ikke tage udgangspunkt i bestående forbrugsvaner, men bør tage hensyn til mulige ændringer i disse og navnlig ske på grundlag af de objektive kendetegn, som gør, at den pågældende vare hos bestemte grupper af forbrugere må antages at kunne dække samme behov som en anden vare. Den toldmæssige klassificering af drikkevarer, som er fastlagt med henblik på handelen med tredjelande, kan ikke være afgørende ved vurderingen af, om varer må anses som lignende. Det kan heller ikke tillægges betydning, at den ene form for drikkevare er omfattet af en fælles markedsordning, mens den anden ikke er det. Det fremgår af en konkret vurdering på grundlag af disse kriterier, at frugtvin og druevin må anses som lignende varer. 2. Den blotte omstændighed, at der er en forskel med hensyn til afgiftsbyrden på henholdsvis indenlandsk fremstillede varer og lignende importerede varer, hvad enten dette skyldes forskellige afgiftssatser, forskelle med hensyn til beregningsgrundlaget eller andre omstændigheder i forbindelse med den måde, den pågældende afgiftsordning anvendes på, er tilstrækkelig til, at forholdet er omfattet af forbudet i traktatens artikel 95, stk. 1. 3. På sit nuværende udviklingstrin begrænser fællesskabsretten ikke den enkelte medlemsstats frihed til at indføre en differentieret afgiftsordning for visse produkter, også selv om disse må anses som lignende varer, jfr. traktatens artikel 95, stk. 1, når dette sker efter objektive kriterier, såsom arten af de benyttede råvarer eller den anvendte fremstillingsmetode. Sådanne afgiftsforskelle er forenelige med fællesskabsretten, hvis de forfølger formål i den økonomiske politik, der er forenelige med kravene i traktaten og i afledt ret, og hvis den pågældende afgiftsordning er udformet således, at der ikke sker nogen form for direkte eller indirekte forskelsbehandling af varer indført fra andre medlemsstater eller nogen form for beskyttelse af konkurrerende indenlandsk fremstillede varer. En sådan differentieret afgiftsordning er imidlertid uforenelig med fællesskabsretten, såfremt de varer, der beskattes hårdere, efter deres art er imnortprede. FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT PIETER VERLOREN VAN THEMAAT fremsat den 3. december 1985 * Høje Domstol. 1. Indledning engang spørgsmålet om, hvornår alkoholholdige drikkevarer skal betegnes som»lignende«, jfr. artikel 95, stk. 1, og hvornår der kun er tale om»indirekte«konkurrerende varer, jfr. artikel 95, stk. 2. 1.1. Baggrunden for de to sager Begge de sager, 106/84 og 243/84, som jeg i dag skal tage stilling til, vedrører endnu I det direkte søgsmål, sag 106/84, er Kommissionen på grundlag af Domstolens * Oversat fra nederlandsk. 834
KOMMISSIONEN / DANMARK praksis vedrørende alkoholholdige drikkevarer nået frem til den for vinkendere blandt Domstolens medlemmer måske noget overraskende konklusion, at danske frugtvine må betragtes som lignende varer i forhold til bordvine fremstillet af druer. Søgsmålet vedrører ligeledes hedvin fremstillet af frugt henholdsvis druer. Det kan af Kommissionens argumenter udledes, at dens standpunkt reelt også støttes på dens egne harmoniseringsforslag vedrørende afgifter på alkoholholdige drikkevarer. Forholdet til harmoniseringsforslagene spiller ligeledes en rolle i forbindelse med Kommissionens argumentation over for den danske regering vedrørende tidspunktet for sagsanlægget, dvs. flere år efter, at de nu anfægtede danske lovbestemmelser er blevet meddelt Kommissionen. Endelig spiller det i denne sag en rolle, om den danske regering i sit svarskrift med rette også har påberåbt sig Domstolens domme i sagerne Chemial Farmaceutici (140/79, Smi. 1981, s. 1) og Vinal (46/80, Smi. 1981, s. 77). For så vidt angår den præjudicielle sag, 243/84, synes det ved første blik umiddelbart at følge af Domstolens dom i sag 171/78 (Kommissionen mod Danmark, Sml. 1980, s. 447), at whisky skal betragtes som en lignende vare i forhold til anden spiritus (in casu navnlig akvavit). Den højere afgift for whisky end for akvavit var ifølge Domstolens gennemgang af de faktiske omstændigheder hovedårsagen hvis ikke den eneste årsag til at rejse sagen. Whisky burde så ikke samtidig kunne betegnes som en lignende vare i forhold til hedvin som hævdet af John "Walker i den foreliggende sag. Det fremgår imidlertid af præmis 12 i den nævnte sag, at Domstolen faktisk ikke udtalte sig om, hvorvidt whisky skal anses for hedvin eller spiritus. Først udtalte Domstolen nemlig i denne præmis, at»der blandt spiritusprodukter, set under et, [findes] et ubestemt antal drikkevarer, som kan betegnes som 'lignende varer' i den i artikel 95, stk. 1, angivne betydning«. Dernæst tilføjede Domstolen i umiddelbar fortsættelse heraf, at»dette konkret kan være vanskeligt at afgøre på grund af arten af de faktorer, som ligger til grund for sondringen, såsom smag og forbrugsvaner«. Da de væsentligste andre produkter, som var omfattet af sag 171/78, var vodka, cognac, gin og rom, må det antages, når ligeledes henses til de vedrørende disse spørgsmål mere udførlige præmisser 9-13 i Domstolens dom af samme dato i sag 168/78, at Domstolen ved denne tilføjelse også tænkte på whisky. For så vidt angår forbrugsvaner, serveres whisky normalt altid ved receptioner og efter at have reduceret alkoholindholdet ved tilsættelse af vand, mineralvand eller is på samme måde som aperitiffer eller hedvin og andre longdrinks, såsom Campari-soda, gin-tonic eller dermed klart beslægtede andre alkoholholdige drikkevarer. Der opstår imidlertid det spørgsmål, om man i den foreliggende sag stadig kan lade det stå åbent, om whisky skal anses for spiritus eller snarere betragtes som hedvin eller aperitif. Længden af John Walkers skriftlige og mundtlige indlæg til støtte for, at whisky og hedvin skal betragtes som lignende varer, understreger ud over de afgiftsmæssige og økonomiske følger af Domstolens svar betydningen af dette spørgsmål. 835
1.2. Udviklingen af markedssituationen i Danmark for de berørte varer For bedre at forstå den økonomiske baggrund for begge sager skal jeg først henvise til de statistiske oversigter, som den danske regering har vedlagt sin besvarelse af Domstolens spørgsmål som bilag II og IV. De statistiske oplysninger i bilag II har tilmed den dobbelte fordel, at de dels gør det lettere at foretage en sammenligning med Kommissionens harmoniseringsplan, dels tydeliggør de forskellige typer alkoholholdige drikkevarers indbyrdes stilling på markedet og forholdet mellem indenlandsk fremstillede varer og indførslen fra andre lande. Bilag IV indeholder en nærmere oversigt over udviklingen af indførslen af whisky i almindelighed og af»johnnie Walker«-whisky i særdeleshed. Oversigt over det afgiftsberigtigede af visse alkoholholdige varer 1971-1984 Druevin af bordvinstype Frugtvin af bordvinstype Druevin af hedvinstype Frugtvin af hevinstype Spiritus År I alt Heraf import I alt Heraf import I alt Heraf import I alt Heraf import I alt Heraf import 1 000 1 i pet. 1 000 1 1 000 1 i pet. 1 000 1 i pet. 1 000 1 1 000 1 i pet. 1 000 I 1 000 1 i pet. 1971 21803 100 415 0 0 7 976 100' 2 917 23 0,8 16 484 4 000 26,7 1972 24 308 100 742 2 0,3 8 513 100 3 297 5 0,2 18 1414 847 26,7 1973 37745 100 875 14 1,6 11185 100 4 156 5 0,1 18205 4607 25,3 1974 34 893 100 1132 12 1,1 9 294 100 3 357 19 0,6 19 075 4 645 24,4 1975 42 841 100 1149 19 1,7 9 855 100 4 234 33 0,8 21414 5 657 26,4 1976 47 195 100 921 6 0,7 11063 100 4 374 35 0,8 23 524 6 557 27,9 1977 44 081 100 846 19 2,3 10 425 100 4 040 24 0,6 22 312 6 120 27,4 1978 47 434 100 1012 94 9,3 10 127 100 3 852 35 0,9 16 856 3 682 21,8 1979 53 973 100 1393 239 17,2 11127 100 4 527 42 0,9 18 356 4 268 23,3 1980 55 260 100 1649 335 20,3 10 048 100 4 822 29 0,6 19 244 5 215 27,1 1981 64 486 100 1899 562 29,6 10 328 100 5 678 25 0,4 20 003 5 702 28,5 1982 70 645 100 1943 541 27,8 10 336 100 5 880 34 0,6 20 614 6 016 29,2 1983 78 554 100 2 282 758 33,2 8 957 100 6 670 30 0,5 19 566 5 423 27,7 1984 79 991 100 1783 739 41,5 8 225 100 6 416 67 1,0 19 100 5 506 28,8 Kilde: Departementet for told- og forbrugsafgifter samt Danmarks Statistiks udenrigshandelsstatistik. Jeg skal straks fremsætte følgende bemærkninger til den første statistiske oversigt: Det fremgår for det første, at det forøgede forbrug af frugtvin, som ikke er af hedvinstypen, siden 1977 navnlig her er blevet dækket ved en forøget indførsel af frugtvin fra andre lande og ikke har skadet indførslen af druevin af bordvinstypen, som for langt større mængder har udvist en næsten tilsvarende procentvis stigning. For det andet støttes det indtryk af direkte eller indirekte beskyttelse af denne frugtvinstype, som den ubestrideligt lavere afgift pr. liter for frugtvin kunne give, i øvrigt heller ikke af disse statistiske oplysninger. For denne frugtvinstype (inkl. indført frugtvin) androg markedsandelen også efter 1977 stadig mindre end 3% af markedsandelen for druevin af bordvinstype. For så vidt omhandler sag 106/84 et bagatelproblem, idet Kommissionen vel først og fremmest er 836
