IMPLEMENTERING AF EU DIREKTIVER OG ÆNDRINGER AF JORDFORURENINGSLOVEN

Transkript

1 IMPLEMENTERING AF EU DIREKTIVER OG ÆNDRINGER AF JORDFORURENINGSLOVEN Specialkonsulent, cand. jur. Dorte Balle Hermansen Miljøstyrelsen, Jord & Affald ATV MØDE JORDFORURENING 2007 SCHÆFFERGÅRDEN 14. Juni 2007

2

3 RESUMÉ Denne artikel indeholder en kort redegørelse for i hvilket omfang gennemførelse af 3 EUdirektiver : miljøansvarsdirektivet 1, vandramme 2 - og habitat 3 direktiverne, vil eller kan medføre ændringer af den danske jordforureningslov 4. Artiklen indeholder derudover en kortfattet gennemgang af det forslag til et jordrammedirektiv 5, som EU's medlemsstater forhandler nu. BAGGRUND Den danske jordforureningslov blev vedtaget juni 1999 og trådte i kraft 1. januar Loven indeholder bestemmelser, der danner grundlag for en systematisk og sammenhængende indsats overfor jordforureninger, såvel de forureninger, som det kan påbydes forurenerne at tage sig af, og de forureninger, som det offentlige må håndtere. Jordforureningsloven og administrationen af loven har hidtil kun i meget begrænset omfang været berørt af de i øvrigt mange og på visse områder indgribende ændringer, der er en følge af gennemførelsen af EUs direktiver om beskyttelse af natur og miljø i dansk miljø- og naturbeskyttelseslovgivning. Sådan vil det ikke blive ved med at være. Status er aktuelt, at gennemførelsen af 3 direktiver og resultaterne af en forhandling af et direktivforslag vil eller kan få betydning for loven i form af ændringer af lovens bestemmelser og dens administration. Det drejer sig om miljøansvarsdirektivet, vandramme- og habitatdirektiverne samt forslaget til et jordrammedirektiv. Det forventes, at de mest vidtgående ændringer af jordforureningslovens bestemmelser vil knytte sig til gennemførelsen af miljøansvarsdirektivet. På den baggrund er der i denne artikel primært fokus på at redegøre for indholdet af miljøansvarsdirektivet, og hvad direktivets gennemførelse vil betyde for forurenerens pligt til at afhjælpe jordforureninger fremover. Artiklen indeholder dog derudover et (meget) kort afsnit om mulige ændringer af jordforureningsloven som følge af gennemførelsen af habitat- og vandrammedirektiverne, og en kortfattet gennemgang af det forslag til et jordrammedirektiv, som EU's medlemsstater forhandler nu. 1 Europa-parlamentets og Rådets direktiv 2004/35/EF af 21. april 2004 om miljøansvar for så vidt angår forebyggelse og afhjælpning af miljøskader 2 Europa-parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23. oktober 2000 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger 3 Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter 4 Lov om forurenet jord, jf. lovbekendtgørelse nr. 282 af 22. marts Kommissionens Temastrategi for jordbundsbeskyttelse samt forslag til Europa-Parlamentets og Rådets rammedirektiv om beskyttelse af jordbunden og ændring af direktiv 2004/35 (direktiv om miljøansvar) KOM(2006)232 6 Enkelte af lovens bestemmelser havde dog en udskudt i krafttræden, miljømyndighedernes adgang til at meddele forureneren påbud om afhjælpning af jordforureninger på grundlag af et ubetinget ansvar for forureninger trådte først i kraft pr. 1. januar 2001 og adgangen til at meddele ejerne af de såkaldte villa-olietanke påbud om undersøgelser og afhjælpning af forureningerne trådte i kraft marts 2000 efter, at en forsikringsordning for tankejerne var bragt på plads.

