Tilsynsenheden Tilsyn Uanmeldt tilsyn 30. januar 2015 Specialundervisning for Voksne ved AOF Tilsynsførende Mia Gry Mortensen Tilsynsførende afdelingsleder Pia Bjerring Strandbygaard 1
Tilsynet 2014 Tilsynets berigtigelse: Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område 16 Kommunalbestyrelsen har pligt til at føre tilsyn med, hvordan de kommunale opgaver løses, jf. 15. Samt overenskomsten, indgået mellem Herning kommune og AOF, 13. Tilsynet omfatter både indholdet af tilbuddene, og den måde opgaverne udføres på. Formålet med tilsynet: Tilsynets overordnede formål er, at undersøge om de borgere, der modtager et tilbud i Herning kommune, får en sammenhængende og fagligt dokumenteret indsats i henhold til lovgivningen. Metode: Specialundervisningens målgruppe og lovgrundlag er baseret på Lov om Specialundervisning for voksne, lov nr. 301 af 8.juni 1978. Jf. lovbek. Nr. 929 af 25.august 2011 Bekendtgørelse om specialundervisning for voksne (Bek.), nr. 378 af 9. maj 2006 Vejledning om specialundervisning for voksne, nr. 9396 af 2. juli 2009 Overenskomst indgået mellem Herning Kommune og AOF af 1. januar 2007 Tilsynet foregår ved systematisk gennemgang af indhentet dokumentation. Der er udvalgt dokumentation for 5 borgere pr. tilbud. Borgerne er udpeget tilfældigt af Tilsynsenheden og uden forudgående kendskab til den enkelte borger. Tilbuddet har indsendt kopi af undervisningsplaner for borgere på 2 hold, Hold for kræftramte og bevægelse i vand, hvor der er 2 underhold. Tilsynet har foretaget en gennemgang af det skriftlige materiale. Formålet er at kontrollere Om dokumentationen har en professionel og faglig tilgang At der er dokumentation for, at borgerne tilhører målgruppen for tilbuddet At der er foregået en visitering At der er sammenhæng mellem visiterede ydelser, mål, metoder og evaluering Tilsynets resultater er beskrevet i delområder og en samlet konklusion. Lederen af tilbuddet har haft mulighed for at indføje sine bemærkninger til hvordan den fremadrettede indsats vil blive, i forhold til tilsynets eventuelle henstillinger og vejledning sidst i rapporten. 2
Samlet konklusion Ud fra det tilsendte materiale, kan følgende konkluderes: Samlet set vurderer Tilsynet, at den fremsendte dokumentation fremstår mindre tilfredsstillende. Dette fordi den fremsendte dokumentation, kun indeholder meget overfladisk beskrevne undervisningsplaner, hvor det er svært, for både underviser og deltager at vurdere på den effekt undervisningen har og, om undervisningen afhjælper eller begrænser virkningerne af den nedsatte funktionsevne, som er formålet med specialundervisningen. Tilsynet finder, i den fremsendte dokumentation, at den indgået overenskomst mellem AOF og Herning kommune, er indgået iht. Bekendtgørelsen om specialundervisning 11, hvilket er tilfredsstillende. Det er dog mindre tilfredsstillende, at der ikke fremsendes årlig indberetning der indeholder alle de angivne punkter til Herning kommune, som fastsat i overenskomsten, Der ses ikke, årsrapporter der angiver en beskrivelse af målopfyldelse. Det ses dog heller ikke at Herning kommune selv har anmodet om, at dette udarbejdes efterfølgende. Det er ikke tilfredsstillende, at der ikke ses dokumentation for, at deltagerne har fået fremsendt en afgørelse med klagevejledning, og det kan heller ikke ses ud af dokumentationen, at der er foretaget en vurdering af, om deltagerne er omfattet af den angivne målgruppe i lov om specialundervisning. Der er en jævnt tilfredsstillende afdækning af, den enkelte deltagers færdigheder, behov og forudsætninger, med henblik på fastlæggelse af undervisningens mål og indhold. Det er dog mindre tilfredsstillende, at denne afdækning er meget overordnet, da det kan være svært at opsætte nogle konkrete og målbare mål, som man efterfølgende kan foretage en evaluering