1 INDLEDNING... 3 1.1 FORMÅL... 4 1.2 MÅLGRUPPE... 5 1.3 METODE... 5 1.4 EMNEAFGRÆNSNING... 5 1.5 SPECIALETS OPBYGNING... 5 2 ASYL I DANMARK... 7 2.1 HVEM KAN SØGE, OG HVOR SØGER MAN?... 7 2.2 PROCEDURE VED BEHANDLING AF ASYLANSØGNING... 8 2.2.1 DUBLINKONVENTIONEN... 8 2.2.2 HVIS DANMARK SKAL BEHANDLE ASYLANSØGNINGEN... 9 2.2.2.1 Den normale procedure...10 2.2.2.2 De to hasteprocedurer...11 2.3 OPHOLDSTILLADELSE I DANMARK...12 2.3.1 KONVENTIONSFLYGTNINGE...12 2.3.2 KVOTEFLYGTNINGE...13 2.3.3 BESKYTTELSESSTATUS...14 2.3.4 HUMANITÆRT OPHOLD...15 2.4 TILBUD TIL ASYLANSØGEREN...16 2.4.1 INDKVARTERING...16 2.4.2 UNDERVISNING OG AKTIVERING...16 2.4.3 ØKONOMISKE YDELSER...17 2.4.4 ARBEJDE...18 2.5 AFVISNING...18 2.6 UDVIKLINGEN I DANMARK...21 3 ASYL I SPANIEN...23 3.1 HVEM KAN SØGE, OG HVOR SØGER MAN?...23 3.2 PROCEDURE VED BEHANDLING AF ASYLANSØGNING...24 3.2.1 HVIS SPANIEN SKAL BEHANDLE ASYLANSØGNINGEN...26 3.2.2 DEN NORMALE PROCEDURE...27 3.2.3 HASTEPROCEDUREN...28 3.2.4 SAGSBEHANDLING...28 3.3 OPHOLDSTILLADELSE I SPANIEN...29 3.3.1 KONVENTIONSFLYGTNINGE...29 3.3.2 HUMANITÆR OPHOLDSTILLADELSE...30 3.3.3 KVOTEFLYGTNINGE...30 3.4 TILBUD TIL ASYLANSØGEREN...31 3.4.1 INDKVARTERING...31 3.4.1.1 Særlige lejre...33 3.4.2 UNDERVISNING...34 3.4.3 ØKONOMISKE YDELSER...34 3.4.4 ARBEJDE...35 3.5 AFVISNING...36 3.6 UDVIKLINGEN I SPANIEN...38 SIDE 1
4 SAMMENLIGNING ASYL...41 5 FAMILIESAMMENFØRING I DANMARK...46 5.1 FAMILIESAMMENFØRING MED ÆGTEFÆLLE/SAMLEVER...48 5.1.1 ALDERSKRAV...48 5.1.2 FORSØRGELSESKRAV...49 5.1.3 BOLIGKRAV...50 5.1.4 TILKNYTNINGSKRAV...50 5.1.5 SKILSMISSE FRA REFERENCEPERSONEN...53 5.1.6 AFSLAG PÅ ÆGTEFÆLLESAMMENFØRING...53 5.2 FAMILIESAMMENFØRING MED BØRN...55 5.2.1 ALDERSKRAV...55 5.2.2 BOLIG- OG FORSØRGELSESKRAV...56 5.2.3 ADOPTION MV....57 5.3 FAMILIESAMMENFØRING MED FORÆLDRE...57 5.4 UDVIKLINGEN I DANMARK...58 6 FAMILIESAMMENFØRING I SPANIEN...62 6.1 FAMILIESAMMENFØRING MED ÆGTEFÆLLE/SAMLEVER...63 6.1.1 BOLIG- OG FORSØRGELSESKRAV...64 6.1.2 ALDERSKRAV...66 6.1.3 TILKNYTNINGSKRAV...67 6.1.4 ANDRE KRAV OG REGLER...68 6.1.5 SKILSMISSE FRA REFERENCEPERSONEN...70 6.2 FAMILIESAMMENFØRING MED BØRN...70 6.3 FAMILIESAMMENFØRING MED FORÆLDRE...71 6.4 UDVIKLINGEN I SPANIEN...71 7 SAMMENLIGNING FAMILIESAMMENFØRING...74 8 KONKLUSION...82 9 RESUMEN...88 10 ORDBOG...91 10.1 INDLEDNING...91 10.2 ORDBOGSARTIKLERNES INDHOLD...92 10.3 DANSK-SPANSK...94 11 LITTERATURLISTE...108 SIDE 2
1 Indledning Enhver har ret til i andre lande at søge og få tilstået asyl mod forfølgelse 1. Sådan lyder det i FN s Verdenserklæring om Menneskerettighederne fra 1948, men virkeligheden er nogle gange en ganske anden... Dick Oosting, der er chef for Amnesty Internationals EU-kontor i Bruxelles har således udtalt: Hvad betyder det, at vi har verdens bedste asylsystem, hvis ingen kan komme hertil? 2 EU er blevet et forjættet land, og som følge af det stadigt stigende indvandringspres på EU s medlemslande og gennemførelsen af fri bevægelighed for personer i EU har medlemslandene siden 1980 erne samarbejdet på områder som visum-, asyl- og indvandringspolitik samt grænsekontrol. Hver dag forsøger tredjelandsborgere dog alligevel at krydse grænserne til EU, legalt eller illegalt, og dette har medført, at en række lande har valgt at stramme reglerne på udlændingeområdet, deriblandt Danmark og Spanien. Den 1. juli 2002 trådte Danmarks nyeste udlændingelov i kraft 3, mens Spanien allerede året før fik ny udlændingelov 4. I begge lande har der været stor debat om ændringerne, ligesom der også på europæisk plan har været en del debat om de respektive medlemslandes stramninger af udlændingelovgivningen, og Danmark er i flere omgange blevet nævnt som et strammer-land, der ikke respekterer FN s konventioner 5. Amsterdamtraktaten åbnede op for fælles minimumsregler på asyl- og indvandringsområdet, men da der kun var tale om minimumsregler, var det op til de enkelte medlemslande selv at fastsætte deres egne regler på området, og dette har ført til, at der er væsentlige forskelle mellem lovene i de respektive medlemslande. Der igennem længere tid blevet arbejdet på fælles EU-regler for bl.a. retten til asyl og familiesammenføring, men i skrivende stund er der ikke vedtaget noget konkret. Dette ventes dog at ske inden for en overskuelig fremtid. 1 FN s Verdenserklæring om Menneskerettighederne af 1948, artikel 14 2 Bøe, Sigrid: På flugt til EU, AMNESTY nr. 3, september 2002 3 Bekendtgørelse af udlændingeloven, Lovbekendtgørelse nr. 608 af 17. juli 2002 4 Kongeligt Dekret nr. 864/2001 af 20. juli 2001 vedrørende Organisk Lov nr. 4/2000 af 11. januar 2000 om udlændinges pligter og rettigheder i Spanien og deres sociale integration, ændret ved Organisk Lov nr. 8/2000 af 22. december 2000 5 Wren, Karen, Refugee Dispersal in Denmark: From Macro- to Micro-scale Analysis, International Journal of Population Geography 9/2003. pp. 57-75 SIDE 3
Danmark har forbehold på fire EU-områder, deriblandt retlige og indre anliggender, og det betyder, at den danske regering ikke skal rette sig efter EU's minimumsregler vedrørende retten til asyl og familiesammenføring. Danmark kan fastsætte sine egne regler med forbehold af, at de øvrige EU-lande godkender disse 6. Den danske regering var dog ved fremlæggelsen af forslaget om fælles asylpolitik i januar 2002 indstillet på at lave parallelle regler i Danmark. 7. 1.1 Formål Dette speciale har to formål. Det første formål er via en komparativ analyse at undersøge de juridiske forhold inden for to udvalgte områder af udlændingelovgivningen i Danmark og Spanien, nærmere bestemt retten til asyl og familiesammenføring, med henblik på at fremdrage de væsentligste forskelle og ligheder og derunder finde frem til, om Danmarks politik på udlændingeområdet i virkeligheden er så restriktiv, som den fremstilles, hvis den sammenlignes med udlændingepolitikken i et andet EU-land, nærmere bestemt Spanien. Følgende spørgsmål søges afklaret: Hvem kan opnå asyl i hhv. Danmark og Spanien og hvordan? Hvordan er asylansøgerne stillet i hhv. Danmark og Spanien? Hvem har ret til familiesammenføring i hhv. Danmark og Spanien? Hvilke krav stilles i forbindelse med familiesammenføring i hhv. Danmark og Spanien? Det andet formål er, at specialet skal kunne anvendes som et oversættelsesværktøj ved oversættelse mellem dansk og spansk og omvendt. Dette opnås ved, at der ud fra den komparative analyse foretages en terminologisk undersøgelse af centrale begreber inden for området, som skal danne baggrund for en miniordbog. På grund af specialets relativt begrænsede omfang vil der kun blive plads til de centrale termer inden for de to valgte delområder. 6 Tramontana, Tea: Forslag om fælles asylpolitik www.europakommissionen.dk/presse/europa/januar2002/nyt_forslag_om_faelles_asylpolitik/ 7 Ibid. SIDE 4
