Miljøstyrelsen [sendes alene elektronisk til mst@mst.dk og cc. til mikcl@mst.dk] 1. september 2017 MAMJ Forslag til ændringer i affaldsreglerne i forbindelse med opdelingen af affaldsbekendtgørelsen Miljøstyrelsen har inviteret interessenter til at komme med forslag til ændringer i forbindelse med, at affaldsbekendtgørelsen alligevel skal deles op, fordi Energistyrelsen har overtaget ansvaret for en del af sagsområdet. Miljøstyrelsen angiver rammen for forslag således, at der skal være tale om nyttige ændringer. Nyttige ændringer afhænger nok af øjnene der ser, men Affalds- og Ressourceindustrien (ARI) har nedenfor forsøgt at nævne en række ændringer, som vi finder nyttige. Det er desuden forslag, hvor der for størstedelen er bemyndigelse hertil i den nugældende miljøbeskyttelseslov og hvor miljø- og fødevareministeren altså egenhændigt kan foretage ændringerne og hvor vi anser beslutningsgrundlaget for værende kvalificeret i lyset af allerede foretagne analyser, evalueringer m.v. Vi anser følgende, som værende centrale og væsentlige principper, som bør ligge til grund for reguleringen i bekendtgørelsen: Det skal fokus på mulighederne for tilsyn og håndhævelse. Klassificering af affald skal være ensartet. Tilsynet med affald skal være effektivt og ensartet. Anmeldelse af affald skal være generisk og anmeldelse skal følge affaldet frem til første affaldsbehandler. Håndteringen af affald skal overgå til det private marked, så snart det forefindes. Kommunal aktivitet med erhvervsaffald på genbrugsstationer må ikke ske, hvis der er private håndteringsmuligheder. Kommunal håndtering af erhvervsaffald skal ske på grundlag af samme rammevilkår, som det sker hos private aktører. Den kommunale indsamling af affald fra husholdninger skal i højere grad sikre ensartede affaldsfraktioner. Krav til kildesortering skal følge samfundsudviklingen og baseres på de tilstedeværende tekniske og økonomiske muligheder. Etablering af private tilbagetagningsordninger bør fremmes og muliggøres ved fleksible regler.
Vi har nedenfor oplistet vores konkrete forslag til ændringer. Forslagene afspejler bl.a., hvordan vi ser ovennævnte principper udmøntet. Hvor intet andet er angivet, omhandler ændringerne affaldsbekendtgørelsen og paragrafferne heri. Fokus på realismen i tilsyn med og håndhævelse af krav og forpligtelser Ressourcestrategien Danmark uden affald indeholder et initiativ om øget fokus på håndhævelsesaspektet ved udarbejdelse af ny lovgivning på affaldsområdet. ARI mener, at det er oplagt og helt centralt, at Miljøstyrelsen i forbindelsen med denne opdeling og gennemarbejdelse af affaldsbekendtgørelsen gennemgår paragrafferne én for én med fokus på, hvorvidt det reelt er muligt at føre tilsyn med kravene og foretage håndhævelse af disse. Hvorfor? Med tiden har en del ønsketænkning sneget sig ind i affaldsbekendtgørelsen, og der findes nu en række paragraffer, som mest har karakter af hensigtserklæringer. Det giver et falsk billede af retstilstanden og praksis på området, når disse paragraffer ikke følges i sektoren, der ikke føres tilsyn hermed og kravene ikke håndhæves. Det er ikke altid blot et spørgsmål om manglende ressourcer til at føre tilsyn, men også at kravene ikke er effektive i deres formulering, adgangen til informationer om kravene/mulighed for dokumentation af kravenes overholdelse ikke er gennemtænkt, manglende udnyttelse af synergier eller omvendt direkte uoverensstemmelser med lignende krav i andre regler for samme aktivitet. Se f.eks. 61: fører Miljøstyrelsen eller andre myndigheder tilsyn med disse krav til de kommunale henlæggelser af affaldsgebyrmidler? Hvordan håndhæves ulovlige henlæggelser? Er overtrædelse strafbelagt? Hvad er virkningen af ulovlige henlæggelser henset til overholdelse af de øvrige principper for gebyrfastsættelsen, herunder forureneren betaler princippet, hvilke i sig selv-princippet m.m.? Er kravene i 61 i overensstemmelse med lignende krav i den kommunale regnskabslovgivning i relation til henlæggelser til investeringer på andre aktivitetsområder? Hvad er behovet for reglen og restriktionerne? Konkrete præciseringer fra styrelsens vejledende udtalelser ARI vil også opfordre Miljøstyrelsen til at gennemgå styrelsens egne vejledende udtalelser om affald for at vurdere, om der heri er præciseringer, som med fordel kunne indarbejdes i ordlyden i affaldsbekendtgørelsens paragraffer. Klassificering af affald Kapitel 3 om klassificering bør i højere grad afspejle, at det ikke er hovedreglen, at der er en kommune, der foretager en klassificering af noget konkret affald, men at det er affaldsproducenten, der indledningsvist klassificerer affaldet. 