KOMMISSIONEN / DANMARK optaget af den forstyrrende virkning, som afgiftsforskellen mellem bordvine og frugtvine kan udøve på dens harmoniseringsforslag. Til disse bemærkninger om bordvin skal jeg yderligere tilføje, at forbruget af frugtvin af hedvinstype siden 1978 er steget regelmæssigt (med næsten 70%), at indførslen af druevin af hedvinstype i samme periode (efter en stigning i 1979) støt er aftaget (med i alt ca. 20%), og at indførslen af frugtvin af hedvinstype fortsat andrager under 1% af det samlede forbrug. Dette peger faktisk i retning af, at forskellen i afgiften på hedvin af frugt og af druer, har en beskyttende virkning. Det er måske heller ikke tilfældigt, at Kommissionen under den mundtlige forhandling udelukkende henviste til hedvin som sagens genstand. Danmarks ind- og udførsel af whisky i årene 1975-1984 År Indførsel af whisky ' Udførsel af whisky ' Indførsel af»johnnie Walkerwhisky ' i 1 000 liter i 1 000 liter i 1 000 liter 1975 3 983 466 453 1976 4 654 529 533 1977 3 970 566 509 1978 3 509 495 343 1979 2 722 85 328 1980 2 786 84 314 1981 3 232 95 268 1982 3 320 151 245 1983 3 374 311 219 1984 3 848 103 For det tredje er det iøjnefaldende, at spiritus, hvoraf der svares højere afgift end af hedvin, uanset den høje afgift dog siden 1978 har kunnet beholde en betydelig (20-30%) større markedsandel. Denne konstatering mener jeg i sig selv får betydning ved besvarelsen af spørgsmålet, om whisky, betragtet som spiritus og ikke som hedvin, direkte eller indirekte udsættes for forskelsbehandling. 1 Kilde: Danmarks Statistiks udenrigshandelsstatistik. Note: For irene 1975-1978, hvor statistikken blev opgjort efter generalhandelsprincippet, indgik i indførselstallene og udførselstallene varepartier, der var bestemt til genudførsel via provianteringslagre o. lign. Fra 1979 har Danmarks Statistik anvendt specialhandelsprincippet, hvorefter sådanne varer ikke medtages i statistikken. 2 Kilde: Advokat Peter Alsteds skriftlige indlæg. For det fjerde fremgår det af oversigten, at siden den laveste stand i 1978 (det år da ovennævnte sag 171/78 blev anlagt mod Danmark) er indførslen af spiritus steget betydelig stærkere (nemlig med ca. 50%) end det samlede forbrug af spiritus (som kun steg med ca. 20%). For så vidt angår navnlig indførslen af whisky, er bilag IV til den danske regerings svar af særlig interesse: Det fremgår af denne anden oversigt, at indførslen af whisky mellem 1. januar 1980 (det år, da Domstolen den 27. februar afsagde dom i sag 171/78) og 1. januar 1985 steg med godt 30%, mens indførslen af»johnnie Walker«-whisky i samme periode faldt med samme procent (og med en endnu højere procent over en længere periode). Det må ikke glemmes, at John Walker under den mundtlige forhandling forklarede denne uheldige udvikling med, at den danske spiritusafgiftsordning indeholder et væsentligt værdielement. Det er da også klart, at dyre varer herved rammes hårdere end billige varer. 837
1.3. Inddelingen af mit forslag til afgørelse Når henses til, at der mellem de to sager består ligheder såvel som forskelle, skal jeg efter denne generelle indledning behandle de to sager som følger. I andet og tredje afsnit af mit forslag gengiver jeg de faktiske omstændigheder samt parternes anbringender og argumenter i sag 106/84 henholdsvis 243/84, som de er fremstillet i retsmøderapporten, idet jeg tilføjer enkelte kommentarer. I fjerde afsnit gennemgår jeg kort de tolv domme, som er af betydning for én af de to sager (fem domme) eller for begge sager (syv domme). Jeg skal herefter navnlig fremhæve, hvad der af betydning for de foreliggende sager kan udledes af disse domme. I femte afsnit fremsætter jeg endelig mit forslag til afgørelse i sag 106/84 henholdsvis sag 243/84. Såvel i fjerde som i femte afsnit af mit forslag skal jeg ligeledes tage stilling til nye synspunkter, som er fremkommet under den mundtlige forhandling. varer henhørende under pos. 22.04-22.06 i den fælles toldtarif, dvs. druemost i gæring samt druemost, hvis gæring er standset på anden måde end ved tilsætning af alkohol, vin af friske druer, druemost, hvis gæring er standset ved tilsætning af alkohol, samt vermouth og anden vin af friske druer, tilsat aromastoffer, med et ethanolindhold på højst 23 rumfangsprocent og en vægtfylde på højst 1,07 ved 20 C; varer henhørende under pos. 22.07 i den fælles toldtarif, dvs. frugtvin m.m. med et ethanolindhold på højst 20 rumfangsprocent og en vægtfylde på højst 1,06 ved 20 C; andre varer med et ethanolindhold på højst 23 rumfangsprocent og en vægtfylde på højst 1,07 ved 20 C, fremstillet på grundlag af vin eller frugtvin henhørende under pos. 22.04-22.07 i den fælles toldtarif. 2. Faktiske omstændigheder samt parternes påstande, anbringender og argumenter i sag 106/84 2.1. Faktiske omstændigheder 2.1.1. I den danske lovgivning om afgift af alkoholholdige drikkevarer sondres der mellem tre former for produkter, nemlig spiritus, vin og frugtvin, samt øl. 2.1.2. I 1, stk. 1, i lov om afgift af vin og frugtvin m.m., jfr. lovbekendtgørelse nr. 371 af 1. juli 1982 (Lovtidende A 1982), som ændret ved lov nr. 149 af 11. april 1984, fastsættes det, hvilke varer der skal svares afgift af: Druevin med et ethanolindhold på over 23 rumfangsprocent og frugtvin med et ethanolindhold på over 20 rumfangsprocent er omhandlet i 1, stk. 1, nr. 2. og 3., i lov om afgift af spiritus, jfr. lovbekendtgørelse nr. 370 af 1. juli 1982 (Lovtidende A 1982). 2.1.3. Den i 2, stk. 1, nr. 1., i lovbekendtgørelse nr. 371 omhandlede afgift pr. liter druevin er fastsat til 10,725 DKR for bordvin, 19,93 DKR for mousserende vin og 19,93 DKR for andre varer, og den i nr. 2. omhandlede afgift pr. liter frugtvin er fastsat til 6,92 DKR for vine af bordvinstypen med et ethanolindhold på højst 14 rumfangsprocent, og til 11,02 DKR for andre varer. 838
KOMMISSIONEN / DANMARK 2.1.4. Lovbekendtgørelse nr. 371 indeholder ingen definition af begrebet frugtvin. Ifølge et cirkulære fra direktoratet for toldvæsenet fra 1978 er frugtvin varer fremstillet ved gæring af frugtsaft m.v. eller honning, men uden påfølgende destillation. Frugtvinen skal indeholde mindst 1 liter udestilleret gæringsalkohol målt som ren ethanol 100% pr. 100 liter. Inden for de i loven fastsatte grænser for ethanolindholdet i frugtvin kan dette forøges ved tilsætning af destilleret alkohol. 2.1.5. I en skrivelse af 21. september 1982 til den danske regering gjorde Kommissionen gældende, at lovbekendtgørelse nr. 371 strider mod EØF-traktatens artikel 95, idet indenlandsk fremstillet frugtvin afgiftsmæssigt stilles gunstigere end importeret druevin. Disse produkter er nemlig efter Kommissionens opfattelse af lignende eller i det mindste konkurrerende art. 2.1.6. I sit svar af 25. november 1982 bestred den danske regering, at de pågældende produkter på nogen måde kunne anses som lignende eller konkurrerende, og der henvistes til, at der ikke på fællesskabsplan er sket nogen afgiftsmæssig harmonisering på dette område. 2.1.7. Den 9. september 1983 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse over for den danske regering, hvori denne anførtes at have tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 95. Danmark blev opfordret til at efterkomme udtalelsen inden en måned. 2.1.8. I sit svar af 17. november 1983 bestred den danske regering at have tilsidesat EØF-traktatens artikel 95. 2.2. Parternes påstande 2.2.1. Kommissionen har nedlagt følgende påstande : det statueres, at kongeriget Danmark ved ikke at indføre ensartede afgifter på druevin og frugtvin har undladt at opfylde forpligtelser, der påhviler det i henhold til EØF-traktatens artikel 95, stk. 1, subsidiært stk. 2, kongeriget Danmark tilpligtes at betale sagens omkostninger. 2.2.2. Sagsøgte, kongeriget Danmark, har nedlagt følgende påstande: frifindelse, Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger. 2.3. Parternes anbringender og argumenter 2.3.1. Kommissionen har gjort gældende, at den danske lovgivning strider mod EØFtraktatens artikel 95. a) Det anføres, at artikel 95 må ses i sammenhæng med traktatens bestemmelser om konkurrence og frie varebevægelser. Bestemmelsen indeholder et klart forbud mod andre hindringer for samhandelen end told og afgifter med tilsvarende virkning i form af en afgiftsmæssig forskelsbehandling af importerede varer, der i forhold til indenlandsk fremstillede varer er identiske, lignende eller endog blot konkurrerende. Domstolen har fastslået, jfr. dommene af 27. februar 1980 (168/78, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 347; 169/78, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 385; 171/78, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 447), at det må afgøres på grundlag af objektive kriterier, om et forhold er omfattet af artikel 95, at bestemmelsen ikke tillader nogen undtagelser, og at den går forud for eventuelle politiske hensyn. Bestemmelsen er udtryk for et grundlæggende princip i Toldunionen, den finder ikke kun anvendelse under bestemte forudsætninger, og den kan ikke fortolkes på en måde, der er uforenelig med traktatens regler. En national afgiftsordning må ikke i forhold til de erhvervsdrivende i andre medlemsstater have sekundære følgevirkninger, der strider 839
