Høring om international havforvaltning 1 Baggrund Havene er en vigtig kilde til næringsrige fødevarer, lægemidler, mineraler og vedvarende energi. De er desuden hjemsted for en rig, sårbar og i vid udstrækning ukendt biologisk mangfoldighed, som yder en lang række økosystemtjenester. Havene producerer bl.a. halvdelen af den oxygen, der findes i jordens atmosfære, absorberer 30 % eller mere af CO 2 - emissionerne og spiller en vigtig rolle i klimareguleringen. Havene er allerede en af verdensøkonomiens drivkræfter, og der ligger endnu flere muligheder og venter på virksomhederne. "Blå vækst" har således et enormt potentiale, og WWF vurderer havenes samlede "bruttohavprodukt" til 24 bio. USD 1. I dag gør befolkningstilvækst, den globale konkurrence om råmaterialer, fødevarer og vand, maritime sikkerhedstrusler, klimaændringer, havforurening og teknisk kunnen, at vi i endnu højere grad udnytter havets ressourcer især i svært fremkommelige egne. Dette forringer havets evne til at levere de goder, som vores samfund er afhængigt af. International havforvaltning Samtidig udgør havene en fælles ressource, selv i områder, der egentlig hører under de enkelte nationalstaters ansvar eller jurisdiktion, for eksempel i kraft af søfart eller adgang til fangstomåder. Derudover ligger 60 % af havene uden for national jurisdiktion og er derfor pr. definition en fælles ressource. Dette har resulteret i rammebestemmelser og institutioner, der organiserer, hvordan vi mennesker udnytter havene, både inden og uden for de nationale jurisdiktioner. Ikkestatslige aktører spiller en vigtig rolle i denne sammenhæng både som interessenter og som "formidlere". Interessenterne deltager i mange af de officielle fora og institutionelle processer som "gennemførende aktører" og har ansvaret for at føre de bestemmelser, der er fastsat i rammer, regler og forordninger, ud i livet, hvorimod "formidlerne" sikrer sig, at viden om de forhold, der påvirker den internationale havforvaltning, udbredes og deles 2. Der findes ingen internationalt anerkendt definition af "international havforvaltning". Begrebet "havforvaltning" omfatter regler, institutioner, processer, aftaler, ordninger og aktiviteter, der udføres med henblik på at forvalte udnyttelsen af havene i international sammenhæng. Rammerne for den internationale havforvaltning tager udgangspunkt i en overordnet retlig ramme (havretskonventionen 3 ), efter hvilken der er blevet fastlagt både territoriale kompetencer, institutioner og specifikke rammer. Mange globale aktører mener 4, at de nuværende rammer for international havforvaltning ikke er effektiv nok til at sikre en bæredygtig udnyttelse af havene og deres ressourcer i fremtiden, og de har derfor varslet en række initiativer, der skal forbedre forvaltningen. 1 WWF Value of the oceans report http://wwf.panda.org/wwf_news/?244770/ocean-wealth-valued-at-us24- trillion-but-sinking-fast 2 Link til flere tekniske referencer om havforvaltning: http://www.un.org/depts/los/nippon/unnff_programme_home/fellows_pages/fellows_papers/repetto_0506_ peru.pdf s. 9 http://www.un.org/depts/los/convention_agreements/convention_20years/presentation_ocean_governance_ frbailet.pdf 3 De Forenede Nationers havretskonvention. 1
FN er på nuværende tidspunkt ved at færdiggøre rammen for perioden efter 2015 for bæredygtig udvikling. Den skal indeholde en række målsætninger for bæredygtig udvikling, der direkte eller indirekte skal sikre, at vi bevarer og udnytter havene og de marine ressourcer på bæredygtig vis 5. Rammen for perioden efter 2015 kommer derfor også til at have en indvirkning på den fremtidige ramme for international havforvaltning. Den Europæiske Union Havene er også et vigtigt aktiv for EU. Mere en 3,6 mio. mennesker er beskæftiget inden for EU's maritime sektor, som således skaber en bruttoværditilvækst på lige under 500 mia. EUR om året 6. Der er desuden et stort potentiale for yderligere vækst. EU er og vil i høj grad fortsat være afhængig af de fiskeproteiner, mineraler og vedvarende energi, som havene bringer os. EU's indre marked er verdens største marked for fiskerivarer. 