EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 19.12.2011 SEK(2011) 1559 endelig ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om ændring af direktiv 2005/36/EF om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer og forordningen om det administrative samarbejde ved hjælp af informationssystemet for det indre marked {KOM(2011) 883 endelig} {SEK(2011) 1558 endelig}
1. INDLEDNING I direktivet om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer 1 fastsættes betingelserne for anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer ved etablering i en anden medlemsstat samt betingelserne ved midlertidig flytning til en anden medlemsstat. Moderniseringen af ordningen for anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer er en af de tolv løftestænger i akten for det indre marked med henblik på at skabe vækst og øget tillid. Den er baseret på en grundig evaluering af direktivet, som fandt sted i perioden mellem marts 2010 og maj 2011. 2. NÆRHEDSPRINCIPPET Bestemmelserne om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer er fastsat i direktiv 2005/36/EF om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer. Ændringer i dette regelsæt indebærer en ændring af direktivet, men ikke et nyt direktiv. 3. MÅLSÆTNINGER På baggrund af en analyse af de problemer, som præsenteres i næste afsnit, er initiativets vigtigste mål at fremme erhvervsudøvernes mobilitet og den EU-interne handel med tjenesteydelser, at tage fat på udfordringen med at besætte højtkvalificerede stillinger og tilbyde de jobsøgende flere muligheder. 4. PROBLEMSTILLING, POLITISKE STRATEGIER OG DERES VIRKNINGER Identificeringen af problemområder er hovedsageligt baseret på resultaterne af evalueringen og reaktionerne på grønbogen, som Kommissionen offentliggjorde den 22. juni 2011. 4.1. Information og e-forvaltning for borgerne Det er fortsat vanskeligt for erhvervsudøvere, der ønsker at få deres kvalifikationer anerkendt, at finde ud af, hvilken kompetent myndighed de skal henvende sig til, og hvilke dokumenter der skal indsendes. Et andet problem er den begrænsede anvendelse af elektroniske værktøjer til gennemførelse af anerkendelsesprocedurerne. Navnlig sundhedspersonale og jobsøgende har ikke gavn af de faciliteter, der tilbydes via kvikskrankerne, som er oprettet i henhold til servicedirektivet. Konsekvensanalysen pegede på fire mulige løsninger: 1). Ingen tiltag på EU-plan 2). Styrkelse af de nationale kontaktpunkter 3). Medlemsstaterne bør formidle central onlineadgang til oplysninger og gennemførelse af anerkendelsesprocedurerne 4). Udvidelse af kvikskrankernes anvendelsesområde. 1 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/36/EF af 7. september 2005 om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer, EUT L 255 af 30.9.2005, s. 22). DA 2 DA
Løsning 4 er den foretrukne valgmulighed, eftersom den vil medføre, at samtlige oplysninger og procedurer skal gøres tilgængelige af medlemsstaterne via kvikskrankerne, som erhvervsudøverne med størst sandsynlighed vil henvende sig til. 4.2. Effektive anerkendelsesprocedurer 4.2.1. Anerkendelsesprocedurernes længde I direktivet fastsættes specifikke tidsfrister for behandling af anmodninger om anerkendelse (3 eller 4 måneder). Disse tidsfrister synes ikke at være tilpasset arbejdsmarkedets behov. Desuden virker det som om, de ofte ikke overholdes. Den øgede anvendelse af informationssystemet for det indre marked (IMI) har forenklet udvekslingen af oplysninger mellem de kompetente myndigheder, men har tilsyneladende ikke fremskyndet procedurerne for borgerne. Fire forskellige løsninger undersøges: 1). Ingen ændringer 2). Stærkere håndhævelse fra Kommissionens side i enkeltsager 3). Forkortelse af direktivets tidsfrister for samtlige erhverv. 