Responsibility to protect. under. naturkatastrofer

FORSVARSAKADEMIET Fakultet for Strategi og Militære Operationer VUT II/L-STK 2008/2009 Kaptajnløjtnant J.R. Nordby 14. april 2009 Responsibility to protect under naturkatastrofer Vejleder: Lektor Martin Mennecke Speciale

ABSTRACT This extended essay takes its inspiration from May 2008 when the cyclone Nargis hit Burma. As the Burmese government refused to receive foreign aid a discussion started whether Burma where breaking the principles within the responsibility to protect (R2P). This resulted in the following question: Did R2P in May 2008 give the international legal justice for states to intervene in Burma without the approval from this state? As a consequence of this question the essay tries to give an answer to if R2P is applicable under and after a natural disaster including is R2P a new international legal norm. If so did Burma break the principles of R2P and finally did this give other states a legal right to intervene in Burma. The overall conclusion is that R2P is applicable after natural disasters if the state is unwilling to help its own population. Burma was such an unwilling state and could be considered to have broken the principles within R2P. Therefore it may have been possible for other states to legally intervene in Burma in order to help its population. 1

RESUMÉ Opgaven har taget sit udgangspunkt i cyklonen Nargis som ramte Burma maj 2008. Da den burmesiske regering nægtede at lade den ramte befolkning modtage nødhjælp fra andre stater, begyndte der en diskussion ledt af den franske udenrigsminister Bernard Kouncher, hvorvidt andre stater kunne gennemføre en indgriben i Burma mod landets vilje. Som begrundelse tog Bernard Kouncher udgangspunkt i Responsibility to protect (R2P), et begreb som blev vedtaget under Verdenstopmødet i 2005 og indskrevet i en FN generalforsamlings resolution. Med den baggrund tager specialet sit udgangspunkt i følgende problemformulering: Gav R2P i maj 2008 et folkeretligt grundlag til at sende humanitær hjælp ind i Burma mod denne stats vilje? Dermed tager opgavebesvarelsen et folkeretsligt udgangspunkt. Med denne problemformulering blev der afledt tre underspørgsmål: Har R2P opnået status som en ny retsnorm således at den finder anvendelse under naturkatastrofer. Hvis dette kan begrundes, forbrød Burma sig da mod R2P og endelig gav R2P da et fornødent folkeretsligt grundlag til, at andre stater kunne gribe ind i Burma. For at bestemme hvorvidt R2P kan finde anvendelse under naturkatastrofer undersøger opgaven, hvorvidt det kan godtgøres, at konsekvenserne efter en naturkatastrofe kan anvendes til at begå folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden eller etnisk udrensning. For netop at kunne begrunde sådanne forbrydelser, blev de enkelte forbrydelser tolket og godtgjorde dermed, at hvis en stat vælger at nægte sin befolkning nødhjælp kunne en sådan handling under de rigtige forudsætninger begrunde brud på et eller flere af de nævnte forbrydelser. For at styrke argumentation blev begreberne unwillng og unable stat inddraget fra forarbejdet til R2P, hvorved fremkom at en unwillng stat enten er unwilling med en hensigt eller i det mindste har kendskab til de konsekvenser unwilling har. Opgaven konkluderer derfor at stater som ikke fornødent hjælper deres befolkninger efter en naturkatastrofe fordi den er unwilling, kan begå en af de nævnte forbrydelser under R2P og dermed mod R2P i sin helhed. Det efterfølgende spørgsmål hertil var hvorvidt stater anså sig bundet af R2P. Efter Nargis var der en stor diskussion mellem stater, hvorvidt R2P fandt anvendelse. Staterne diskuterede ikke hvorvidt R2P var en norm, men diskuterede hvorvidt den fandt anvendelse under naturkatastrofer. Dermed anerkendte både de stater som var for og imod indgriben i Burma, at R2P var en ny norm, de var blot ikke enige om hvorvidt R2P fandt anvendelse i tilfældet Burma. At R2P yderligere bliver nævnt i en sikkerhedsrådsresolution viste at R2P har fået en begyndende sædvaneretslig karakter. Med denne konklusion kunne casen med Burma yderligere undersøges. Burmas hensigt med at nægte nødhjælp at komme ind i landet kunne ikke begrundes i at Burma ønskede at ramme en bestemt befolkningsgruppe men nærmere en ligegyldighed overfor sin egen befolkning. Hermed kunne det heller ikke påvises at Burma begik folkedrab eller etnisk udrensning. Derimod kunne der argumenteres for, at nægtelse af nødhjælp kunne betragtes som forbrydelser mod menneskeheden såfremt 2

konsekvenserne var omfangsrige. Hvorvidt Burma begik en sådan forbrydelse står uklart da landet efter 2½ uge tillod nødhjælp, men var dette ikke sket kunne det meget vel blive tale om omtalte forbrydelse. Da R2P netop påpeger at stater skal forebygge en sådan forbrydelse bliver der argumenteret for at udsigten til, at en sådan forbrydelse var undervejs er fornødent til, at R2P tillod at stater kunne gribe ind i Burma gennem sikkerhedsrådet og kapitel VII i FN-pagten. Dermed konkluderer opgaven, at R2P er ved at opnå en begyndende sædvaneretslig karakter, og at under de rigtige omstændigheder finder anvendelse, når stater ikke ønsker at hjælpe deres befolkning efter naturkatastrofer. Det konkluderes tilsvarende, at Burma sandsynligvis forbrød sig mod R2P og netop den manglende vilje til at beskytte sin befolkning kunne give et legalt grundlag til indgriben i landet, såfremt dette blev vedtaget i FN s sikkerhedsråd. 3

INDHOLDSFORTEGNELSE ABSTRACT 1 RESUMÉ 2 INDHOLDSFORTEGNELSE 4 1. INDLEDNING 6 1.1 Motivation og relevans. 6 1.2. Opgaveanalyse 8 1.2.1. Naturkatastrofe 8 1.2.2. Humanitær intervention og R2P 8 1.3. Problemformulering. 11 1.4 Metode. 11 1.5 Retskilder 12 1.5.1 Traktater 12 1.5.2 Sædvane 13 1.5.3 FN resolutioner 14 1.6. Empiri 15 1.7 Definitioner og forudsætninger 16 2. RETSKILDER 17 2.1. Formål 17 2.2. FN s charter 17 2.3 Andre Traktater 19 2.4 Responsibility to protect (R2P). 19 2.5 Folkedrab 22 2.5.1. Tolkning artikel 2 23 2.5.2. Religiøs gruppe 24 2.5.3. Etnisk gruppe 24 2.5.4. Hele eller del af en gruppe 25 2.5.5. Tolkning artikel 3 25 2.5.6. Folkedrabskonventionen og Burma 26 2.6. Forbrydelser mod menneskeheden 27 2.6.1. Artikel 7 i Romstatutten 28 2.7 Etnisk udrensning og krigsforbrydelser 29 3. KATASTROFENS EMPIRI 32 3.1. Katastrofens størrelse og umiddelbare konsekvenser 32 3.2. Den etniske sammensætning - Karen folket 32 3.3. Staters udsagn omkring R2P og cyklonen Nargis 35 3.3.1 Frankrig. 35 3.3.2. Storbritannien. 35 3.3.3. USA. 36 3.3.4. Kina. 36 4

