januar 2010 Af Jacob Brandt A F FA L D S G E B Y R E R EFTER DEN REVIDEREDE AFFALDSBEKENDTGØRELSE Med den nye affaldsbekendtgørelse er der indført en mere detaljeret regulering af de kommunale affaldsgebyrer, som skal give større gennemsigtighed og modvirke krydssubsidiering mellem de enkelte affaldsordninger. Og allerede fra 1. januar 2010 skal kommunerne basere og administrere gebyrerne på en række nye regler. Pr. 1. januar 2010 skulle kommunerne ikke etablere kommunale ordninger for kildesorteret genanvendeligt erhvervsaffald. Det fastslår affaldsbekendtgørelsens 24, stk. 2. Kommunerne har derfor ikke længere hjemmel i miljøbeskyttelseslovens 48 til at finansiere ordninger, der indebærer håndtering af kildesorteret genanvendeligt erhvervsaffald. Nogle kommuner har formentlig videreført en kommunal ordning for kildesorteret genanvendeligt affald efter 1. januar 2010, og kommunen kan ikke lade udgifterne til driften heraf indgå i gebyrfastsættelsen. Hvis kommunen har opkrævet gebyr, er det sket på et uhjemlet grundlag, og de skal derfor tilbagebetales. Der kan næppe være tvivl om, at den korte periode mellem offentliggørelse af bekendtgørelsen og ikrafttrædelsen udgør en betydelig udfordring for den kommunale administration. Gebyrgrundlaget i regulativet Efter den gamle affaldsbekendtgørelse var det også en forudsætning for opkrævning af gebyrer, at grundlaget for opkrævningerne var beskrevet i regulativet, og at regulativet var vedtaget forud for den periode, hvor gebyrgrundlaget skulle anvendes. Efter affaldsbekendtgørelsens 56, stk. 1, 1. pkt., forudsættes det på linje med tidligere praksis, at kommunerne fastsætter forskrifter om deres gebyrer for affaldsplanlægning, etablering, drift og administration af de kommunale affaldsordninger i deres regulativer. Dermed er tidligere praksis ved såvel domstolene som statsforvaltningerne kodificeret. Det er ikke i bekendtgørelsen konkretiseret, hvad der skal stå i regulativet, indtil et standardregulativ er vedtaget. Men det må antages, at det skal fremgå, at der vil blive opkrævet gebyrer. Derudover bør det fremgå, hvilke principper der vil blive anvendt, det vil sige, om der anvendes særlige fordelingsnøgler, parametre eller lignende. Regulativet udgør således rammen for, hvordan gebyrer fastsættes og er i god overensstemmelse med de standardregulativer, der fremgår af affaldsbekendtgørelsens bilag 9 og 10, som vil være gældende fra senest 1. januar 2011. 1 affaldsbekendtgørelsen GEBYRER
Selv om der er kommet ny affaldsbekendtgørelse, er der sørget for, at de gamle regulativers hjemmelsgrundlag ikke forsvinder sammen med den gamle affaldsbekendtgørelse. Affaldsbekendtgørelsens 103, stk. 4, viderefører de eksisterende regulativers gebyrbestemmelser, som vil være tilstrækkeligt grundlag for opkrævning af gebyrer i 2010. Der kan dog være regulativer, som måske ikke helt lever op til kravene i den nye bekendtgørelse eller med andre ord ikke er tilstrækkelig vagt formuleret til, at de fx kan udgøre grundlaget for opkrævning af særskilte gebyrer for hver enkelt ordning, som miljøbeskyttelseslovens 48, stk. 3, kræver. Langt de fleste eksisterende regulativer vil dog formentlig have behov for at blive suppleret med nye bestemmelser om gebyr for adgang til genbrugspladser og gebyrfritagelserne. Dette er der etableret hjemmel til i affaldsbekendtgørelsens 106, stk. 1. Særligt om gebyrgrundlag for virksomhedernes adgang til genbrugspladsen Efter affaldsbekendtgørelsens 