4). Inddragelse af hjemlandet og oprettelse af et europæisk mobilitetspas for erhvervsudøvere. Løsning 4 bør foretrækkes, eftersom problemet behandles opstrøms, og der skabes gunstige betingelser for at fremskynde anerkendelsesproceduren. Den indebærer kortere tidsfrister, men stiller også de nødvendige instrumenter til rådighed (erhvervspas) med henblik på at overholde dem. Løsningen kræver begrænsede investeringer fra Kommissionens side og vil have en positiv indvirkning på anerkendelsesomkostningerne i medlemsstaterne. Men det vil kræve en yderligere indsats fra en række medlemsstater. 4.2.2. Begrundelse for afgørelser og tilrettelæggelse af udligningsforanstaltninger Problemerne på dette område vedrører først og fremmest den manglende begrundelse for de afgørelser, der træffes af de kompetente myndigheder, og tilrettelæggelsen af udligningsforanstaltningerne. Konsekvensanalysen indeholder følgende løsningsmuligheder: 1). Ingen ændringer 2). Udvikling af dækkende retningslinjer for anvendelsen og tilrettelæggelsen af udligningsforanstaltninger 3). Optimeret anvendelse af udligningsforanstaltninger 4). Løsning 3 plus regelmæssig tilrettelæggelse af udligningsforanstaltninger. Konklusionen er, at løsning 4 er den mest effektive, eftersom den behandler samtlige identificerede problemer. 4.2.3. Mangel på fælles platforme De fælles platforme blev indført for at fremme gennemførelsen af den generelle anerkendelsesordning. Trods flere forsøg er der ikke blevet indført nogen fælles platform i praksis. I konsekvensanalysen undersøges følgende muligheder: 1). Ingen ændringer 2). Afskaffelse af begrebet fælles platforme 3). Gennemgang af begrebet fælles platforme 4). Harmonisering af minimumsuddannelseskravene for nye erhverv. DA 3 DA
Mulighed 3 er den mest effektive løsning for erhvervsudøverne, der således opnår anerkendelse uden udligningsforanstaltninger. 4.3. Ordningen for automatisk anerkendelse: funktion 4.3.1. Anmeldelse af nye eksamensbeviser Det fremgår af evalueringen, at proceduren for anmeldelse og gennemgang af nye eksamensbeviser inden for arkitektur betragtes som arbejdskrævende. Derudover overholdes minimumsuddannelseskravene for de 6 erhverv inden for sundhedssektoren måske ikke altid i praksis. I konsekvensanalysen peges på følgende mulige løsningsmodeller: 1). Ingen ændringer 2). National overholdelsesfunktion 3). Overensstemmelsesorgan på EU-niveau. Det konkluderes, at løsning 2 bør være den foretrukne valgmulighed, eftersom den vil skabe bedre forudsætninger for mere rettidige anmeldelser af eksamensbeviser, lette byrden i forbindelse med gennemgangen af eksamensbeviser og sikre, at minimumsuddannelseskravene overholdes. 4.3.2. Tilpasninger af minimumsuddannelseskravene Minimumsuddannelseskravene, som er fastsat i direktivet, afspejler ikke nødvendigvis den videnskabelige og tekniske udvikling og de seneste uddannelsesreformer. a). Præcisering af uddannelsens mindstevarighed for læger, sygeplejersker og jordemødre: Uddannelsens mindstevarighed angives i år eller uddannelsestimer. Dette gav anledning til forskellige fortolkninger af, hvorvidt de to kriterier skal opfattes som to valgmuligheder eller er kumulative. Følgende valgmuligheder undersøges: 1). Ingen ændringer 2). Udelukkelse af et af de to kriterier 3). Kombination af de to kriterier og tilpasning af antallet af år for læger 4). Valgmulighed 3 plus en henvisning til ECTS (et europæiske meritoverførsels- og meritakkumuleringssystem). Den foretrukne løsning er valgmulighed 4, eftersom den afklarer de retlige bestemmelser (antal år og timer anvendes samtidigt) og giver den fleksibilitet, der er nødvendig for læger (antallet af uddannelsestimer fordeles over mindst fem år). b). Adgangskrav for sygeplejersker og jordemødre: Adgang til uddannelsen som sygeplejerske og jordemoder forudsætter på nuværende tidspunkt mindst 10 års almen skolegang. I betragtning af udviklingen inden for disse erhverv hævdede de berørte parter, at uddannelseskravet bør skærpes til 12 års almen skolegang, hvilket allerede er tilfældet i 24 medlemsstater. Følgende valgmuligheder undersøges: 1). Ingen ændringer 2). Krav om 12 års almen skolegang for begge erhverv 3). Ajourføring af kravet begrænses til jordemoderuddannelsen 4). Krav om 12 års almen skolegang for begge erhverv med fastsættelse af en overgangsperiode. Valgmulighed 4 er den foretrukne løsning. Den giver medlemsstaterne mulighed for at uddanne mere kvalificerede og selvstændige sygeplejersker og jordemødre og opretholder samtidig tilliden til sygepleje- og jordemoderkvalifikationer erhvervet i en EU-medlemsstat. c). Åbning af nye apoteker: Ved hjælp af en undtagelse vedtaget i 1985 kan medlemsstaterne undlade at lade uddannelsesbeviser for apotekere få gyldighed med henblik på oprettelse eller DA 4 DA