4, stk. 1, kunne eksempelvis formuleres således: [Affaldsproducenten klassificerer sit affald.] Ved affaldsproducentens anmodning herom eller i forbindelse med tilsyn træffer kommunalbestyrelsen afgørelse om, hvorvidt et stof eller en genstand er affald, jf. dog stk. 7 og 6, stk. 2, og herefter affaldets klassificering, jf. stk. 2 og 3.. Der er behov for tiltag, der sikrer en højere ensartning af klassificeringen på tværs af kommunegrænser. Der bør i affaldsbekendtgørelsen eventuelt i et bilag medtages nogle
principper for klassificeringen, jf. også udkastet til vejledning fra EU om klassificering af affald. Et eksempel: jern- og metalskrot (og for så vidt også andre emner), som er overfladebehandlet, bliver klassificeret meget forskelligt af kommunerne, og der er behov for en klar anvisning på, hvorledes dette skal ske. Nogle kommuner foretager klassificeringen alene på baggrund af overfladebehandlingen (malingen). Andre kommuner vurderer det på baggrund af den samlede vægt. Det giver selvsagt meget forskellige klassificeringer. Kompetencen i henhold til 4, stk. 4, i relation til afgørelser om End of Waste bør flyttes til Miljøstyrelsen. Hvorfor? Det er vigtigt, at paragraffen afspejler virkeligheden, som er, at det indledningsvist er affaldsproducenten selv, som klassificerer stoffet eller genstanden, og at det kun er i helt få og konkrete tilfælde, at en myndighed er involveret i klassificeringen. Det er desuden vigtigt, at kommunerne bliver mere opmærksomme på, at det er en egentlig afgørelse, der træffes, og at der gælder de almindelige forvaltningsretlige retningslinjer for sagsbehandlingen. Afgørelserne om End of Waste bygger primært på juridiske kriterier sammenholdt med kendskabet til genanvendelsessektoren og produktionsvirksomheder generelt forhold som ikke har en lokal karakter. Det er desuden vigtigt, at afgørelserne bliver af ensartet karakter nationalt set. Allerhelst så vi, at kompetencen til både klassificering og til tilsyn og håndhævelse (hvor klassificeringsspørgsmålet er grundlæggende og centralt) blev samlet ved én national myndighed. Det skyldes vigtigheden af at sikre ensartede og forudsigelige afgørelser, skabe mere fair konkurrence på tværs af kommunegrænser og fjerne barrierer for ens håndtering og storskalafordele på tværs af kommunegrænser. Vi henviser i øvrigt til anbefaling nr. 25 fra regeringens Advisory Board for Cirkulær Økonomi. Kommunal affaldsplanlægning 18 bør ophæves. Hvorfor? Det er i planlægningen, at de politiske prioriteringer bør/skal foretages. Det er oplagt at kommuner, som har overdraget faktisk forvaltningsvirksomhed til et kommunalt selskab eller fællesskab, lader selskabet bistår i udarbejdelsen og forberedelsen af affaldsplanen, men dette kan ske uden en specifik paragraf om adgangen hertil. Og omvendt bør det altid være kommunalbestyrelsen, som foretager den egentlige beslutning om planens indhold. Ændret regulering af kommunernes driftsaktiviteter i relation til affald Det bør eventuelt i forlængelse af 12 som regulerer kommunernes fysiske håndtering af affald (prioriteringen ifølge affaldshåndteringshierarkiet) ske en direkte regulering af rækkevidden for kommunernes fysiske håndtering. Det bør udtrykkeligt formuleres, at kommunernes fysiske håndtering af affaldet skal stoppe, og at affaldet skal overgives til private aktører på det først kommende tidspunkt, hvor der findes en aktør på det private marked, som ønsker og lovligt kan overtage håndteringen.
