der ikke bliver berørt af mange af forslagene for boligområdet, men det gør kommende boligejere. De nuværende boligejere må til gengæld forventes at blive ramt af det formuefald forslagene for boligområdet må forventes at betyde som følge af lavere huspriser. Generelt kan det udledes af fordelingsanalysen for såvel lejere og ejere, at det bliver dyrere at bo, men til gengæld mere attraktivt at arbejde. Desuden bliver lavindkomstgrupper generelt bedre stillet, og samtidig har disse et incitament til at øge deres indkomst gennem et øget arbejdsudbud og/eller opkvalificering. Endelig bør det bemærkes, at disse fordelingsanalyser grundet et manglende statistisk grundlag ikke har gjort det muligt at inddrage konsekvenser af foreslåede fradragssaneringer og udvidelser af skattegrundlag Konklusion Det eksisterende velfærds og skattesystem har et holdbarhedsproblem forstået på den måde, at der vil opstå et systematisk finansieringsunderskud. Samtidig er der brug for en særlig indsats på en række områder, herunder især på det sociale og uddannelsesmæssige område. Skatte og Velfærdskommissionen fremlægger en ganske omfattende reformpakke for at løse begge disse hovedproblemer. De to felter er også sammenhængende i den aktive strategi, der ligger til grund for reformpakken i den forstand, at en løsning af de sociale og uddannelsesmæssige problemer på sigt vil medvirke til en forbedring af de offentlige finanser i takt med at flere bliver selvforsørgende med rimelige indtægter. Det vil både skabe grundlag for større skatteindtægter og færre udgifter. I vurderingen af både udgangssituationen, reformbehovet, samt effekterne af den foreslåede reformpakke er der betydelige usikkerhed. En del af denne usikkerhed er knyttet til det faktum, at effekterne af ændret indsats på det sociale og uddannelsesmæssige områder først vil vise sig efter en længere årrække. Samtidig er det statistiske grundlag for en detaljeret effektvurdering ikke til stede, og derfor er vurderingen baseret på en række skøn. Fremtiden vil altid være usikker, og dette er ikke noget argument for ikke at forholde sig til problemerne. Uden planer og mål kommer man ikke til at påvirke den fremtidige udvikling. Men samtidig er det vigtigt at tage usikkerheden alvorligt, og derfor foreslår kommissionen også en række pejlemærker for styringen af den økonomiske politik. Det er vigtigt løbende at følge udviklingen og foretage de nødvendige tilpasninger for at sikre, at man når de langsigtede mål. 483

484 Henvisninger Økonomisk Råd, 2010, Økonomisk Råds Rapport 2010, Nuuk. Skatte og Velfærdskommissionen, 2010a, Fremtidens velfærd og vækst, Diskussionsoplæg, Nuuk. Kan downloades fra Skatte og Velfærdskommissionen, 2010b, Fremtidens velfærd og vækst, Baggrundsrapport, Nuuk. Kan downloades fra Finansministeriets Budgetredegørelse, Kan downloades fra Budgetredegoerelse% aspx Redegørelsen Fremgang gennem uddannelse og kompetenceudvikling, Grønlands Hjemmestyre 2004, udarbejdet af Direktoratet for Kultur, Uddannelse, Forskning og Kirke, Direktoratet for Erhverv, Landbrug og Arbejdsmarked samt Økonomidirektoratet. Redegørelsen kan downloades fra 484