forvaltning af nye apoteker. Dette er forskelsbehandling af EU-borgere. I konsekvensanalysen blev følgende muligheder undersøgt: 1). Ingen ændringer 2). Ophævelse af denne bestemmelse. Mulighed 2 er den foretrukne løsning, eftersom den afskaffer den nuværende forskelsbehandling på grund af kvalifikationer opnået i udlandet. d). Minimumsuddannelseskrav for arkitekter: Disse afspejler ikke længere de gældende normer inden for arkitektuddannelse. Desuden er betingelserne for at være fuldt kvalificeret som arkitekt, navnlig den praktiske erfaring, ikke omfattet af direktivet. Følgende valgmuligheder undersøges: 1). Undlade at gøre noget 2). Øge uddannelsens mindstevarighed fra 4 til 5 år 3). Øge varigheden til 5 år og indføje en periode på 2 år med praktisk erfaring under tilsyn 4). Arkitektuddannelsen forlænges til 6 år bestående af mindst 4 års universitetsuddannelse og mindst 1 års praktisk erfaring. Valgmulighed 4 foretrækkes, eftersom den bringer direktivets krav i bedre overensstemmelse med de fælles accepterede standarder. 4.3.3. Automatisk anerkendelse baseret på erhvervserfaring Tilbagemeldinger fra de kompetente myndigheder viser, at den internationale standardklassifikation af erhvervsmæssig virksomhed (ISIC) fra 1958, der ligger til grund for bilag IV, ikke altid muliggør en identificering af de erhverv, som bør være omfattet af automatisk anerkendelse. Dette medfører retsusikkerhed for erhvervsudøverne. I konsekvensanalysen behandles følgende muligheder: 1). Ingen ændringer 2). Umiddelbar udskiftning af ISIC-klassifikationen fra 1958 med en anden klassifikation 3). Ajourføring af ISIC-klassifikationen fra 1958 med den seneste ISIC-klassifikation fra 2008 4). Indførelse af mere fleksible regler for at muliggøre en fremtidig modernisering af klassifikationen. Valgmulighed 4 bør foretrækkes: Den muliggør en senere gennemgang af listen over aktiviteter på grundlag af resultaterne af en undersøgelse af konsekvenserne for de forskellige berørte parter. 4.4. Etablering i en anden medlemsstat 4.4.1. Kvalifikationsniveauer Hvis forskellen mellem en ansøgers kvalifikationer og de kvalifikationer, der kræves i værtsmedlemsstaten, er på mindst to kvalifikationsniveauer, udelukkes ansøgeren fra direktivets fordele såsom proceduremæssige garantier. Relevansen af kvalifikationsniveauerne i direktivet er blevet draget i tvivl, hovedsageligt på grund af manglende overensstemmelse med de europæiske referencerammer for kvalifikationer 2. I konsekvensanalysen behandles følgende muligheder: 1). Ingen tiltag på EU-plan 2). Forenkling af klassifikationen for uddannelsesniveauer 3). Fjernelse af klassifikationen i direktivet. Mulighed 2 er den foretrukne løsning, eftersom den vil mindske den nuværende retsusikkerhed i forbindelse med ansøgninger, som gennemgås i medfør af traktaten. Den 2 Europa-Parlamentets og Rådets henstilling af 23. april 2008 om etablering af den europæiske referenceramme for kvalifikationer for livslang læring, EUT C 111 af 6.5.2008, s. 1. DA 5 DA