3.3.5. ASEAN. 37 3.3.6. EU. 37 3.3.7 FN s generalsekretær 37 3.4. Katastrofens forløb 38 4. R2P og Cyklonen Nargis 44 4.1 Indledning 44 4.2 Naturkatastrofer og R2P anvendelsesområde 44 4.2.1 Unable 44 4.2.2. Unwilling 45 4.3. R2P og Burmas handlinger 47 4.3.1. Folkedrab og etnisk udrensning 48 4.3.2. Forbrydelser mod menneskeheden 48 4.4 R2P og magtanvendelse i relation til Nargis 52 5. KONKLUSION. 52 6. PERSPEKTIVERING. 54 BILAG 1(interview med Anders Baltzer Jørgensen) 55 Bibliografi 57 5

1. INDLEDNING 1.1 Motivation og relevans. 2. maj 2008 ramte cyklonen Nargis, Burma og forsagede en naturkatastrofe, der kostede titusindvis af menneskeliv. Det endelige antal omkomne af cyklonen varierer meget og bliver nok næppe fuldstændig klarlagt. Et antal der varierer fra 22.000, som den burmesiske regering vurderede umiddelbar efter katastrofen, til mere end 100.000 døde og savnede. 1,2 Heriblandt blev befolkningerne, specielt i Irrawaddy deltaet og Karenregionen, hårdt ramt (se Figur 1) 3. Figur 1: Nargis forløb 2-3. maj 2008. Blå farve markerer de ramte katastrofeområder. 1 Calgary Herald, 17 maj, 2008 vurderer 133.000 omkomne, downloadet http://www2.canada.com/calgaryherald/news/story.html?id=59c7c41f-4b40-4dde-b613-b135bdc99c1f, 13. november 2008. 2 International federation of Red Cross, 19. jan 2009, http://www.ifrc.org/what/disasters/response/burmanargis/index.asp, 27. november 2008 oplyser 84.500 omkomne og 53.800 savnede. 3 Kort downloadet på http://commons.wikimedia.org/wiki/file:cyclone_nargis_track_map-fr.svg 15. marts 2009 6

Den burmesiske regering bad kort efter om international hjælp, som dog strandede i specielt nabolandene, da den burmesiske regering, som krav, selv ønskede at uddele nødhjælpen. 4 Flere lande ønskede ikke at den burmesiske regering skulle disponere over nødhjælpen og dermed tage æren for uddelingen. Da katastrofens omfang de følgende dage kom til at stå klart, uden at den burmesiske regering ændrede holdning, begyndte en diskussion, ledet af den franske udenrigsminister Bernard Kouchner, hvorvidt der kunne gennemtvinges en uddeling af nødhjælp mod den burmesiske regering vilje ved anvendelse af responsibility to protect (R2P). 5 En diskussion som kort efter stilnede af, da Burma herefter begyndte at åbne grænserne, og nødhjælpen kunne køres ind i landet. Selvom den burmesiske regering, efter to uger, tillod uddeling af nødhjælp, anses emnet stadig for at være meget relevant. Orkaner, jordskælv, tsunami og andre naturkatastrofer er nærmest dagligdag på vores klode. Når katastrofen forekommer, har den ofte en offentlig bevågenhed og stater, nødhjælpsorganisationer m.v. mobiliserer nødhjælp til det eller de ramte lande. En proces der i både i FN, NGO og i bilateralt regi normalt foregår uden, at det ramte land modsætter sig en sådan hjælp. Her var Burma undtagelsen, hvilket primært kan tilskrives det strenge militære styre. Hermed kan et lands regeringsbeslutning, om at modarbejde modtagelsen af nødhjælp, have store menneskelige konsekvenser. At Burma var undtagelsen i relation til naturkatastrofer, tilsiger ikke at en lignende situation ikke vil kunne foregå i fremtiden. Et godt eksempel herpå er koleraepidemien som brød ud i Zimbabwe august 2008. En epidemi som efter 5 måneder havde ramt omkring 40.000 mennesker og dræbt omkring 2.000. 6 En epidemi der bl.a. blev forværret af, at nødhjælpsorganisationer ikke fik fri adgang til landet samt, at landets leder nægtede udbruddets omfang. 7,8 Zimbabwe og Burma er eksempler på lande i den 3. verden, som for en stor dels vedkommende ikke lever i demokratiske og åbne samfund, men derimod lande, hvor lederen har tilkæmpet sig magten gennem borgerkrig, kup e. lign. Tilsvarende er der også mange af disse lande, som bliver ramt af katastrofer, det være epidemier, tørke, jordskælv e. lign. Dermed kan der også argumenteres for, at der i fremtiden kan forekomme, at en stat af en eller anden grund nægter modtagelse af nødhjælp, hvorved statens befolkning udsættes for unødvendig lidelse eller død. 4 International Herald Tribune, 07 maj 2008, http://www.nytimes.com/2008/05/07/world/asia/07myanmar.html?_r=1&scp=7&sq=nargis&st=cse, downloadet 20.januar 2009 5 International Herald Tribune, 08 maj 2008, http://www.nytimes.com/2008/05/08/world/asia/08myanmar.html?scp=3&sq=nargis%20bernard&st=cse, downloadet 20. januar 2009 6 Timesonline, 13. jan 2009, http://www.timesonline.co.uk/tol/news/world/africa/article5511192.ece, downloadet 03. marts 2009 7 Telegraph, 1. dec 2008, http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/africaandindianocean/zimbabwe/3536824/zimbabwes-choleraepidemic-hits-10000.html, downmloadet 03 marts 2009 8 ABCNEWS 11.dec 2008, http://abcnews.go.com/international/wirestory?id=6438901, downloadet 03. marts 2009 7