1.2 Målgruppe Dette speciale henvender sig til enhver med interesse i forholdene for flygtninge og indvandrere i Danmark og Spanien, men herudover kan det være af særlig interesse for spanskstuderende, sprogmedarbejdere og tolke/translatører, da der i specialet også indgår en terminologisk del, som kan være til såvel sproglig som faglig hjælp ved oversættelser mellem dansk og spansk og omvendt inden for det pågældende område. På nuværende tidspunkt findes der således ingen ordbøger, der dækker dette område af det juridiske sprog. 1.3 Metode Formålet med specialet søges opnået via en komparativ analyse af de juridiske forhold inden for udvalgte dele af områderne asyl og familiesammenføring i udlændingelovgivningen i henholdsvis Danmark og Spanien. 1.4 Emneafgrænsning På grund af specialets omfang har det været nødvendigt at begrænse emnet til kun at omfatte enkelte dele af udlændingelovgivningen. Jeg har valgt at behandle områderne asyl og familiesammenføring, da det er disse områder, der har været lagt mest vægt på i de danske medier i forbindelse med vedtagelsen af den nye danske udlændingelov, idet det var på disse områder, der blev foretaget de største ændringer. Den danske udlændingelov er siden blevet opdateret, men da der ikke er ændringer i de emner, der behandles i nærværende speciale, vil udgangspunktet for den komparative analyse være Udlændingeloven, som den så ud, da den trådte i kraft 1. juli 2002 og dengang medførte stramninger i forhold til den tidligere udgave. 1.5 Specialets opbygning Dette speciale falder i tre dele. Specialets 1. del består af indledning, formål, valg af målgruppe, metode, afgrænsning og opbygning. Specialets 2. del består af seks kapitler, nærmere bestemt asyllovgivningen i henholdsvis Danmark og Spanien, som udgør 2. og 3. kapitel. Derefter følger en sammenligning af SIDE 5
asylreglerne i 4. kapitel. Lovgivningen vedrørende familiesammenføring i henholdsvis Danmark og Spanien behandles i 5. og 6. kapitel og sammenlignes i 7. kapitel. Begge emneområder behandles således komparativt og afsluttes med sammenligninger, hvor de væsentligste forskelle og ligheder fremdrages. 2. del afsluttes med en samlet konklusion, hvor de forskelle og ligheder, der er fundet ved hjælp af den komparative analyse af begge emneområder, fremdrages. Specialets 3. del er terminologidelen, hvor de centrale begreber og termer inden for området er opstillet i en miniordbog. Specialet omfatter 185.934 anslag svarende til 84 normalsider inklusiv litteraturliste. SIDE 6
2 Asyl i Danmark Reglerne for udlændinges indrejse og ophold i Danmark findes i Udlændingeloven, som i det efterfølgende vil være forkortet UDL. 2.1 Hvem kan søge, og hvor søger man? Alle kan søge om asyl i Danmark, men det er ikke alle, der kan få det. Ifølge den gældende danske udlændingelov kan flygtninge altid få asyl i Danmark, hvis de er omfattet af FN s Flygtningekonvention (også kaldet Genévekonventionen) af 28. juli 1951 8 (se endvidere afsnit 2.3.1). Derudover er der særlige regler, så udlændinge alligevel kan søge om beskyttelse i Danmark, selv om de ikke er omfattet af konventionen og dermed ikke betragtes som flygtninge i henhold til konventionen og UDL (se endvidere afsnit 2.3.3). Det er altså her vigtigt at skelne mellem flygtninge og indvandrere. I den danske debat er der en vis tendens til, at de to begreber flyder sammen, men det er vigtigt at have in mente, at en indvandrer er en person, der er kommet til landet af egen fri vilje, mens en flygtning er en person, som har forladt sit land pga. forfølgelse 9. Danmark har imidlertid haft indvandringsstop siden 1973, og det vil sige, at udlændinge i dag ikke frit kan rejse til Danmark og bosætte sig 10. For at søge om asyl i Danmark skal man henvende sig til de danske myndigheder straks ved ankomsten til Danmark. Det kunne fx være politiet i lufthavnen, på Københavns Hovedbanegård eller hos myndighederne på havnen. Udlændinge, der allerede opholder sig lovligt i Danmark kan også søge om asyl i landet, hvis situationen i deres hjemland ændrer sig, og der opstår behov for asyl 11. Ansøgninger om asyl kan udelukkende afleveres i Danmark, og der kan således ikke søges om asyl i Danmark via danske repræsentationer i udlandet. Tidligere var det også muligt for en 8 UDL 7 stk. 1 9 Dansk Flygtningehjælp, 2002, 25 spørgsmål og svar om flygtninge, p. 6 10 Ibid. 11 Ministeriet for flygtninge, indvandrere og integration, Årbog om udlændinge i Danmark Status og udvikling, 2002 SIDE 7
udlænding at aflevere sin asylansøgning på danske repræsentationer i udlandet, men denne mulighed forsvandt pr. 1. juli 2002 med den nye udlændingelovs ikrafttrædelse 12. 2.2 Procedure ved behandling af asylansøgning Når en udlænding henvender sig til de danske myndigheder for at søge om asyl, vil der blive set på, om vedkommende opfylder betingelserne for indrejse i Danmark. Det vil sige, at udlændingen skal kunne fremvise gyldigt pas, visum eller anden legitimation, der er godkendt som rejselegitimation af Ministeren for flygtninge, indvandrere og integration. Ifølge Dansk Flygtningehjælp var ca. 90% af de registrerede asylansøgere i 2001 uden pas, visum eller anden rejselegitimation 13. Den manglende rejselegitimation har betydning for sagens videre forløb, da en person, der søger asyl dermed kan afvises, hvis vedkommende ikke opfylder betingelserne for indrejse i Danmark. Når udlændinge kommer til Danmark og vil søge om asyl, vurderer Udlændingestyrelsen hver eneste asylansøgning for at sikre, at det er Danmark og ikke et andet EU-land, der skal behandle den pågældende asylansøgning. Ligeledes undersøges det, om asylansøgeren inden ankomsten til Danmark har opholdt sig i et andet sikkert tredjeland, dvs. et land uden for EU, og kunne have søgt beskyttelse der, men undlod at gøre det 14. Dette gøres efter reglerne i Dublinkonventionen fra 1997. 2.2.1 Dublinkonventionen Dublinkonventionen, der også kaldes EU s asylkonvention, skal først og fremmest placere ansvaret for behandlingen af en given asylansøgning i et EU-land. Det første, der kigges på, er, om asylansøgeren har særlig tilknytning til et bestemt EU-land, dvs., om den pågældende asylansøger fx har familie i et andet EU-land. Hvis dette er tilfældet, vil vedkommendes ansøgning om asyl blive overført til det land, hvor familien måtte opholde sig, såfremt familien ønsker dette. Ifølge Dublinkonventionen regnes følgende personer som familie, hvis asylansøgeren er voksen: ægtefællen eller ugifte mindreårige børn under 18 år, og hvis asylansøgeren er et ugift mindreårigt barn, skal familiemedlemmet være moderen eller faderen 15. 12 Ibid. 13 Dansk Flygtningehjælp, op.cit., p. 10 14 Udlændingestyrelsen Asylansøgning http://www.udlst.dk/asyl/asylansoegning/default.htm 15 Dublinkonventionen artikel 4 SIDE 8