nuværende klassifikation vil fortsat fungere som reference ved sammenligning af kvalifikationer. 4.4.2. Delvis adgang De former for erhvervsmæssig virksomhed, som er tilknyttet et bestemt erhverv, kan variere betydeligt medlemsstaterne imellem. En egnethedsprøve eller prøvetid kompenserer ikke nødvendigvis for disse forskelle. Som et alternativ til gennemførelse af nye uddannelsesforløb i værtsmedlemsstaten har EU-Domstolen fastsat princippet om delvis adgang til erhverv 3. I konsekvensanalysen overvejes følgende valgmuligheder: 1). Ingen ændringer 2). Indføjelse i direktivet af muligheden for delvis adgang for alle erhverv 3). Indføjelse af muligheden for delvis adgang i direktivet, men med udelukkelse af erhverv, der har konsekvenser for den offentlige sundhed. Mulighed 3 er den foretrukne løsning. Den kan reducere hindringerne for mobiliteten, idet der samtidig tages højde for forbrugerbeskyttelse og patientsikkerhed. 4.4.3. Mobilitet mellem ikke-regulerende og regulerende medlemsstater (etablering) Erhvervsudøvere fra ikke-regulerende lande er på nuværende tidspunkt forpligtet til at dokumentere 2 års erhvervserfaring inden for de sidste 10 år eller bevise, at de har gennemført en "lovreguleret uddannelse" rettet mod det pågældende erhverv. I konsekvensanalysen drøftes følgende muligheder: 1). Ingen ændringer 2). Udvidelse af begrebet lovreguleret uddannelse 3). Fjernelse af samtlige specifikke krav. Mulighed 3 er den foretrukne løsning, eftersom den vil forenkle de administrative krav for erhvervsudøvere fra ikke-regulerende lande. 4.5. Midlertidig flytning Indførelsen af en særlig ordning for fri udveksling af tjenesteydelser på tværs af grænserne var den vigtigste forandring, som direktivet om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer medførte i 2005. De kompetente myndigheder rapporterede dog om begrænsede erfaringer. Dette kan skyldes de lovbestemte krav, der stilles til erhvervsudøverne, og manglen på klarhed i visse bestemmelser. 4.5.1. Krav til erhvervsudøvere fra ikke-regulerende medlemsstater Følgende valgmuligheder præsenteres: 1). Ingen ændringer 2). Udvidelse af begrebet "lovreguleret uddannelse" 3). Fritagelse af erhvervsudøvere, der ledsager forbrugere. Mulighed 3 giver fleksibilitet og en mere effektiv løsning, selv om den er begrænset til en mindre del af erhvervsudøverne. Virksomhed, der medfører risici for den offentlige sundhed og sikkerhed, bør udelukkes fra mulighed 3. 3 Sag C-330/03 af 19. januar 2006, Samling af Afgørelser 2006 side I-801. DA 6 DA
4.5.2. Midlertidig mobilitet med forudgående kontrol af kvalifikationer Her drøftes flere muligheder: 1). Ingen ændringer 2). Medlemsstaterne udarbejder en fortegnelse over erhverv, der har konsekvenser for sundheden og sikkerheden 3). Kommissionen udarbejder en fortegnelse over erhverv, der har konsekvenser for sundheden og sikkerheden Mulighed 2 er den foretrukne løsning, eftersom den gør de eksisterende bestemmelser klarere uden store yderligere omkostninger. 4.5.3. Manglende klarhed over ordningens anvendelsesområde I konsekvensanalysen overvejes følgende valgmuligheder: 1). Ingen ændringer 2). En vejledning til de kompetente myndigheder 3). Angivelse af maksimal varighed/frekvens for "midlertidig og lejlighedsvis udveksling af tjenesteydelser". Det konkluderes, at mulighed 2 er at foretrække, eftersom den udgør en ikke-bindende og fleksibel løsning i overensstemmelse med Domstolens praksis og samtidigt giver de kompetente myndigheder den vejledning, de har brug for. 4.6. Direktivets anvendelsesområde Direktivet gælder kun i et vist omfang for indehavere af uddannelsesbeviser udstedt i et tredjeland og omfatter ikke fuldt kvalificerede erhvervsudøvere og notarer. 4.6.1. Erhvervsudøvere, der ikke er fuldt kvalificerede Følgende valgmuligheder drøftes: 1). Ingen ændringer 2). Udvidelse af direktivets anvendelsesområde 3). Mulighed 2 plus afklaring af situationen i hjemlandet. Mulighed 3 er den mest effektive løsning, eftersom den ikke kun organiserer erhvervsudøverens flytning til værtsmedlemsstaten, men ligeledes dennes tilbagevenden til hjemlandet. 4.6.2. Kvalifikationer fra tredjelande Her drøftes tre muligheder: 1). Ingen ændringer 2). Mindskelse af kravet fra 3 til 2 års erhvervserfaring 3). Udvidelse af direktivets anvendelsesområde til at omfatte anerkendelse af kvalifikationer fra tredjelande (vedrørende den første anerkendelse). Mulighed 1 bør være den foretrukne løsning, eftersom de to andre valgmuligheder ikke støttes af medlemsstaterne og viser sig at være for ambitiøse på nuværende tidspunkt. 4.6.3. Notarer I konsekvensanalysen overvejes følgende valgmuligheder: 1). Ingen ændringer 2). Udelukkelse af notarer fra direktivet 3). Udvidelse af direktivet til at omfatte etablering 4). Etablering med begrænset udveksling af tjenesteydelser 5). Direktivet finder fuld anvendelse. Det konkluderes, at mulighed 4 er bedst tilpasset erhvervets særlige karakteristika. DA 7 DA