1.2. Opgaveanalyse Formålet med opgaveanalysen er indledningsvis at indsnævre opgaven, for derigennem at frembringe en mere præcis opgaveformulering. For at gøre dette muligt må begreberne humanitær intervention i forståelsesrammen at gribe ind i en stats interne forhold, samt naturkatastrofe kort diskuteres for dermed at fremkomme med den endelige problemformulering. Der startes med begrebet naturkatastrofe. 1.2.1. Naturkatastrofe Naturkatastrofe er, som navnet siger, en katastrofe der opstår som et resultat at et naturfænomen. Et sådan fænomen kan være orkaner, jordskælv, vulkanudbrud, oversvømmelse osv. Altså naturfænomener som er en del af klodens liv og rytme. Dermed ikke sagt, at alle naturfænomener fører til katastrofer. Mindre oversvømmelser og jordskælv er almindelige fænomener mange steder uden, at de fører til nogen katastrofe. Men hvad er en katastrofe? Ordet kommer fra græsk og betyder omvæltning 9. Et opslag på nettet giver et par definitioner: The final event of the dramatic action especially of a tragedy 9 An event resulting in great loss and misfortune 10 Af ovenstående fremgår det, at en katastrofe er en begivenhed (event). Men ikke alle begivenheder er katastrofer, så begivenheden skal have et vist tragisk omfang eller konsekvens, inden den kan betegnes som sådan. Politikens store nye nudansk ordbog definerer katastrofe som En forfærdelig og voldsom ulykke som forårsager megen ødelæggelse og store tab af menneskeliv. 11 I relation til opgaven vil en naturkatastrofe blive defineret som en tragisk begivenhed som resultat af et naturfænomen, hvis effekt har så stor betydning for en befolkningsgruppe, at den ramte stat ikke har mulighed for at redde eller hjælpe dennes befolkningsgruppe med de for staten tilrådelige midler. Naturkatastrofen skal betyde, at der er en overhængende fare for, at selve katastrofen og dens følgevirkninger har en fatal indflydelse på en befolkningsgruppe herunder en risiko for et stort antal omkomme såfremt hjælp eller støtte ikke gives umiddelbar efter katastrofen. Med denne definition vil cyklonen Nargis, og de konsekvenser den havde i Burma, kunne betegnes som en naturkatastrofe. 1.2.2. Humanitær intervention og R2P En entydig og klar definition på en humanitær intervention findes ikke. Det har ikke været muligt at finde en definition i FN regi, som alle stater er enige om. Når det er sagt, findes der mange forskellige definitioner. Her er et par stykker: 9 Webster- Meriam online directory, http://mw1.meriam-webster.com/dictionary/catastrophe, downloadet 19. januar 2009 10 World reference English directory, http://www.wordreference.com/definition/catastrophe, downloadet 19. jaunar 2009 11 Politikens store nye nudansk ordbog bind A-K, 1996, side 601 8

I define humanitarian intervention as a coercive action by an outside Government or an authorized agent directed toward or within another State, in order to alleviate or avoid a mass humanitarian crisis. Coercive action is meant to subsume not only military force but also a range of punitive options, including economic and arms embargoes, international sanctions and diplomatic pressure. 12 " staters tvangsforanstaltninger med væbnet magt mod en anden stat uden dennes billigelse, med eller uden bemyndigelse fra FN s Sikkerhedsråd, med det formål at forhindre eller standse grove og omfattende krænkelser af menneskerettighederne eller den humanitære folkeret" 13 I det ovenstående tillægges intervention betydningen at gribe ind i en anden stats interne forhold mod dens vilje. Humanitær forstås enten i relation til humanitær krise, eller grove og omfattende krænkelser af menneskerettigheder eller humanitær folkeret. Da denne opgave skrives ud fra et juridisk perspektiv, og der lægges en juridisk argumentation til grund for besvarelsen af problemformuleringen, vil humanitær forstås i relation til menneskerettigheder eller folkeret. Begrebet humanitær intervention og forståelsen heraf tog fart i år 2000 hvor den canadiske regering nedsatte kommissionen, International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS),som skulle udfærdige en rapport til forståelse af humanitær intervention, juridisk, moralsk, politisk og operationelt, en rapport som efterfølgende skulle fremlægges for FN s generalsekretær. 14 Rapporten beskriver hvorledes begrebet humanitær intervention for visse organisationer og stater har en politisk og negativ betydning. 15 Herved fremkom ICISS med Responsibility to protect som et bredere og mere neutralt begreb på, hvorledes kommissionen ville behandle statens ukrænkelige suverænitet modsat individets krav på beskyttelse. Dette betyder ikke at det i denne opgave ikke er interessant at berøre begrebet, humanitær intervention. Netop fordi R2P er et forholdsvis nyt begreb kan opgaven støde på kilder fra før 2001, hvor R2P endnu ikke var blevet defineret. Derfor vil opgaven forstå humanitær intervention, såfremt dette ikke nævnes i en R2P kontekst, som følger. " staters tvangsforanstaltninger med væbnet magt mod en anden stat uden dennes billigelse, med det formål at forhindre eller standse grove og omfattende krænkelser af menneskerettighederne eller den humanitære folkeret I forlængelse af ICISS rapport omkring R2P blev begrebet anerkendt mellem stater ved FN s verdens topmøde i 2005, hvor samtlige stater deltog. R2P blev underskrevet af 12 Douglas T. Stuart, Rights watch - Reconciling Non-intervention and Human Rights, UN Chronicle Vol. XXXVIII number 2 2001, ingen sidetal http://www.un.org/pubs/chronicle/2001/issue2/0102p32.htm, downloadet 04. november 2008 13 DUPI, Humanitær Intervention retlige og politiske aspekter, 1999,side 11 14 ICISS, The responsibility to protect, dec 2001,side VII 15 ICISS, The responsibility to protect, dec 2001,side 9 9

samtlige stater ved dette topmøde som en Generalforsamlingens resolution 60/1 2005 under pkt. 138, 139 og 140 16 med følgende ordlyd: 17 Responsibility to protect populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. 138. Each individual State has the responsibility to protect its populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. This responsibility entails the prevention of such crimes, including their incitement, through appropriate and necessary means. We accept that responsibility and will act in accordance with it. The international community should, as appropriate, encourage and help States to exercise this responsibility and support the United Nations in establishing an early warning capability. 139. The international community, through the United Nations, also has the responsibility to use appropriate diplomatic, humanitarian and other peaceful means, in accordance with Chapters VI and VIII of the Charter, to help to protect populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. In this context, we are prepared to take collective action, in a timely and decisive manner, through the Security Council, in accordance with the Charter, including Chapter VII, on a case-by-case basis and in cooperation with relevant regional organizations as appropriate, should peaceful means be inadequate and national authorities are manifestly failing to protect their populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. We stress the need for the General Assembly to continue consideration of the responsibility to protect populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity and its implications, bearing in mind the principles of the Charter and international law. We also intend to commit ourselves, as necessary and appropriate, to helping States build capacity to protect their populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity and to assisting those which are under stress before crises and conflicts break out. 140. We fully support the mission of the Special Adviser of the Secretary-General on the Prevention of Genocide. Det nye ved netop R2P er ikke at det er strafbart at begå, folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden, krigsforbrydelser eller etnisk udrensning. Dette har også været strafbart tidligere. Det nye ved R2P er at stater er forpligtet til at forebygge og beskytte sin egen befolkning mod ovennævnte forbrydelser, samt at andre stater har et ansvar for at støtte stater i en sådan beskyttelse. Herved understeger R2P, at dette ikke kun er den aktive handling men også den passive som fra staten side kan være strafbart. ICSS rapporten behandler i den sammenhæng begreberne unwilling og unable. 18 Altså hvorvidt staten enten ikke ønsker at hjælpe sin befolkning eller ikke har mulighed for det. En yderligere diskussion af R2P følger i punkt 2.4. 16 General Assembly, Resolution 60/1 2005 World Summit Outcome,2005, side 30 17 University of California, The Responsibility to protect (R2P), 2007, side 3 18 ICISS, The responsibility to protect, dec 2001,side VIII 10