Hvis det viser sig, at den asylsøgende udlænding har opholdt sig i et andet EU-land eller har søgt om asyl i et andet EU-land før ankomsten til Danmark, kan Danmark altså efter reglerne i Dublinkonventionen anmode det pågældende land om at tage udlændingen tilbage, da det dermed ikke længere er Danmark, der skal behandle asylansøgningen, men derimod det EUland, udlændingen måtte have opholdt sig i. En af de første opgaver, det danske politi står overfor ved en asylansøgning er således at dokumentere ansøgerens identitet, nationalitet og rejserute 16 for at man netop kan fastslå, om et andet land skal overtage asylansøgningen. Når anmodningen om overtagelse af en asylansøger er accepteret, sendes udlændingen tilbage til dette land, og der tages således ikke stilling til asylansøgningen i Danmark. Omvendt kan andre EU-lande også anmode Danmark om at tage asylansøgere retur, hvis de søger om asyl der efter at have opholdt sig i Danmark. I 2001 fremsatte Danmark således anmodning til andre EU-lande om overtagelse af asylansøgere i 7.257 tilfælde. Af disse 7.257 personer blev 6.412 (svarende til 88% af sagerne) accepteret af modtagerlandet. I samme år accepterede Danmark at tage imod 1.238 flygtninge, der havde søgt deres sager behandlet i andre EU-lande, men skulle have haft dem behandlet i Danmark 17. Danmark har dermed afvist langt flere asylansøgere efter reglerne i Dublinkonventionen, end landet har modtaget. 2.2.2 Hvis Danmark skal behandle asylansøgningen I Danmark er det Udlændingestyrelsen, der i første omgang vurderer asylansøgningerne. Udlændingestyrelsen hører under Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, også kaldet Integrationsministeriet, som blev dannet ved regeringsskiftet i 2001. Tidligere hørte Udlændingestyrelsen (indtil 1995 Direktoratet for Udlændinge) under Indenrigsministeriet 18. Hvis Udlændingestyrelsen finder frem til, at den pågældende asylansøgning skal behandles i Danmark, skal der derefter tages stilling til, om der skal gives asyl eller ej. Udlændingen bliver bedt om at udfylde et skema, hvor vedkommende på sit eget sprog skal fortælle mere om, hvorfor der søges asyl i Danmark. Inden skemaet udfyldes, får udlændingen mulighed for at se en video, der viser sagsgangen ved en asylansøgning, ligesom der udleveres en 16 Udlændingestyrelsen, Nøgletal på udlændingeområdet, 2002, p. 10 17 Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, op.cit, 18 Folketinget, Spørgsmål nr. S 337 om de stigende udgifter i Udlændingestyrelsen http://www.folketinget.dk/samling/19981/spor_sv/s337.htm SIDE 9
vejledning om selve proceduren. Dette gøres på et sprog, udlændingen forstår. Derefter oplyses vedkommende om sine pligter og rettigheder i Danmark 19, og først når ansøgningen er afleveret, betragtes vedkommende som asylansøger 20. Udlændingestyrelsen evaluerer det udfyldte skema og afholder senere en samtale med udlændingen, der altså på dette tidspunkt er registreret som asylansøger. Ved denne samtale er der er en tolk til stede, og i løbet af samtalen får ansøgeren mulighed for at uddybe, hvorfor vedkommende vil søge om asyl i netop Danmark 21. Hvis asylansøgeren bliver væk fra denne samtale uden lovlig grund, kan Udlændingestyrelsen ifølge UDL 40 stk. 8 betragte asylansøgningen som annulleret 22 (se endvidere afsnit 2.5). Efter samtalen med asylansøgeren træffer Udlændingestyrelsen afgørelse i den pågældende sag, hvor alle de afgivne oplysninger i sagen vurderes. Her vurderes også asylansøgerens egen forklaring samt oplysninger om forholdene i vedkommendes hjemland. Det undersøges, om den pågældendes frygt for forfølgelse i hjemlandet er velbegrundet, og asylansøgerens troværdighed vurderes ligeledes. Hvis der er behov for det, indkaldes der til én eller flere ekstra samtaler 23. Når der skal tages stilling til en asylansøgning, kan det ske efter tre forskellige procedurer, nærmere bestemt den normale procedure, den åbenbart grundløse procedure og den særligt hastende åbenbart grundløse procedure. De tre procedurer behandles nedenfor. 2.2.2.1 Den normale procedure Normalt kan Udlændingestyrelsen træffe en afgørelse på baggrund af den første samtale og oplysninger om forholdene i ansøgerens hjemland, som de modtager fra organisationer som fx Dansk Flygtningehjælp. Hvis det vurderes, at der skal gives asyl til den pågældende, meddeles dette til asylansøgeren, der derefter får status af flygtning, og et integrationsprogram startes kort tid efter. Hvis styrelsen derimod vurderer, at den pågældende ikke skal tildeles asyl, vil sagen blive sendt videre til Flygtningenævnet, der så træffer den endelige afgørelse. Begge dele falder ind under den såkaldte normale procedure, som benyttes i langt 19 Udlændingestyrelsen, Nøgletal på udlændingeområdet, 2002 20 Dublinkonventionen artikel 1c 21 Udlændingestyrelsen Asylansøgning http://www.udlst.dk/asyl/asylansoegning/default.htm 22 UDL 40 stk. 8 23 Dansk Flygtningehjælp, op.cit., p. 11 SIDE 10