Kategorien forberedelse med henblik på genbrug bør overvejes fjernet fra hierarkiet over de kommunale driftsaktiviteter i erkendelse af, at aktiviteten særligt når kommunerne mikser den med aktiviteter i relation til det rene genbrug - ligger i udkanten af affaldslovgivningen og dermed også i udkanten af det der er adgang til at regulere med hjemmel i paragrafferne om affald i miljøbeskyttelsesloven, og at der er velfungerende private marked for denne type aktiviteter. Hvorfor? Kommunerne glemmer de uskrevne kommunalretlige grundsætninger, som regulerer biprodukter. Der er en tendens til, at kommunerne overtager en større og større del af værdikæderne på det genanvendelige affald i strid med de kommunalretlige grundsætninger. Kommunale ordninger for det genanvendelige husholdningsaffald Ensret den kommunale indsamling af husholdningsaffald for at fremme genanvendelsen, jf. bl.a. Advisory Board for Cirkulær Økonomis anbefaling nr. 23: Indfør landsdækkende sorteringskriterier for husholdningers affald. Giv adgang til anvendelsen af et begrænset antal kommunale indsamlingsordninger, som de enkelte kommuner kan vælge imellem. Gør som minimum udsortering af organisk affald fra husholdninger obligatorisk. Gør som minimum den kommunale papir- papindsamling generel. Ophæv 28. Tiden er løbet fra det delvist gældende krav om fast opsamlingsmateriel, som kræver, at Miljøstyrelsen bruger ressourcer på udarbejdelsen af beregningen af de samlede papir- og pappotentialer specifikt for hver kommune, træffer afgørelser i tvivlsspørgsmål m.v. 26 og 29-31 kan med fordel samles, så kommunerne blot pålægges at sikre særskilt indsamling af og genanvendelse af væsentlige dele (eller alternativt en specifikt angivet procentsats: etablere en indsamling af og sikre genanvendelse af minimum X % af genanvendeligt affald fra husholdningerne) af de genanvendelige fraktioner fra husholdningerne. Tilrettelæggelsen i relation til den geografiske udstrækning og lignende bør kommunerne selv kunne beslutte. 41 kan slettes. Hvorfor? I øjeblikket har de 98 kommuner indført mindst 20 forskellige kombinationer af sortering af blot syv affaldsfraktioner. Eksempelvis får 5-10 pct. af boligerne hentet tre forskellige affaldsfraktioner, men i seks forskellige kombinationer. Således får 2 pct. af etageboligerne hentet glasaffald, organisk affald og papiraffald, mens 4 pct. af etageboligerne får hentet metal, papir og plast. Konsekvensen er, at de private affaldsindsamlere og behandlere skal tilpasse sig forskellige lokale løsninger, hvilket skaber et fragmenteret marked, der gør det sværere at lave en god business case både for indsamling og for behandling af affaldet. Det gør i sidste ende genanvendelsen dyrere og kvaliteten af genanvendelsen bliver potentielt ringere. Ved at indføre landsdækkende sorteringskriterier for husholdningsaffald og ensrette kommunernes indsamlingsordninger kan man effektivisere affaldsindsamlingen. Konkret består effektiviseringen af 1) storskalafordele og bedre kvalitet i genanvendelsen, 2) bedre afsætningspriser for affaldet og 3) prioritering af affaldsfraktioner
med de største samfunds- og erhvervsøkonomiske gevinster i kraft af en mere cirkulær økonomi, 4) fælles informationsmateriale og 5) bedre udnyttelse af biler og materiel. 41 kan slettes, da adgangen for den type af kommunale driftsaktiviteter er udløbet. Kommunernes myndighedsaktiviteter/ordninger i relation til erhvervsaffald 46 bør slettes. 50, stk. 5, samt 52, stk. 4 og 5 bør slettes. Hvorfor? 46 bør slettes, da håndteringen, hvis genanvendelse ikke giver mening, som minimum bør sikre energiudnyttelse af affaldet. På samme måde er tiden løbet fra 50, stk. 5. Den bliver vel forhåbentlig ikke udnyttet af nogle øer uden landfast forbindelse? Ligeledes anser vi 52, stk. 4 og 5, som forældede. Erhvervsaffald på kommunale genbrugsstationer Rammevilkårene for kommunernes modtagelse af erhvervsaffald på genbrugsstationerne bør ændres, så de i størst muligt omfang er ens med private aktørers modtagelse af erhvervsaffald. Mest optimalt bør kommunerne alene kunne modtage affald fra erhverv på særskilte genbrugspladser, hvor der alene er adgang for erhvervsaffald, hvor