38 skal virksomheder pr. 1. januar 2010 have adgang til de kommunale genbrugspladser, og derfor trådte affaldsbekendtgørelsens 59, stk. 4 i modsætning til en række andre bestemmelser om erhvervsaffaldsgebyrer allerede i kraft den 1. januar 2010. En række virksomheder vil dog ikke have nogen nytte af deres adgang til genbrugspladserne, hvilket er begrundelsen for, at gebyrfritagelserne også trådte i kraft på dette tidspunkt. I lyset af affaldsbekendtgørelsens offentliggørelse i Lovtidende den 23. december 2009 har de færreste kommuner formentlig ikke haft et korrekt gebyrgrundlag på plads den 1. januar 2010. Derfor vil de fleste kommuner vil nok også anvende overgangsbestemmelserne i affaldsbekendtgørelsens 106, stk. 2 og 3, som grundlag for opkrævning af gebyrer for adgangen til genbrugspladserne og administrationen af gebyrfritagelserne. Disse bestemmelser sikrer, at kommunerne i alle tilfælde vil have et tilstrækkeligt grundlag for at opkræve gebyrer hos virksomhederne for deres adgang til den kommunale genbrugsplads. Offentliggørelse af gebyrblad Mange kommuner praktiserede tidligere offentliggørelse af størrelsen på affaldsgebyrerne forud for deres opkrævning. Det var dog ikke en betingelse for et lovligt gebyr, at selve størrelsen på gebyret var offentliggjort forud for den periode, som gebyret gjaldt. Dette skal ses i sammenhæng med, at hvile i sig selv-princippet på affaldsområdet indebærer, at en affaldsproducent aldrig kan komme til at betale mere end de udgifter, der er forbundet med affaldshåndtering. Eftersom omkostningerne blot skal balancere over 3-4 år, betyder det, at affaldsproducenterne vil have gavn af en gebyrnedsættelse det efterfølgende år, hvis der opkræves for meget, ligesom en for lille opkrævning det ene år vil medføre et højere gebyr det andet år. Efter affaldsbekendtgørelsens 56, stk. 1, 2. pkt., er der imidlertid indført et krav om, at størrelsen på de gebyrer, der fastsættes i henhold til den i regulativet beskrevne gebyrstruktur, fastsættes i et særskilt gebyrblad. Efter bestemmelsen er det også et krav, at gebyrbladet offentliggøres på kommunens hjemmeside, når det er vedtaget. Gebyrbladet skal ikke angive detaljerne om gebyrets sammensætning, men det må formodes, at størrelsen på det særskilte gebyr for hver enkelt affaldsordning skal fremgå. Som nævnt skal gebyrbladet og dermed også gebyrberegningen i modsætning til regulativets bestemmelser om gebyrstrukturen dog ikke nødvendigvis være på plads forud for opkrævningsperioden. Det må imidlertid være en forudsætning for opkrævning af gebyr, at størrelsen er fastsat i kommunens gebyrblad, og at gebyrbladet er offentliggjort på kommunens hjemmeside. 2 affaldsbekendtgørelsen GEBYRER
Særskilt gebyr for hver ordning Den nye formulering af miljøbeskyttelseslovens 48 trådte i kraft den 1. januar 2010 og dermed også det nye krav i stk. 3. Det indbærer, at der skal fastsættes et særskilt gebyr for hver affaldsordning baseret på de udgifter, som er opgjort i kommunalbestyrelsens regnskab,. Efter lovens formulering og bemærkningerne til bestemmelsen kan det forekomme lidt uklart, om der alene skal fastsættes et gebyr for de konti, der fremgår af det kommunale budget- og regnskabssystem, eller et særskilt gebyr for hver enkelt ordning. Det forekommer dog mest nærliggende, at det er ét gebyr for hver ordning, da en kommune jo oftest vil have langt flere ordninger, end der er konti i det kommunale budget- og regnskabssystem. Lovens bemærkninger