Varmeforsyningslovens prisregulering og etableringskrav

Transkript

1 N O T AT 20. februar 2014 Ref. rvn/fbe Forsyning Side 1/5 Varmeforsyningslovens prisregulering og etableringskrav 1. Definition af et kollektivt varmeforsyningsanlæg Varmeforsyningsloven (VFL) regulerer kollektive varmeforsyningsanlæg: Ved kollektive varmeforsyningsanlæg forstås: virksomhed, der driver anlæg med det formål at levere energi til bygningers opvarmning og forsyning med varmt vand, og som har en kapacitet på mere end 0,25 MW. Definition Ved kollektive varmeforsyningsanlæg forstås: virksomhed, der driver anlæg med det formål at levere energi til bygningers opvarmning og forsyning med varmt vand (VFL 2). De anlæg, der er omfattet, bliver opsummeret i VFL 2. Det handler kort sagt om: 1. biogas/brintanlæg, såvel produktions- som fremføringsanlæg (VFL 2, stk. 1, nr. 1) 2. fremføringsanlæg, dvs. transmissions- og distributionsnettene (VFL 2, stk. 1, nr. 2) 3. produktionsanlæg, herunder kraftvarmeanlæg med en eleffekt på 25 MW eller derunder (VFL 2, stk. 1, nr. 3), og 4. blokvarmecentraler, dvs. anlæg der er etableret i forbindelse med et større byggeri, hvis formål er at forsyne en lukket kreds eller forudbestemt antal brugere (VFL 2, stk. 1, nr. 4). Kraftvarmeanlæg, herunder affaldsforbrændingsanlæg, med en eleffekt over 25 MW er omfattet af elforsyningsloven. Når de leverer varme til det indenlandske marked skal de dog overholde varmeforsyningslovens prisbestemmelser. Bagatelgrænse Der gælder en bagatelgrænse. Produktionsanlæg, der har en varmekapacitet på under 0,25 MW eller fremføringsanlæg, hvor de produktionsanlæg, der leverer til anlægget, sammenlagt har en varmekapacitet på under 0,25 MW er ikke kollektive varmeforsyningsanlæg, og reguleres dermed ikke af varmeforsyningsloven.. Andre formål end rumopvarmning eller forsyning med varmt brugsvand Virksomheder, der leverer energi til andre formål end rumopvarmning eller forsyning med varmt brugsvand, er ikke kollektive varmeforsyningsanlæg. Side 1

2 Når et anlæg bliver anvendt til både rumopvarmning/varmt brugsvand og andre formål, er anlægget ikke omfattet af varmeforsyningsloven, hvis over halvdelen af energiforbruget anvendes til andre formål. Hvis over halvdelen af energiforbruget derimod anvendes til rumopvarmning/varmt brugsvand eller fjernvarme, er der tale om et kollektivt varmeforsyningsanlæg. 2. Varmeforsyningslovens prisregulering Prisen på opvarmet vand, damp eller gas er som udgangspunkt den laveste af: 1. den omkostningsbestemte pris inklusiv evt. overskud, 2. substitutionsprisen, eller 3. kun for affaldsvarme: et af Energitilsynet udmeldt prisloft Den omkostningsbestemte pris VFL indeholder det såkaldte hvile i sig selv-princip. Efter VFL 20, stk. 1, må virksomheder, som er omfattet af bestemmelsen, i priserne for levering af opvarmet vand, damp eller gas bortset fra naturgas til det indenlandske marked kun indregne nødvendige omkostninger. Afsætning af varme i praksis - substitutionsprisen Varmeproduktionsvirksomheder kan i praksis ikke afsætte varmen til den omkostningsbestemte pris inklusiv evt. overskud, hvis aftageren kan få varmen billigere hos en anden leverandør. Hvile i sig selv-princippet medfører i dette tilfælde, at aftageren kun vil købe varmen til den pris, som den billigste leverandør tilbyde det til: substitutionsprisen. I praksis vil en virksomhed derfor kun kunne afsætte varme, når prisen er lig med eller lavere end alternativet i området (substitutionsprisen). Modsat vil den virksomhed, der har den laveste varmepris altid være sikret afsætning af varmen (så længe den ikke overstiger varmebehovet). For fjernvarmenet, hvor der er flere varmeleverandører, er der dermed reel konkurrence om afsætning af varme. Affaldsforbrænding - prisloftet Affaldsforbrændingsanlæg er derudover underlagt et af Energitilsynet udmeldt prisloft. Affaldsforbrændingsanlæg kan således afsætte varme til den laveste af enten den omkostningsbestemte pris, substitutionsprisen eller prisloftet. Reguleringen med maksimalpriser for affaldsforbrændingsanlæg er nedlagt i bekendtgørelse nr af 17. december 2012 (prisloftbekendtgørelsen). Energitilsynet foretager den faktiske beregning af prislofterne. Prisloftet udmeldes hvert år den 15. oktober. Efter den nye beregningsmodel fra 2012 fastlægges prisloftet til gennemsnitsprisen for opvarmet vand produceret på et centralt kraftvarmeværk. Prisloftbekendtgørelsen for affaldsvarme gælder for leveringsaftaler, der indgås mellem affaldsforbrændingsanlæg og varmeproduktions- eller distributionsanlæg. Det er antaget, at levering til transmissionsanlæg også er omfattet. Som affaldsforbrændingsanlæg forstås alle affaldsforbrændingsanlæg, der er godkendt til forbrænding af affald efter miljøbeskyttelsesloven. Der skal være tale om opvarmet vand eller damp, som bliver produceret ved forbrænding af affald. Anlæg til forbrænding af farligt affald er undtaget fra prisloftbekendtgørelsen. Side 2