4 MILJØANSVARSDIREKTIVET OG ÆNDRINGER AF JORDFORURENINGSLOVENS KAP. 5 OM PÅBUD TIL FORURENERNE Miljøansvarsdirektivet blev vedtaget april 2004 og fristen for gennemførelsen af direktivet blev fastsat til den 30. april Denne frist er alene overholdt af 3 medlemslande Letland, Litauen og Italien. Også den danske gennemførelse af direktivet er således forsinket og forventes nu at kunne ske pr. 1. januar 2008, se nærmere herom nedenfor i afsnittet, gennemførelse af miljøansvarsdirektivet i dansk ret - ændringer af jordforureningsloven. Om miljøansvarsdirektivet Miljøansvarsdirektivets formål er at forebygge og afhjælpe fremtidige mere alvorlige skader på jord, vand og beskyttede arter og internationale naturbeskyttelsesområder de såkaldte miljøskader. Det grundlæggende princip er, at den, der er ansvarlig for erhvervsmæssige aktiviteter, der indebærer en risiko for miljø eller natur, også skal være ansvarlig for miljøskader eller overhængende fare for miljøskader på miljø og natur som følge af disse erhvervsmæssige aktiviteter. Erhvervsmæssige aktiviteter omfatter privat erhvervsvirksomhed og den offentlige virksomhed, som er sammenlignelig med privat erhvervsvirksomhed, først og fremmest levering af serviceydelser. Den ansvarlige skal forebygge miljøskader eller farer for miljøskader, og hvis miljøskaden er sket, skal den ansvarlige afhjælpe skaden og afholde alle omkostninger i den forbindelse (forureneren-betaler-princippet). Afgørende ved fastlæggelse af direktivets anvendelsesområde er således, hvilke typer af forureninger og andre negative påvirkninger af naturressourcerne, der vil udgøre en miljøskade, og på hvilket ansvarsgrundlag vil de, der driver erhvervsmæssig virksomhed være forpligtet til at forebygge og/eller afhjælpe miljøskader. Miljøskaderne En miljøskade er en alvorlig skade på bestemte beskyttede naturressourcer forårsaget af erhvervsmæssige aktiviteter. En skade er en negativ ændring af en naturressources tilstand, som er konkret og målelig, f.eks. en forurening fra en virksomheds udslip af miljøskadelige stoffer i et vandløb eller fra en lækage i en gylletank. Hvilke naturressourcer, der er beskyttet og at skaden skal være alvorlig, følger af definitionen på miljøskaderne: a) en skade på arter og internationale naturbeskyttelsesområder, der er beskyttet af habitat- og fuglebeskyttelsesdirektiverne. Skaden skal medføre en betydelig negativ påvirkning af opnåelse eller opretholdelse af gunstig bevaringsstatus

5 b) en skade på vandmiljøet, som medfører en betydelig negativ påvirkning af de pågældende vandforekomsters økologiske, kemiske eller kvantitative tilstande eller økologiske potentiale, eller c) en skade på jord, det vil sige en jordforurening, der medfører en betydelig risiko for at menneskers sundhed påvirkes negativt. En alvorlig skade - en betydelig negativ påvirkning? Hvad betyder det, at skaderne skal medføre en betydelig negativ virkning? Det er i arbejdet med gennemførelsen af direktivet i dansk ret lagt til grund, at der med betydelig sigtes både til karakteren og omfanget af miljøskaden. For eksempel vil langvarige påvirkninger af et mindre område i højere grad være betydelig end kortvarige påvirkninger af et stort område. Ved vurdering af, hvad der kan antages at være betydeligt, skal det tages i betragtning, - at kravene til behandling af miljøskadesager, herunder særligt kravene til at afhjælpe skader på beskyttede arter og internationale beskyttelsesområder, er mere belastende for de ansvarlige end de gældende regler - at det skal være muligt for miljø- og naturorganisationer at klage der er altså en forudsætning om, at miljøskade har et karakter og et omfang, der gør, at den er af interesse for det omgivende samfund og ikke blot for de umiddelbart berørte. Disse forhold leder til, at der ved vurderingen af, hvad der er betydeligt, skal overvejes, om skaden og dens omfang kan bære den mere omfattende sagsbehandling, som en miljøskadesag skal igennem. Ansvar for miljøskader Miljøansvarsdirektivet fastlægger 2 ansvarsregimer og dermed 2 pakker med regler om ansvar for og pligter til at forebygge og afhjælpe miljøskader, lidt populært sagt en pakke A og en pakke B. Pakke A. indeholder regler om et ubetinget ansvar for miljøskade og overhængende fare for miljøskade på 1)beskyttede arter og naturtyper, 2) vand og 3) jord. Pakke A skal anvendes i forhold til de erhversmæssige aktiviteter, der er listet i direktivets bilag III. Miljøansvarsdirektivets bilag III indeholder på nuværende tidspunkt 13 punkter 13 typer af aktiviteter, der er reguleret af eksisterende EU-regler, punkterne henviser således til direktiver og en enkelt forordning. Aktiviteterne kan inddeles i 4 grupper: 1. Forurenende aktiviteter - bilag pkt. 1-5, 7-9 og (væsentligst IPPC-direktivet, affaldsrammedirektivet og tilknyttede direktiver samt affaldstransportforordningen, direktiver om transport af farligt gods og vandrammedirektivet)