Selvom resolutionen er forholdsvis ny har begrebet været anvendt i FN s sikkerhedsråd Resolution 1674 (Protection of civilians in armed conflict) 19 : Reaffirms the provisions of paragraphs 138 and 139 of the 2005 World Summit Outcome Document regarding the responsibility to protect populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. Hermed er vedtagelsen af R2P i 2005 blevet styrket året efter i FNs sikkerhedsråd. 1.3. Problemformulering. Med ovenstående definitioner af naturkatastrofe, humanitær intervention og responsibility to protect, formuleres følgende problem: Gav R2P i maj 2008 et folkeretligt grundlag til at sende humanitær hjælp ind i Burma mod denne stats vilje? 1.4 Metode. Udgangspunktet for besvarelsen af problemformuleringen er at undersøge, hvorvidt R2P overhovedet kan finde anvendelse under naturkatastrofer. Hvis en sådan anvendelse kan godtgøres, vil det efterfølgende undersøges, hvorvidt R2P fandt anvendelse efter Nargis herunder mulighederne for anvendelse af magt overfor Burma. Problemstillingen heri er, at man har den suveræne stats ukrænkelighed på den ene side og individet eller befolkningsgruppens rettigheder på den anden. Opgaven tager sit udgangspunkt i folkeretten, dvs. der tages ikke stilling til, hvorvidt stater havde en moralsk/etisk forpligtelse set i et politisk perspektiv til at udføre en humanitær intervention. At netop folkeretten lægges til grund for denne tilgang, skyldes at denne tillægges en form for universel gyldighed, hvorimod en moralsk/etisk forpligtigelse vurderes at være subjektiv alt efter, hvilken stat som betragtes. At opgaven tillægges en juridisk vinkel gør det ikke nødvendigvis nemt at svare på opgavens problemstilling, da der netop var usikkerhed mellem stater hvorvidt R2P kunne finde anvendelse. Her fremgår den franske vs. kinesiske holdning til en eventuel indgriben i Burma gennem R2P som et godt eksempel, hvor Frankrig argumenterede for en indgriben med grundlag i R2P, imens Kina fastholdt statens ukrænkelighed og henførte situationen som værende en naturkatastrofe og dermed ikke en trussel mod freden. 20 Opgaven tager sit udgangspunkt i en række retskilder, med udgangspunkt i FN-pagten. Valget af retskilderne fremgår at pkt. 1.5 med en efterfølgende tolkning under kapitel 2. Fortolkningen af traktater foretages i overensstemmelse med Artikel 31 og 32 Vienna Convention on the Law of Treaties 1969 (VCLT). Kort fortalt vil skriftlige retskilder blive fortolket efter følgende tilgang: Ordlyden - heri forstås fortolkningen af selve teksten i retskilden. kontekst - Heri forstås retskildens bilag, præambel samt retskildens sammenhæng med andre artikler i samme traktat eller evt. også ift andre retskilder og traktater. 19 FN sikkerhedsråd, Resolution 1674, 28. april 2006, side 2 20 Asia-Pacific Centre for R2P, Cyclone Nargis and the Responsibility to Protect Burma/Burma Briefing No. 2, 16. maj 2008, side 3(franske holdning) side 9(kinesiske holdning). 11

object and purpose - Hensigten med retskilden, hvad ønskede man at begrænse, forhindre eller sikre med retskilden. Til fortolkning kan anvendes præamblen og andre formålsbestemmelser. praksis - Heri forstås staters handlinger. Med handling forstås enhver reaktion fra staters udsagn til anvendelse af magtmidler. Med praksis skal den enkelte stat handling fortolkes i relation til andres staters handlinger. 21 1.5 Retskilder Artikel 38 i ICJ statut beskriver, primært to typer retskilder, nemlig traktater og sædvane. 22 Derudover beskriver FN-pagten at bestemte resolutioner også er bindende mellem stater. For at kunne besvare denne opgaves problemstilling vil det derfor være nødvendig kort at beskrive hvorledes traktater, sædvane og resolutioner forstås og hvorledes disse har relevans for opgavens problemformulering. 1.5.1 Traktater Vienna Convention on the Law of Treaties (VCLT) 23 udtrykker hvorledes folkeretten fungerer på de områder som er reguleret eller aftalt. Konventionen er ratificeret af et betydeligt flertal af FN s medlemslande. 24 Artikel 2(a) til VCLT siger: treaty means an international agreement concluded between States in written form and governed by international law, whether embodied in a single instrument or in two or more related instruments and whatever its particular designation; En traktat er således en folkeretslig bindende aftale mellem stater. Det næste spørgsmål er efterfølgende, hvornår den bliver bindende for staten. For at en traktat kan være bindende for en stat skal den først underskrives og efterfølgende ratificeres. 25 Dette betyder nødvendigvis ikke at underskriften ikke er uden værdi da denne iht. VCLT art 18 betyder, at en stat ved sin underskrift ikke må modarbejde realiseringen af traktaten medmindre staten efterfølgende klart tilkendegiver at den ikke ønsker at blive endelig bundet af den. 24 Endelig er der til traktater ofte knyttet reservationer eller deklarationer (erklæringer). Reservationer har til formål at undtage en stat for dele af traktaten mens en stats erklæring omhandler en uddybning eller forklaring på, hvorledes et eller flere begreber i traktaten forstås eller tolkes. 26 Dette betyder i relation til denne opgave, at når traktater undersøges bør det undersøges, hvorvidt Burma har underskrevet og ratificeret den gældende traktat samt, hvorvidt der i den sammenhæng er lavet reservationer eller erklæringer til en sådan traktat. 21 Nærmere om fortolkningsprincipper i folkeretten se Ole Spiermann, moderne folkeret, 2004, side 381ff. 22 Statute of the International court of justice, article 38, downloadet på http://www.icjcij.org/documents/index.php?p1=4&p2=2&p3=0#chapter_ii, 06. November 2008. 23 Vienna Convention on the Law of Treaties, 1969, downloadet på http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/1_1_1969.pdf,18. marts 2009 24 Ole Espersen, Folkeret, 2003, side 68 25 Ole Espersen, Folkeret, 2003, side 72 26 Ole Espersen, Folkeret, 2003, side 74 12