på. Det er tilfredsstillende, at der er udarbejdet undervisningsplaner for alle deltagerne. Det er dog mindre tilfredsstillende, at der er forskel på hvilke punkter man har med i de forskellige planer, da bekendtgørelsen for specialundervisning angiver hvilke områder man skal omkring i en undervisningsplan. Endvidere findes der i nogle af undervisningsplanerne, ikke opstillet mål, hvilket ikke er tilfredsstillende. Det er ikke tilfredsstillende, at der ikke er angivet tidsforløbet for undervisningen, da man ikke kan se hvor ofte der er undervisning og i hvor lang en periode. Det er ikke tilfredsstillende, at man ikke kan se i dokumentationen om, der er foretaget en løbende opfølgning med deltageren, om dennes udbytte af undervisningen, idet dette er et krav jf. Bekendtgørelsens 4 stk. 3. Det er tilfredsstillende, at man i dokumentationen kan se at der er foretaget en opfølgning/status/evaluering i undervisningsplanerne, men det er mindre tilfredsstillende at det skrevne ikke indeholder en refleksion over om der er tilbudt den rette indsats, eller om man skal bibeholde den indsats man har gang i. Det er tilfredsstillende, at man kan se, at der sker en anbefaling af fremtidig indsats, det er dog mindre tilfredsstillende, at man ikke kan læse ud af dokumentationen, om det er vurderet om deltageren skal fortsætte med specialundervisningen, eller skal stoppe med baggrund i en vurdering af, undervisningen afhjælper eller begrænser virkningerne af den nedsatte funktionsevne. 3
Tema: Overenskomst mellem Herning Kommune og AOF: Lov om specialundervisning 1 stk. 7: Kommunalbestyrelsen kan efter overenskomst med staten, private skoler, institutioner eller initiativtagere eller andre kommunalbestyrelser henvise personer til undervisning efter stk. 1 i statslige, private eller andre kommunale skoler eller institutioner. Undervisningsministeren kan fastsætte regler herom Bek. 7: Kommunalbestyrelsen kan henlægge sine beføjelser vedrørende henvisning, herunder visitation og optagelse, af personer, der skal modtage tilbud efter kapitel 1, og indhentelse af rådgivning eller bistand fra den nationale videns- og specialrådgivningsorganisation, jf. 6, til regionsråd eller voksenspecialundervisningsinstitutioner, herunder private institutioner. Kommunalbestyrelsen skal ved en sådan henlæggelse fastsatte retningslinjer for udøvelsen af den henlagte kompetence samt oplyse den nationale videns- og specialrådgivningsorganisation (VISO) om henlæggelsen af beføjelse til at indhente rådgivning eller bistand fra denne. Bek. 11: Overenskomst i medfør af lovens 1, stk. 4, og 1, stk. 7, skal indeholde de nærmere vilkår for varetagelse af opgaverne efter lovens 1, herunder 1) rammerne for undervisningens indhold, tilrettelæggelse og omfang, 2) økonomiske vilkår, herunder budget og regnskab, 3) lokaleanvisning og eventuelle tilskud til lokaler, der benyttes til undervisningen, 4) fornødne leder- og lærerkvalifikationer og 5) forpligtelsen til at give kommunalbestyrelsen eller regionsrådet oplysninger om varetagelsen af opgaverne. Er der indgået overenskomst i overensstemmelse med Bek. 11 Årsrapport Herning kommune og AOF har indgået overenskomst om specialundervisning for voksne, der er gældende fra d. 01.01.07. Herning kommune har dermed henlagt sine beføjelser vedrørende henvisning og visitation til AOF ved den indgåede overenskomst. Overenskomsten henvises til at være indgået iht. bekendtgørelse af lov om specialundervisning for voksne nr. 658 af 3. juli 2000. Overenskomsten ses at indeholde de nærmere vilkår som nævnt i Bek. 11. I Overenskomstens 11 er det beskrevet, at AOF efter regnskabsårets afslutning, afrapporterer til Herning kommune, i form af en årsberetning, med oplysninger om antal elever, aldersfordeling, antal hold, handicaptype, aktiviteter og målopfyldelse. Der ses fremsendt kvartalsvise indberetninger med angivelse af borgerens navn og cpr-nr., hvilket tilbud/hold de deltager på, samt hvilken lærer der varetager undervisningen, samt hvor mange antal undervisningstimer de har haft, og hvad det skal afregnes med. 4