6 2. Markedsføring, transport, udsætning m.v. af genetisk modificerede organismer bilag pkt.10 og 11 (direktiverne om markedsføring m.v. af GMO.er) 3. Vandindvinding - bilag pkt. 6 (vandrammedirektivet) 4. Vandopdæmning - bilag pkt. 6 (vandrammedirektivet) I pakke A er Forurener-betaler princippet som nævnt udmøntet i et ubetinget ansvar. Det betyder, at den ansvarlige skal betale alle omkostninger i forbindelse med forebyggelse og afhjælpning af miljøskader, uanset om den ansvarlige har begået fejl eller udvist forsømmelse og uanset om erhvervsaktiviteterne var tilladte og alene forårsagede en tilladt påvirkning, f.eks. en tilladt forurening. Direktivet indeholder dog mulighed for visse lempelser af det ubetingede forureneransvar, således at der er ansvar, medmindre forureneren godtgør, at forureningen er en (del) af en udtrykkeligt tilladt udledning, og at der ikke er udvist fejl og/eller forsømmelser. Pakke B indeholder regler om et ansvar for fejl og forsømmelser, der forårsager miljøskade eller overhængende fare for miljøskade på beskyttede arter og naturtyper. Pakke B skal anvendes i forhold til alle andre erhvervsmæssige aktiviteter, end de aktiviteter der er omfattet af miljøansvarsdirektivets bilag III. Pakke B knytter sig habitatdirektivet. Pakke B er kravet om håndhævelse af habitatsdirektivets regler i forhold til en hvilken som helst erhvervsmæssig aktivitet og er et led i virkeliggørelse af den absolutte beskyttelse af arter og naturtyper af fællesskabs betydning, som skal følge af (gennemførelse af) habitatdirektivet. Forebyggelse og afhjælpning af miljøskader Efter miljøansvarsdirektivet er det et krav, at de nødvendige forebyggende foranstaltninger iværksættes, når der er opstået en overhængende fare for en miljøskade, men direktivet indeholder ikke meget præcise krav til eller retningslinier for, hvorledes overhængende fare for miljøskader skal forebygges. Det antages, at det betyder, at det i visse tilfælde vil være til-strækkelig forebyggelse at forhindre f.eks. en forurening i at sprede sig. Det vil ikke altid være nødvendigt at genoprette - at føre naturen tilbage til den hidtidige tilstand. Heller ikke kravet til afhjælpning af miljøskade på jord er meget vidtgående, der kræves alene en afværge af de risici, som en jordforurening indebærer for en aktuel eller allerede godkendt arealanvendelse. Kravet om genopretning efter skete jordforureninger i dansk ret er altså mere vidtgående end direktivets krav i forhold til miljøskader på jord. Derimod stiller miljøansvarsdirektivet væsentligt mere vidtgående krav ved afhjælpning af miljøskade på vand og på beskyttede arter og naturtyper, som skal afhjælpes ved primære, supplerende og kompenserende foranstaltninger.