Der vil være en række traktater som kan have relevans for denne opgave. Udover FNpagten vil dette være Folkedrabskonventionen, samt forskellige statutter såsom statutten for Den Internationale Straffedomstol (ICC). 1.5.2 Sædvane Udover traktater, kan også sædvaneret anvendes som juridisk grundlag for en stats handling. Traktater kan erstatte sædvane og herigennem bliver den tidligere sædvane beskrevet og formuleret mere præcist således, at den folkeretslige regel præciseres. 27 Derfor finder sædvanen sin anvendelse på områder som ikke er dækket af en traktat. Den lever så at sige i rummet mellem traktaterne. Dette lægger naturligvis op til spørgsmålet, hvornår et der tale om sædvane? Her er der to vigtige ting som skal undersøges. Der skal for det første være tale om at der er fortilfælde, dvs stater skal i lignende situationer have handlet på en bestemt måde, herefter skal en sådan handling være accepteret af andre stater, hvilket vil sige at disse stater på en eller anden måde ikke har modsagt en sådan handling (opinio juris). 28 Dette giver to meget store spørgsmål: Hvor mange forudgående handlinger skal der til at skabe en sædvane, og hvor mange stater skal acceptere en sådan handling for at opnå opinio juris, og skal det være alle stater? En deduktiv tilgang kunne være: Med hensyn til fortilfælde og hvor mange handlinger der skal til for at skabe sædvane, er det vigtig at huske på at alle sædvaner må have haft en første handling. Man kan sige, at sædvanen skal starte et sted. Hermed kan der ikke argumenteres for at alle førstegangshandlinger er sædvane. Dette vil på alle måder underminere folkeretten. Sædvane vil derfor opstå i det område, hvor flere stater handler ens og udtrykker at dette vil være disse staters fremtidige handlemønster. Til sådanne handlinger kan der findes stater, som er imod. Argumentet her vil så være, at hvis disse stater ikke har den fornødne vilje til at modgå en sådan handling, da kan handlingen have skabt den pågældende sædvanes første handling. Dette betyder reelt at jo flere gange stater udfører den samme handling jo stærkere bliver sædvanen, omvendt jo stærkere andre stater modgår den jo svagere bliver den. Betyder dette reelt da at ganske få stater kan skabe en ny sædvane? Svaret hertil kan være ja, det kræver blot mange flere handlinger. Argumentet herfor vil være, at den samme handling udført et utal gange og som ikke er fornødent modgået eller måske forhindret af andre stater vil i sidste ende påvirke staters handlinger. Som eksempel kan tænkes 2-3 stater, som udfører den samme handling mange gange og påberåber sig sædvaneret. Mod denne påberåbelse er der måske tilsvarende 2-3 stater som udtaler, at de ikke anerkender disse handlinger som sædvane. Dette kan have effekt ved de første handlinger, men effekten må forsvinde såfremt modstanderstaterne ikke gør yderligere, bortset fra at protestere, når de efterfølgende handlinger udføres. Man kan sige modstanderstaterne udviser ikke den fornødne modvilje, f.eks. ved at få de første handlinger afgjort ved en international domstol, eller ikke fornødent støtter den stat som handlingen udføres på. Man kan sige jo flere gange den samme handling udføres, jo stærkere skal modhandlingerne være for ikke i den sidste ende at skabe en ny sædvane. Omvendt kan det siges at såfremt mange eller måske alle stater udfører en handling, da kan en sådan tolkes som sædvane allerede efter meget få handlinger netop pga. opinio 27 Ole Spidermann, Moderne folkeret, 2004 side 77 28 Ole Spidermann, Morderne folkeret, 2004, side 62 13

juris. Men ved en meget stor tilslutning af stater kan handlingen været støttet af en kapitel VII SR resolution, hvorved handlingen bliver bindende og det derfor ikke bliver nødvendig at påberåbe sig sædvane. I relation til denne opgave anses det at være nødvendig at undersøge hvorvidt R2P har fået en sædvaneretsligt karakter. Dette skyldes (hvilket uddybes i pkt..1.5.3.) at R2P blev vedtaget ved en generalforsamlingsresolution og dermed som udgangspunkt ikke er bindende mellem stater, da der ikke er tale om en traktat. Resolutionen kan dermed kun blivende bindende mellem stater gennem sædvane. Dette kræver således at Generalforsamlingens resolution 60/5 pkt. 138 og 139 først analyseres, herefter undersøges, hvorledes stater opfatter R2P i.e. hvad er opinio juris i relation til, hvorledes stater ser sig bundet af R2P og endelig hvorvidt der er fortilfælde for anvendelsen af R2P. 1.5.3 FN resolutioner Begrebet resolutioner vil efterfølgende berøres, da netop R2P er nedfældet i en Generalforsamlingsresolution. Resolutioner i FN kan vedtages både af FNs Generalforsamling samt at FN s Sikkerhedsråd. 29 Resolutioner vedtaget af Generalforsamlingen (GA) kan vedtages med henholdsvis simpelt flertal eller 2/3 flertal afhængig af emnet. 30 GA resolutioner har som udgangspunkt ingen retslig binding overfor medlemsstaterne, medmindre der er tale om interne beslutninger så som økonomi, administration osv. 31 Det betyder reelt at stater kan vælge om de vil følge en GA resolution, og begår hermed heller ikke et folkeretsligt brud ved ikke at gøre det. Men hvis alle eller næsten alle stater vælger at følge en GA resolution, og derigennem accepterer den som en ny folkeretslig norm, da kan denne GA resolution over tid udvikle sig til sædvane og derigennem blive bindende mellem stater. Det er netop denne problemstilling, som skal undersøges da R2P netop fremgår af en GA resolution. FNs sikkerhedsråd(sr) kan også fremsætte resolutioner. Oprindeligt skulle SR gøre dette når der eksisterede en trussel mod freden, et brud på freden eller aggression iht. FNpagten artikel 39. FN SR kan fremsætte både bindende og ikke bindende resolutioner. De ikke bindende resolutioner kan være anbefalinger eller opfordringer iht. FN-pagtens kapitel VI. 32 Modsat dette kapitel kan FN SR fremsætte bindende resolutioner, såfremt der er en trussel mod den internationale fred. Sådanne resolutioner er bindende for alle stater, uagtet om de er enige med den eller ej. 31 Disse bindende resolutioner træder kun i kraft ved et kvalificeret flertal på 9 stater herunder de 5 permanente medlemmer. Hermed har de 5 permanente medlemmer vetoret som dog kun anses for udøvet såfremt medlemmet stemmer imod, og ikke hvis medlemmet undlader at stemme. 31 Forståelsen af og anvendelsen af kapitel VII i FN-pagten har udviklet sig siden 1990 erne. Dette sås blandt andet gennem SR resolutioner vedrørende nedsættelsen af ICTR og ICTY samt resolution 1373 og 1617 om terrorbekæmpelse, hvori staterne blev pålagt 29 Ole Espersen, Folkeret, 2003, side 369-370. 30 FN-Charter, Artikel 18. 31 Ole Espersen, Folkeret, 2003, side 369. 32 Ole Espersen, Folkeret, 2003, side 370 14