der føres kontrol med karakteren (at den svarer til karakteren af det affald, husholdninger har adgang til at aflevere på genbrugsstationer i art og mængde) af det afleverede affald, at affaldet vejes og at data indrapporteres, at relevante medarbejdere på genbrugsstationen har opnået indsamleruddannelsen, at budget og regnskab udarbejdes særskilt, at aktiviteten særskilt hviler i sig selv, og at omkostningerne opkræves hos affaldsproducenterne i størst muligt omfang afspejler markedspriserne. Subsidiært bør hver af de nævnte rammevilkår forsøges etableret på de nuværende genbrugspladser, som også husholdninger anvender. Specifikt skal adgangen til at opkræve betaling via abonnementsordninger, jf. 57, 58 og 59 fjernes, således at der altid skal betales per besøg og altid opkræves en betaling, som afspejler affaldet art og mængde. 60, stk. 1, 2. punktum finder vi bør slettes, da den udgør en urimelig forskelsbehandling. Erhvervsfiskere bør alene undtages fra gebyrbetaling på linje med kriterierne for øvrige erhvervsvirksomheder. Hvad er argumentationen i relation til forureneren betaler princippet for denne helt generelle undtagelse? Hvorfor? De nuværende rammevilkår for modtagelsen af erhvervsaffald er konkurrenceforvridende i forhold til modtagelsen af de tilsvarende fraktioner på pladser drevet af private aktører. Den kommunale anvisningsret for erhvervsaffald Afskaf den kommunale anvisningsret for deponeringsegnet og forbrændingsegnet erhvervsaffald således, at affaldsproducerende virksomhederne får frihed til selv at bestemme, hvor deres affald afsættes, så længe det overholder miljølovgivningen.
Kildesorteringskravet og kravene omkring det genanvendelige, kildesorterede erhvervsaffald Der bør ske en mere detaljeret regulering/normering af kildesorteringskravet, end det er tilfældet i 64, jf. definitionen i 3, nr. 36. Den nuværende normering er ikke præcis og entydig nok til en effektiv håndhævelse. Det bør derfor i større udstrækning specifikt angives, hvilke affaldstyper fra erhverv, der er genanvendelige og kriterierne/kravene i relation til udsorteringen af disse. Kriterierne bør afspejle, hvad der er operationelt og teknisk og økonomisk proportionalt. Det bør i højere grad søges at normere kvaliteten i genanvendelsen ved at stille mere specifikke behandlingskrav til relation til udvalgte genanvendelige affaldsfraktioner fra erhverv. Gør som minimum udsortering af organisk affald fra erhverv over en vis mængde obligatorisk. Nespresso- erne Retten til at etablere private tilbagetagningsordninger bør ikke primært tillægges producenter og importører af produkter på det danske marked. Når der er tale om produkter/affald, som ikke er omfattet af et egentligt/juridisk producentansvar, bør der ikke være noget problem i konkurrerende private ordninger. Kravene til dokumentation for ordningen bør være mindre omfattende, da dette er en stor barrierer for opstart af ordninger og for lovliggørelsen af eksisterende ordninger. Der bør som minimum åbnes op for tilbagetagningsadgangen, således at en privat tilbagetagningsordning ikke er ulovlig, hvis en mindre mængde af samme type produkt fra en anden producent/importør/detailhandel indsamles i ordningen. Det vil i praksis være uundgåeligt. Forpligtelsen til indberetning af data bør kunne overdrages til den professionelle affaldsaktør, som enten forestår den fysiske indsamling eller behandling. Anmeldelser og identifikation af PCB Opbygningen af kapitel 13 skal ændres. Der tages udgangspunkt i det PCB-kontaminerede affald og efterfølgende stilles krav til anmeldelse i 83. Dette bør i vores optik vendes rundt. Overskriften til kapitel 13 skal afspejle dette og således hedde fx Anmeldelse af bygge- og anlægsaffald samt særregler for kontamineringer. Det overordnet princip må være, at affald skal anmeldes, og at der for kontamineret affald er særregler. Der bør indbygges mulighed for, at særreglerne for PCB kan suppleres med særregler for andre væsentlige kontamineringer, hvilket understøtter den seneste ændring i restprodukt-bekendtgørelsen. Vi bakker i øvrigt op om, at Miljøstyrelsen seriøst overvejer de forslag, der allerede er modtaget om ændringer i kapitel 13: Kapitel 10 eller kapitel 13: Fastsætte bestemmelse om, at anmeldelserne efter affaldsbekendtgørelsen 80 og 83 skal følge affaldet frem til første affaldsbehandler. I forbindelse