7 - De primære foranstaltninger skal bringe naturressourcen tilbage til sin hidtidige tilstand, - og hvis dette ikke er muligt, skal supplerende foranstaltninger godtgøre offentligheden for det tab af ressourcer, der ikke genoprettes. - De kompenserende foranstaltninger skal kompensere for den manglende rådighed over naturressourcerne, fra skaden indtræder, til den er genoprettet. De supplerende og kompenserende foranstaltninger skal bestå i yderligere forbedringer på den skadede lokalitet eller, hvis dette ikke er muligt, på en anden lokalitet. Direktivet anviser en særlig metode habitat-ækvivalens-metoden - til at fastsætte omfanget og karakteren af de kompenserende og evt. supplerende foranstaltninger. Den anviste metode er inspireret af den amerikanske habitat-equivalency-analysis, HEA, som er udviklet og anvendes af det amerikanske NOAA 7 ved fastsættelse af krav på afhjælpende foranstaltninger på beskyttede naturressourcer i USA. Gennemførelse af miljøansvarsdirektivet i dansk ret - ændringer af jordforureningsloven. Gennemførelse af miljøansvarsdirektivet i dansk ret vil betyde, at visse mere alvorlige jordforureninger ikke længere skal behandles efter jordforureningslovens regler påbudsreglerne i lovens kap. 5, men efter regler svarende til miljøansvarsdirektivets regler. Da jordforureninger vil være forårsaget af erhvervsmæssige aktiviteter, omfattet af direktivets bilag III (og altså hører hjemme i det såkaldte A-regime, se ovenfor) vil det gælde for de jordforureninger, der indebærer enten en miljøskade eller en overhængende fare for en miljøskade på jord, vandmiljø eller beskyttede arter eller områder. Fremover når direktivet er gennemført i dansk ret - vil det altså blive en del af behandlingen af en jordforureningssag, at der skal tages stilling til, om sagen skal behandles efter de hidtidige gældende regler eller om forureningen er forårsaget af erhvervsmæssige aktiviteter og er så alvorlig, at den skal behandles efter reglerne for miljøskader og overhængende farer for sådanne skader. Som nævnt ovenfor er den danske gennemførelse af miljøansvarsdirektivet forsinket. Miljøministeren fremsatte primo marts lovforslag, der skulle sikre gennemførelse af direktivet i dansk ret, L 175 forslag til lov om ændring af miljøbeskyttelsesloven og forskellige andre love og L 176 forslag til lov om undersøgelse, forebyggelse og afhjælpning af miljøskader (miljøskadeloven). Lovforslagene var meget omfattende - og allerede af den grund ikke meget let tilgængelig læsning. Forslagene blev genstand for en ganske omfattende kritik, særligt fra 3 miljøjurister, der deltog i en høring over forslagene, som var arrangeret af Folketingets Miljø- og Planlægnings Udvalg som led i udvalgets behandling af forslagene. Kritikken resulterede i, at miljøministeren valgte at præsentere en række ændringsforslag. Ministeren gav samtidig tilsagn om en mere omfattende vejledningsindsats og nedsættelse af et udvalg, der skulle overvåge, om og hvordan de nye regler om miljøansvar fungerede. 7 NOAA National Oceanic and Atmospheric Administration, US.

8 Ændringsforslagene blev imidlertid mange 87 og da lovforslagene som nævnt allerede i udgangspunktet var omfattende og ganske komplicerede valgte ministeren imidlertid at trække lovforslagene tilbage. Lovforslagene er derfor ikke færdigbehandlet i den netop afsluttede folketingssamling, men forventes genfremsat allerførst i den nye samling altså oktober 2007 efter indarbejdelse af ændringsforslag og en fornyet offentlig høring over lovforslagene. Miljøministeren har tilkendegivet, at de lovforslag, der genfremsættes i oktober 2007 vil blive udformet med udgangspunkt i de politiske valg, og den politiske ramme der ligger til grund for L 175 og L 176. De politiske præmisser bag forslagene har været ønsket om en afbalanceret gennemførelse af direktivet i dansk lovgivning. De lovforslag, der genfremsættes udformes fortsat efter følgende overordnede principper: - Der lovgives ikke med tilbagevirkende kraft. - Det eksisterende miljøbeskyttelsesniveau fastholdes, dvs., at lovforslagene ikke må indebære en reduktion af det højere danske miljøbeskyttelsesniveau, der hvor direktivet er knap så ambitiøst. - Direktivets muligheder for at lempe og justere det ubetingede ansvar anvendes, hvor det er hensigtsmæssigt ud fra en samfundsinteresse eller en rimelighedsbetragtning, herunder at udtrykkeligt tilladte aktiviteter undtages fra det strenge ansvar efter direktivet og, at der indføres et producentansvar på udvalgte områder. Den grundlæggende struktur systematik i lovforslagene forventes også bevaret. L 175 og L 176 var udformet med følgende udgangspunkt: Når der opstod en forurening eller en anden negativ påvirkning af en naturressource, skulle den tilsynsmyndighed, der allerede i dag er ansvarlig for håndhævelse af den lov, som gælder for forureningen eller påvirkningen afgøre om, forureningen eller påvirkningen var så alvorlig, at den indebar en miljøskade eller en overhængende fare for en miljøskade. Hvis tilsynsmyndigheden typisk en kommunalbestyrelse så afgjorde, at der var en miljøskade eller en overhængende fare for en miljøskade, skulle sagens behandling overgå til et miljøcenter, som skulle udstede påbud om bl.a. forebyggende og afhjælpende foranstaltninger. L 176 (miljøskadeloven) definerede, hvad en miljøskade var og indeholdt regler om påbud om undersøgelse, forebyggelse og afhjælpning af miljøskader og ligesom L 175 regler om klageadgang og mulighederne for at kræve, at myndighederne træffer foranstaltninger, og regler om, hvad den ansvarlige umiddelbart er forpligtet til. Lovforslaget L 175 ville ændre 15 love, som er berørt af gennemførelsen af miljøansvarsdirektivet og indeholder reglerne om behandling af en sag om en forurening eller anden negativ påvirkning, indtil det tidspunkt hvor der træffes en afgørelse om, at der foreligger en miljøskade eller en overhængende fare for en miljøskade og hvem der er ansvarlig herfor. Dette lovforslag