90 % af EU's udenrigshandel og 40 % af indenrigshandlen fragtes ad søvejen. EU-medlemsstaterne har jurisdiktion over en eksklusiv økonomisk zone på mere end 20 mio. km 2, den største i verden. I EU har vi de sidste ti år arbejdet på at styrke havforvaltningen og har derfor udviklet en langsigtet strategi for blå vækst med henblik på at støtte bæredygtig vækst i de havrelaterede sektorer. Denne strategi får økonomisk vækst og beskyttelse og bevarelse af naturen gennem økosystembaseret forvaltning til at gå hånd i hånd. Det er meget vigtig for EU at have effektive rammer for international havforvaltning af flere årsager: Presset på havene øges, hvilket udgør en risiko for havmiljøet og økosystemerne. Det udhuler ofte den naturkapital, som er grundlaget for, at de bæredygtige blå aktiviteter, som Europas maritime økonomi er afhængig af, kan vokse. EU og medlemsstaterne har nu oparbejdet betydelig erfaring i forbindelse med udviklingen af sammenhængende og integrerede havpolitikker 7, hvilket har resulteret i en mere effektiv havforvaltning. EU og medlemsstaterne spiller allerede en aktiv rolle i relevante internationale fora og i forhandlinger på regionalt og internationalt plan. EU's udviklingspolitik og andre EU-politikker bidrager aktivt til forbedret forvaltningspraksis i udviklingslandene i overensstemmelse med princippet om udviklingsvenlig politikkohærens 8. I opgavebeskrivelsen fra Kommissionsformand Jean-Claude Juncker fik kommissær for miljø, maritime anliggender og fiskeri Karmenu Vella beføjelse til at deltage i udformningen af 4 Se også: Global Oceans Commission (http://www.globaloceancommission.org/proposal-2-governing-the-highseas/), Economist World Ocean Summit conferences http://www.economistinsights.com/sustainabilityresources/event/world-ocean-summit-2014/tab/2), US State Department Oceans Conference (http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2014/06/227797.htm) 5 Især målsætning nr. 14 for bæredygtig udvikling: https://sustainabledevelopment.un.org/sdgsproposal#goal14 6 På baggrund af data fra Blue Growth-undersøgelsen "Scenarios and drivers for sustainable growth from the oceans, seas and coasts", ECORYS, 2012. https://webgate.ec.europa.eu/maritimeforum/content/2946 7 Europa-Kommissionen fastlagde første gang sin vision om international havforvaltning i meddelelsen fra 2009 om "Udvikling af den internationale dimension i EU's integrerede havpolitik" (KOM/2009/0536 endelig udg.) 7 og om havområdeplanet i meddelelsen "En integreret havpolitik for en bedre forvaltning i Middelhavsområdet" (KOM(2009) 466 endelig). Sammen med EU's biodiversitetsstrategi frem til 2020 og det syvende miljøhandlingsprogram har havstrategirammedirektivet (2008/56/EF) og direktivet om rammerne for maritim fysisk planlægning (2014/89/EU) skabt en ny, omfattende og solid retlig ramme inden for EU, der skal sikre god havforvaltning og gennemførelse af internationale forpligtelser. Meddelelsen indeholder en analyse af, hvordan havstrategirammedirektivet har bidraget til de nuværende strukturer for international havforvaltning. 8 Artikel 208, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. "Unionen tager hensyn til målene for udviklingssamarbejdet i forbindelse med iværksættelse af politikker, der kan påvirke udviklingslandene." 2
international havforvaltning i FN og andre multilaterale og bilaterale fora med vigtige globale samarbejdspartnere. Formålet med denne høring er at indsamle synspunkter fra både private og offentlige interessenter samt internationale statslige og ikke-statslige organisationer om, hvordan EU kan bidrage til bedre international havforvaltning og dermed skabe mere bæredygtig blå vækst. På baggrund af resultaterne og andre data- og informationskilder vil Europa- Kommissionen overveje, hvordan vi bedst kan udvikle en mere sammenhængende, omfattende og effektiv strategi til forbedring af rammerne for international havforvaltning. 2 Generel problemstilling I aktuelle debatter og initiativer 9 konkluderes det, at de nuværende rammer for international havforvaltning ikke effektivt nok sikrer en bæredygtig forvaltning af havene og deres ressourcer. Det fortsatte problem med ulovligt, urapporteret og ureguleret fiskeri (IUU-fiskeri), manglende gennemførelse af relevante regler eller ratifikation af relevante aftaler 10 udgør alt sammen en risiko for bæredygtig forvaltning af fiskebestandene. De mange internationale institutioner og sektorspecifikke aftaler og regler 11 vanskeliggør eller hæmmer endda gennemførelse. Er du enig eller uenig i denne generelle problemstilling? Hvorfor? 3 Specifik problemstilling: Hvad skyldes det overordnede problem? Følgende forhold kunne forklare den internationale havforvaltnings ineffektivitet: Huller i de nuværende rammer for international havforvaltning Ineffektiv brug og gennemførelse af de nuværende rammer for international havforvaltning eller ineffektiv koordinering af de forskellige dele Manglende viden om havene. Er du enig i denne liste over specifikke problemer? Hvis ikke, bedes du forklare hvorfor. Hvilke specifikke problemer ville du tilføje? Hvilket specifikt problem ville du sætte øverst, hvis du skulle opstille en rangliste? 9 Se ovenfor. 10 F.eks. blev aftalen om havnestatsforanstaltninger, der skal forebygge, afværge og standse ulovligt, urapporteret og ureguleret (IUU) fiskeri, indgået i 2009, men ud af de 25 ratifikationer, der skal til for at aftalen kan træde i kraft, er der på nuværende tidspunkt kun deponeret 12, herunder EU's. IMO's aftale om ballastvand blev vedtaget i 2014, men er stadig ikke trådt i kraft. 11 Se nedenstående. 3