Der ses dog ikke en beskrivelse af om der er sket en målopfyldelse som angivet i overenskomsten. Herning Kommune har ikke selv anmodet om en decideret årsberetning, det ses at den ansvarlige afdeling for området, fremlægger budget på dagsordenen til diverse udvalg Tilsynets vejledning: Tilsynet anbefaler, at det overvejes om der er noget der skal tilrettes, med henblik på at udforme mere præcise retningslinjer, således det er klart for alle hvad der skal fremsendes/ikke fremsendes. Såfremt forvaltningen ønsker, at der fremlægges en årsberetning i henhold til det beskrevne i overenskomsten, skal dette fremsendes til Herning kommune senest 15. februar hvert år. Såfremt Herning Kommune ikke mener, at det er nødvendigt med en årsberetning der indeholder det beskrevne i overenskomsten, eller vurderer, at det er nok med de fremsendte kvartalsvise økonomiske oversigter, skal overenskomsten tilrettes. Henstillinger: Tema: Bevilling til specialundervisning Bek. 1 stk. 1: Specialundervisning for voksne er tilbud, der er målrettet personer, der som følge af fysisk eller psykisk funktionsnedsættelse har behov for særlig tilrettelagt undervisning og rådgivning for at afhjælpe eller begrænse virkningerne af funktionsnedsættelsen, og som ikke kan modtage relevante tilbud med samme formål efter anden lovgivning. Tilbuddet gives ikke til personer, der er indlagt på sygehuse. stk. 2: Tilbuddet skal kunne medvirke til at forbedre deltagerens mulighed for at benytte kompenserende strategier, metoder og hjælpemidler, der øger deltagerens mulighed for aktiv deltagelse i samfundslivet. Bek. 2: Tilbud om specialundervisning for voksne omfatter: 1) Specialundervisning, der tager sigte på at afhjælpe eller begrænse virkningerne af deltagerens funktionsnedsættelse gennem målrettet kompenserende undervisning, der er tilpasset den enkelte deltagers forudsætninger, færdigheder og behov. 2) Specialpædagogisk bistand, der er nødvendig i forhold til deltagerens udbytte af tilbuddet, herunder rådgivning og vejledning af deltageren. Bek. 4 stk. 1: Tilbud om specialundervisning for voksne iværksættes af kommunalbestyrelsen, der forud for iværksættelsen af tilbuddet sikrer, at der foretages en afdækning af den enkelte deltagers færdigheder, behov og forudsætninger med henblik på fastlæggelse af undervisningens mål og indhold. Vejledningens kapitel 4: Ved stillingtagen til bevilling af specialundervisning for voksne skal deltageren modtage en meddelelse om, hvad bevillingen omfatter, samt om starttidspunkt og undervisningssted. Ved afslag skal der gives en skriftlig begrundelse med oplysning om et eventuelt alternativt tilbud samt klagevejledning. Disse krav gælder, uanset om det er de kommunale myndigheder, eller om det er en uddannelsesinstitution, der på vegne af kommunalbestyrelsen tager stilling hertil. Tilsynet har ikke set dokumentation for, at Er der sket en visitation: der er fremsendt en bevilling til hver 5
enkelt deltager, om hvad tilbuddet indeholder, samt om der er givet et starttidspunkt og undervisningssted. Ud fra den fremsendte dokumentation, vedrørende deltagere der er optaget på holdene, har det ligeledes ikke været muligt at konstatere om, der ved andre ansøgere, er foretaget en individuel vurdering, der har medført afslag med skriftlig begrundelse og oplysning om et eventuelt alternativt tilbud, samt klagevejledning. Er der sket en vurdering af om borgerne er i målgruppen Tilsynet kan ikke se ud af den fremsendte dokumentation, om der er foretaget en vurdering af hvorvidt deltagerne, som følge af en fysisk