mod virkeliggørelsen af et fælles marked. Anikei 95 begrænser derfor medlemsstaternes handlefrihed i afgiftsmæssig henseende betydeligt. b) Kommissionen har videre anført, at det må afhænge af en konkret vurdering, om to varer skal anses som lignende. På grundlag af de kriterier, der fremgår af dommene af 4. april 1968 (Fink-Frucht, 27/67, Sml. 1965-1968, s. 509), 17. februar 1976 (Rewe, 45/75, Sml. s. 181), 10. oktober 1978 (Hansen, 148/77, Sml. s. 1787), 27. februar 1980 (de ovenfor nævnte sager) og 15. marts 1983 (Kommissionen mod Den italienske Republik, 319/81, Sml. s. 601), må det antages, at druevin og frugtvin er lignende varer. Produkterne frembyder ensartede egenskaber og tjener samme behov, de fremstilles begge ved gæring, har stort set det samme alkoholindhold og indtages i samme mængder. Den omstændighed, at to produkter er fremstillet på grundlag af forskellige råvarer, udelukker ikke på forhånd, at de må anses som lignende. Domstolen har fastslået, at der er en formodning for, at varer må anses som lignende, når de henhører under den samme toldposition, men en forskellig tarifering udelukker ikke nødvendigvis, at nogle varer må betragtes som lignende. Grundlaget for den fælles toldtarifs tarifering er Bruxellesnomenklaturen, der er af ældre dato, hvorfor tariferingsordningen i den fælles toldtarif ikke nødvendigvis i alle henseender svarer til EØF-traktatens struktur. Varer, der klart må anses som lignende, kan henhøre under forskellige toldpositioner, og én og samme toldposition kan omfatte varer, som ikke er lignende. Det er ubestrideligt, at den danske afgiftsordning medfører forskelsbehandling og er protektionistisk, idet størstedelen af den indenlandske produktion af vin, dvs. frugtvin, er omfattet af den lavere afgift, mens næsten al importeret vin, dvs. druevin, beskattes hårdere. Over for det af kongeriget Danmark anførte om, at Kommissionen ikke har hævdet, at den danske lovgivning tillige strider mod frihandelsaftalen med Portugal, har Kommissionen anført, at det er rigtigt, at denne aftales artikel 21, som i øvrigt hviler på et princip om gensidighed, forbyder afgiftsmæssig forskelsbehandling af lignende varer. Det anføres, at Portugal ikke har rejst spørgsmålet om den danske frugtvinsbeskatning under møderne i Den blandede Komité, der varetager forvaltningen og gennemførelsen af aftalen. Nærværende sag drejer sig udelukkende om traktatens artikel 95, og Kommissionen har ikke taget stilling til, om afgiftsordningen også kan være i strid med aftalens artikel 21. Hvad angår spørgsmålet om, at Kommissionen ikke tidligere har anfægtet den nugældende lovgivning, der blev indført efter Danmarks tiltrædelse af Fællesskabet, er dette uden betydning, idet Kommissionen aldrig har fraskrevet sig sin ret til at påse, at de nationale afgiftsordninger er i overensstemmelse med fællesskabsretten. c) Kommissionen har anført, at selv om det antages, at druevin og frugtvin kun er konkurrerende varer, er den danske lovgivning stadig udtryk for forskelsbehandling og beskyttelse. Artikel 95 må anvendes som en helhed. Bestemmelsen forbyder enhver hindring for de frie varebevægelser gennem en fordrejning af konkurrencevilkårene. En analyse af den danske lovgivning på grundlag af de kriterier, der er opstillet i dommen af 12. juli 1983 (Kommissionen mod Det forenede Kongerige, 170/78, Sml. s. 2265), viser klart, at der sker en afgiftsmæssig forskelsbehandling af importeret druevin. Afgiften på druevin er højere, målt i forhold til alkoholindhold og volumen. Den omstændighed, at afgiften i procent af detailprisen måtte være den samme, 840
KOMMISSIONEN / DANMARK udelukker ikke, at der foreligger en fordrejning af vilkårene, således at importerede varer stilles ringere. d) Kommissionen har videre anført, at den danske afgiftsordning ikke er neutral, idet størstedelen af den indenlandske produktion er omfattet af de lave afgiftssatser. En differentieret afgiftsordning, der hviler på objektive kriterier, som f.eks. de anvendte råvarer eller fremstillingsmetoden, er på fællesskabsrettens nuværende stade lovlig. Dette forudsætter imidlertid, at der herved forfølges økonomisk-politiske mål, der i sig selv er forenelige med fællesskabsretten, og at der hverken direkte eller indirekte sker en forskelsbehandling af importerede varer eller en beskyttelse af indenlandsk fremstillede konkurrerende varer. I dommene af 14. januar 1981 (Chemial, 140/79, Sml. s. 1, og Vinal, 46/80, Sml. s. 77) udtalte Domstolen, at en forskellig afgiftsordning for henholdsvis denatureret syntetisk fremstillet alkohol og denatureret alkohol fremstillet ved gæring forfulgte et legitimt industripolitisk mål, hvorved man ønskede at tilskynde til destillering af landbrugsprodukter. Det kan imidlertid ikke anses som et legitimt formål at stille danske frugtavlere bedre end vinproducenter i andre medlemsstater. Det anføres endvidere, at de første forslag om harmonisering omfattede følgende varegrupper: alkohol, øl, vin og blandede drikkevarer. Ifølge det oprindelige forslag skulle frugtvin henhørende under pos. 22.07 med et ethanolindhold på over 15 rumfangsprocent være omfattet af en fuld afgiftssats.den omstændighed, at de oprindelige og de nye forslag ikke omfattede eller omfatter bestemmelser om frugtvin med et ethanolindhold på indtil 15 rumfangsprocent, medfører ikke, at lignende eller konkurrerende importerede varer lovligt kan udsættes for forskelsbehandling. Forpligtelsen til at overholde artikel 95 forudsætter ikke nogen harmonisering. I medlemsstater, der fremstiller betydelige mængder af forskellige kategorier af drikkevarer, f.eks. vin og øl, medfører en differentieret afgiftsordning ikke nogen afgiftsmæssig forskelsbehandling af importerede varer. Forholdet mellem afgiften på de forskellige kategorier må i sådanne tilfælde fastsættes gennem en harmonisering. 2.4. Kongeriget Danmarks regering har bestridt, at der foreligger nogen tilsidesættelse af EØF-traktatens artikel 95. a) Det gøres gældende, at den forskelsbehandling, som før i tiden blev udøvet over for importeret vin, er blevet ophævet ved den i forbindelse med Danmarks tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber vedtagne lovgivning. Denne lovgivning er ikke senere undergået fundamentale ændringer. Kommissionen, over for hvem denne nye lovgivning blev notificeret, har aldrig før anfægtet den differentierede afgiftsordning, idet den kun har bestræbt sig på at fremme en harmonisering. Mens der under den tidligere lovgivning praktisk taget ikke skete nogen import af frugtvin af bordvinstypen, udgjorde udenlandsk fremstillet frugtvin af denne type i 1983 33% af det samlede forbrug. For så vidt angår højere beskattede frugtvine, er importen fortsat beskeden, men dette skyldes de danske produkters høje kvalitet og en effektiv markedsføring fra producenternes side. I 1983 eksporteredes en tredjedel af produktionen af anden frugtvin end frugtvin af bordvinstypen. Disse angivelser viser, at frugtvinsmarkedet i Danmark, der i øvrigt er overordentligt beskedent i forhold til markedet for druevin, er åbent. Det erklærede formål med den tidligere afgiftsordning var at ophjælpe det danske frugtavlererhverv. Det fremgår af statistiske oplysninger vedrørende perioden 1972-1982, at bærhøsten svinger betydeligt 841