hovedparten af asylsagerne. Sagsbehandlingstiden i sager efter den normale procedure kan være på op til et år 24. 2.2.2.2 De to hasteprocedurer Udover den normale procedure er der også to andre procedurer, som finder anvendelse, hvis Udlændingestyrelsen vurderer, at der ikke er behov for at tildele asyl, nemlig den såkaldte åbenbart grundløse procedure eller den særligt hastende åbenbart grundløse procedure. Disse procedurer anvendes kun i en mindre del af sagerne, hvor det er Udlændingestyrelsens vurdering, at asylansøgeren ikke er i fare. Sager, der er åbenbart grundløse, sendes videre til Dansk Flygtningehjælp, som afgiver en udtalelse i sagen. Hvis Dansk Flygtningehjælp er enig i, at sagen er åbenbart grundløs, får ansøgeren afslag og skal straks forlade Danmark. En sådan afgørelse kan ikke ankes til Flygtningenævnet. Hvis Dansk Flygtningehjælp derimod er uenig i Udlændingestyrelsens vurdering, vil sagen blive appelleret til Flygtningenævnet, som så træffer den endelige afgørelse 25. I 2001 ankede Dansk Flygtningehjælp 18% af de åbenbart grundløse sager til Flygtningenævnet 26. Langt hovedparten af de åbenbart grundløse sager bliver således godkendt af Dansk Flygtningehjælp som værende åbenbart grundløse, og Udlændingestyrelsens vurdering må således anses for at være i orden. Hvis udlændingen kommer fra et land, hvor Udlændingestyrelsen vurderer, at det er helt usandsynligt, at vedkommende bliver forfulgt eller er i fare, behandles sagen efter den skærpede hasteprocedure, nemlig den særligt hastende åbenbart grundløse procedure. I sådanne sager skal udlændingen ikke udfylde et skema med oplysninger, men vil derimod blive kaldt direkte til samtale hos Udlændingestyrelsen. Også her skal Dansk Flygtningehjælp afgive en udtalelse, og hvis organisationen er enig med Udlændingestyrelsen, får udlændingen afslag og skal straks rejse ud af landet. Normalt behandles disse sager på meget få dage, typisk under ti 27. Den korte sagsbehandlingstid skal bl.a. være med til at sikre, at udlændinge, der ikke har en chance for asyl, ikke kan komme til at begå kriminalitet i Danmark, mens deres asylsager behandles 28. 24 Udlændingestyrelsen Asylansøgning http://www.udlst.dk/asyl/asylansoegning/default.htm 25 Ibid. 26 Dansk Flygtningehjælp, op.cit., p. 12 27 Udlændingestyrelsen Asylansøgning http://www.udlst.dk/asyl/asylansoegning/default.htm 28 Dansk Røde Kors Fokus på kriminalitet, 2001 SIDE 11
Hvis en asylansøgning ender med et endeligt afslag som følge af den åbenbart grundløse procedure eller den særligt hastende åbenbart grundløse procedure, er der ingen mulighed for appel til Flygtningenævnet, og ansøgeren skal derfor straks rejse ud af Danmark. Dog gives der tid, så den afviste asylansøger har rimelig mulighed for at forberede sig på udrejsen. I denne forbindelse tages der også hensyn til, om den afviste fx er højgravid eller lider af akut sygdom. Hvis den afviste ikke vil rejse frivilligt, bliver det politiets opgave at sørge for, at vedkommende rejser ud af Danmark 29. 2.3 Opholdstilladelse i Danmark Danmark giver asyl og dermed opholdstilladelse til forskellige grupper af flygtninge. Med ændringerne i UDL er det som tidligere nævnt ikke længere muligt at søge om asyl ved en dansk repræsentation i udlandet. Ansøgning om asyl kan derfor udelukkende ske ved at rejse til Danmark og søge, og dette betyder, at asylansøgerne opfattes som spontane asylansøgere 30. Spontane asylansøgere er med andre ord personer, der søger asyl ved ankomsten til en dansk grænse eller lufthavn 31. 2.3.1 Konventionsflygtninge Hvis en udlænding er omfattet af Genèvekonventionen skal Danmark efter ansøgning give vedkommende opholdstilladelse 32. Dvs., at udlændinge, der falder ind under konventionens definition på en flygtning, skal have asyl i Danmark. Ifølge Genèvekonventionen artikel 1 a defineres en flygtning som en person, der med velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af sin race, religion, nationalitet, sit tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller sine politiske anskuelser befinder sig udenfor det land, i hvilket han har statsborgerret, og som ikke er i stand til - eller på grund af sådan frygt, ikke ønsker - at søge dette lands beskyttelse; eller som ikke har nogen statsborgerret, og på grund 29 Udlændingestyrelsen Asylansøgning http://www.udlst.dk/asyl/asylansoegning/default.htm 30 Ministeriet for flygtninge, indvandrere og integration, op.cit. 31 SOS mod racisme, Leksikon om indvandrere og flygtninge, http://www.sosmodracisme.dk/leksikon.html#link13 32 UDL 7 stk. 1 SIDE 12
af sådanne begivenheder befinder sig udenfor det land, hvor han tidligere havde fast bopæl, og ikke er i stand til - eller på grund af sådan frygt ikke ønsker - at vende tilbage dertil 33. Udlændinge der får opholdstilladelse i Danmark efter Genèvekonventionens regler er de såkaldte konventionsflygtninge eller flygtninge med konventionsstatus. I 2001 gav Danmark opholdstilladelse til 2.020 konventionsflygtninge, mens tallet for 2002 var lidt lavere. Nærmere bestemt blev der i 2002 givet 1.686 opholdstilladelser til flygtninge med konventionsstatus, og i første halvår af 2003 er der givet 478 opholdstilladelser i Danmark til flygtninge med konventionsstatus 34. Det kan således konstateres, at det samlede antal er faldende i de seneste par år. Dette kan være et udtryk for en ændret verdenssituation, hvor flygtningene bliver i lande nærmere deres hjemlande, men det kan også være et udtryk for, at der er blevet rykket ved opfattelsen af, hvad der skal til, for at en udlænding kan klassificeres som flygtning i henhold til Genèvekonventionen. 2.3.2 Kvoteflygtninge I henhold til UDL 8 skal Danmark efter ansøgning give opholdstilladelse til udlændinge, der kommer til Danmark som led i en aftale med De Forenede Nationers Højkommissær for Flygtninge eller lignende international aftale 35. Der er her tale om de såkaldte kvoteflygtninge eller FN-flygtninge. Kvoteflygtninge er mennesker, der er anerkendt af FN s Flygtningehøjkommissariat, UNHCR, som flygtninge, men uden at de har kunnet opnå permanent beskyttelse i det land, hvor de nu opholder sig 36. Disse flygtninge befinder sig ofte i flygtningelejre rundt om i verden, og de har kun ringe muligheder for at komme derfra. Derfor går UNHCR ind i sagen for at sikre, at disse flygtninge kan få varig beskyttelse i et sikkert land, og Danmark er et af de lande, der har en permanent aftale om samarbejde med UNHCR om modtagelse af disse FN-flygtninge. Danmark modtager årligt ca. 500 kvoteflygtninge, og den gruppe flygtninge, Danmark skal modtage, udvælges af Udlændingestyrelsen og Dansk Flygtningehjælp i fællesskab efter at have lavet interviews med flygtningene i de lande, de befinder sig i. Flygtningene får betalt 33 Genèvekonventionen kapitel 1 artikel 1 A 34 Udlændingestyrelsen: Tal på asylområdet http://www.udlst.dk/statistik/oevrige_tal_asylomraadet.htm 35 UDL 8 36 Dansk Flygtningehjælp, op.cit. p. 15 og Udlændingestyrelsen: Kvoteflygtninge http://www.udlst.dk/asyl/kvoteflygtninge.htm SIDE 13