forpligtigelser til at indefryse midler, anholde og udlevere mistænkte personer. 33 En sådan udvidelse og forståelse af kapitel VII lader til at være accepteret af en stor del af staterne. 32 Derfor kan der argumenteres for at der er ved at opstå en sædvane hvor SR ikke kun stringent beskæftiger sig med interstatslige konflikter, men også at SR kan vedtage resolutioner, som sigter på intra-statslige problemer herunder retsforfølgelse af personer. Dette er interessant i relation til opgavens case da katastrofen i Burma netop kun involverer Burma som stat og dens befolkning og ingen andre. Og med den udvikling som kort er skitseret ovenfor vil det ikke kunne udelukkes at SR kunne gribe ind overfor Burma såfremt den rette juridiske begrundelser ligger herfor. 1.6. Empiri Empirien for denne opgave anses for at være flerdelt. Som nævnt ovenfor var Nargis en naturkatastrofe og i relation til opgavens case vil det være nødvendig kort at undersøge katastrofens omfang, sammenholde dette med den burmesiske regerings handlinger for herigennem at kunne godtgøre om regeringens handlinger, eller mangel på samme, bidrog yderligere til en forværring af den humanitære situation i landet. Det vil her være interessant at undersøge, at såfremt den burmesiske regerings handlinger bidrog til en forværring af den humanitære situation, skyldes dette at den ikke ville hjælpe (unwilling) eller ikke kunne hjælpe(unable). Lige netop denne adskillelse er interessant, da dette kan bidrage til at godtgøre om den burmesiske regering havde en hensigt/forsæt eller ej. En sådan undersøgelse vil gennemføres ved både at betragte katastrofens umiddelbare omfang og konsekvenser samt undersøge staters (herunder Burma) og statslige organisationers reaktioner på katastrofen. Herved vil det kunne bestemmes, hvorvidt katastrofen og den burmesiske regering handlinger havde en så stor humanitær konsekvens, at det kunne godtgøre et brud principperne indenfor R2P. I relation til at undersøge staters reaktioner på katastrofens omfang udvælges følgende stater og organisationer: Burma. Da landet var en naturlig del af problemstillingen. Frankrig. Da landet var en fortaler for R2P. Storbritannien. Da Burma var en tidligere britisk koloni. USA. Da en humanitær intervention sandsynligvis ikke ville blive gennemført uden amerikansk støtte. Landet er derudover permanent medlem af FN s sikkerhedsråd. Kina. Da landet netop argumenterede mod anvendelsen af R2P og samtidigt er permanent medlem af sikkerhedsrådet. FN s generalsekretær. Da denne efter Nargis iværksatte et arbejde for at præcisere R2P. ASEAN. Sammenslutningen af sydøst asiatiske stater, som Burma er en del af, og som fik en koordinerende rolle under den senere uddeling af nødhjælp. EU. Da en humanitær intervention sandsynligvis vil blive gennemført af EU stater sammen med USA. 33 Ole Espersen, Folkeret, 2003, side 38 15

Ovenstående empiri ville kunne underbygge, hvorvidt R2P er en ny retsnorm som finder anvendelse efter naturkatastrofer samt efterfølgende hvorvidt situationen i Burma var af en sådan karakter at R2P fandt anvendelse og endelig hvorvidt dette kunne afføde en legal grund til indgriben i Burma. Følgende figur skitserer opgavens metode. Cyklonen Nargis, retskilder og empiri Finder R2P anvendelse under naturkatastrofe? Hvis JA Kunne andre stater gribe ind i Burma? Hvis JA Brød Burma principperne i R2P? Samlet konklusion og perspektivering Endelig afsluttes der med en perspektivering med en diskussion om andre betragtninger eller tilgange til opgavens problemformulering. 1.7 Definitioner og forudsætninger Der blev på et tidligt tidspunkt vurderet, hvorvidt betegnelserne Myanmar eller Burma skulle anvendes i opgaven. Holdningen til begge navne kan have politisk klang og kan tillægges en betydning, hvorvidt man respekter eller anerkender den siddende regering i landet. I FN anvendes Myanmar 34, hvorimod det danske udenrigsministerium anvender Burma. 35 Da netop Burma er det danske anerkendte navn for staten vil dette blive anvendt i opgaven. Opgaven vil anvende forskellige citater og videre i analysen tolke udvalgte begreber af disse citater. For at markere hvornår disse citater og begreber anvendes, bliver disse skrevet med kursiv. 34 http://www.un.org/members/list.shtml, downloadet 21. januar 2009. 35 Det har ikke været muligt at finde et officielt dansk synspunkt, men søges der på Myanmar på udenrigsministeriets hjemmeside www.um.dk fremkommer der kun hjemmesider med ordet Burma. Myanmar anvendes således ikke på UM hjemmeside. 16

2. RETSKILDER 2.1. Formål Formålet med dette kapitel er at fortolke de i relation til R2P relevante traktater og begreber, samt indledningsvis at vurdere hvorvidt R2P havde en retslig binding overfor Burma. En vurdering som videreføres og fortolkes i kapitel 3 og 4. R2P tager sit udgangspunkt i folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden, krigsforbrydelser og etnisk udrensning. Derfor vil dette kapitel diskutere disse emner og deres relevans i forhold til opgavens problemformulering. Da opgaven her også berører intervention eller indgriben vil dette kapitel tilsvarende diskutere muligheder for magtanvendelse og hvorledes dette er muligt i relation til R2P. Derfor bliver FN s charter også berørt her. 2.2. FN s charter Definitionen på intervention indeholder begrebet tvang eller tvangshandling mod en anden stat. Dette henleder til artikel 2 (1) FN-pagten: The Organization and its Members, in pursuit of the Purposes stated in Article 1, shall act in accordance with the following Principles. 1. The Organization is based on the principle of the sovereign equality of all its Members. 36 Samt artikel 2(3) som siger: All Members shall settle their international disputes by peaceful means in such a manner that international peace and security, and justice, are not endangered. 37 En intervention mod en stat kan siges at krænke en sådan stats suverænitet og dermed kan der være tale om anvendelse af magt. Iht. FN charter artikel 2(4) må ingen stat anvende en sådan magt mod en anden stat: All Members shall refrain in their international relations from the threat or use of force against the territorial integrity or political independence of any state, or in any other manner inconsistent with the Purposes of the United Nations. Undtagelser hertil er enten selvforsvar eller kapitel VII operationer autoriseret at FN s sikkerhedsråd. 38 36 Charter of the United Nations, Chapter I purposes and principles, article 2(1), downloadet her: http://www.un.org/aboutun/charter/chapter1.shtml, 11. marts 2009. 37 Charter of the United Nations, Chapter I purposes and principles, article 2(3), downloadet her: http://www.un.org/aboutun/charter/chapter1.shtml, 11. marts 2009. 38 Iht. hhv Artikel 51 og kapitel VII FN s charter. Se også Ole Espersen, Folkeret, 2003 side 220 om selvforsvar og side 278 om Kapitel VII. 17