fra år til år, og at æbleplantagerne optager et stadigt faldende areal, hvilket bl.a. skyldes konkurrencen udefra og gennemførelsen af en rydningsordning. Der er ikke nogen overproduktion af æbler i Danmark. Importen af æbler bliver navnlig anvendt til direkte konsum og til fremstilling af juice, mens en betydelig del af den danske høst anvendes til fremstilling af frugtvin. For at begrænse hjemmefremstilling af frugtvin pålægges frugtsaft, der bruges hertil, en afgift. Det gøres gældende, at den bestående afgiftslov ikke indebærer nogen formel forskelsbehandling på grundlag af varernes oprindelse. Afgiftsordningen er i overensstemmelse med EØF-traktatens artikel 39, idet den sikrer landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard uden at føre til overproduktion. b) Det gøres endvidere gældende, at stk. 1 og stk. 2 i artikel 95 er komplementære og tilsammen skal medvirke til at sikre de frie varebevægelser. Der er imidlertid ikke tale om en enkelt, men om to bestemmelser, der har hver sit anvendelsesområde. Det fremgår af (de ovenfor nævnte) domme i sagerne Fink-Frucht, Rewe og Kommissionen mod Det forenede Kongerige, at stk. 1 vedrører den afgift, som varerne pålægges, uden at dens indvirkning på den endelige pris skal tages i betragtning, hvorimod dette incidensforhold er af afgørende betydning i forbindelse med stk. 2. Såfremt en afgiftslovgivning klart er protektionistisk, mens det er mindre klart, om de pågældende produkter i større eller mindre omfang er lignende eller konkurrerende, kan Domstolen som i (den ovenfor nævnte) dom i sag 171/78 nøjes med at fastslå beskyttelsesvirkningen. I det foreliggende tilfælde må det i givet fald med sikkerhed påvises, at den danske lovgivning medfører forskelsbehandling eller er protektionistisk. 842 c) Det gøres gældende, at druevin og frugtvin ikke er lignende varer. Til støtte herfor anføres, at kun fremstillingen af druevin er lovreguleret. Begrebet frugtvin omfatter både industrielt fremstillede og hjemmefremstillede produkter. Ifølge et cirkulære omfatter begrebet frugtvin vin fremstillet ved gæring af frugtsaft eller honning med et indhold af mindst 1 liter udestilleret gæringsalkohol målt som ren ethanol 100% pr. 100 liter. I praksis gæres æblekoncentrat op til 6-8%, og det færdige produkt fremkommer ved tilsætning af ugæret kirsebærsaft og ethanol. I modsætning til druevin har frugtvin et ensartet præg fra år til år. Det fremgår af Domstolens domme i (de ovenfor nævnte) sager Fink-Frucht og Rewe, at det ved vurderingen af, om nogle varer skal anses som lignende, er af betydning, hvorledes de tariferes efter den fælles toldtarif. Dette synspunkt gælder stadig, men er udtrykt mere nuanceret i (de førnævnte) domme af 27. februar 1980. Frugtvin er i modsætning til druevin ikke omfattet af nogen fælles markedsordning. Såfremt man antog, at der er tale om lignende varer, ville en sådan forskel være uforenelig med forbudet i EØF-traktatens artikel 40, stk. 3, mod enhver form for forskelsbehandling inden for den fælles landbrugspolitik. Det anføres endvidere, at det fremgår af dommen af 28. oktober 1982 (Kupferberg, 104/81, Smi. s. 3641), at artikel 21, stk. 1, i frihandelsaftalen med Portugal svarer til EØF-traktatens artikel 95, stk. 1. Kommissionen har ikke inddraget portugisiske varer, som har en betydelig markedsandel. Kommissionen kan ikke hævde, at der foreligger en tilsidesættelse af EØF-traktatens artikel 95, stk. 1, og samtidig stiltiende anerkende, at der ikke foreligger nogen tilsidesættelse af frihandelsaftalens artikel 21.
KOMMISSIONEN / DANMARK d) Det gøres videre gældende, at konkurrencen mellem druevin og frugtvin ikke kan lede til den konklusion, at forskellen i beskatningen besky tter den indenlandske produktion. at den danske afgiftsordning ikke udgør nogen beskyttelse i traktatens artikel 95, stk. 2's forstand. Det anføres, at det fremgår af en analyse af den omtvistede afgiftsordning på grundlag af kriterierne i (den ovenfor nævnte) dom af 12. juli 1983, Kommissionen mod Det forenede Kongerige, at den danske lovgivning ikke har nogen beskyttelsesvirkninger. Afgiftsbyrden i forhold til varens mængde viser en overbeskatning af druevin på 55% for bordvin og 80% for hedvin. For så vidt angår produkter med en alkoholstyrke på mellem 20 og 23%, er der en overbeskatning på ca. 170% af frugtvin, der i denne forbindelse beskattes som spiritus. Afgiftsbyrden i forhold til alkoholindholdet viser en overbeskatning af druevin på 66-135%. Afgiftens andel af detailprisen er næsten ens for de to produktkategorier (i henhold til svarskriftet 23-38% for frugtvin og 11-40% for bordvin fremstillet på grundlag af druer; beregningsmåden uddybes i duplikken). Det anføres, at Domstolen ikke har taget stilling til, hvor stor vægt der skal tillægges disse forskellige kriterier. For anvendelsen af artikel 95, stk. 2, er det imidlertid afgiftens incidens på prisen, der er afgørende. Avancerne i engros- og detailleddet er uden betydning for denne incidensberegning. Sammenligningen må ske med de billigste former for druevin, hvor afgiftens incidens på prisen er størst, og hvor det ikke uden videre kan udelukkes, at der består et konkurrenceforhold til frugtvine. For så vidt angår bordvine, udgør afgiften for de billigste former for druevin, som tegner sig for 90% af det samlede salg af druevine af bordvinstypen, mindre end 30% imod 26-29% for frugtvine. For så vidt angår billige hedvine, udgør afgiften for druevin mellem 25 og 38% af prisen mod 27-38% for frugtvin. Det fremgår af disse angivelser, e) Det anføres endvidere, at Domstolen i dommen i (den ovenfor nævnte) Hansensag og i (de ovenfor nævnte) domme af 27. februar 1980 har fastslået, at medlemsstaterne har mulighed for at opretholde afgiftsordninger, hvorved visse varer stilles gunstigere, når dette er begrundet i legitime økonomiske eller sociale hensyn, såsom et ønske om at fremme anvendelsen af bestemte råvarer eller bestemte producentgruppers overlevelsesmuligheder. Sådanne ordninger skal imidlertid finde anvendelse uden forskel på importerede varer, der befinder sig i samme situation. Den danske ordning er begrundet i et ønske om at skaffe frugtavlerne, som arbejder under vanskelige klimatiske forhold, en tilstrækkelig indtjening, og i et ønske om at opretholde den pågældende særlige produktionsform. I (de ovenfor nævnte) domme i sagerne Chemial og Vinal har Domstolen tilladt en forskellig beskatning af henholdsvis landbrugsalkohol og syntetisk alkohol, uden at der i denne forbindelse forelå nogen beslutninger fra Fællesskabets institutioner om støtte til landbrugsalkohol. Det anføres herved, at importerede varer i Danmark også er omfattet af den gunstige ordning, uanset de konkrete produktionsvilkår. Endelig anføres det, at en gunstigere stilling for varer, der kan fremstilles i importlandet, kan være et indicium for en skjult beskyttelsesvirkning, men at noget sådant ikke kan bruges som bevis for, at der foreligger en tilsidesættelse af artikel 95. Kommissionens 843
retsopfattelse skaber en urimelig forskelsbehandling mellem medlemsstaterne. Mens lovgivningen i Danmark, hvor der på grund af de klimatiske forhold kun fremstilles frugtvin, således anfægtes på grundlag af artikel 95, kan de differentierede afgiftsordninger i Frankrig og Luxembourg, hvor begge former for vin fremstilles, ifølge Kommissionen kun ophæves gennem en harmonisering. 3. Faktiske omstændigheder, forelagte spørgsmål, skriftveksling for domstolen og svar på de af domstolen stillede spørgsmål i sag 243/84 friske druer, druemost, hvis gæring er standset ved tilsætning af alkohol, samt vermouth og anden vin af friske druer tilsat aromastoffer, med et ethanolindhold på over 23 rumfangsprocent; varer henhørende under pos. 22.07 i den fælles toldtarif, dvs. andre gærede drikkevarer, f.eks. frugtvin, æblecider, rosincider og mjød, med et ethanolindhold på over 20 rumfangsprocent; varer henhørende under pos. 22.04-22.07 i den fælles toldtarif, som på grund af indhold af bitter- eller aromastoffer, sukker m.v. har karakter af spiritus. 3.1. Faktiske omstændigheder og forelagte spørgsmål 3.1.1. I den danske lovgivning om afgift af alkoholholdige drikkevarer sondres der mellem tre former for produkter, nemlig spiritus, vin og frugtvin, samt øl. 3.1.2. I 1, stk. 1, i lov om afgift af spiritus m.m., jfr. lovbekendtgørelse nr. 370 af 1. juli 1982 (Lovtidende A 1982), som ændret ved lov nr. 149 af 11. april 1984, fastsættes det, hvilke varer der skal svares afgift af. Det drejer sig bl.a. om: spiritus, herunder ethanol, henhørende under pos. 22.09 i den fælles toldtarif, dvs. ethylalkohol, ikke denatureret, akvavit, likør og andre spiritusholdige drikkevarer, samt sammensatte alkoholholdige tilberedninger (såkaldte koncentrerede ekstrakter) til fremstilling af drikkevarer; varer henhørende under pos. 22.05 og 22.06 i den fælles toldtarif, dvs. vin af I henhold til 2 består afgiften dels af en mængdeafgift pr. liter af 100 pet. ethanolstyrke, dels af en værdiafgift. Den afgiftspligtige værdi er i princippet varens højeste engrospris, inkl. spiritusafgift (mængdeafgift og værdiafgift), men ekskl. merværdiafgift. Denne afgiftsordning blev indført efter dommene af 27. februar 1980 (Kommissionen mod Danmark, 171/78, Sml. s. 447, og Hans Just, 68/79, Sml. s. 501), hvori Domstolen fastslog, at en afgiftsmæssig forskelsbehandling af akvavit og anden spiritus stred mod EØF-traktatens artikel 95. 3.1.3. I 1, stk. 1, i lov om afgift af vin og frugtvin m.m., jfr. lovbekendtgørelse nr. 371 af 1. juli 1982 (Lovtidende A 1982), som ændret ved lov nr. 149 af 11. april 1984, fastsættes det, hvilke varer der skal svares afgift af: varer henhørende under pos. 22.04-22.06 i den fælles toldtarif, dvs. druemost i gæring samt druemost, hvis gæring er standset på anden måde end ved tilsætning af alkohol, vin af friske druer, druemost, hvis gæring er standset ved tilsætning af alkohol, samt vermouth og 844