til bestemmelsen lægger imidlertid op til, at der skal beregnes særskilte gebyrer på baggrund af de særskilte konti, som findes i det kommunale budget- og regnskabssystem. Med hjemmel i lovens 48, stk. 4, er det dog præciseret i affaldsbekendtgørelsens 57, stk. 1, at et gebyr alene skal dække kommunens udgifter til den enkelte ordning. Desuden fremgår det direkte af affaldsbekendtgørelsens 58, stk. 8, og 59, stk. 6, at der skal fastsættes et særskilt gebyr for hver indsamlingsordning, og at der skal oprettes underkonti til de pågældende ordninger på kontoen for øvrige ordninger og anlæg. Det indebærer, at der fx skal fastsættes tre forskellige gebyrer for pap, papir og glas, hvis disse fraktioner håndteres i forskellige ordninger, selv om de som udgangspunkt konteres på den samme konto i det kommunale budget- og regnskabssystem. Det betyder også, at kommunen bør oprette underkonti til kontoen for papir, pap og glas for at sikre adskillelse af udgifterne. Både affaldsbekendtgørelsens 58, stk. 8 og 59, stk. 6, træder imidlertid først i kraft 1. januar 2011, jf. affaldsbekendtgørelsens 103, stk. 1. Samlet må retsgrundlaget fortolkes sådan, at kommunen for 2010 kun er forpligtet til at fastsætte gebyrer svarende til de konti, som der fremgår af det kommunale budget- og regnskabssystem, mens de fra 2011 skal fastsætte gebyrer for hver enkelt ordning, herunder er særskilt gebyr for de øvrige ordninger, der er nævnt i 58 og 59. Efter affaldsbekendtgørelsens 57, stk. 5, gælder dog, at gebyrer kan opkræves samlet, hvis kommunen kan dokumentere størrelsen på det enkelte gebyr for den enkelte ordning. Det vil sige, at kommunalbestyrelsen er forpligtet til at udlevere oplysninger om beregningen af gebyret for hver ordning, hvis nogen beder om det. Efter affaldsbekendtgørelsens 57, stk. 1, kræves det desuden, at omkostningerne til henholdsvis husholdninger og virksomheder holdes adskilt, hvis ordningen omfatter begge. Hvem skal gebyrerne opkræves hos Den nye formulering af miljøbeskyttelseslovens 48 ændrer ikke på, at det fortsat er grundejerne, der hæfter for affaldsgebyrerne. Med miljøbeskyttelseslovens 48, stk. 6, videreføres for så vidt angår husholdninger, at de kommunale affaldsgebyrer skal opkræves hos den, der har tinglyst adkomst på ejendommen. 3 affaldsbekendtgørelsen GEBYRER
Bestemmelsen fastslår også som tidligere, at beløbene har samme fortrinsret i ejendommen som offentlige skatter og afgifter. Bestemmelsen er medtaget som affaldsbekendtgørelsens 56, stk. 3. Virksomhederne må derimod finde sig i, at det bliver oplysningerne i CVR-registret, som kommer til at udgøre grundlaget for opkrævning af affaldsgebyrer. Begrundelsen for ændringen er, at det er i bedre tråd med forureneren betaler-princippet, hvis det er ejeren af den affaldsproducerende virksomhed, som skal betale affaldsgebyr frem for en eventuel udlejer. For så vidt angår virksomheder, skal de kommunale affaldsgebyrer således opkræves hos den i CVR-registret registrerede ejer af virksomheden fra den 1. januar 2010, jf. miljøbeskyttelseslovens 48, stk. 7. Fremadrettet kommer opkrævning til at ske hos de virksomheder, som er beliggende i kommunen pr. 1. januar de foregående år, jf. affaldsbekendtgørelsens 56, stk. 5. Gebyrer for 2010 opkræves hos de virksomheder, som er beliggende i kommunen pr. 1. januar 2010, og kommunen skal på samme måde lægge de relevante oplysninger om antal ansatte, branchekode mv. til grund, som fremgår af CVR-registret