rejsen til Danmark, og de er ved ankomsten garanteret asyl 37. De skal altså ikke igennem den sædvanlige procedure med længere ophold på asylcentre, ventetid på sagsbehandling mv. 2.3.3 Beskyttelsesstatus I henhold til UDL 7 stk. 2 gives der, efter ansøgning, opholdstilladelse med beskyttelsesstatus i Danmark til en udlænding, hvis der er risiko for, at udlændingen risikerer dødsstraf eller at blive underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf ved vende tilbage til sit hjemland 38. Der er her tale om den såkaldte opholdstilladelse med beskyttelsesstatus, som ved den nye Udlændingelovs ikrafttrædelse blev indført i stedet for opholdstilladelse til de såkaldte de facto-flygtninge. De facto-flygtninge var en betegnelse for flygtninge, der ikke umiddelbart var flygtninge efter definitionen i Genèvekonventionen, men som ifølge den tidligere Udlændingelov dog alligevel kunne få asyl, hvis "det af lignende grunde som anført i konventionen eller af andre tungtvejende grunde ikke bør kræves, at udlændingen vender tilbage til sit hjemland" 39. De facto-flygtninge betyder faktiske flygtninge 40, og deraf kan det udledes, at denne type flygtninge også må have et reelt behov for beskyttelse. Med ikrafttrædelsen af den nye Udlændingelov blev det dog vedtaget, at de facto flygtninge ikke længere skulle gives opholdstilladelse i Danmark 41. Danmark var ikke forpligtet til at modtage denne type flygtninge, og derfor valgte regeringen at omformulere kravene til udlændinge, der søgte om asyl i Danmark, men som ikke kunne få det, da de ikke var flygtninge i henhold til definitionen i Genèvekonventionen. Indtil juli 2002 har mange af de flygtninge, der har fået opholdstilladelse i Danmark netop fået det via de facto begrebet 42. I 2001 blev der således givet opholdstilladelse til 3.116 de facto-flygtninge i Danmark, mens antallet af opholdstilladelser til denne gruppe i 2002 faldt 37 Dansk Flygtningehjælp op.cit. p.15 og Udlændingestyrelsen: Kvoteflygtninge, http://www.udlst.dk/asyl/kvoteflygtninge.htm 38 UDL 7 stk. 2 39 Christensen, Lone B. & Vedsted-Hansen, Jens: Materialesamling til udlændingeret, Jurist- og økonomforbundets Forlag, p. 3 40 Brüel, Sven & Nielsen, Niels Åge, Gyldendals Fremmedordbog, 10. udgave, 5. oplag, 1993 41 Ministeriet for flygtninge, indvandrere og integration, op.cit. 42 Borg, Orla, Asylchance halveret, Jyllands-Posten, 4. februar 03 SIDE 14
til 1.686 43. Dette fald hænger sammen med, at det kun var muligt at opnå de facto-status indtil 1. juli 2002, da den nye Udlændingelov trådte i kraft. Ifølge Udlændingestyrelsens tal er der dog, til trods for, at de facto-begrebet blev afskaffet 1. juli 2002, alligevel givet 450 opholdstilladelser med de facto-status i første halvår af 2003 44. Som nævnt ovenfor blev der dog samtidig indført den såkaldte opholdstilladelse med beskyttelsesstatus til asylansøgere, der risikerede dødsstraf, tortur, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf ved tilbagevenden til deres hjemland 45, jvf. UDL 7, stk. 2. Til sammenligning med det antal opholdstilladelser, der tidligere blev givet til de factoflygtninge, kan det nævnes, at der i 2. halvår af 2002 blev givet opholdstilladelse med beskyttelsesstatus til tre personer, og at der i første halvår af 2003 er givet opholdstilladelse med beskyttelsesstatus til 23 personer 46. Der er altså tale om et meget klart fald i antallet af opholdstilladelser til udlændinge, der ikke falder ind under Genèvekonventionens definition på flygtninge, men som stadig har brug for beskyttelse i et andet land end deres hjemland. 2.3.4 Humanitært ophold UDL 9b giver mulighed for humanitært ophold i Danmark. Det gives til personer, som hverken hører under UDL 7 stk. 1 (konventionsflygtninge) eller UDL 7 stk. 2 (beskyttelsesstatus), hvis de befinder sig i en situation, hvor væsentlige hensyn af humanitær karakter afgørende taler for at imødekomme ansøgningen 47. Dog kan denne form for opholdstilladelse udelukkende gives til personer, der allerede opholder sig i Danmark 48, dvs. fx udlændinge, som har fået deres ansøgning om asyl afvist. Der kan således ikke søges om humanitært ophold i Danmark fra udlandet, ligesom der heller ikke kan søges om asyl. Det er kun i ganske få tilfælde, at denne form for opholdstilladelse gives, og når det sker, er det oftest til alvorligt syge mennesker 49. 43 Udlændingestyrelsen Tal på asylområdet http://www.udlst.dk/statistik/oevrige_tal_asylomraadet.htm 44 ibid. 45 Ministeriet for flygtninge, indvandrere og integration, op.cit. 46 Udlændingestyrelsen Tal på asylområdet http://www.udlst.dk/statistik/oevrige_tal_asylomraadet.htm 47 UDL 9b stk. 1 48 UDL 9b stk. 2 49 Dansk Flygtningehjælp, 2002 Asyl i Danmark. En asylansøgers vej gennem systemet, 2002, p. 8 SIDE 15
2.4 Tilbud til asylansøgeren Mens asylansøgeren får sin sag behandlet, skal vedkommende have et sted at bo, adgang til økonomiske ydelser, aktivering mv. Disse tilbud behandles nedenfor. 2.4.1 Indkvartering Mens en asylansøger får sin sag behandlet, indkvarteres vedkommende på et asylcenter et sted i Danmark efter først at have været i modtagelsescenter Sandholm i ca. to uger. Derefter flytter asylansøgeren videre til et mere permanent opholdssted 50. Asylsøgeren har pligt til at opholde sig på det asylcenter, vedkommende er blevet indkvarteret på, og har i øvrigt pligt til at oplyse, hvor han eller hun færdes, således at vedkommende altid er til at få fat på, hvis det skulle være nødvendigt 51. Det er Udlændingestyrelsen, som formelt står for indkvarteringen, men det er andre aktører, der driver centrene. Dansk Røde Kors driver langt de fleste centre, og denne organisation står således for 6.460 af de 7.529 indkvarteringspladser, der regnes med for år 2003. I august 2003 var der i alt 31 asylcentre i drift i Danmark, og disse centre er fordelt over hele landet 52. Asylansøgeren vil i den periode, vedkommende opholder sig på centret, få sine udgifter dækket af Udlændingestyrelsen, se endvidere afsnit 2.4.3. Dette er dog ikke tilfældet, hvis asylansøgeren er gift med en person, der er bosiddende i Danmark. I et sådant tilfælde er det ægtefællen, som har pligt til at forsørge asylansøgeren 53, og vedkommende mister således sin ret til såvel lommepenge som kost- og tøjpenge 54. Hvis asylansøgeren er et mindreårigt uledsaget barn, kan barnet efter aftale med Røde Kors og den implicerede kommune få lov til at bo hos familie i Danmark. Barnet mister ikke retten til lomme- og kostpenge ved at bo hos familie 55. 