KOMMISSIONEN / DANMARK anden vin af friske druer, tilsat aromastoffer, med et ethanolindhold på højst 23 rumfangsprocent og en vægtfylde på højst 1,07 ved 20 C; varer henhørende under pos. 22.07 i den fælles toldtarif, dvs. frugtvin m.m. med et ethanolindhold på højst 20 rumfangsprocent og en vægtfylde på højst 1,06 ved 20 C; andre varer med et ethanolindhold på højst 23 rumfangsprocent og en vægtfylde på højst 1,07 ved 20 C, fremstillet på grundlag af vin eller frugtvin henhørende under pos. 22.04-22.07 i den fælles toldtarif. I henhold til 2 svares der af disse varer en literafgift, der ikke afhænger af varens konkrete værdi. Der sondres mellem druevin og frugtvin. For så vidt angår druevin, gælder der ifølge loven forskellige afgiftssatser for henholdsvis ikke-mousserende bordvin, mousserende vin og andre varer, herunder hedvin. For så vidt angår frugtvin, sondres der mellem varer af bordvinstypen med et ethanolindhold på højst 14 rumfangsprocent og frugtvin af hedvinstypen med et ethanolindhold på mellem 14 rumfangsprocent og en højeste grænse på 20 rumfangsprocent, idet varer med et højere alkoholindhold beskattes som spiritus. 3.1.4. Lovbekendtgørelse nr. 371 indeholder ingen definition af begrebet frugtvin. Ifølge et cirkulære fra direktoratet for toldvæsenet fra 1978 er frugtvin varer fremstillet ved gæring af frugtsaft m.v. eller honning, men uden påfølgende destillation. Frugtvinen skal indeholde mindst 1 liter udestilleret gæringsalkohol målt som ren ethanol 100% pr. 100 liter. Inden for de i loven fastsatte grænser for ethanolindholdet i frugtvin kan dette forøges ved tilsætning af destilleret alkohol, men ikke ved tilsætning af spiritus i øvrigt, f.eks. cognac, rom eller whisky. 3.1.5. Ifølge henholdsvis 33 i lovbekendtgørelse nr. 370 og 25 i lovbekendtgørelse nr. 371 afgøres spørgsmål om varers afgiftspligt af et i henhold til momsloven nedsat særligt nævn. 3.1.6. Selskabet John Walker & Sons Ltd fremstiller og forhandler under mærket»johnnie Walker«en skotsk whisky med et alkoholindhold på 40 rumfangsprocent. I 1982 anlagde selskabet sag ved Østre Landsret mod Ministeriet for Skatter og Afgifter med det formål at få ophævet den afgiftsmæssige forskelsbehandling af Johnnie Walker-whisky i forhold til visse danske produkter, som anførtes at være lignende eller konkurrerende, nemlig visse former for frugtvin af hedvinstypen, idet selskabet gjorde gældende, at den forskellige beskatning stred mod EØF-traktatens artikel 95. 3.1.7. Ved beslutning af 27. september 1984 udsatte Østre Landsret sagen på Domstolens afgørelse af følgende præjudicielle spørgsmål: 1) Skal EØF-traktatens artikel 95, stk. 1, fortolkes således, at henholdsvis skotsk whisky og frugtvine af hedvinstype som beskrevet i loven og sagens bilag skal anses for»lignende varer«, og at de to varer skal anses for henholdsvis importerede og indenlandsk fremstillede, med den virkning, at det strider mod denne bestemmelse at opretholde et afgiftssystem, hvorefter whisky beskattes som anden destilleret spiritus med en kombineret afgift beregnet dels på grundlag af varens alkoholindhold, dels på grundlag af varens pris, medens der for frugtvine ligesom for druevine gælder et afgiftssystem, hvorefter der alene beregnes afgift af varens mængde, når afgiftssystemerne fører til en lavere afgift på frugt- 845
vine (og druevine) end på whisky, når der ikke i afgiftsreglerne sondres efter varernes oprindelsesland, når der ikke i den pågældende medlemsstat fremstilles whisky, men dog henved 3/4 af forbruget af de varer, der er undergivet den højere afgift på spiritus, er indenlandsk fremstillet, og når mere end 99% af forbruget af frugtvine af hedvinstype er indenlandsk fremstillet? 2) Skal EØF-traktatens artikel 95, stk. 2, fortolkes således, at der under de i spørgsmål 1 angivne omstændigheder skal foretages en sammenligning mellem afgifterne på skotsk whisky og på frugtvine af hedvinstype, og strider det i bekræftende fald mod bestemmelsen, når afgifterne set i relation til varernes pris, mængde og alkoholindhold er som beskrevet i sagens bilag? 3) Spiller det nogen rolle for besvarelsen af spørgsmål 1 og 2, såfremt den historiske baggrund for afgiftsreglerne for frugtvin er et ønske om at give frugtavlere, der virker under vanskelige klimatiske forhold, bedre udnyttelsesmuligheder for deres produktion? 3.1.8. I henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF-Domstolen er der indgivet skriftlige indlæg af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, af sagsøgeren i hovedsagen, selskabet John Walker & Sons Ltd, af Den italienske Republiks regering og af den danske regering. 3.1.9. På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse. Den har dog anmodet Kommissionen og den danske regering om skriftligt at besvare visse spørgsmål. Dette er sket inden for de herfor fastsatte frister. 3.2. Skriftlige indlceg for Domstolen 3.2.1. Sagsøgeren i hovedsagen, selskabet John Walker & Sons Ltd, har anført visse generelle betragtninger før sin gennemgang af de konkrete spørgsmål. a) Det anføres, at spiritus efter den danske lovgivning beskattes med en mængdeafgift og en værdiafgift, der begge er høje. Værdiafgiften andrager 60% af engrosprisen, mens literafgiften andrager 12% af dette beløb. Frugtvin af hedvinstypen henhørende under toldpos. 22.07 med et ethanolindhold på højst 20 rumfangsprocent belægges derimod kun med mængdeafgift, som i øvrigt er lavere. Den afgiftsordning, der gjaldt før Danmarks medlemsskab af Fællesskabet, beskyttede åbenlyst den indenlandske produktion af frugtvin. Forskelsbehandlingen mellem indenlandsk fremstillet og importeret frugtvin er blevet ophævet, men derimod hverken forskelsbehandlingen mellem frugtvin og druevin eller mellem importeret spiritus og konkurrerende danske varer. Den nugældende lovgivning blev indført efter (de førnævnte) domme af 27. februar 1980, hvori det statueredes, at afgiftsmæssig forskelsbehandling mellem importeret og indenlandsk fremstillet spiritus er ulovlig. Den danske afgiftsordnings struktur er imidlertid blevet fastholdt, og ordningen yder fortsat en beskyttelse af dansk frugtvins stilling på markedet over for importerede varer, der er lignende eller konkurrerende. Markedet for frugtvin af hedvinstypen omfatter ved siden af typiske og traditionelle danske produkter som kirsebærvin og 846
KOMMISSIONEN / DANMARK -likør nu også en række nye produkter af apéritiftypen, der kan nydes på samme måde som skotsk whisky. Det anføres, at den samlede mængde- og værdiafgift på en flaske Johnnie Walkerwhisky med et ethanolindhold på 40 rumfangsprocent udgør 79,56 DKR ud af en engrospris ekskl. moms på 117,69 DKR, mens en flaske hedvin med et ethanolindhold på 19,5 rumfangsprocent, hvis detailpris er 27,95 DKR, kun er belagt med en mængdeafgift på 7,71 DKR. Fra 1977 til 1983 er eksporten til Danmark af whiskymærket Johnnie Walker Red Label konstant faldet, mens eksporten til de andre medlemsstater er steget. Samtidig er det danske forbrug af frugtvin af hedvinstypen steget, og 99% af dette forbrug består af indenlandsk fremstillede varer. Der fremstilles ikke whisky i Danmark. Forbruget af frugtvin af hedvinstypen er 6,6 mio liter pr. år, hvoraf 3,9 mio liter er vin, der ikke er fremstillet på basis af kirsebær. Af et samlet forbrug på 14,5 mio liter spiritus udgør importeret spiritus 5,5 mio liter. Det anføres, at forskellene mellem de nationale afgiftsordninger indskrænker forbrugerens frie valg og lægger hindringer i vejen for de frie varebevægelser. Traktatens artikel 95 skaber ikke noget fælles marked for alkoholholdige drikkevarer. Dette kræver en harmonisering. Artiklen indeholder dog hjemmel til at gribe ind over for ordninger som den danske, der medfører forskelsbehandling. Det er kun i kraft af den protektionistiske afgiftsordning, at der har kunnet udvikle sig en produktion af hedvine