Det betyder som udgangspunkt at en intervention, såfremt den skal begrundes indenfor FN s charter, skal godkendes af FN s sikkerhedsråd, da selvforsvar næppe kan kædes sammen med en sådan. Tanken med anvendelsen af sikkerhedsrådet til godkendelse af enhver magtanvendelse skal findes i selve FN-pagten artikel 24 & 25, nemlig at bevare den internationale fred og sikkerhed. At tanken bag FN og dermed sikkerhedsrådet netop var bevarelsen af international fred og sikkerhed kan ikke benægtes, men reelt har rådet i lange perioder været blokeret af rådets faste medlemmer. En sådan blokering kan enten tilskrives at sikkerhedsrådet reelt har vurderet at magtanvendelse ikke var påkrævet ud fra FN s formål, eller alternativt at sikkerhedsrådet blev anvendt til at føre den enkelte stats udenrigspolitik. Artikel 2(4) fastslår at den territoriale integritet og politiske uafhængighed ikke må krænkes. Dette er i bund og grund meget interessant. Kunne man forestille sig en intervention, hvor artikel 2(4) ikke bliver brudt? Ville en udefra kommende stat som f.eks. nedkaster nødhjælp fra luften med et civilt fly kunne hævde, at en sådan handling ikke er magtanvendelse med henblik på at krænke den enkelte stats territoriale integritet og politiske uafhængighed? Det interessante her er ordet use of force altså magtanvendelse. Dinstein argumenterer flg.: However when studied in context, the term force in article 2(4) must denote armed force, psychological or economic pressure (including economic boycott) does not come within the purview of the Article. 39 Og påpeger efterfølgende at en meget restriktiv tolkning af article 2(4) kunne udlægges som..use of force within the boundaries of a foreign State does not constitue a violation of its territorial integrity, unless a portion of the State s territory is permanently lost. 40 Men som Dinstein påpeger, er dette når artikel 2(4) læses isoleret. Hertil betragtes artikel 2(7): Nothing contained in the present Charter shall authorize the United Nations to intervene in matters which are essentially within the domestic jurisdiction of any state or shall require the Members to submit such matters to settlement under the present Charter.. Altså som udgangspunkt kan FN eller andre ikke blande sig i en stats indre forhold. I artikel 2(7) anvendes ordet intervene og forståelsen heraf er en form for magtanvendelse jvf pkt. 1.2.2 i denne opgave.. Så artikel 2(7) forbyder magtanvendelse i relation til en stats indre forhold og artikel 2(4) definerer (iht. Dinstein) en sådan magtanvendelse som armed force. Så hermed kan der argumenteres for at nedkastning af nødhjælp med et civilt fly ikke er anvendelse af armed 39 Dinstein, War, Aggression and Self.defence, 1988, side 84 40 Dinstein, War, Aggression and Self.defence, 1988, side 84-85 18

force og dermed heller ikke en indblanding i en stats interne affærer. Men denne fortolkning hænger alene på tolkningen af intervene og en blot mere bred tolkning heraf vil kunne få ovenstående argument til at falde sammen og dermed står man tilbage med den sidste passus i artikel 2(7): but this principle shall not prejudice the application of enforcement measures under Chapter Vll. Så hvis vi antager at intervene kun kan gennnemføres gennem magtanvendelse, giver FN charter ingen anden mulighed end, at en intervention kun kan gennemføres med Sikkerhedsrådets bemyndigelse under kapitel VII. Da FN-pagten på denne måde ikke giver mulighed for at gennemføre humanitær intervention i tilfælde, hvor Sikkerhedsrådet er blokeret må det undersøges, hvorvidt der international findes andre muligheder. Her er der interessant at se på artikel 103 FN Charter som siger In the event of a conflict between the obligations of the Members of the United Nations under the present Charter and their obligations under any other international agreement, their obligations under the present Charter shall prevail. 41 Dette taler umiddelbart for, at heller ikke andre traktater vil kunne give et grundlag for intervention udenom FN-pagten. Derfor skal det undersøges om der findes retskilder (traktater eller sædvane) som giver et sådant et grundlag, der kunne bidrage til intervention gennem FN pagten. 2.3 Andre Traktater For at finde relevante traktater som kan ligge til grund for en legal humanitær intervention må vi betragte definitionen herpå. I definitionen under pkt.. 1.2.2. nævner vi krænkelser af menneskerettighederne eller den humanitære folkeret. Der skal altså findes traktater som omhandler netop dette og indeholder en eventuel ret til at standse eller lindre humanitære nødsituationer. Mht. krænkelser af den humanitære folkeret anses FN s konvention om forebyggelse og straf af folkedrab 42 at have særlig interesse samt statutten for ICC. 2.4 Responsibility to protect (R2P). R2P blev vedtaget enstemmig af verdens ledere under Verdens topmødet i 2005. 43 Den er indskrevet i en GA resolution og er dermed ikke en traktat. Dermed kan R2P kun være bindende i en sædvaneretslig kontekst. Der kan dog argumenteres for at en sådan begyndende sædvane allerede begyndte, da R2P blev nævnt i SR resolution 1674 og vedtaget i konsensus. Netop at den nævnes her og at der ikke findes kilder som 41 Fn-pagten, Kaptitel XVI, Artikel 103, downloadet på http://www.un.org/aboutun/charter/chapter16.shtml. 12. februar 2009. 42 Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide downloadet på http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/p_genoci.htm 43 Asia-Pacific Centre for R2P, Cyclone Nargis and the Responsibility to Protect Burma/Burma Briefing No. 2, 16. maj 2008, side 4. 19