2.4.2 Undervisning og aktivering Det er ikke normalt, at asylansøgere tager del i den almindelige undervisning på de danske folkeskoler. Mens de er i modtagelsescentrene, får voksne og unge tilbud om aktivering og 50 Dansk Røde Kors, At komme til Sandholm http:// www.asylum.redcross.dk/beboerinfo/dansk/sand.html 51 Dansk Røde Kors, Asylansøgere skal bo på centrene, http://www.asylum.redcross.dk/beboerinfo/dansk/regler/ophold.html. 52 TV2-nyhederne, To danske asylcentre skal lukke, 21. august 2003, http://nyhederne.tv2.dk/article.php?id=210163 53 Udlændingestyrelsen Asylcentre http://www.udlst.dk/asyl/asylcentre/default.htm 54 Dansk Røde Kors, At bo privat, http://www.asylum.redcross.dk/beboerinfo/ dansk/regler/boprivat.html 55 Ibid. SIDE 16
danskundervisning. Unge under 25 får tilbud om ti timers danskundervisning og ti timers aktivering om ugen, mens personer over 25 år får tilbud om fem timers danskundervisning og 15 timers aktivering om ugen. Børnene på centrene får undervisning i op til 24 timer pr. uge, og de bliver undervist i almindelige skolefag. Undervisningen af børnene foregår på centrene og foretages af seminarieuddannede lærere 56, og den svarer til den undervisning, børn i folkeskolens modtageklasser får. Det er kun i særlige tilfælde, at børnene kan komme til at gå i en almindelig folkeskoleklasse. Det sker, hvis et barn har gået så længe i skolen på centret, at det ikke kan lære mere. Centrene starter nemlig jævnligt forfra på undervisningsforløbet, og hvis et barn har været på et center i længere tid end normalt, vil dette barn således komme til at blive undervist i de samme ting to gange. I disse tilfælde vil barnet få mulighed for at komme i en almindelig folkeskole for at kunne komme til at lære mere 57. Dette sker som nævnt kun i særlige tilfælde, og ellers er det normalt først, når der er tildelt opholdstilladelse i Danmark, at børn og unge har ret til at komme i almindelig folkeskole. 2.4.3 Økonomiske ydelser Udlændingestyrelsen udbetaler kostpenge, lommepenge og tøjpenge til de asylansøgere, styrelsen har pligt til at forsørge, dvs. de asylansøgere, som opholder sig på centrene. Asylansøgere vil dog ikke få udbetalt tøjpenge, før de har opholdt sig på et asylcenter i mindst 150 dage. Som nævnt ovenfor udbetales der ikke lomme- og kostpenge til asylansøgere, der ikke bor på centrene, og disse asylansøgere skal således forsørges af familien. Som nævnt ovenfor gælder dette dog kun for voksne asylansøgere, mens børn har mulighed for at bo hos familie og stadig få udbetalt penge. De beløb, der udbetales til asylansøgerne på centrene, er afhængig af alder. For 2003 gælder følgende takster for daglige kontante enkeltydelser 58 : Kr. pr. dag Børn, 0-13 år Unge, 14-17 år Voksne, 18 - år Kostpenge 34,96 kr. 38,55 kr. 42,13 kr. Lommepenge 7,01 kr. 17,62 kr. 32,76 kr. Tøjpenge 8,27 kr. 8,27 kr. 8,27 kr. 56 Dansk Flygtningehjælp, 2002: 25 spørgsmål og svar om flygtninge p. 21ff 57 Dansk Røde Kors, Skoler og aktiviteter, http://www.asylum.redcross.dk/beboerinfo/dansk/skole.html 58 Udlændingestyrelsen Ansøgernes vilkår http://www.udlst.dk/asyl/asylcentre/ansoegernes_vilkaar.htm SIDE 17
Dette er ensbetydende med, at eksempelvis en enlig voksen asylansøger har ca. 2.200 kr. til sig selv hver måned til at klare sig for. 2.4.4 Arbejde De ovennævnte ydelser er nødvendige, for en asylansøger har ikke ret til at tage lønnet arbejde, mens vedkommende får sin ansøgning om asyl behandlet i Danmark 59. En asylansøger må således gerne tage frivilligt, ulønnet arbejde på centrene, men der kan ikke blive tale om rigtige jobs, før vedkommendes asylansøgning er blevet endeligt behandlet, og der er tildelt asyl i Danmark. Dette emne har der i 2002 og 2003 været en del debat om i Danmark, og flere partier, deriblandt Socialdemokraterne og Det Radikale Venstre, mener, at tiden er inde til at lave reglerne om, så asylansøgere kan få lov til at arbejde, mens de bor på centrene og får deres sag behandlet 60. Den danske VK-regering kom i 2002 med et udspil, der skulle gøre det muligt for asylansøgere at få et arbejde. Der var dog ikke tale om, at alle asylansøgere skulle have fri adgang til det danske arbejdsmarked, men derimod var der tale om, at asylansøgere med særlige kvalifikationer, der var mangel på i Danmark, skulle have lov til at arbejde, mens de fik deres sager behandlet 61. Der er i denne forbindelse muligvis blevet skelet til reglerne i eksempelvis Norge, hvor asylansøgere har lov til at arbejde, mens de får deres sag behandlet. Reelt viser det sig dog, at det ikke er så mange af dem, der finder et arbejde, men de har altså muligheden for det 62. 2.5 Afvisning Som tidligere nævnt skal Danmark give opholdstilladelse til flygtninge, der er omfattet af Genèvekonventionen, men der er dog visse undtagelser fra denne regel. Bestemmelserne i Genèvekonventionen træder således ud af kraft, hvis der er alvorlig grund til at antage, at en flygtning 1) har begået en forbrydelse mod freden, en krigsforbrydelse eller en forbrydelse 59 Dansk Røde Kors, Danske Røde Kors Asylarbejde, http://www.asylum.redcross.dk/beboerinfo/ dansk/asylarbejde.html 60 Socialdemokraterne, Mulighed for at arbejde www.socialdemokratiet.dk/integration/arbejdeasyl.htm Det Radikale Venstre, Radikalt integrationsudspil: Flere i arbejde med værdighed, 5. marts 2002, http://www.radikale.dk/politik/inteudla/integrationsudspil050302.htm 61 Hergel, Olav, Asylansøgere får lov til at arbejde, Berlingske Tidende 28. februar 2002 62 Dansk Flygtningehjælp, Mange asylansøgere søger mod Norge http://www.flygtning.dk/publikationer/boeger/brand/norge/index.php SIDE 18