i Danmark. Der er i øvrigt hverken nogen betydelig eksport eller import af sådanne vine. b) Om det første spørgsmål, der vedrører det forhold, om en differentieret afgiftsordning er forenelig med fællesskabsretten, har sagsøgeren i hovedsagen anført, at hedvine beskattes som gæringsprodukter, selv om deres alkoholindhold for 95%'s vedkommende består af destilleret ethanol, der er tilsat, og selv om smagen og farven ændres ved tilsætning af essenser eller aromatiserende stoffer. Det anføres endvidere, at spørgsmålet om beskatningen af druevin ikke er relevant for den foreliggende sag. I dommene af 17. februar 1976 (Rewe, 45/75, Sml. S.181) og 15. juli 1982 (Cogis, 216/81, Sml. s. 2701) har Domstolen fastslået, at varer må anses som lignende, såfremt de er sammenlignelige, frembyder ensartede egenskaber og tjener samme behov. Det afgørende kriterium er, i hvor høj grad varerne er substituerbare, og ikke om råvaren er den samme, om der er tale om henholdsvis et industriprodukt og et landbrugsprodukt, eller om den ene vare er et gæringsprodukt og den anden et destillat. Det anføres videre, at Domstolen i (den ovenfor nævnte) dom i Rewe-sagen og i dommen af 27. februar 1980 (Kommissionen mod Den franske Republik, 168/78, Sml. s. 347) har udtalt, at den fælles toldtarif kan være vejledende for bedømmelsen af, om nogle varer skal anses som lignende, men at dette forhold ikke er afgørende. I forbindelse med gennemførelsen af princippet om, at varerne skal kunne bevæge sig frit på normale konkurrencevilkår, udgør artikel 95 et supplement til afskaffelsen af told og afgifter med tilsvarende virkning, idet formålet med bestemmelsen er at fjerne interne afgifter, der medfører forskelsbehandling, og at sikre, at interne afgifter konkurrencemæssigt er fuldstændigt neutrale. I dommen af 27. februar 1980 (Kommissionen mod Det forenede Kongerige, 170/78, Sml. s. 417) har Domstolen udtalt, at der ikke alene må tages hensyn til markedsforholdene, som de foreligger på bedømmelsestidspunktet, men også til udviklingsmulighederne og de substitutionsforhold mellem varerne, der senere kan indtræde i takt med udviklingen i de frie varebevægelser. En medlemsstats afgiftspolitik må ikke fastlåse givne forbrugsvaner med henblik på at fastholde en fordel, som 847
den indenlandske industri har opnået. Vurderingen af, om der er tale om lignende eller konkurrerende varer, må derfor ske på grundlag af forbrugsvanerne i de forskellige medlemsstater. Selv om skotsk whisky og den omtvistede form for hedvin ikke er identiske varer, supplerer og substituerer de hinanden. De forhandles de samme steder, nydes ved samme lejligheder og på lignende måder, og de frembyder ensartede egenskaber. Som anerkendt i tidligere domme fra Domstolen kan whisky nydes på forskellige måder, og whisky konkurrerer derfor med andre drikkevarer, der har et mindre alkoholindhold og en mere begrænset anvendelse. Ved vurderingen af, om nogle varer må anses som lignende eller konkurrerende, har Domstolen ikke lagt afgørende vægt på alkoholstyrken. Efter afgiftsordningen er det afgørende, om alkoholindholdet ligger under eller over bestemte grænser, men alkoholindholdet er ikke længere et udtryk for produktets egenskaber, idet alkohol nu er noget, der bruges til at skabe produktet. Den danske lovgivning er udtryk for en alternativ beskatningsmåde for destilleret alkohol. Indeholdt i whisky beskattes den højt, men indeholdt i hedvin lavt. Den omstændighed, at der henholdsvis mellem alle former for spiritus og mellem hedvin og andre drikkevarer består et sådant forhold, at der er tale om lignende eller konkurrerende varer, udelukker ikke, at der også består et sådant forhold mellem spiritus og hedvin. En medlemsstats afgiftspolitik må ikke påvirke efterspørgslen efter bestemte varer på en sådan måde, at en vare, der er dagligdags i fremstillingslandet, bliver en luksusvare i importlandet. Det anføres endvidere, at da der ikke er nogen import af betydning, kan der ikke lægges vægt på, at der ikke udtrykkeligt skelnes mellem importeret og indenlandsk fremstillet hedvin. Den omstændighed, at 75% af forbruget i Danmark af drikkevarer, der beskattes som spiritus, er indenlandsk fremstillet, kan heller ikke tillægges nogen betydning, idet dette er en følge af den afgiftsmæssige beskyttelse af akvavit, som på grund af sin relativt lave pris kun rammes af en lav værdiafgift. Når sagsøgte i hovedsagen gør gældende, at frugtvin af hedvinstypen snarere må sammenlignes med tilsvarende druevine end med spiritus, savner dette grundlag. Andre frugtvine end kirsebærvine er nemlig substituerbare med skotsk whisky. Hvad angår spørgsmålet om beskyttelsen af den offentlige sundhed, er det mængden af indtaget alkohol, der er afgørende, og ikke i hvilken form denne mængde indtages. Det gøres på denne baggrund gældende, at der må gives det svar, at hedvin og whisky er lignende varer, og at den afgiftsmæssige forskelsbehandling strider mod artikel 95, stk. 1. c) Om det andet spørgsmål, der nærmere vedrører det forhold, om de omhandlede former for drikkevarer er konkurrerende, jfr. artikel 95, stk. 2, har sagsøgeren i hovedsagen anført, at Domstolen 'i dommen af 4. april 1968 (Fink-Frucht, 27/67, Sml. 1965-1968, s. 509) har fastslået, at artikel 95, stk. 2, supplerer stk. 1, idet det forbyder interne afgifter, som medfører en forskelsbehandling af importerede varer i forhold til indenlandsk fremstillede konkurrerende varer, eller som beskytter en vis virksomhed, selv om denne er forskellig fra den, som ligger til grund for fremstillingen af den importerede vare. Ved vurderingen af, om der består et konkurrenceforhold, skal de som tilfældet er, for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt varer må anses som lignende, tages hensyn til udviklingsmulighederne på markedet og til de substitutionsforhold, der senere vil kunne indtræde mellem de pågældende varer. I dommen af 12. juli 1983 (Kommissionen mod Det forenede Kongerige, 170/78, Sml. s. 2265) udtalte Domstolen, at varer som f. eks. vin og øl, der umiddelbart kan forekomme meget forskellige, alligevel kan anses som substituerbare, såfremt de tjener samme behov hos sammenlignelige grupper af forbrugere, uden at der nødvendigvis skal være tale om forbrugere inden for én 848
KOMMISSIONEN / DANMARK medlemsstat eller et bestemt område. Whisky er for gennemsnitsforbrugeren i England og Skotland, hvad frugtvin er for gennemsnitsforbrugeren i Danmark. Denne nyder også hedvin på samme måde som whisky. Hvad angår afgiftsbyrden i forhold til varens mængde, alkoholindhold og pris, som Domstolen har henvist til som sammenligningskriterier, sker der en betydelig overbeskatning af whisky i forhold til konkurrerende danske varer. Uanset hvor stor en vægt, Domstolen har lagt på en sammenligning af afgifterne, er de konkrete forhold således, at også en sådan sammenligning må føre til den konklusion, at artikel 95, stk. 2, er blevet tilsidesat. d) Det anføres endvidere, at Domstolen i dommen af 10. oktober 1978 (Hansen & Balle, 148/77, Sml. s. 1787) har udtalt, at medlemsstaterne på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin lovligt kan give bestemte former for varer en gunstigere afgiftsmæssig stilling, såfremt dette er begrundet i legitime økonomiske og sociale hensyn, men det er en forudsætning, at der ikke herved sker en forskelsbehandling af importerede varer eller nogen beskyttelse af den indenlandske produktion. Konkret forholder det sig således, at ethanol beskattes på samme måde, uanset om den er importeret eller indenlandsk fremstillet. Forskellen opstår først, når ethanol tilsættes frugtvin. Den betydelige produktion af frugtvin af hedvinstype i Danmark lader sig kun forklare ved den bestående protektionistiske afgiftsordning. Forholdene for frugt- og bæravlere i Danmark er ikke mere vanskelige end i andre medlemsstater i Nordeuropa, og fællesmarkedets bærende grundlag ville blive fjernet, såfremt medlemsstaterne pålagde varer fra områder med andre klimatiske forhold særlige afgifter. Også på en del landbrugsejendomme er der en sekundær produktion af frugt. De danske frugtavlere har stedse tilpasset deres produktion til de stedlige forhold. Heller ikke Ministeriet for Skatter og Afgifter har under retsforhandlingerne i hovedsagen påberåbt sig, at de danske frugtavlere skulle være særligt dårligt stillet eller have et særligt behov for støtte. Såfremt det måtte være nødvendigt med en støtte, må en sådan i givet fald ydes efter kriterierne og procedurerne i traktatens artikler 92 og 93. Såfremt der udøves afgiftsmæssig forskelsbehandling på grundlag af de klimatiske forhold i medlemsstaterne, ville dette føre til en opdeling af fællesmarkedet i strid med de grundlæggende principper i traktatens artikler 2 og 3. Det gøres på denne baggrund gældende, at det tredje spørgsmål må besvares benægtende. 