9 indehold samtidigt nye regler, der vil ensarte ansvaret for og behandlingen af jordforureningssager og andre forureningssager fremover. L 175 ville således give tilsynsmyndigheden hjemmel til at afgøre, hvornår der forelå en miljøskade eller en overhængende fare for en miljøskade, og hvem der var ansvarlig for den. Det indeholdt regler om, hvad den ansvarlige umiddelbart var forpligtet til, regler om klageadgang og om muligheden for at få rejst en sag om, hvorvidt der er en miljøskade eller ej. L 175 ville også ensarte reglerne for behandling af forureninger og i den forbindelse overføre jordforureningslovens påbudskapitel til miljøbeskyttelsesloven, som herefter ville indeholde alle de relevante regler om forurenerens forpligtelser i forhold til jordforureninger og andre forureninger (som ikke indebærer miljøskader eller overhængende fare herfor). GENNEMFØRELSE AF VANDRAMME- OG HABITATDIREKTIVERNE I DANSK RET MULIGE ÆNDRINGER AF JORDFORURENINGSLOVEN Det vurderes p.t. om det vil være nødvendigt og hensigtsmæssigt at ændre af jordforureningsloven, sådan at der i højere grad kan tages højde for behovet for en offentlig indsats på forurenede arealer af hensyn til opnåelse af miljømålene for vandområder og muligt tillige af hensyn til opnåelsen af gunstig bevaringsstatus i de internationale naturbeskyttelsesområder. Jordforureningsloven indeholder allerede mulighed for at prioritere en indsats, hvor tungtvejende hensyn til det omgivende miljø nødvendiggør en sådan prioritering. Det antages i den sammenhæng, at hensyn til overfladevandområder og naturbeskyttelsesområder af fællesskabsbetydning kan være sådanne tungtvejende hensyn, men det vurderes, at der kan være behov for, at regionerne i videre omfang end nu skal kunne prioritere en offentlig indsats af hensyn til i hvert tilfælde overfladevandsområder. Om og i hvilket omfang, dette vil være tilfældet er under udredning. Om forslaget til et jordrammedirektiv Kommissionen sendte den 25. september2006 en temastrategi om beskyttelse af jord til Rådet. Kerneelementet i strategien er et forslag til jordrammedirektiv. Direktivforslaget fokuserer på miljøproblemer, som følge af bl.a. jorderosion, tab af organisk materiale, forhøjelse af jordens indhold af salte samt jordskred og egentlig jordforurening. Forslaget indeholder rammebestemmelser for at beskytte jordbunden og forebygge forringelse af jorden som ressource for naturværdier, biodiversitet og jord- og skovbrug. Direktivet foreslår et fælles metodisk grundlag for, at der i medlemslandene opstilles nationale strategier til at imødegå en sådan forringelse af jordressourcen. Dvs. kortlægning af risikoområder for de pågældende forringelsesfaktorer efter ensartede kriterier og udarbejdelse af indsatsprogrammer med risikoreduktionsmål samt tids- og finansieringsplan for indsatsen. De enkelte medlemsstater fastsætter selv passende niveau for målsætning og rækkevidde af indsatsprogrammerne. Reguleringsmæssigt falder forslaget i to hovedbestanddele: Én vedrørende indsatsen over for jordforurening og én vedrørende indsatsen over for erosion, tab af organisk materiale, jordpakning, tilsaltning og jordskred

10 For så vidt angår jordforurening, skal medlemsstaterne i forebyggelsesøjemed gennemføre rimelige, men i øvrigt ikke nærmere specificerede foranstaltninger for at begrænse tilførsel af farlige stoffer til jorden, dog ikke forurening der skyldes luftbåren forurening eller exceptionelle naturfænomener. Med hensyn til allerede forurenede arealer skal medlemslandene udarbejde en liste over forurenede grunde og en national oprydningsstrategi. Forslaget stiller endvidere krav om udarbejdelse af statusrapport i forbindelse med salg af potentielt forurenede grunde. Direktivets forslag om jordforurening dækkes i stor udstrækning af den nuværende jordforureningslov. Der er dog forslag om en statusrapport ved salg af ejendomme, hvor der har været en potentielt forurenende aktivitet. Direktivets forslag om kortlægning vil desuden betyde et øget krav om forureningsundersøgelser, som dog i stor udstrækning vil kunne dækkes af undersøgelser i forbindelse med statusrapporten