Kronik i Politiken den 6. oktober 2003 Alt optaget Af Hans Jørgen Engbo I dag styrer man snarere et menneskepakhus end en institution, der arbejder med straffuldbyrdelse, skriver dagens kronikør. Han er fængselsinspektør ved Statsfængslet i Jyderup. STORE BUDGETPROBLEMER, dårligt arbejdsmiljø, højt sygefravær, vold og trusler mod personalet og indbyrdes vold mellem de indsatte. Disse fænomener har i den senere tid domineret nyhedsmediernes omtale af forholdene i de danske fængsler. En væsentlig årsag til mange af disse problemer er den ekstremt høje belægningsprocent, som fængslerne i de senere år og navnlig i den sidste tid har måttet leve med. Den høje belægningsgrad, som jævnligt overstiger 100 procent af de tilgængelige pladser, virker stressende for både de indsatte og fængselspersonalet og har en nærmest handlingslammende virkning på hele fængselssystemet. I begyndelsen af 2003 eksploderede belægningen udover det sædvanlige. I det meste af foråret var der overbelægning i adskillige fængsler med inddragelse af kontorer, skolelokaler, besøgsrum etc. til indkvartering, men alligevel voksede puklen af»ventere«, dvs. fængselsdømte, som afventer indkaldelse til afsoning. Selv om fængselssystemet var hårdt plaget af den høje belægning, besluttede regeringen, at venterproblemet bl.a. skulle løses ved, at man også i den resterende del af 2003 skulle operere med en usædvanlig høj belægningsgrad, nemlig 95 procent i modsætning til de planlagte 92 procent. MANGE VIL NOK MENE, at en belægningsgrad på 95 procent forekommer ganske rimelig, og nogle vil måske endog mene, at det er spild af ressourcer at lade 5 procent af kapaciteten være ubenyttet. Sådan er virkeligheden imidlertid slet ikke. En belægningsgrad på 95 procent betyder udbredt brug af overbelægning. Belægningsgraden beregnes nemlig ikke på grundlag af den kapacitet, som rent faktisk er tilgængelig, men på grund af en nominel kapacitetsangivelse, som er en teoretisk størrelse, der aldrig svarer til den faktiske tilgængelige kapacitet. Når kapaciteten skal gøres op, medregnes fx celler, som midlertidigt er ude af brug på grund af hærværksskader, svampeangreb og andre bygningsdefekter eller som følge af almindelig bygningsvedligeholdelse. En række celler, som er optaget af indsatte, regnes i teorien med som ledig kapacitet, når de indsatte, der bebor disse celler, midlertidigt er fraværende på grund af hospitalsindlæggelse, midlertidig placering i et arrest-
2 hus etc. Indtil for få år siden blev sådanne pladser ikke medregnet i den ubelagte kapacitet, men et nyt it-baseret registreringssystem tegner et falsk billede af disse cellers status. En belægningsgrad på 95 procent af den teoretiske, nominelle kapacitet vil derfor meget ofte betyde mindst 100 procents belægning af den faktisk tilgængelige kapacitet. Og når den tilgængelige kapacitet er fuldt belagt, opstår der store problemer for fængselssystemet. Mange af de opgaver, som skal løses efter straffuldbyrdelsesloven, kan ganske enkelt ikke løses, når pladsforholdene ikke tillader midlertidige eller varige overførsler til bestemte andre institutioner. Det er ikke forkert at hævde, at fængslernes ledelse og personale tvinges til at handle lovstridigt, når man ikke kan løse opgaverne på den måde, som kræves efter loven. Det er ikke svært at forestille sig, at dette vil medføre væsentlige frustrationer både for personalet og for de indsatte, som må affinde sig med en afsoning, som ikke lever op til lovgivningens krav. Fængslets opgaver i forhold til de indsatte kan i grove træk beskrives under overskrifterne disciplinering, resocialisering og normalisering. DISCIPLINERINGSOPGAVEN består i at få de indsatte til at indordne sig under fængslets sikkerhedsog ordensregler. Denne opgave løses bl.a. ved hjælp af de velkendte fængselsremedier mure, tremmer, låste døre, sikringsceller, håndjern etc. Men det vigtigste middel til opnåelse af orden og sikkerhed i fængslet er skabelse af en menneskevenlig atmosfære med god trivsel samt konstruktive og engagerende aktiviteter i arbejdstid og fritid. Men det siger sig selv, at jo mere trængsel, der bliver i fængslet, des sværere bliver det for personalet at oparbejde det trivselsskabende miljø, som er så vigtigt for sikkerheden. Fængslets beskæftigelseskapacitet og fritidsressourcer vil ofte i tilfælde af overbelægning være utilstrækkelige, således at marginalklientellet ikke kan beskæftiges, og alle indsatte i institutionen får beskåret deres fritidsmuligheder. Tilsvarende vil der være ekstraordinær og til tider uantagelig trængsel på andre fællesområder, herunder selvforplejningskøkkener og vaskefaciliteter. I en sådan situation vil der typisk opstå behov for flere personaleressourcer til kontrol- og