pr. 1. januar 2010, jf. affaldsbekendtgørelsens 105. Gebyret for 2011 vil i lyset af affaldsbekendtgørelsens 56, stk. 5, være baseret på de samme oplysninger. Finansiering af regulativdatabasen og affaldsdatasystemet I forbindelse med affaldsreformens fase I er to nyskabelser de digitale internetbaserede systemer for henholdsvis regulativer og affaldsdata. De to digitale databaser er forankret hos Miljøstyrelsen, som har overladt driftsopgaven til Miljøcenter Roskilde. Affaldsbekendtgørelsens 62 fastslår, at det er Miljøstyrelsen, som varetager udvikling, drift, vedligeholdelse og administration af den nationale database over kommunale regulativer. Det er dog Miljøcenter Roskilde, der én gang årligt opkræver et gebyr hos kommunerne til dækning af omkostningerne ved regulativdatabasen, jf. affaldsbekendtgørelsens 64, stk. 1. Gebyret udgør 240 kr. pr. 1.000 indbyggere (1. januar 2010), og det skal betales første gang den 1. juni 2010. Miljøcenter Roskilde har som nævnt også opgaven med affaldsdatasystemet, jf. affaldsbekendtgørelsens 65, stk. 1. Tilsvarende opkræver Miljøcenter Roskilde et gebyr hos kommunerne for dækning af omkostningerne til drift mv. af affaldsdatasystemet, og gebyret udgør pr. 1. juni 2010 1.750 kr. pr. 1000 indbyggere (1. januar 2010). Det gebyr, som kommunerne betaler til staten, skal betales af affaldsproducenterne, og det følger derfor af affaldsbekendtgørelsens 57, stk. 2, at kommunalbestyrelsen skal kontere gebyrerne efter affaldsbekendtgørelsens 64 og 71. Miljøministeriet står for finansieringen af udviklingen af databaserne. Gebyrfritagelser Som det er nævnt ovenfor, blev der med den reviderede affaldsbekendtgørelse indført nye krav til kommunernes fritagelse af visse virksomheder fra betaling af affaldsgebyr. Fritagelsesreglerne gælder allerede pr. 1. januar 2010. Der er ingen tvivl om, at kombinationen af fritagelsesreglerne og kravet om anvendelse af CVR-registret som grundlag for gebyropkrævningen vil fritagelsesreglerne bliver en betydelig opgave for kommunerne i forbindelse med administrationen af gebyrreglerne. Visse branchekoder og virksomhedsformer er fritaget Visse branchekoder og virksomhedsformer i CVR-registret er som udgangspunkt fritaget fra at skulle betale affaldsgebyr. Efter affaldsbekendtgørelsens 60, stk. 1, skal virksomheder fritages, hvis virksomhedens branchekode fremgår af affaldsbekendtgørelsens bilag 7, og hvis virksomheden på p-nummeradressen har 0-1 ansatte, medmindre virksomheden rent faktisk anvender en eller flere af kommunens affaldsordninger. 4 affaldsbekendtgørelsen GEBYRER
På samme måde skal virksomheder med 0 ansatte på p-nummer-adressen, hvor virksomhedens virksomhedsform fremgår af bilag 8, punkt 1, som udgangspunkt fritages, jf. affaldsbekendtgørelsens 60, stk. 2. Efter samme bestemmelse gælder desuden virksomheder med 0-1 ansatte på p-nummer-adressen, hvor virksomhedsformen fremgår af bilag 8, punkt 2. Som ved fritagelsen i ovennævnte afsnit kan kommunen dog også opkræve gebyrer, hvis virksomheden rent faktisk anvender en eller flere af de kommunale affaldsordninger. Virksomheder med lav omsætning er fritaget Mange CVR-registrerede virksomheder har en ganske lille omsætning. En lille omsætning er ofte ensbetydende med en lille eller ikke-eksisterende affaldsfrembringelse. Efter affaldsbekendtgørelsens 60, stk. 3, har en virksomhed derfor krav på fritagelse for affaldsgebyr, hvis den kan dokumentere, at omsætningen er under 50.000 kr. Den