eller psykisk funktionsnedsættelse, har behov for særlig tilrettelagt undervisning og rådgivning, for at afhjælpe eller begrænse virkningerne af funktionsnedsættelsen. Ligeledes ses der heller ikke en stillingtagen til, om der er andre relevante tilbud med samme formål efter anden lovgivning. Er der foretaget en afdækning af den enkelte deltagers færdigheder, behov og forudsætninger med henblik på fastlæggelse af undervisningens mål og indhold Det ses beskrevet overordnet, hvilke deltagerforudsætninger/diagnose hver enkelt deltager har. Beskrivelsen medfører også en kort beskrivelse af hvilke mål der skal opstilles. Der er forskel på beskrivelserne for hold for kræftramte og holdet bevægelse i varmt vand. Holdet for kræftramte er mere uddybet og beskrivende og indeholder flere punkter. Tilsynets vejledning: Det anbefales at man fremadrettet beskriver mere uddybende hvilke færdigheder, behov og forudsætninger, deltagerne har, idet dette skal være med til at fastlægge undervisningens mål og indhold. Dette er endvidere en del af den undervisningsplan der skal udfærdiges, den løbende revurdering der skal foretages, samt den evaluering der skal foretages af effekten af undervisningen. Såfremt man ikke beskriver mere detaljeret, kan det være svært at opstille mål og planer, samt evaluere på effekten af undervisningen. Og en evaluering af effekten er vigtig, idet man skal foretage en vurdering af, om der sker en kompensering af deltagerens funktionsniveau i fht. om undervisning skal fortsætte eller ej 6
Henstillinger: Tilsynet henstiller til, at der skal udarbejdes en individuel vurdering af, om borgeren er i målgruppen til at modtage specialundervisning, og hvorledes specialundervisningen kan afhjælpe eller begrænse virkningerne af funktionsnedsættelsen, så skal dette foretages, og det skal fremgå af deltagerens journal. Ligeledes henstiller Tilsynet til, at deltageren modtager bevilling på hvad tilbuddet indeholder, samt starttidspunkt og undervisningssted. Og såfremt en borger får afslag og ikke findes omfattet af målgruppen, henstiller Tilsynet til, at borgeren modtager en afgørelse med klagevejledning, idet afgørelsen kan indbringes for klagenævnet for vidtgående specialundervisning jf. Bek. 17 stk. 1 Tema: Krav om undervisningsplan: Bek. 4, stk. 2: Vurderes det, at der skal iværksættes et tilbud om undervisning, udfærdiges en undervisningsplan efter samråd med deltageren, hvor undervisningens mål, indhold og omfang beskrives. Stk. 3: Når et tilbud er iværksat, vurderes det løbende efter samråd med deltageren, hvorvidt deltageren får det forventede udbytte af undervisningen. Stk. 4: Undervisningsplanen revideres efter samråd med deltageren, hvis der er behov herfor. Hvis det vurderes, at en fortsat undervisning ikke kan afhjælpe eller begrænse virkningerne af funktionsnedsættelsen yderligere, ophører undervisningen, og deltageren vejledes om andre relevante tilbud. Er der angivet mål og indhold: I det fremsendte, er der for det ene hold, bevægelse i varmt vand, anvendt følgende til undervisningsplanen: Diagnose/forudsætninger mål resultat fremtidig indsats For det andet hold, under bevægelse i varmt vand, er der anvendt følgende: Diagnose/forudsætninger opfølgning fremtidig indsats For holdet for kræftramte, er der anvendt følgende til undervisningsplan: Deltagerforudsætninger deltagerfærdigheder deltagerbehov mål med undervisningen undervisningens indhold evaluering forslag til fremtidig indsats Dette betyder, at de deltagere der får en undervisningsplan fra holdet for kræftramte, får en mere uddybet plan end dem på holdet bevægelse i varmt vand. Dette hold ved hvordan de skal træne til undervisningen, da undervisningens indhold angiver hvilke øvelser deltagerne skal lave til hver undervisning. 7