underbygger at andre stater modgik R2P i denne kontekst, sammenholdt med at vedtagne SR resolutioner anses som bindende af stater styrker, at R2P allerede havde opnået en form for opinio juris og dermed en begyndende sædvaneretslig karakter. Et argument som efterfølgende styrkes efter Nargis. Herom nærmere i kapitel 3 og 4. R2P er kun en lille del af den samlede Generalforsamlings resolution og det er især pkt. 138 og 139 som, i denne sammenhæng, er interessante (se pkt..1.2.2). Pkt. 138 beskriver, at enhver stat er forpligtet til at beskytte sin egen befolkning, mod folkedrab, krigsforbrydelser, etnisk udrensning samt forbrydelser mod menneskeheden. Staten er ikke blot forpligtet til at beskytte men skal også forebygge, at sådanne forbrydelser forekommer mod dens egen befolkning. Pkt.. 138 beskriver derudover, at det internationale samfund skal opfordre og hjælpe stater til at udøve denne beskyttelse. Så pkt.. 138 beskriver således to sider nemlig, hvad den enkelte er forpligtet til samt, hvad det internationale samfund kan/skal gøre. Betragter man Report of the Secretary-General s High-level Panel on threats, Challenges and chance, der kan betragtes som en del af travaux preparatoires til R2P, beskæftiger denne sig med begrebet om en stat er unwilling eller unable til at beskytte sin befolkning. 44 Panelet skriver ikke i deres rapport hvorledes disse to begreber skal forstås, men de kan oversættes til hvorvidt en stat er uvillig eller modstræbende eller ude af stand til eller ikke kan beskytte sin egen befolkning. 45 Hvori ligger så forskellen? Hvis en stat ikke vil kan der argumenteres for, at den gør det med en hensigt. Staten er klar over at ikke ville har en konsekvens for dens befolkning. At en stat ikke kan vil da betyde at den gerne vil hjælpe, beskytte eller forebygge, hvis den kunne. Dvs. at havde staten midlerne vil den også beskytte sin befolkning ellers ville staten være unvilling. Den anden del af rapporten er dennes forståelse af en katastrofe. Den nævner bl.a. at der i konteksten at intervenere skal der være tale om en menneskeskabt katastrofe. 46 Den nævner også den stigende anerkendelse af at beskytte sin befolkning, som lider under en uundgåelig katastrofe såsom mass murder and rape, ethnic cleansing by forcible expulsion and terror, and deliberate starvation and exposure to disease. 47 Det interessante her er, at rapporten ikke på nogen måde nævner at dens forståelse af katastrofe kun kan knyttes til at gælde indenfor rammerne af en væbnet konflikt. Faktisk siger pkt.. 201 at der er en stigende anerkendelse af at en stat skal beskytte sin befolkning mod forsætligt sult, hvilket tilbageholdelse af nødhjælp godt kunne henføres til. I casen med Burma skal det således vurderes, hvorvidt eftervirkningerne efter Nargis i sig selv dækkes af pkt.. 138. Altså hvorvidt en naturkatastrofe i det hele taget kan ligestilles med det som fremgår af pkt.. 138 både som unwilling og unable. Herefter kan vurderes 44 Report of the Secretary-General s High-level Panel on threats, Challenges and chance, A more secure world: our shared responsibility, 2004 side 66. 45 Gyldendals Røde ordbøger, CD version, 2008. 46 Report of the High-Level Panels on Threats, Challenges and Change, A more secure world, side 65, para 199 47 Report of the High-Level Panels on Threats, Challenges and Change, A more secure world, side 65, para 201 20

hvorvidt Burmas handlinger eller måske mangel på samme betød, at de lidelser befolkningen hermed blev udsat for havde en karakter af folkedrab, krigsforbrydelser, etnisk udrensning eller forbrydelser mod menneskeheden. Dette giver en diskussion om, hvorvidt en stats passivitet overfor sin egen befolkning i sig selv er strafbart? Dette er specielt interessant da de ovennævnte forbrydelser normalt forbindes med aktive handlinger. Omvendt kan der argumenteres for, at nægtelse af nødhjælp er en aktiv handling, som rammer en befolkning. Den første del af pkt.. 138 beskæftiger sig således med at en stat kan begå en forbrydelse mod sin egen befolkning. Den anden del af pkt.. 138 beskæftiger sig med det internationale samfund. Her er det interessant at man ikke har valgt ordet stater- i stedet. Det kan tolkes således, at det ikke kun nødvendigvis er stater som skal støtte andre stater i at beskytte deres egen befolkning. Dette kunne også være organisationer, mellemstatslige som ikke statslige (NGOer). Af aktive interstatslige aktører under cyklonen var specielt EU samt Sammenslutningen af Sydøst Asiatiske Stater, ASEAN, sidstnævnte en organisation som Burma selv er medlem af. 48 Således kan der argumenteres for at stater, EU, samt ASEAN iht. pkt. 138 som minimum havde en ret (men ikke nødvendigvis en forpligtelse) til at hjælpe Burma med at beskytte sin befolkning under Nargis. Problemet med denne passus i pkt. 138 omkring det internationale samfund er at den er skrevet ud fra antagelsen om at en stat ønsker at hjælpe sin befolkning og heri skal det internationale samfund så hjælpe eller støtte. Betyder det så at hvis man bryder 1. del af pkt.. 138 da bortfalder 2. del af punktet, således at Det internationale samfund ikke har ret til at hjælpe? Hertil må svaret være nej. Hensigten med pkt. 138 er jo lige akkurat at forsøge at begrænse eller stoppe de i pkt. 138 nævnte forbrydelser, så hvis en stat ikke gør dette vil det i henhold til pkt. 138 være en skærpende omstændighed. Så ved ikke at beskytte sin befolkning, vil en stat iht. pkt. 138 begå en forbrydelse, og det internationale samfund vil således havde en ret til at hjælpe staten med at udøve beskyttelsen, en argumentation som yderligere styrkes i pkt. 139. En sådan hjælp kan i denne kontekst forstås bredt. Uagtet at dette kan forstås bredt lægger ordet hjælpe op til at forsøge gennem fælles forståelse mellem stater at tilsikre en befolknings beskyttelse og først derefter vil det at hjælpe staten kunne få en større karakter at tvang. Pkt. 139 uddyber det internationale samfunds rolle i R2P. Punktet nævner at det internationale samfund har ansvar for at bruge de rigtige midler iht. kapitel VI og VIII i FN charter for at tilsikre beskyttelse af en stats befolkning. Punktet nævner yderligere at hvis dette ikke er fornødent da kan FN s Sikkerhedsråd gribe ind og gennemføre en kapitel VII operation. Dette betyder reelt, at magtanvendelse er legal ved brud på R2P, når denne gennemføres gennem Sikkerhedsrådet. Resolutionen anerkender således at magtanvendelse kan komme på tale ved brud på R2P. Det er dog vigtig at pointere at pkt. 139 også nævner at kap VII kun kan komme på tale på et case-by-case basis. Man kan naturligvis spørge hvorfor denne passus er med. Hertil kunne der være to svar. Det ene er problematikken i at forbinde R2P til kap VII og tolkningen trussel mod freden. Der kan være stater som ønsker at pointere at de fire forbrydelser skal have relation til trussel mod freden før kap. VII kan anvendes. Den anden grund kunne være, at nogle stater kunne ønske at der ikke begyndte at udvikle sig en ny 48 Se ASEANs medlemslande på http://www.aseansec.org/4745.htm, downloadet 27. februar 2009 21