mod menneskeheden, således som disse forbrydelser er defineret i de mellemfolkelige aftaler, som er indgået for at træffe forholdsregler herimod; 2) har begået en alvorlig ikke-politisk forbrydelse udenfor tilflugtslandet, inden han som flygtning fik adgang til dette; eller 3) har gjort sig skyldig i handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger 63. Genèvekonventionen finder altså ikke anvendelse på mennesker, der har optrådt i strid med menneskerettighederne og derved krænket andre. Genèvekonventionen finder heller ikke anvendelse på personer, som med rimelig grund må anses for en fare for det lands sikkerhed, i hvilket han befinder sig, eller som efter en endelig dom for en særlig farlig forbrydelse må betragtes som en fare for samfundet i det pågældende land 64. Her kunne der fx være tale om internationale terrorister. En asylansøger kan derudover nægtes opholdstilladelse i Danmark og dermed sendes tilbage til et sikkert tredjeland, hvis han måtte have opholdt sig i et sådant inden ansøgningen om asyl i Danmark 65. Det vil sige, at Danmark ikke har pligt til at tage imod asylansøgeren, hvis denne allerede inden ankomsten til Danmark har opholdt sig i et land, hvor der ikke var frygt for vedkommendes liv og helbred, og hvor den pågældende kunne have søgt om beskyttelse, men undlod at gøre det. Eksempler på sikre tredjelande uden for EU kunne være Polen og Canada. Efter UDL 7 stk. 3 kan udlændinge også nægtes opholdstilladelse efter 7 stk. 1 (konventionsflygtninge), hvis de måtte have nær tilknytning til et andet land, hvor det måtte antages, at de ville kunne opnå beskyttelse 66. Det vil sige, at Danmark kan afvise en asylansøger og efter anmodning sende vedkommende til et andet sikkert land i stedet, hvis flygtningen har familie der eller har anden tilknytning til det pågældende land. Hvis en udlænding, der har søgt om opholdstilladelse efter 7, udebliver fra et tilsagt personligt møde i Udlændingestyrelsen eller hos politiet, og der ikke er anmeldt lovligt forfald, vil udlændingens ansøgning efter 7 bortfalde (se endvidere afsnit 2.2.2). I særlige tilfælde kan Udlændingestyrelsen dog beslutte, at en ansøgning ikke skal anses som bortfaldet i tilfælde af ulovlig udeblivelse 67. 63 Genèvekonventionen artikel 1F 64 Genèvekonventionen artikel 33.2 65 UDL 7, stk. 3 66 UDL 7, stk. 3 67 UDL 40, stk. 8 SIDE 19
Der er dog også andre muligheder for at afvise udlændinge ved den danske grænse. Ifølge UDL kapitel 5 kan udlændinge afvises i følgende tilfælde: Hvis de har indrejseforbud eller ikke har visum 68. Det siger naturligvis sig selv, at personer med indrejseforbud ikke har lov til at rejse ind i landet, og de vil derfor blive afvist ved grænsen, hvis de alligevel forsøger at rejse ind i Danmark. Ligeledes skal udlændinge fra lande med visumpligt være i besiddelse af et visum. Hvis de ikke opfylder reglerne om rejselegitimation, visum og indrejse 69 Hvis der efter det, der er oplyst om udlændingen, er grund til at antage, at den pågældende uden tilladelse vil blive i Danmark eller tage arbejde 70. En udlænding kan således afvises ved grænsen, hvis der foreligger mistanke om, at vedkommende vil arbejde illegalt i Danmark. Hvis udlændingen ikke kan dokumentere formålet og de nærmere omstændigheder med sit ophold i Danmark, og hvis det vurderes, at udlændingen ikke har de nødvendige midler til sit ophold og underhold i Danmark og til hjemrejsen og ikke vil være i stand til at erhverve disse midler på lovlig vis 71. Det vil sige, at en udlænding kan afvises, hvis der foreligger mistanke om, at vedkommende illegalt vil tage arbejde i landet eller illegalt vil blive i landet. I henhold til EU s Schengenkonvention kan udlændinge, der ikke kommer fra et Schengenland ligeledes afvises, hvis de er indberettede som uønskede i Schengeninformationssystemet (SIS), eller hvis der vurderes at være andre grunde til, at den pågældende udlænding ikke bør have ophold Danmark. Disse grunde kunne fx være hensyn til Schengenlandenes offentlige orden, forhold til fremmede magter, eller sikkerheds- eller sundhedsmæssige grunde 72. SIS er dermed et middel til at holde uønskede udlændinge ude af EU. Det er dog ikke kun EU-regler, der har indflydelse på den danske lovgivning. Der findes også fællesnordiske regler, der bl.a. skal sikre de øvrige nordiske lande mod fx illegal indvandring. Hvis det antages, at en udlænding, der ikke er nordisk statsborger, blot vil rejse gennem 68 UDL 28 stk. 1 nr. 1 69 UDL 28 stk. 1 nr.2 og UDL 38-45c 70 UDL 28 stk. 1 nr. 3 71 UDL 28 stk. 1 nr. 4 og 5 72 UDL 28 stk. 1 nr. 6 og 7 SIDE 20
Danmark og derefter søge om indrejsetilladelse i et andet nordisk land, skal denne udlænding altid afvises i Danmark efter de regler, der gælder i det land, man antager, udlændingen vil rejse til 73. Det vil sige, at en udlænding, der eksempelvis måtte have familie i Norge kan nægtes adgang til Danmark, hvis det antages, at udlændingens primære formål med rejsen er at søge om indrejsetilladelse i Norge, men ikke har store chancer for at få denne tilladelse. 2.6 Udviklingen i Danmark Virkningerne af de danske stramninger af UDL er så småt ved at slå igennem. Således faldt antallet af asylansøgere med ca. 50% fra 12.512 i 2001 til 6.068 i 2002 74. Antallet af flygtninge, der har fået asyl i Danmark er faldet fra 6.263 i 2001 til 4.069 i 2002. Dette hænger bl.a. sammen med, at der ikke længere gives opholdstilladelse til de facto-flygtninge, som tidligere var en af de største grupper af flygtninge, der fik asyl i Danmark. Det faldende antal asylansøgere har bevirket, at der i august 2003 er 31 asylcentre i drift i Danmark mod de 46, som var i drift i december 2002 75. Det er dog ikke kun ansøgerantallet og antallet af meddelte opholdstilladelser, der er faldet. Også anerkendelsesprocenten i spontane asylsager er faldet. Anerkendelsesprocenten er den del af det samlede antal asylansøgere, der meddeles opholdstilladelse her i landet. I 2001 var den på 53%, mens den i 2002 var faldet til 28% 76. Det vil sige, at langt færre spontane asylansøgere har fået meddelt asyl i Danmark i 2002. Også for første halvår af 2003 ligger anerkendelsesprocenten på 28% 77. Det samlede fald hænger i ansøgningerne også sammen med, at der ikke længere kan søges om asyl fra danske repræsentationer i udlandet. I år 2000 blev der indgivet 2.658 ansøgninger om asyl i Danmark ved danske repræsentationer i udlandet. I 2001 var antallet faldet til 1.933. I 2002, hvor det således kun var muligt at søge i det første halvår, blev der kun indgivet 354 ansøgninger 78. Hvis en udlænding ønsker at søge asyl i Danmark, er der i dag ikke andre muligheder end at rejse til Danmark og søge om asyl ved ankomsten. Dette gør det betydeligt sværere for udlændinge at søge om asyl i Danmark. 73 UDL 28 stk. 4 74 Udlændingestyrelsen, Asylansøgertal http://www.udlst.dk/statistik/asylansogertal.htm 75 Udlændingestyrelsen, Asylcentre http://www.udlst.dk/asyl/asylcentre/default.htm 76 Udlændingestyrelsen, 2002 Nøgletal på udlændingeområdet 77 Udlændingestyrelsen, Tal på asylområdet, http://www.udlst.dk/statistik/oevrige_tal_asylomraadet.htm 78 Udlændingestyrelsen, 2002 Nøgletal på udlændingeområdet SIDE 21