3 Hvilke anlæg er omfattet af VFL s prisregulering? De virksomheder, der er omfattet af VFL 20, som indeholder prisreguleringen, er kollektive varmeforsyningsanlæg og industrivirksomheder, kraftvarmeværker med en eleffekt over 25 MW samt geotermiske anlæg mv. Prisreguleringen gælder kun for levering af opvarmet vand, damp eller gas, der leveres til det indenlandske marked med det formål at levere energi til rumopvarmning og forsyning med varmt brugsvand. Dvs. at opvarmet vand, damp og gas leveret til procesformål som udgangspunkt ikke er omfattet. Der er en undtagelse for levering af opvarmet vand (ikke damp) til procesformål fra de centrale kraftvarmeværker. Denne levering er også omfattet af prisreguleringen. Anlæg med en forenet produktion På anlæg med en forenet produktion (f.eks. affaldsforbrændingsanlæg, kraftvarmeanlæg, varme-/køleanlæg og anlæg der leverer både rumvarme og procesvarme) indebærer prisreguleringen, at omkostningerne skal udskilles i særomkostninger til varme og evt. andre aktiviteter for at beregne varmeprisen. Fællesomkostninger skal fordeles via en fordelingsnøgle. Der er ikke fastsat regler om fordeling af fællesomkostninger. I elforsyningsloven er det dog fastlagt, at der skal være tale om en rimelig fordeling. Energitilsynet holder desuden efter varmeforsyningsloven tilsyn med, at varmepriserne er rimelige. Ved L 345, som er trådt i kraft den 5. juni 2014, er der indsat en lovhjemmel for klima- og enegriministeren til at kunne fastsætte regler om omkostningsfordeling (i VFL 20, stk. 3). Det er ved forberedelse af lovforslag L 177, som er fremsat i FT den 25. marts 2015, besluttet, at udmøntning af VFl 20, stk. 3, skal afvente arbejdet med overordnede problemstillinger vedr. kraftvarmekravet og elforsyningssikkerhed. Kraftvarmeanlæg, der er kollektive varmeforsyningsanlæg, vil i øvrigt kunne føre ét regnskab efter praksis fra Energitilsynet, hvis indtægterne fra elproduktionen anvendes til at nedsætte varmeprisen. Muligheden for ikke at foretage regnskabsmæssig adskillelse ændres ifølge Energitilsynet ikke af det forhold, at det ikke kan udelukkes, at elproduktionen isoleret set i perioder ikke hviler i sig selv. Baggrunden for udvikling af denne praksis for kraftvarmeanlæg, der er kollektive varmeforsyningsanlæg omfattet af VFL, er at undgå, at kommunalt og forbrugerejede virksomheder, som udgør størstedelen af varmemarkedet, og som ikke har fortjeneste for øje, ikke bliver unødig administrativt belastet ved at føre to regnskaber. Lovforslag L 177, som er fremsat den 25. marts 2015, indeholder mulighed for, at levering til rumvarmeformål og procesformål kan udøves i et selskab og uden regnskabsmæssig adskillelse, hvis der er tale om samme produkt (gas eller varme), der leveres til forskellige formål og hele leveringen sker i overensstemmelse med prisreguleringen. Hvis en virksomhed omfattet af prisreguleringen har andre aktiviteter, som ikke sker i forenet produktion med varme/gas, kræver prisreguleringen generelt en selskabsmæssig adskillelse af disse aktiviteter fra varme, medmindre der er tale om en sideordnet aktivitet. Det er Energitilsynet, der kan træffe afgørelse om, hvornår en aktivitet kan betragtes som en sideordnet aktivitet. Hvis en aktivitet er en sideordnet aktivitet, skal der normalt i det mindste ske en regnskabsmæssig adskillelse af aktiviteten fra varme. Det vurderes som udgangspunkt hensigtsmæssigt, at der altid ske mindst en regnskabsmæssig adskillelse af varme/gas fra andre aktiviteter, bortset fra ved levering til rumvarme/proces (forudsat at begge dele så er omfattet af prisreguleringen). Det er ved forberedelse af lov- Side 3