3.2.2. Den danske regering, herunder Ministeriet for Skatter og Afgifter, har i sit indlæg gennemgået den retlige og økonomiske baggrund for spørgsmålene. a) Det anføres, at Kommissionen har anlagt traktatbrudssag mod Danmark i anledning af de forskellige afgiftsordninger for henholdsvis druevin og frugtvin. Kommissionen har ikke anfægtet afgiftsordningerne for henholdsvis spiritus og frugtvin af hedvinstypen. Det er aldrig blevet draget i tvivl, at den efter (den ovenfor nævnte) dom i sag 171/80 indførte kombinerede afgiftsordning er i overensstemmelse med EØFtraktaten. Kommissionen har som svar på et spørgsmål fra et medlem af Parlamentet anerkendt lovligheden af en sådan ordning og udtalt, at den danske lovgivning ikke kan anses som protektionistisk. Baggrunden for, at der består en mindre forskel mellem beskatningen af frugtvin og druevin, er et ønske om at skabe de bedst mulige forhold for frugtavlerne, og ordningen kommer såvel indenlandsk fremstillet som importeret frugtvin til gode. Ligeledes sondres i forbindelse med beskatningen af spriritus ikke efter, hvor varen er fremstillet. Den danske produktion af spiritus omfatter snaps, bitter og visse former for likør og andre spirituosa. På grund af konkurrencen fra udlandet er der ikke længere nogen produktion af whisky. En betydelig del af 849
forbruget af spiritus består af imponerede produkter, og whisky udgør alene henved 50% heraf. Det fald i afsætningen, som sagsøgeren i hovedsagen har været udsat for, skyldes ikke nogen afgiftsmæssig forskelsbehandling, men derimod konkurrencen fra billigere whiskymærker. Hvad angår vine med et højt alkoholindhold, dvs. hedvine, udgør importen af druevin næsten dobbelt så meget som forbruget af frugtvin. Forbruget af frugtvin består i denne forbindelse i det væsentlige af indenlandsk fremstillede produkter, hvilket skyldes disses høje kvalitet. Størstedelen af de produkter, der beskattes som spiritus, er fremstillet i Danmark, mens størstedelen af de lavere beskattede produkter er af udenlandsk oprindelse, hvorfor det er forkert, at den danske afgiftsordning medfører forskelsbehandling eller er protektionistisk. Det anføres, at indplaceringen af drikkevarer i de forskellige afgiftsklasser ikke alene afhænger af alkoholindholdet, men også af produktets tarifering efter den fælles toldtarif. Opdelingen af varer i den fælles toldtarif, der tillige er udformet med henblik på at kunne anvendes i forbindelse med det verdensomspændende toldsamarbejde, er sket på grundlag af fremstillingsproces, råvarerne samt drikkevarernes smagspræg. Frugtvin af hedvinstypen fremstilles ved gæring, hvorefter alkoholindholdet forøges ved tilsætning af ren ethanol, således som det også er tilfældet med visse former for druevjn. Såfremt alkoholindholdet overstiger 20%, beskattes produktet som spiritus. Sagsøgeren i hovedsagen havde kunnet indbringe spørgsmålet om, hvorvidt nogle af de omhandlede vine ved tilsætninger har fået karakter af spiritus, for et særligt nævn. Afgiften på whiskymærket Johnnie Walker Red Label udgør 50% af detailprisen, mens afgiftsincidensen på typiske danske produkter er højere. Afgiftsbyrden pr. liter af varen og pr. liter 100% ethanol er lavere for hedvin end for Johnnie Walker-whisky, men højere end for de billigere whiskymærker. Afgiften pr. liter af varen og pr. liter 100% ethanol er lidt højere for frugtvin end for druevin, men ser man på afgiften i procent af detailprisen, er den næsten den samme. I sine forslag til harmonisering har Kommissionen angivet, at afgiften på hedvin skal ligge på mellem 20 og 65% af afgiften på spiritus pr. liter 100% ethanol. Beregnet på grundlag af ethanolindholdet vil det således være tilladt at opkræve indtil fem gange højere afgift på spiritus end på frugtvin af hedvinstypen. Kommissionens forslag indebærer, at Danmark i eri tid vil kunne bevare et system med en kombination af afgifter. Det er derfor berettiget at opretholde et højere afgiftsniveau for destilleret spiritus, hvilket også er en forudsætning for at bevare et afgiftsmæssigt provenu af samme størrelse som nu. b) Det gøres videre gældende, at selv om stk. 1 og stk. 2 i artikel 95 er komplementære, har bestemmelserne hver sit anvendelsesområde. Det anføres om det første spørgsmål, at dette drejer sig om, hvorvidt de omhandlede produkter skal anses som lignende i betydningen i stk. 1. Råvarerne er forskellige, og dette er også tilfældet med hensyn til fremstillingsmåden, idet whisky er en destilleret spiritus, hvorimod frugtvin er fremstillet ved naturlig gæring, ligesom produkterne har forskellige kendetegn og egenskaber. Dette er årsagen til, at de henhører under forskellige positioner i den fælles toldtarif. Den omstændighed, at der kan tilsættes smagsneutral alkohol for at regulere alkoholindholdet, forvandler ikke frugtvin til spiritus. Såfremt man vil fortolke artikel 95, stk. 1, så vidtrækkende, at de omhandlede varer anses som lignende, må en tilsvarende fortolkning anlægges, når man skal afgrænse, hvad der forstås ved indenlandsk fremstillede og importerede varer. Det er berettiget at opretholde en afgift på spiritus, der indeholder et værdielement, idet det fælles merværdiafgiftssystem også bygger på en sådan beregningsmåde. c) Om det andet spørgsmål, der vedrører artikel 95, stk. 2, gøres det gældende, at medlemsstaterne lovligt kan beskatte spiritus højere end hedvin, og at de danske regler 850
KOMMISSIONEN / DANMARK hverken har til formal eller virkning at beskytte bestemte former for drikkevarer. Skotsk whisky og hedvin er ikke konkurrerende varer, idet der er tale om produkter af forskellig kvalitet og med forskellige anvendelser. Selv om whisky nydes fortyndet med vand, mister den ikke sin karakter af spiritus. Faldet i sagsøgerens afsætning skyldes konkurrencen fra andre whiskymærker, idet det samlede forbrug af whisky er steget. Afgiftsdifferencerne ligger inden for det af Kommissionen foreslåede interval og finder tilstrækkelig begrundelse i den fundamentale forskel mellem produkterne. En dom, der på grundlag af artikel 95, stk. 2, måtte forpligte Danmark til at sidestille whisky og hedvin i afgiftsmæssig henseende, ville også binde Rådet, idet en harmonisering efter artikel 99 ikke kan stride mod artikel 95. d) Endelig anføres det, at det er det i det tredje spørgsmål omhandlede ønske om at tage hensyn til de danske frugtavleres vanskelige arbejdsvilkår, der er baggrunden for den differentierede afgiftsordning. Det anføres herved, at Domstolen har statueret, at objektivt begrundede afgiftpræferencer er tilladte. 3.2.3. Den italienske regering har anført, at det først må undersøges, om de omhandlede varer er lignende eller konkurrerende. Såfremt dette er tilfældet, må det videre undersøges, om den danske afgiftsordning er forenelig med forbudet mod forskelsbehandling i artikel 95. a) Det anføres, at det fremgår af (den ovenfor nævnte) dom i Rewe-sagen, at to varer skal anses som lignende, såfremt de frembyder ensartede egenskaber og opfylder samme behov. Som andre former for spiritus er whisky fremstillet ved destillering, og udover dets særlige smagsegenskaber er produktet kendetegnet ved sit høje alkoholindhold. Hedvin er et produkt fremstillet ved gæring, der er kendetegnet ved nogle særlige smagsegenskaber og en særlig aroma, og ved, at der i begrænset omfang sker en tilsætning af alkohol. Produkterne adskiller sig fra hinanden ved fremstillingsmåden, sammensætningen og de forskellige smagsvaner hos forbrugerne, som de opfylder. Den omstændighed, at der, i øvrigt i meget begrænset omfang, tilsættes ethanol, fratager ikke hedvine deres udprægede karakter af vine, og medfører ikke, at de må sidestilles med spiritus. På grund af det høje alkoholindhold er der mellem alle former for spiritus altid en vis eller i hvert fald potentiel konkurrence. Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt forskellige former for spiritus skal anses som lignende varer, har Domstolen i (den ovennævnte dom) sag 171/78 fastslået, at dette ikke altid er tilfældet, idet det modsatte kan følge af særlige egenskaber ved produkterne. Hvad angår drikkevarer med et lavt alkoholindhold, kan disse ikke altid anses som lignende, idet de forskellige produkter kan frembyde særlige smagsegenskaber. Det må derfor så meget desto mere antages, at henholdvis de sidstnævnte former for drikkevarer og spiritus ikke på nogen måde kan anses som lignende varer. b) Den ene omstændighed, at begge former for drikkevarer har et indhold af alkohol, er ikke ensbetydende med, at der foreligger et konkurrenceforhold mellem whisky og hedvin, end ikke i form af en vis eller potentiel konkurrence. Da hedvin ikke har den samme alkoholstyrke som whisky, betragter forbrugerne af whisky ikke hedvin som noget alternativt produkt, ligesom spiritus ikke udgør noget alternativt produkt for forbrugere af hedvin, idet ingen former for spiritus har de særlige smagsegenskaber, der kendetegner hedvin. Spørgsmålet om, hvorvidt der skal gælde en differentieret eller ensartet afgiftsordning, er ikke reguleret i artikel 95, men henhører under medlemsstaternes suverænitet i afgiftsmæssig henseende. Så længe der ikke foreligger fællesskabsretlige regler om ensartede afgiftsordninger, kan medlemssta- 851
