EUROPA-PARLAMENTET 2009-2014 Budgetkontroludvalget 24.6.2013 ARBEJDSDOKUMENT om særberetning nr. 18/2012 (decharge 2012) - Den Europæiske Unions bistand til Kosovo på retsstatsområdet Budgetkontroludvalget Ordfører: Derek Vaughan DT\938511.doc PE513.127v01-00 Forenet i mangfoldighed
Introduktion Kosovo 1 erklærede sig ensidigt uafhængigt af Serbien i februar 2008, men dette førte ikke til generel anerkendelse af Kosovo 2. Fem EU-medlemsstater har ikke anerkendt Kosovos uafhængighed, og EU indtager derfor en såkaldt "statusneutral" holdning 3. Alle medlemsstater er dog enige om, at EU bør yde betydelig støtte til Kosovo med henblik på at sikre stabilitet i Kosovo, i den vestlige Balkanregion i øvrigt og i Europa som helhed. Kosovo står over for store udfordringer, navnlig fattigdom og kriminalitet, og landets BNP pr. indbygger er med blot 2 383 EUR den laveste i Europa. Retsstatens sammenbrud i 1990'erne skabte et tomrum, der er blevet udnyttet af kriminelle organisationer både i og uden for Kosovo. Indførelsen af retsstatsforhold hindres desuden af den udbredte klientelisme i det kosovoske samfund og den traditionelle anvendelse af en klanbaseret sædvaneret. Styrkelse af retsstatsprincippet i Kosovo betragtes derfor som en forudsætning for økonomisk udvikling. Eftersom den organiserede kriminalitet er af international karakter, er det også vigtigt for EU's indre sikkerhed, at retsstatsprincippet styrkes i Kosovo. Kosovo har modtaget finansiel bistand fra instrumentet til førtiltrædelsesbistand (IPA) og behandles af Kommissionen som et potentielt kandidatland i denne sammenhæng. Siden 2010 har Kosovo været i dialog med Kommissionen i den samme "stabiliserings- og associeringsproces" (SAP), som omfatter kandidatlande og potentielle kandidatlande i den vestlige Balkanregion. Ifølge Kommissionens data har Kosovo siden 1999 modtaget mere EU-bistand pr. indbygger end nogen anden modtager og er derfor den største modtager af EU-støtte pr. indbygger i verden. I perioden 1999-2007 modtog Kosovo 3,5 mia. EUR i donorbistand, hvoraf to tredjedele kom fra Kommissionen og EU's medlemsstater. I den seneste periode 2007-2011 blev over halvdelen af EU-bistanden ydet til indførelse af retsstatsforhold i Kosovo, og det samlede beløb fra IPA og EULEX udgjorde ca. 0,7 mia. EUR. EULEX er EU's største krisestyringsoperation nogensinde. Hovedmålet er at hjælpe de kosovoske myndigheder med at styrke retsstatsprincippet, navnlig inden for politi, retsvæsen og toldvæsen. EULEX finansieres via budgettet for EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), og midlerne stilles til rådighed i henhold til en kontrakt indgået mellem Kommissionen og EULEX' missionschef, som er personligt ansvarlig for gennemførelsen af EULEX' budget. IPA har i perioden 2007-2011 finansieret projekter inden for politi, retsvæsen og toldvæsen samt specifikke korruptionsbekæmpelsesprojekter for i alt 92,47 mio. EUR. 1 Denne betegnelse er med forbehold for holdningerne til status og er i overensstemmelse med FN's Sikkerhedsråds resolution 1244 og ICJ'sd udtalelse om Kosovos uafhængighedserklæring. 2 Pr. 8. juni 2012 har 91 lande anerkendt Kosovo. 3 Cypern, Grækenland, Rumænien, Slovakiet og Spanien. PE513.127v01-00 2/6 DT\938511.doc
Revisionens omfang og mål Revisionsretten undersøgte, om EU's bistand til Kosovo på retsstatsområdet er effektiv. Retten vurderede, om bistanden giver de ønskede resultater, og hvordan den har bidraget til de fremskridt, der er gjort inden for de forskellige dele af retsstatsområdet (politi, retsvæsen, toldvæsen og korruptionsbekæmpelse). Den undersøgte også forvaltningen af støtten, især med hensyn til områder, hvor forbedringer i forvaltningen af EU's bistand kunne gøre bistanden mere effektiv, navnlig: a) opstilling af klare mål b) koordinering mellem EU's institutioner og koordinering med andre donorer og de kosovoske myndigheder c) forvaltning af EULEX d) forvaltning af bistandsprojekter e) politisk dialog og konditionalitet. Revisionen omfattede en stikprøve på sytten EU-interventioner i Kosovo: otte IPAretsstatsprojekter 1, hvoraf det ene