med gennemførelsen af grænseværdien for PCB i restproduktbekendtgørelsen blev det foreslået, at anmeldelserne skulle følge affaldet for at sikre en korrekt håndtering og sporbarhed i forhold til affaldet. Dette skal være med til at understøtte kravet om anmeldelse og sikre, at kommunerne fremover modtager flere anmeldelser. Derudover vil et sådan krav bidrage til, at affaldsstrømmene ikke blandes sammen efter nedrivning og sortering. Det er endvidere intentionen, at kravet skal kombineres med en ændring af Affaldsdatasystemet, således at indberetninger fremover også vil skulle indeholde oplysninger om, hvilken ejendom bygge- og anlægsaffaldet stammer fra. Affaldsmodtageren vil således skulle indberette oprindelsesstedet sammen med indberetningen til affaldsdatasystemet. Dette vil ligeledes understøtte anmeldelsesreglerne. Det er intentionen, at anmeldelsen skal ske digitalt til kommunen, og at hver anmeldelse tildeles et løbenummer, således at modtageanlægget alene skal anføre løbenummeret. Kravene til anmeldelserne skal være ens på tværs af landet. Kapitel 13: Generel forbedring af strukturen i kapitel 13, så det bliver lettere at forstå for læseren. Ændring af kapiteloverskriften, så anmeldelse står først. Ombytning af rækkefølgen af kapitlets bestemmelser, så den generelle bestemmelse om anmeldelse af alt affald placeres som den første bestemmelse i kapitlet. Kapitel 13: Evt. ændre reglerne, så det for ikke-professionelle bygherrer, hvor der er en entreprenør tilknyttet, ikke er bygherren, men entreprenøren, der er ansvarlig for at foretage anmeldelser. 78 og 83: Evt. ændre bagatelgrænsen fra den gældende om, at renoveringen eller nedrivningen vedrører mere end 10 m2 af en bygning eller et anlæg, eller hvis arbejdet frembringer mere end 1 ton affald til kun at omfatte en 1 ton grænse. Alternativt præcisere 10 m2 grænsen. Der er efter reglernes indførelse rejst tvivl om, hvordan de 10 m2 skal opmåles. Miljøstyrelsen har vejledende udtalt, at de 10 m2 skal forstås som det horisontale fladeareal, der berøres af byggearbejdet. Det er Miljøstyrelsens opfattelse, at 10 m2 grænsen fortsat er problematisk. 78 og 79 og bilag 11: Evt. slette kravet i affaldsbekendtgørelsens kapitel 13 om udfyldelse af screeningsskema ( 78 og bilag 11) og i stedet at stille krav om, at alle bygninger opført eller renoveret før 1977 skal kortlægges, inden bygherren påbegynder byggearbejder heraf. Efter den gældende bekendtgørelse skal der altid foretages en kortlægning, hvis der i screeningsskemaet svares ja til et enkelt spørgsmål, fx at der i bygningen findes maling, der kan være fra perioden 1950-1977. Det er Miljøstyrelsens vurdering, at der i stort set samtlige bygninger fra før 1977 vil findes maling fra perioden 1950-1977, og at screeningskravet derfor med fordel kan fjernes. 79: Evt. indføre krav om at kortlægning skal udføres af certificeret virksomhed. 81 og 82: Slette ordet som minimum, således at bestemmelserne udtømmende opregner, hvilke oplysninger anmeldelserne skal indeholde. 80 og 83: Evt. forlænge anmeldelsesfristen for professionelle bygherrer til 1 måned. Afskæring af klageadgang I 93 afskæres klageadgangen for afgørelser efter bekendtgørelsen generelt. Hjemlen hertil findes i 92 i miljøbeskyttelsesloven, som fastsætter, at ministeren kan afskære klageadgangen for afgørelser, der enkeltvis er af mindre betydning for miljøbeskyttelsen. Det er svært at forestille sig, at der kan forekomme afgørelser i relation til affaldet fra husholdninger, som selvstændigt har en større betydning for miljøbeskyttelsen. Det tilsvarende kan dog ikke altid siges at være tilfældet for
affaldet fra erhvervsvirksomhederne, hvorfor der ikke er lovhjemmel til generelt at afskære klageadgangen. Der bør derfor indarbejdes en klageadgang for tilfælde, hvor der konkret er tale om en afgørelse med en større betydning for miljøbeskyttelsen. ARI står naturligvis til rådighed for en uddybning af disse forslag. Med venlig hilsen Marianne Munch Jensen Sekretariatsleder i