terne lovligt fastsætte, hvilket beskatningsforhold der skal bestå mellem varer, der hverken er lignende eller konkurrerende. c) Selv om man antog, at der er tale om lignende eller konkurrerende varer, er en differentieret afgiftsordning for forskellige former for produkter, der er begrundet i et legitimt politisk-økonomisk hensyn, forenelig med artikel 95 ved den nuværende grad af harmonisering. En bedømmelse af en afgiftsordning bør ikke ske på grundlag af en abstrakt vurdering af, hvilke former for produkter der vil kunne anses som lignende eller ensartede, men ud fra en konkret vurdering af det pågældende produkt og dets afgiftsmæssige indplacering efter ordningen. Der foreligger kun en tilsidesættelse af artikel 95, såfremt henholdsvis indenlandsk fremstillede og importerede produkter, der opfylder de samme betingelser med hensyn til afgiftsmæssig indplacering, behandles forskelligt efter den pågældende afgiftsordning, eller såfremt indplaceringskriterierne ikke er objektive og neutrale. Sammenfattende gøres det gældende, at spiritus, herunder skotsk whisky, på den ene side og hedvin (druevin eller frugtvin) på den anden side ikke kan anses som lignende eller konkurrerende varer. En differentieret afgiftsordning, der hviler på drikkevarernes objektive kendetegn, strider under ingen omstændigheder mod artikel 95, såfremt ordningen uden forskel også finder anvendelse på importerede produkter, der opfylder alle de betingelser, der er fastlagt i den nationale lovgivning. 3.2.4. Kommissionen har i sit indlæg redegjort for indholdet af den danske lovgivning og for parternes standpunkter, og derefter undersøgt de forelagte spørgsmål på baggrund af harmoniseringsbestræbelserne. a) Den har anført, at den fremsatte de første forslag om harmonisering af forbrugsafgifterne på øl, vin og alkohol i 1972. Efter at Rådet ved udgangen af 1974 havde suspenderet behandlingen af disse forslag, fremsatte den, uden held, nye forslag i 1977 og igen i 1979. Afgifterne på alkoholholdige drikkevarer er begrundet i sociale hensyn og indbringer et betydeligt provenu. Kun en harmonisering kan sikre konkurrencemæssig neutralitet mellem alle former for alkoholholdige drikkevarer. b) Det anføres endvidere, at artikel 95 indeholder et forbud mod hindringer for samhandelen gennem afgiftsmæssig forskelsbehandling af importerede produkter, der i forhold til indenlandsk fremstillede er identiske, lignende og/eller konkurrerende. Dette grundlæggende princip i Toldunionen, der udgør et supplement til ophævelsen af told og afgifter med tilsvarende virkning, gælder undtagelsesfrit, det finder ikke kun anvendelse under bestemte forudsætninger, og det kan ikke fortolkes på en måde, der ikke er i overensstemmelse med traktatens øvrige regler. I (den ovenfor nævnte) dom i sagen Hansen & Balle har Domstolen fastslået, at der må anlægges en vid fortolkning af artikel 95, stk. 1, således at forbudet omfatter enhver form for beskatningsmetode, som strider mod princippet om ligebehandling af indenlandsk fremstillede og importerede varer. Ifølge (den ovenfor nævnte) dom i Rewesagen er produkter omfattet af begrebet lignende varer, såfremt de er beslægtede og anvendes på en måde, der kan sammenlignes. Hvad angår artikel 95, stk. 2, indeholder denne bestemmelse et forbud mod enhver form for indirekte afgiftsmæssig beskyttelse af indenlandsk fremstillede varer over for importerede produkter, selv om disse kun delvis, indirekte eller potentielt er konkurrerende. I (den ovenfor nævnte) dom i sagen Fink-Frucht fastslog Domstolen, at det er tilstrækkeligt, at der foreligger et konkurrenceforhold med hensyn til en eller flere økonomiske anvendelsesmuligheder. Mens der i forbindelse med artikel 95, stk. 1, skal foretages en sammenligning mellem afgiftsbyrderne, benytter man i forbindelse med stk. 2 det mere omfattende kriterium, om afgiftssystemet har en beskyttende karakter. c) Det anføres videre, at Domstolen i (de ovenfor nævnte) domme af 27. februar 1980 har fastslået, at en afgiftsordning er protek- 852
KOMMISSIONEN / DANMARK tionistisk og derfor ulovlig, såfremt den væsentligste del af den indenlandske produktion beskattes lavere end næsten hele importen. 99% af forbruget i Danmark af den omtvistede form for hedvin består af indenlandsk fremstillede produkter. Såfremt det antages, at disse produkter konkurrerer med importeret whisky, kan det ikke udelukkes, at den danske ordning har en beskyttelsesvirkning. Kommissionen har anlagt traktatbrudssag mod Danmark på grund af den afgiftsmæssige forskelsbehandling, der udøves mellem frugtvin af hedvinstypen og druevin af hedvinstypen, som klart er lignende eller i hvert fald konkurrerende produkter. Vurderingen af den danske afgiftsordning kan imidlertid ikke indskrænkes til en undersøgelse af, hvorledes ordningen påvirker forbruget af whisky og den omtvistede form for hedvin. 75% af den højt beskattede spiritus er indenlandsk fremstillet. Domstolen har i (den ovenfor nævnte) dom i sag 171/78 fastslået, at dansk akvavit og skotsk whisky må anses som lignende varer. Der er i Danmark en betydelig produktion af spiritus, der beskattes på samme måde som udenlandsk spiritus, hvorfor der ikke kan antages at foreligge nogen afgiftsmæssig forskelsbehandling af importerede produkter. Domstolen har i dommene af 14. januar 1981 (Chemial, 140/79, Sml. s. 1, og Vinal, 46/80, Sml. s. 77) fastslået, at medlemsstaterne, så længe der ikke er sket nogen harmonisering, lovligt kan indføre differentierede afgiftsordninger, der hviler på objektive kriterier f.eks. vedrørende de anvendte råstoffer eller de anvendte fremstillingsmetoder, idet det dog er en forudsætning, at der herved forfølges et økonomisk-politisk mål, der er i overensstemmelse med fællesskabsretten, og at der ikke sker nogen form for forskelsbehandling. Sammenfattende gøres det gældende, at de forelagte spørgsmål bør besvares således, at whisky og frugtvin af hedvinstypen ikke er lignende varer, at fællesskabsretten på sit nuværende stade ikke er til hinder for en differentieret afgiftsordning, der hviler på objektive kriterier, og som ikke medfører forskelsbehandling, at når der er en væsentlig indenlandsk produktion af varer inden for hver af de forskelligt beskattede afgiftskategorier, er et afgiftssystem, hvorefter whisky og indenlandsk fremstillet spirituosa beskattes dels på grundlag af varens alkoholindhold, dels på grundlag af varens pris, mens der af indenlandsk fremstillet og importeret hedvin alene beregnes afgift efter mængden, foreneligt med artikel 95, stk. 2, og at artikel 95, der udgør en grundlæggende garanti til sikring af den frie udveksling af varer, ikke tillader nogen form for betinget anvendelse. 3.3. Svar på spørgsmålene fra Domstolen Kommissionen er blevet anmodet om en redegørelse for sine harmoniseringsforslag, navnlig for så vidt angår spørgsmålet om de kategorier af drikkevarer, den anser for lignende. Kommissionen har i sin besvarelse indledningsvis anført, at disse forslag ikke er blevet vedtaget. Ifølge et forslag til direktiv om fastsættelse af visse regler for indirekte beskatning, der påvirker forbruget af alkoholholdige drikkevarer (85/C 114/08, EFT C 114, s. 6), som blev fremsat for Rådet den 24. april 1985, skal der fastsættes visse minimumsregler for afgifter på vin, herunder en regel om, at der for ikke-mousserende vin skal gælde en mængdeafgift. Det anføres, at det af (den ovenfor nævnte) dom af 12. juli 1983 fremgår, at afgiften på en given mængde vin i forhold til afgiften på en tilsvarende mængde øl ikke må overstige forholdet mellem alkoholstyrken i henholdsvis en typisk bordvin og en typisk form for øl. For at undgå, at de neutrale beskatningsvilkår og ens konkurrencevilkår, som søges opnået ved strukturharmoniseringen af afgifterne, fordrejes ved hjælp af forskellige momssatser, skal medlemsstaterne ifølge forslaget endvidere anvende den samme momssats inden for følgende hoved- 853