blev finansieret af stabilitetsinstrumentet, og otte overvågnings-, vejlednings- og rådgivningsaktioner (MMA-aktioner), som blev gennemført af EULEX. Retten modtog støtte fra et rådgivende panel bestående af internationale eksperter for at få baggrundsoplysninger om situationen i Kosovo og afprøve relevansen af sine revisionsspørgsmål. Revisionsrettens konklusioner Revisionens vigtigste konklusioner var: Generelt har EU's bistand ikke har været tilstrækkelig effektiv. Til trods for EU's bistand er der kun sket begrænsede forbedringer på retsstatsområdet i Kosovo, og der er stadig meget organiseret kriminalitet og korruption. Selv om EU har været med til at opbygge kapacitet, især inden for toldvæsenet, har bistanden til politi og retsvæsen kun haft beskeden succes, og retsvæsenet lider stadig under politisk indblanding, ineffektivitet samt manglende gennemsigtighed og retshåndhævelse. De kosovoske myndigheders begrænsede kapacitet til at beskytte hovedvidner i højtprofilerede sager og vanskelighederne med at flytte vidner til udlandet er væsentlige svagheder, da det rapporteres, at intimidering af vidner til stadighed hæmmer mulighederne for, at retsvæsenet kan fungere korrekt. 1 Ud over projekter vedrørende politi og retsvæsen omfatter IPA-retsstatsprojekterne også projekter vedrørende korruptionsbekæmpelse, toldvæsen og reform af forvaltningen af de offentlige finanser. DT\938511.doc 3/6 PE513.127v01-00
EU-bistanden har ikke været målrettet specifikt mod det nordlige Kosovo, og der er således næsten ikke sket fremskridt med hensyn til at indføre retsstatsforhold. De undersøgte EU-projekter har generelt bidraget til at opbygge retsvæsenets kapacitet, men der er stadig grundlæggende svagheder. Trods tilstedeværelsen af EULEX' dommere og anklagere er politisk indblanding i retsvæsenet fortsat et stort problem i Kosovo. EU's koordineringsmekanismer skal forbedres yderligere, og det samme gælder for koordineringen med USA, som er den største bilaterale donor i Kosovo. Der er sket en del fremskridt med hensyn til reformering af retsvæsenet, men der er stadig store problemer med den faktiske implementering og håndhævelse af lovene. Kommissionen skønnede i 2011, at kun 40 % af dommene fra de kosovoske domstole blev fuldbyrdet. Bistanden fra Kommissionen og EULEX har generelt opfyldt målet om at opbygge kapaciteten i det kosovoske toldvæsen, der øgede sine indtægter fra 527 mio. EUR i 2007 til 700 mio. EUR i 2010. De tilskyndelsesforanstaltninger og den konditionalitet, som Kommissionen og EU- Udenrigstjenesten hidtil har anvendt, har heller ikke vist sig at være særlig anvendelige med hensyn til at fremme fremskridt på retsstatsområdet i Kosovo. Sammenfatning af Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten anerkender, at Kosovo kun har gjort begrænsede fremskridt med hensyn til bekæmpelse af organiseret kriminalitet, og at korruption fortsat er fremherskende på mange områder, eftersom Kosovo stadig mangler den relevante kapacitet. Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten finder det dog positivt, at Rettens resultater bekræfter fremgang på nogle områder, navnlig inden for toldvæsenet. Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten erkender, at der ud over færdiggørelsen af de lovgivningsmæssige rammer er behov for, at Kosovos retslige og retshåndhævende myndigheder er mere proaktive, og at de forbedrer deres samarbejde. Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten henleder dog opmærksomheden på de betydelige resultater, som EULEX har opnået i betragtning af den vanskelige situation, som det stod over for i Kosovo, og at EULEX' resultater har udfordret en etableret kultur med straffrihed. Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten ønsker at bemærke, at Kosovos politi har forbedret sine resultater på trods af særlige omstændigheder, der er fremherskende på det lokale plan, herunder politisk indblanding. EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen er enige i vurderingen om, at Kosovo i øjeblikket ikke har kapacitet til at beskytte centrale vidner i højtprofilerede sager, men ønsker at bemærke, at EULEX ikke har mandat til at bruge "konditionalitetsinstrumenter" til at fremme udviklingen af retsstaten i Kosovo. PE513.127v01-00 4/6 DT\938511.doc