3.1 De nuværende rammer for international havforvaltning De nuværende rammer for international havforvaltning omfatter mange institutioner, regler, processer, aftaler og ordninger. Nogle institutioner fungerer på verdensplan 12, andre på regionalt 13, nationalt 14 eller subnationalt plan. Nogle har beføjelser, som gælder havene i almindelighed 15, mens andres kompetencer er begrænset til at omfatte visse sektorer 16 eller områder 17. Nogle aftaler medfører retligt bindende forpligtelser for de kontraherende parter 18, mens andre er ikkebindende 19. De nuværende rammer for international havforvaltning er ofte ikke effektive, fordi aftalte regler og politikker ikke ratificeres 20, overholdes eller gennemføres. De eksisterende institutioner og processer overlapper nogle gange hinanden eller er dårligt koordinerede. Manglende gennemsigtighed, inkonsekvente regler, forskellige standarder regionerne imellem eller manglende regler på andre områder kan være en hindring for aktørerne. Disse forhold fordrejer markedet på verdensplan eller risikerer at komme dem, der arbejder efter lavere og miljøskadelige standarder, til gode. Det sætter en stopper for innovation og teknologisk fremskridt og skader potentielt dygtige aktører, deriblandt aktører fra EU. Alt dette bliver et endnu større problem, fordi mange innovative virksomheder er SMV'er. Et andet problem er forvaltningen af marine ressourcer pr. område. Der findes mange fiskeriforvaltningsorganisationer, som dækker en betydelig del af verdens have, men disse organisationer beskæftiger sig kun med fiskeriforvaltning. De regionale havkonventioner håndterer miljørelaterede problemer inden for deres eget geografiske område, som ofte adskiller sig fra de områder, som fiskeriorganisationerne dækker. Disse organisationer dækker altså heller ikke verdenshavene 100 %, og selvom de i nogle tilfælde samarbejder 21, så er samarbejdet hverken systematisk eller særligt omfattende. FN er godt i gang med at drøfte forhandlingerne om en gennemførelsesaftale om biodiversitet i områder, der ligger uden for national jurisdiktion, men der findes ingen regler eller mekanismer vedrørende tværgående områdebaseret forvaltning af menneskets udnyttelse af det maritime rum eller maritim fysisk planlægning i internationale farvande. De internationale organisationer, der (i visse tilfælde delvist eller indirekte 22 ) beskæftiger sig med havene og forvaltningen heraf, er mange og forskelligartede, men der findes ikke noget overordnet organ på FN-niveau med beføjelser til at koordinere disse organisationers indsats, hvilket kan føre til konflikter eller overlapninger 23. Hvad skal der til for at lukke hullerne i de nuværende rammer for international havforvaltning (f.eks. nye institutioner, nye regler, nye aftaler, nye ordninger)? Hvad ville du ændre? 12 F.eks. konventionen om biologisk mangfoldighed (CBD), Den Internationale Søfartsorganisation (IMO), Den Internationale Arbejdsorganisation (ILO), osv. 13 F.eks. regionale fiskeriorganer, herunder regionale fiskeriforvaltningsorganisationer (RFFO) og regionale havprogrammer eller -konventioner (RSC). 14 Søfartsmyndigheder, transportministerier og miljøminister i de enkelte lande. 15 F.eks. internationale søfartsorganisationer. 16 F.eks. regionale fiskeriforvaltningsorganisationer eller Den Internationale Havbundsmyndighed. 17 F.eks. konventionen om biologisk mangfoldighed. 18 F.eks. Den Internationale Kommission for Bevarelse af Tunfiskebestanden i Atlanterhavet. 19 F.eks. Sargasso Sea Convention. 20 F.eks. aftalen om havnestatsforanstaltninger, der skal forebygge, afværge og standse ulovligt, urapporteret og ureguleret (IUU) fiskeri - se ovenfor. 21 F.eks. aftalememorandummet mellem OSPAR og NEAFC. 22 F.eks. Verdensbanken og Verdenshandelsorganisationen. 23 Det er især tilfældet for miljøaftaler eller -organer over for sektorspecifikke organer. 4