udslagsgivende omsætning er efter bestemmelsen dén omsætning, der kan opgøres for det indkomstår, der ligger to år før det år, som der skal opkræves gebyr for. Kommunen har dog mulighed for af egen drift at vedtage en generel undtagelse for alle virksomheder med en omsætning på mindre end 50.000 kr. På den måde kan de undgå en masse sagsbehandling, der skal fastslå, om dokumentationen er tilstrækkelig. Forudsætningen for en generel undtagelse er dog, at kommunen selv indhenter de fornødne oplysninger fra eksempelvis SKAT. Så vidt vides er det tanken, at Miljøstyrelsen sørger for, at SKAT leverer de nødvendige lister over virksomheder, der er fritaget efter bestemmelsen for hver enkelt kommune. Egen håndtering af affald til nyttiggørelse kan føre til fritagelse Hvis en virksomhed har de fornødne faciliteter til selv at håndtere deres affald, der skal nyttiggøres, herunder affald, der normalt ville blive afleveret på den kommunale genbrugsplads med henblik på genanvendelse, kan de opnå fritagelse for at betale genbrugspladsgebyret. Efter affaldsbekendtgørelsens 60, stk. 4, skal virksomheder, der kan dokumentere, at de selv håndterer deres affald til nyttiggørelse, fritages fra at betale gebyr for deres adgang til genbrugspladsen efter affaldsbekendtgørelsens 59, stk. 4. Bestemmelsen omfatter også virksomheder, der eksporterer alt deres affald til nyttiggørelse. Hvis den pågældende virksomhed imidlertid benytter genbrugspladsen til fx affald, der skal deponeres, er kommunen berettiget til at opkræve genbrugspladsgebyr. Reglen er blandt andet begrundet i hensynet til EU s konkurrenceregler. Ingen egentlig affaldsproduktion kan føre til fritagelse Langt de fleste virksomheder uden egentlig affaldsproduktion vil formentlig være omfattet af nogle af gebyrfritagelserne efter affaldsbekendtgørelsens 60, stk. 1-4. Med affaldsbekendtgørelsens 60, stk. 5, er det imidlertid sikret, at kommunerne kan fritage virksomheder, hvor kommunen kan lægge til grund, at virksomheden ikke har en egentlig affaldsproduktion. Bestemmelsen kan både anvendes aktivt af kommunen til at fritage en bestemt type virksomheder, som ifølge kommunen ikke skal betale affaldsgebyr, men der kan også være tale om et konkret tilfælde, hvor kommunen kan lægge til grund, at der ikke finder en egentlig affaldsfrembringelse sted på virksomheden. 5 affaldsbekendtgørelsen GEBYRER
Formuleringen lægge til grund giver således kommunen frihed i administrationen af bestemmelsen, idet der ikke stilles særlige krav til dokumentation. Det er tilstrækkeligt, at kommunen finder det sandsynliggjort, at der ikke er en egentlig affaldsfrembringelse på virksomheden. Efter 1. januar 2011 gælder yderligere krav Den 1. januar 2011 træder affaldsbekendtgørelsens 58, stk. 1 og 3-8, samt 59, stk. 1-3 og 6 i kraft. Bestemmelserne fastsætter specifikke krav til gebyret for nærmere angivne ordninger. Der er i bestemmelserne taget stilling til, at dagrenovationsgebyret skal differentieres på baggrund af parametre, der er egnede til at fastslå affaldsproducenternes forskelligartede potentielle belastning af ordningen. Et parameter kan fx være beholdervolumen eller tømningsfrekvens. En række ordninger skal dog finansieres af gennemsnitsgebyrer, men det kendetegner alle gebyrer, at princippet om rådighedsgebyrer videreføres, hvilket vil sige, at borgere, grundejere, og virksomheder fortsat betaler for håndteringen af deres potentielle affaldsfrembringelse. 6 affaldsbekendtgørelsen GEBYRER