4.7. Patientbeskyttelse Under evalueringen af direktivet blev det konstateret, at den offentlige sundhed var et særligt problem. 4.7.1. Garantier for erhvervsudøvernes status Visse aktører og endog enkelte regeringer foreslår at gøre løbende videreuddannelse obligatorisk for sundhedspersonale i henhold til direktivet. De kompetente myndigheder er også bekymret over læger og sygeplejersker, der ikke har udøvet virksomhed i mange år eller ikke længere må udøve virksomhed som følge af disciplinære eller strafferetlige sanktioner. Følgende valgmuligheder drøftes: 1). Ingen ændringer 2). Tilføjelse af nye krav om løbende videreuddannelse og nylig erhvervserfaring 3). Tilføjelse af nye krav om nylig erhvervserfaring 4). Indførelse af en advarselsmekanisme kombineret med øget åbenhed medlemsstaterne imellem om løbende videreuddannelse. Mulighed 4 er den foretrukne løsning, eftersom den effektivt reducerer risikoen for, at sundhedspersonale flytter fra en medlemsstat til en anden uden tilladelse til at udøve virksomhed. 4.7.2. Garantier for sprogkundskaber Erhvervsudøvernes sprogkundskaber er et ømtåleligt spørgsmål for patienter. Erhvervsudøverne er underlagt en forpligtelse i henhold til direktivet, der dog ikke fastsætter nogen særlige bestemmelser om, hvordan medlemsstaterne bør håndhæve forpligtelsen. I denne forbindelse er der fremkommet bekymringer for så vidt angår sundhedspersonale. I konsekvensanalysen undersøges følgende muligheder: 1). Ingen ændringer 2). Indførelse af systematisk kontrol af sundhedspersonalets sprogkundskaber og harmonisering heraf på EUplan 3). Præcisering af reglerne for, hvordan kontrollen af sprogkundskaber for erhvervsudøvere skal håndhæves i de enkelte tilfælde. Mulighed 3 er den foretrukne løsning, eftersom den sikrer balancen mellem behovet for at garantere patientsikkerheden og den effektivitet, der kræves for anerkendelsesprocedurerne. 4.8. Mangel på gennemsigtighed og begrundelse for kvalifikationskrav i lovregulerede erhverv 800 erhvervskategorier er lovreguleret inden for EU. De opgaver, der er forbundet med lovregulerede erhverv, samt den type kvalifikationer, der kræves, kan variere betydeligt fra en medlemsstat til en anden. På baggrund af den aktuelle debat om antallet af lovregulerede erhverv (og Europa- Parlamentets anmodning om at mindske antallet) forekommer det først og fremmest nødvendigt at sikre større åbenhed og begrundelse for lovregulerede erhverv. I konsekvensanalysen undersøges følgende muligheder: 1) Ingen tiltag på EU-plan 2) Større åbenhed i forbindelse med erhvervsregulering 3) Mulighed 2 plus indførelse af gensidig evaluering 4) Mulighed 2 og indførelse af en specifik ordning for erhverv, der kun er lovreguleret i en medlemsstat. DA 8 DA
Mulighed 3 bør være den foretrukne løsning, eftersom den vil skabe større åbenhed og tilskynder medlemsstaterne til at gennemgå og sammenligne deres nationale bestemmelser. 5. PAKKENS SAMLEDE VIRKNINGER De politiske strategier kombineres for at sikre kohærensen i initiativet. Der tages altid højde for konsekvenserne for de berørte aktører samt den administrative byrde og omkostningerne i forbindelse med de strategier, der vælges. 6. KONTROL OG EVALUERING Der er fastsat specifikke indikatorer til overvågning af direktivets gennemførelse. Der er også indført rapporteringspligt med henblik på at bedømme, hvordan de forskellige anerkendelsessystemer fungerer. DA 9 DA