Hvilke områder inden for international havforvaltning behandles ikke i tilstrækkelig grad og kunne have gavn af, at hullerne i de nuværende rammer blev lukket, eller at rammerne for international havforvaltning blev mere effektivt organiseret? Hvilke fordele ville det medføre for havforvaltningen? Hvilke geografiske områder kunne have mest gavn af en mere effektiv organisering eller af mere komplette institutionelle rammer? Hvordan ville det gavne dem? Hvilke økonomiske sektorer ville have mest gavn af mere effektive rammer for international havforvaltning, eller af at problemerne i den nuværende situation blev afhjulpet? Hvilke fordele ville det medføre for dem? På hvilken måde kan EU bedst bidrage til at løse dette specifikke problem? Hvilke principper og målsætninger bør ligge til grund for mulige foranstaltninger? Hvordan ville du måle fremskridtet inden for dette område? 3.2 Manglende viden For på bæredygtig vis at kunne udnytte deres økonomiske potentiale er både de virksomheder, der beskæftiger sig med innovativ teknologi, og dem, der beskæftiger sig med mere traditionelle økonomiske aktiviteter, nødt til at få en langt bedre forståelse af havene. Havene ændrer sig hele tiden bl.a. pga. presset fra menneskelige aktiviteter, herunder klimaændringer, forsuring af havet og fiskeri, og havmiljøets sundhedstilstand er kilde til stadig større bekymring. I nogle tilfælde har vi måske ikke tilstrækkelig viden om havene til at kunne træffe de rigtige beslutninger 24, og i andre tilfælde kan manglende overvågningssystemer eller manglende midler eller evner stå i vejen for udviklingen og anvendelsen af regler, således at forvaltningen af foranstaltninger eller korrekt håndtering af beskyttede havområder besværliggøres. Manglende viden om både positive og negative virkninger af visse aktiviteter 25 kan føre til ikkeoptimale resultater og til, at man går glip af vækstmuligheder, der kunne opstå ved at anvende økosystemerne som tjenesteudbydere, f.eks. inden for turisme. Både i EU og i resten af verden oparbejdes der stadig mere viden om havene. Der bliver gjort en stor indsats i forbindelse med projekter, der finansieres under EU s rammeprogrammer for forskning, fælles programmer samt internationale og nationale programmer. Det drejer sig f.eks. om kortlægning og vurdering af økosystemer og økosystemtjenester, det arbejde, der udføres under konventionen om den biologiske mangfoldighed, for så vidt angår økologisk og/eller biologisk signifikante havområder, initiativet om de økonomiske aspekter af økosystemer og biodiversitet, FN's "World Ocean Assessment" og potentielle fremtidige projekter fra Den Mellemstatslige Videnspolitikplatform vedrørende Biodiversitet og Økosystemydelser. I Kommissionens initiativ "Viden om havene 2020" blev der sat tal på fordelene ved at dele viden og data på tværs af nationale og sektorspecifikke grænser 26. I visse områder (f.eks. Nordatlanten) prioriteres havforskningssamarbejde højt. 24 Først for nyligt har man fundet ud af, hvor vigtig en rolle plankton spiller i dannelsen af oxygen http://www.reuters.com/article/2015/05/22/us-science-plankton-iduskbn0o62g120150522. 25 Faste havstrukturer, der fungerer som habitater. 26 Commission staff working document Marine Knowledge 2020: roadmap Accompanying the document Communication from the Commission on Innovation in the Blue Economy realising the potential of our seas and oceans for jobs and growth http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/en/txt/pdf/?uri=celex:52014sc0149&from=en 5
Mens der forskes meget i at tilvejebringe data og oplysninger om havene, er en del af arbejdet stadig i den indledende fase og udføres fragmenteret, i et begrænset tidsrum, i begrænset omfang eller deles ganske enkelt ikke i tilstrækkelig grad. Et godt eksempel herpå er i forbindelse med miljøvurderinger, hvor de samme data ofte indsamles flere gange til forskellige projekter. Dette medfører dobbeltarbejde, og at enkelte organisationer beholder dataene for sig selv og ikke gør dem tilgængelige for andre, som kunne have haft nytte af dem. Hvilke områder inden for international havforvaltning kunne have mest gavn af mere tilgængelig havviden? På hvilke områder savnes der mest indlysende viden om havene? Hvordan kunne videnskabsfolk og brugerne af havene (virksomheder, politiske beslutningstagere, osv.) blive bedre til at dele deres viden? Hvordan kan koordinering inden for havforskning forbedres? Hvilke økonomiske aktiviteter og sektorspecifikke politikker inden for international havforvaltning kunne have mest gavn af mere tilgængelig havviden? Hvordan ville du måle fremskridtet inden for dette område? 6