Muligheden for at rejse til Danmark og søge om asyl er imidlertid også indskrænket. Dels er det langt fra alle, der har råd til en sådan rejse, dels ville de i givet fald muligvis have været i sikre tredjelande undervejs, hvor de så i stedet kunne have søgt om asyl, og hvortil de risikerer at blive sendt tilbage, hvis de danske myndigheder finder ud af rejseruten. Derudover kan der også gives bøder til fx flyselskaber, hvis de tager passagerer med, der ikke har papirerne i orden 79, og da flyselskaberne naturligvis ikke er interesserede i det, undersøger de nu endnu grundigere, hvem de tager med ombord. De bliver derved på en måde udlændingemyndighedernes forlængede arm, da de derved allerede i lufthavnen i et andet land kan hindre, at en flygtning kan komme til Danmark for at søge om asyl. Det er uvist, hvor udbredt denne praksis er for Danmarks vedkommende, men mulighederne for at stoppe potentielle asylansøgere allerede i deres eget land foreligger altså. Ovennævnte betyder, at flygtningene ofte er nødt til at finde en illegal vej ind i Danmark, og dette giver menneskesmuglerne kronede dage 80. De kan tjene endog gode penge på at hjælpe fattige udlændinge og flygtninge, der ellers ikke ville have haft en reel chance for at komme til Europa og Danmark. 79 Mellemfolkeligt Samvirke, 2001 Fakta om flygtninge, indvandrere og deres efterkommere i Danmark 80 Sørensen, Thomas Sæhl og Bjerregård, Ditte, Når menneskesmuglerne bliver helte, AMNESTY nr. 3, september 2002 SIDE 22
3 Asyl i Spanien De fleste regler for asyl i Spanien findes i Asylloven, Lovbekendtgørelse 9/1994, som er en ændring af en allerede eksisterende lov, nemlig Lov nr. 5/1984 vedrørende regulering af retten til asyl og flygtningestatus. Denne lov kaldes også Ley de Asilo og vil i det efterfølgende være forkortet LAS. Ligeledes finder der også regler om asyl i Spanien i Kongeligt Dekret nr. 203/1995 af 10. februar 1995, som omhandler anvendelsen af Lov nr. 5/1984 vedrørende regulering af retten til asyl og flygtningestatus, som er ændret ved Lov nr. 9/1994 af 19. maj 1995. En del af reglerne på udlændingeområdet findes dog også i Udlændingeloven, Organisk lov 81 nr. 4/2000, af 11. januar 2000 vedrørende udlændinges pligter og rettigheder og deres sociale integration, ændret ved Organisk lov nr. 8/2000 af 22. december. Denne lov kaldes også Ley de Extranjería og vil i det efterfølgende være forkortet LEX. 3.1 Hvem kan søge, og hvor søger man? Alle kan naturligvis søge om asyl i Spanien, men det er kun personer, der defineres som flygtninge i henhold til Genèvekonventionen, som kan regne med at kunne få asyl i Spanien. Den spanske forfatning anerkender således retten til asyl for mennesker, der er flygtninge i henhold til Genèvekonventionen 82. I Spanien er der en del forskellige steder, hvor udlændinge, der ønsker at søge om asyl i landet kan henvende sig. Der kan således søges om asyl på nedennævnte steder. Inde i selve Spanien kan der søges om asyl på Indenrigsministeriets Asyl- og Flygtningekontorer 83. Det vil sige, at udlændinge, der allerede opholder sig lovligt i Spanien kan søge om asyl i Spanien, mens de opholder sig i landet, hvis der skulle opstå behov for asyl, pga. fx uro i hjemlandet. 81 En Organisk Lov er en lov, der, hvad angår vigtighed, ligger mellem grundloven og almindelige love. Den kræver til vedtagelse absolut flertal (Henriksen, Torben, Juridisk Ordbog, spansk-dansk, Gads Forlag, 1991) 82 Den spanske forfatning 13.4 83 Kongeligt Dekret nr. 203/1995 4 stk. 1 a SIDE 23
Ligeledes kan der søges om asyl i Spanien på udlændingekontorer eller hos politiet. Der kan også søges om asyl ved grænseposter 84, hvilket vil sige lufthavne, havne og almindelige grænseovergange. I modsætning til en række andre EU-lande giver Spanien derudover mulighed for at søge om asyl fra spanske repræsentationer i udlandet, dvs. spanske ambassader, konsulater og andre repræsentationer 85. En ansøgning om asyl, der er indgivet ved en spansk ambassade eller konsulat videregives til det spanske Udenrigsministerium 86 og ikke Indenrigsministeriet, der ellers normalt behandler sagerne. Dermed tager Spanien altså ikke kun imod spontane asylansøgere, men modtager også asylansøgninger, der er indgivet i udlandet. 3.2 Procedure ved behandling af asylansøgning Når en udlænding ankommer til Spanien med det formål at søge om asyl i landet, er der en forudgående procedure, som skal gennemgås, før Spanien vil optage sagen til behandling og derefter tage stilling til, om der skal gives asyl til den pågældende udlænding. Det er i denne periode, myndighederne finder ud af behovet for asyl, udlændingens identitet, rejserute mv. Udlændingen vil blive bedt om at udfylde et skema, hvor det bl.a. naturligvis skal angives, hvorfor der søges om asyl i Spanien. Skemaet er skrevet på udlændingens eget sprog. Efter at have udfyldt dette skema vil udlændingen blive kaldt til en uddybende samtale 87. Til denne samtale vil der, hvis det ønskes eller kræves, være en advokat og en tolk til stede. Ifølge LEX 22 stk. 1 nr. 1 og 2 har asylansøgere ret til gratis juridisk bistand og støtte fra en tolk i alle faser af ansøgningsproceduren 88. Da Spanien i lighed med Danmark er tiltrådt Dublinkonventionen, gælder de regler, der er beskrevet i afsnit 2.2.1 således også for Spanien, hvorfor de ikke beskrives i dette kapitel. Ansøgningen skal afleveres så hurtigt, som det overhovedet er muligt. Hvis udlændingen ikke selv er i stand til at aflevere ansøgningen, kan det ske via en repræsentant. Den udlænding, der ønsker asyl, skal dog naturligvis selv bekræfte ansøgningen, for at den kan træde i kraft. Hvad enten udlændingen søger selv, eller det sker via en repræsentant, har vedkommende ret til 84 Kongeligt Dekret nr. 203/1995 4 stk. 1 b, c og d 85 Kongeligt Dekret nr. 203/1995 4 stk. 1 e 86 LAS 4 stk. 4 87 ECRE, Legal and social conditions for asylum seekers and refugees in Spain, 2000 88 LEX 22 stk. 1 nr. 1 og 2 SIDE 24