Ved bevægelse i varmt vand, er der overordnet, for selve holdet, angivet en kort tekst med hvad deltagerne skal lave til undervisningen, og der er endvidere beskrevet en kort fælles evaluering af, at deltagerne kan klare flere gentagelser. Dvs at det er ikke fastlagt individuelt. Der er angivet mål for det ene hold Bevægelse i varmt vand, men ikke for det andet hold. Der er angivet mål for deltagerne på holdet for kræftramte. Der hvor der er angivet mål, er målene meget brede, f er der brugt formuleringer som stærkere ryg smertelindring, at bibevare borgerens funktion, styrke smertelindring, eller at få kroppen trænet op efter sygdomsforløbet. Idet målene er meget brede, er de ikke konkrete og målbare, hvilket gør at det er svært at evaluere på om målet er nået eller skal justeres. Og hvor der ikke er angivet mål, er det ikke muligt at vurdere hvilken indsats der er behov for. Det har endvidere også betydning for den evaluering der skal foretages, når der ikke er et mål. Da man ikke kan måle effekten af indsatsen uden et mål der skal nås. Det er tilfredsstillende, at der i undervisningsplanen fra holdet for kræftramte, er flere områder man beskriver, da planen skal indeholde en beskrivelse af undervisningens indhold. At opstille mål er et krav i Bek. 4 stk. 2, og således opfylder undervisningsplanerne for det ene hold på bevægelse i varmt vand ikke kravet, hvilket ikke er tilfredsstillende. Er der angivet omfang/tidsforløb: Der er ingen angivelser af tidsforløbet i planerne, og man kan derfor ikke se hvor lang tid deltagerne skal modtage undervisning. Ligeledes ved man heller ikke hvornår holdet er startet, hvornår 8
opfølgningen er foretaget og hvornår næste opfølgning foretages. Er der sket en løbende vurdering af borgerens udbytte af undervisningen: Det kan ikke læses ud af dokumentation, at der er foregået en løbende revurdering i samråd med deltageren og, om deltageren har det forventede udbytte af undervisningen. Det er et krav jf Bek. 4 stk. 3 at undervisningsplanen løbende vurderes efter samråd med deltageren, hvorvidt deltageren får det fulde udbytte af undervisningen. Tilsynets vejledning: Tilsynet anbefaler at man har en undervisningsplan der indeholder de elementer der skal indeholdes jf Bek. Og at man i et andet dokument, eller nede under undervisningsplanen påfører, når man afholder opfølgninger med dato angivelser, så man kan se den løbende evaluering, hvis man justerer på målene, og på det der iværksættes. Derved sikres det, at man kan foretage en evaluering med effektmåling på den udvikling der evt. er sket, og ligeledes også, hvis undervisningen ikke har en effekt og kompenserer borgeren i fht. Borgerens funktionsnedsættelse, således den vurdering foreligger såfremt man skal afslutte en borger. Henstillinger: Der skal foreligge en vurdering af, hvorledes tilbuddet kan medvirke til at forbedre deltagernes mulighed for at benytte kompenserende strategier, metoder og hjælpemidler der øger deltagernes muligheder for aktiv deltagelse i samfundslivet. Der skal angives et tidsforløb/omfanget af undervisningen Underviseren skal foretage den løbende vurdering med deltageren, og notere opfølgningen på planen, at det gjort med deltageren samt hvilken dato, således man kan se hvornår det er foregået og se hvordan deltageren selv føler udbyttet er. Tema: afsluttende evaluering, og vurdering af fremtidig indsats: Bek. 4, stk. 4: Undervisningsplanen revideres efter samråd med deltageren, hvis der er behov herfor. Hvis det vurderes, at en fortsat undervisning ikke kan afhjælpe eller begrænse virkningerne af funktionsnedsættelsen yderligere, ophører undervisningen, og deltageren vejledes om andre relevante tilbud. Vejledningens kap. 4: Hvis det vurderes, at fortsat specialundervisning ikke afhjælper eller begrænser virkningerne af funktionsnedsættelsen yderligere, skal undervisningen ophøre. Ved ophør af tilbud om specialundervisning skal der ydes vejledning til deltageren om eventuelle andre relevante tilbud. Ansvaret for denne vejledning ligger primært hos kommunalbestyrelsen, der træffer beslutning om specialundervisning eller ophør heraf, men kan også henlægges til den uddannelsesinstitution, der varetager undervisningen. 9