Ordførerens bemærkninger og henstillinger til en eventuel indarbejdelse i betænkningen om Kommissionens decharge for 2012 1. glæder sig over resultaterne og anbefalingerne i Revisionsrettens særberetning nr. 18/2012 om Den Europæiske Unions bistand til Kosovo på retsstatsområdet; 2. bemærker, at EU yder betydelig bistand til retsstaten i Kosovo, hvilket gør landet til den største modtager af EU-bistand pr. indbygger i verden; 3. glæder sig over Rettens konklusioner om, at EU-bistanden har bidraget til fremskridt med henblik på at opbygge kapaciteten af det kosovoske toldvæsen, men noterer sig med bekymring konklusionerne om, at EU-bistanden kun i ringe omfang har bidraget til opbygningen af det kosovoske politis kapacitet, og at der kun er sket begrænsede fremskridt med hensyn til bekæmpelse af organiseret kriminalitet; 4. noterer sig med bekymring begrænsningerne i EU, især med hensyn til koordinering og Kommissionens og EULEX' roller i forbindelse med vurdering og benchmarking af deres kapacitetsopbygningsaktiviteter; 5. finder det beklageligt, at EULEX' produktivitet og effektivitet har lidt under ressourcemæssige begrænsninger, hvilket skyldes begrænset operationel kapacitet som følge af vanskeligheder med at rekruttere kompetent og specialiseret personale, navnlig fra medlemsstaterne; opfordrer derfor indtrængende Kommissionen og medlemsstaterne til at håndtere personalespørgsmålet og skabe passende tilskyndelsesforanstaltninger med henblik på at tilskynde og tiltrække højtkvalificerede ansøgere; 6. opfordrer Kommissionen og medlemsstaterne til at revidere reglerne for varigheden af EULEX-udstationeringer; er af den opfattelse, at længere perioder kunne udgøre en yderligere tilskyndelsesforanstaltning med henblik på at tiltrække kvalificerede ansøgere, samt at det vil øge effektiviteten af overvågnings-, vejlednings- og rådgivningsaktionerne; 7. erkender, at de beskedne fremskridt og den begrænsede effektivitet af EU-bistanden til Kosovo delvis kan tilskrives politisk indblanding fra de kosovoske myndigheder samt den manglende gennemsigtighed og politiske vilje, den svage finansielle kapacitet og civilsamfundets begrænsede indflydelse; 8. erkender, at produktiviteten og effektiviteten af EU's bistand skal øges, og opfordrer derfor til at styrke bestræbelserne på at strømline EU's tilstedeværelse i landet gennem bedre koordinering og integration mellem EU-institutionerne og de kosovoske myndigheder; 9. glæder sig over aftalen indgået den 19. april 2013 mellem Kosovo og Serbien, der har som mål at normalisere forbindelserne mellem de to lande; opfordrer indtrængende begge parter til at fortsætte denne konstruktive tilgang med henblik på at gennemføre aftalen og opnå en synlig og holdbar forbedring af forbindelserne; 10. deler Revisionsrettens opfattelse af, at det vigtige incitament med EU-tiltrædelse bringes i fare, eftersom der ikke findes en fælles EU-holdning om anerkendelse af Kosovo; henviser i den forbindelse til Europa-Parlamentets beslutning om Kosovos europæiske integrationsproces af 18. april 2013, der tilskynder de resterende fem medlemsstater til at gå DT\938511.doc 5/6 PE513.127v01-00
videre med anerkendelsen af Kosovo og opfordrer dem til at gøre deres yderste for at lette de økonomiske, sociale og politiske forbindelser mellem deres borgere og de kosovoske borgere; 11. deler Revisionsrettens synspunkt om, at de tilskyndelsesforanstaltninger og den konditionalitet, som Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten hidtil har anvendt, ikke har vist sig at være særlig anvendelige med hensyn til at fremme fremskridt på retsstatsområdet i Kosovo; opfordrer derfor Kommissionen, EU-Udenrigstjenesten og medlemsstaterne til at sikre, at deres politiske dialog med Kosovo, navnlig vedrørende styrkelse af retsstatsprincippet, er knyttet til tilskyndelsesforanstaltninger og prioriterede betingelser. PE513.127v01-00 6/6 DT\938511.doc