4 forslag L 177, som er fremsat i FT den 25. marts 2015, besluttet, at evt. krav om selskabs- og regnskabsmæssig adskillelse skal afvente arbejdet med overordnede problemstillinger vedr. kraftvarmekravet og elforsyningssikkerhed. Vedvarende energianlæg, der leverer til et kollektivt varmeforsyningsanlæg, må indkalkulere et overskud i prisen Når et vedvarende energianlæg leverer til et kollektivt varmeforsyningsanlæg, må anlægget efter VFL 20 b, stk. 1, indkalkulere et overskud i den omkostningsbestemte pris. Overskuddet er underlagt Energitilsynets rimelighedsvurdering og har efter en konkret vurdering i få sager været fastsat på omkring 8 pct. i realforrentning af indskudskapitalen. Anlægget kan dog, som anført ovenfor, i praksis kun få solgt varmen til den omkostningsbestemte pris inklusiv overskuddet, når denne pris er lige med eller lavere end substitutionsprisen. Kollektive varmeforsyningsanlæg må prisdifferentiere Kollektive varmeforsyningsanlæg kan fastsætte forskellige priser til enkelte forbrugere, grupper af forbrugere og geografiske områder. Prisdifferentieringen skal være omkostningsbestemt. Dvs. at forskellen har sin baggrund i, at der er mindre omkostninger forbunden med varmelevering til den ene gruppe end til den anden gruppe (f.eks. ved levering til forskellige net/områder). Forskellen kan også være begrundet i at den ene gruppes rabat (typisk store procesvarmekunder) er til gavn for den anden gruppe (de almindelige varmeforbrugere), f.eks. fordi priserne generelt bliver lavere for alle. Det er ved lovforslag L 177, som er fremsåt i FT den 25. marts 2015, muliggjort, at der prisdifferentieres mellem rumvarme- og proceskunder. 3. Etablering af et kollektivt varmeforsyningsanlæg Et projekt for et kollektivt varmeforsyningsanlæg kan godkendes, hvis projektet ud fra en konkret vurdering er det samfundsøkonomisk mest fordelagtige projekt. Projektgodkendelse af kollektive varmeforsyningsanlæg Når en virksomhed er et kollektivt varmeforsyningsanlæg, skal etablering af anlægget og senere ændringer projektgodkendes af kommunalbestyrelsen. Projektgodkendelsen er reguleret i bekendtgørelse nr. 374 af 15. april Kommunalbestyrelsen kan efter bekendtgørelsen kun godkende et projekt, hvis det ud fra en konkret vurdering er det samfundsøkonomisk mest fordelagtige projekt. Bortset fra det samfundsøkonomiske krav gælder der specifikke regler for net, produktionsform, brændsler og blokvarmecentraler. En ansøgning om projektgodkendelse skal bl.a. ledsages af samfunds- og selskabsøkonomiske vurderinger og en samfundsøkonomisk analyse af relevante scenarier. Vurderingerne og analysen skal foretages på grundlag af Energistyrelsens vejledning i samfundsøkonomiske analyser på energiområdet og styrelsens beregningsforudsætninger. De specifikke regler for produktionsform indebærer, at projekter for produktionsanlæg med en varmekapacitet på mere end 1 MW som udgangspunkt skal indrettes som kraftvarme (samproduktion af el og varme). Hvis et rent varmeprojekt (uden elproduktion) er samfundsøkonomisk mere fordelagtigt, vil dette dog i nogle tilfælde kunne godkendes. I de centrale områder (hvor fjernvarme produceres fra et centralt kraftvarmeværk) gælder der dog et ube- Side 4