Holdene for bevægelse i varmt vand indeholder ikke en decideret evaluering, men punktet opfølgning eller resultat. Her er der beskrevet en status på hvordan det går, samt om der er sket en udvikling siden opstarten. Indeholder dokumentationen en evaluering: - Er undervisnings effekten dokumenteret Hold for kræftramte har et punkt - evaluering af undervisning, men den indeholder ikke en refleksion over om det er den rette indsats, eller om man skal bibeholde den indsats man har gang i. Evalueringen er at sidestille med et resultat på undervisningen. Da målene i undervisningsplanen er upræcise, er det vanskeligt at måle effekten/resultatet af undervisningen, og dermed foretage en evaluering Bevægelse i varmt vand holdene, angiver den fremtidige indsats, men der er ingen begrundelse og vurdering af hvorfor borgeren enten skal fortsætte, skal stoppe eller overgår til betalende hold Fremtidig indsats, herunder om der sker en vurdering af om borger skal fortsætte eller ej Hold for kræftramte har forslag til fremtidig indsats, men der er ingen angivelse af om man fortsætter på et hold eller afslutter et hold. Der er lagt op til hvad deltageren skal fortsætte med, f fortsætte med at være fysisk aktiv, fortsætte med træning med fokus på styrke og smidighed, der er derfor ikke taget stilling til om, man kan gøre det derhjemme ved hjælp af øvelser, eller om man skal fortsætte der er ikke taget stilling til om der er effekt af undervisningen. Den evaluering der er nedskrevet i undervisningsplanerne skal være mere detaljeret, således at man kan se om borgeren skal fortsætte på holdet eller ej og med hvilken begrundelse. Endvidere står det beskrevet i overenskomstens 8, at alle undervisningsforløb afsluttes med en individuel evaluering af, hvorvidt undervisningen har haft den kompenserende effekt, samt om 10
undervisningen bør fortsætte eller justeres. Tilsynets vejledning: Henstillinger: Tilsynet henstiller til, at der foretages en evaluering af om undervisningen afhjælper eller begrænser virkningerne af den nedsatte funktionsevne, idet et er angivet i Bek. at såfremt der ikke er en effekt af undervisningen, i fht. den nedsatte funktionsevne, så skal undervisningen ophøre og deltagerne skal vejledes om andre relevante tilbud. Lederen har efter tilsynet haft mulighed for at indføje sine bemærkninger til hvordan den fremadrettet indsats vil blive i forhold til tilsynets evt. henstillinger og vejledning. Overordnet set stiller vi os uforstående overfor tilsynsrapportens samlede vurdering, idet den anvendte praksis har været udmøntet gennem en årrække. Med baggrund i den fremsendte tilsynsrapport har vi været vores procedurer igennem, og vedhæftet er en detaljeret beskrivelse af: - Visiteringen om borgeren er berettiget til at modtage undervisning iht. Lov om specialundervisning) - Den individuelle undervisningsplan og kravene hertil. - Den løbende opfølgning og evaluering af undervisningens effekt ift. den enkelte borger. - Udslusningseffekten og det videre forløb. Som det fremgår af den vedhæftede procedurebeskrivelse får borgerne en afgørelse med klagevejledning. Der afholdes kvartalvise møder med underviserne, og der vil på førstkommende møde blive påpeget, at undervisningsplanerne skal være mere ensartet, og at målene for den enkelte borgers undervisning skal fremgå mere detaljeret (se vedhæftede). Mht. dialog med Herning Kommune kan det kun tilføjes, at vi har fulgt anvisningerne og henvendelserne fra Herning Kommune. 11