5 tinget kraftvarmekrav. I de centrale områder vil der således ikke kunne etableres rent varmeproducerende anlæg, dvs. at der ikke er mulighed for geotermianlæg, solvarme eller udnyttelse af overskudsvarme. De specifikke regler for brændselsvalg indebærer, at der ikke kan godkendes biomassebaserede varmeproducerende anlæg til levering af varme til et net, der forsynes af et decentralt naturgasbaseret kraftvarmeværk. Dvs. at kommunen i de decentrale naturgasforsynede områder kun vil kunne godkende spids- og reservelastkapacitet baseret på gas eller mineralsk olie. Det er dog tilladt at etablere biomassekedler til at dække et udvidet varmebehov, f.eks. hvis fjernvarmeværket skal forsyne et nyt område. De specifikke regler for blokvarmecentraler indebærer, at disse som udgangspunkt skal forsynes af den kollektive forsyning, hvis de ligger i et kollektivt forsynet område. Der er tale om en aftagepligt. Storforbrugere i et kollektivt forsynet område vil således ikke kunne etablere og aftage varme fra alternative varmekilder, hvis de har mulighed for kollektiv varmeforsyning. Historisk baggrund I 80 erne blev der gennem varmeplaner besluttet, hvilke områder af landet, der skulle naturgasforsynes, og i hvilke områder, der ikke skulle laves en naturgasinfrastruktur. For at sikre afsætning af naturgassen, blev en lang række byer pålagt (gennem specifikke forudsætningsskrivelser i 90 erne) inden for en given periode at omlægge deres eksisterende fjernvarmeforsyning til kraftvarme baseret på naturgas. For områder, hvor der ikke var naturgas i nærheden, skulle værkerne omstilles til andre miljøvenlige brændsler (i praksis biomasse). Da Folketinget i 2004 besluttede, at elproduktionen fra de decentrale kraftvarmeværker skulle afsættes på markedsvilkår, blev det samtidig besluttet, at de naturgasfyrede værker ikke måtte konvertere til ren varmeproduktion på (afgiftsfri) biomasse, for at sikre staten mod et provenutab på mio. kr. årligt. Siden 2004 er afgiftsfordelen ved biomasse steget yderlige og varmeproduktionsprisen ved anvendelse af biomasse er betydeligt lavere end ved naturgasanvendelse. Derfor er der i dag stor interesse i sektoren for at skifte fra naturgas til biomasse. 4. Etablering af andre anlæg end kollektive varmeforsyningsanlæg, der kan producere varme Anlæg, der godkendes efter elforsyningsloven Anlæg, som har en elproduktionskapacitet over 25 MW skal ikke godkedes efter varmeforsyningslovgivningen (fjernvarmeledningen frem til anlægget skal dog godkendes), men efter elforsyningslovgivningen. Der er fastsat grænser for udledning af CO2, N2O, og CH4. Desuden vil EU s effektivitetsdirektiv, som skal være implementeret den 5. juni 2014, medføre, at der fastsættes regler, der fremmer udnyttelse af varme fra elproduktion. Godkendelser efter elforsyningsloven dog stiller ingen betingelser om brændselsanvendelse eller anlæggets samlede kapacitet. Elproduktion er markedsudsat, og det er derfor markedet, der bestemmer udviklingen i elproduktionskapaciteten og hvilke brændsler, der anvendes. Det er op til anlægsejeren at vurdere, hvor stor en samlet anlægskapacitet, der er økonomisk optimal. Side 5

6 Anlæggene vil naturligvis skulle overholde øvrig lovgivning, herunder miljølovgivningen. Godkendelse af industrianlæg og fjernkølingsanlæg Efter krav i EU's energieffektivitetsdirektiv, som skal være implementeret den 5. juni 2014, skal udnyttelse af overskudsvarme fra industrianlæg og fjernkølingsanlæg fremmes. Direktivet lægger op til, at disse anlæg skal blive underlagt et krav om godkendelse, hvorved det bliver vurderet om det er fordelagtigt at udnytte overskudsvarme fra anlægget. Vurderingen sker på basis af en cost-benefit-analyse. I analysen tages der hensyn til både samfundsøkonomi og selskabsøkonomi. Hvis analysen viser, at det er fordelagtigt at udnytte overskudsvarme, kan anlægget kun godkendes, hvis overskudsvarme udnyttes. Side 6