opsynsarbejdet samt for øget brug af de traditionelle sikkerhedsmidler, herunder bl.a. isolation og disciplinærstraf. Men også disse midlers værdi svækkes i nogen grad, når hele fængselssystemet er»proppet til«. Flere åbne fængsler har ikke egne isolationsafdelinger, men er henvist til at benytte nærliggende arresthuse, når der er behov for at isolere indsatte. I perioder med topbelægning eller endog overbelægning kan det være meget vanskeligt og til tider umuligt at opdrive en ledig arresthusplads. Og lykkes det endelig, vil det sjældent være i fængslets nærhed, men derimod i helt andre dele af landet. Der er således meget betydelige personaleressourcer forbundet med at gennemføre isolation af indsatte i nogle af de åbne fængsler. Transportopgaven løses typisk ved overarbejde, og en transport af en enkelt indsat til en ledig arresthuscelle kan meget vel løbe op i adskillige tusinde kroner. Det er forståeligt, at man i de åbne fængsler ikke sjældent fristes til at undlade at gennemføre en disciplinærstraf, som den indsatte ellers havde forskyldt; og de indsatte opdager hurtigt, at fængselsledelsen således er delvis handlingslammet. Alt i alt medfører en høj
3 belægningsgrad således en svækkelse af sikkerhed og orden i fængslerne. Hertil kommer, at den høje belægningsgrad medfører enorme marginalomkostninger, hvis størrelse ingen har regnet nærmere på, selv om Økonomistyrelsen i sin seneste budgetrapport om Kriminalforsorgen har påpeget behovet herfor. RESOCIALISERINGSOPGAVEN går ud på at tilrettelægge et afsoningsforløb, som giver den enkelte indsatte optimale vilkår for at udvikle sig personligt, socialt, uddannelsesmæssigt og arbejdsmæssigt med heraf følgende gode muligheder for at kunne forberede sig til et godt liv efter løsladelsen, herunder et liv uden kriminalitet. Løsningen af denne opgave har meget vanskelige vilkår under høj belægning. Det vil være umuligt at beskæftige alle indsatte og dermed give dem arbejdstræning eller undervisning, når fængslet har flere indsatte end forudsat i strukturen. Det er umuligt at placere indsatte internt i fængslet ud fra en vurdering af hvilken afdeling, som den indsatte vil være bedst placeret på. Der er ét og kun ét kriterium for den interne placering: Hvor er der en ledig celleplads? Det er svært og ofte umuligt at overføre indsatte til et andet fængsel eller en anden afdeling, hvor det vil være muligt at tilbyde undervisning, arbejdstræning eller behandling svarende netop til den indsattes behov. Der er helt enkelt ikke plads. Systemet er proppet til. Loven kræver, at en indsat i et lukket fængsel skal overføres til et åbent fængsel, så snart betingelserne for anbringelse i det lukkede fængsel ikke længere er til stede. Dette lader sig sjældent gøre. Den indsatte må typisk tilbringe en hel del ventetid i det lukkede fængsel, efter at beslutningen om overførsel til åbent fængsel er truffet. I denne periode er den indsatte således tvangstilbageholdt i et lukket fængsel i strid med lovens krav om overførsel til åbent fængsel (og med fordoblede udgifter). Man må ganske vist i straffuldbyrdelseslovens bestemmelser om overførsel kunne indfortolke et nødvendigt forbehold for praktiske vanskeligheder, herunder pladsvanskeligheder; men et sådant forbehold kan kun gælde for ekstraordinære situationer. Ved at stille meget høje belægningskrav til Kriminalforsorgen har man gjort de beskrevne pladsproblemer til det normale og dermed forudset og planlagt en praktisk situation, som gør mulighederne for overførsel efter straffuldbyrdelseslovens regler herom delvis illusoriske. Man har fra politisk side tvunget de straffuldbyrdende myndigheder til at prioritere ressourcemæssige hensyn så højt, at en opgaveløsning, der harmonerer med loven, er umuliggjort med urimelige konsekvenser for de indsatte. Der gælder særlige krav om tilrettelæggelse af afsoningen for 15-17-årige indsatte. De skal afdelingsplaceres efter nøje overvejelser om hensynet til deres tarv. Men dette er ren teori. I praksis vil det ofte være pladsforholdene, som er det eneste kriterium for anbringelse af en ung indsat. Lovens krav om hensyn til den unges tarv må vige for kravet om en høj belægning. Med andre ord svækkes de indsattes resocialiseringsmuligheder i adskillige henseender under forhold med høj belægning eller overbelægning.
4 NORMALISERINGSOPGAVEN går ud på at sikre de indsatte forhold, som i videst muligt udstrækning svarer til de almindelige livsvilkår, som gælder for os alle i samfundet. Straffen består kun i, at den dømte skal være frihedsberøvet. Han skal være i fængslet, men under dette ophold er det personalets opgave at sikre, at straffen griber så lidt som muligt ind i hans vilkår som muligt. Også løsningen af denne opgave kommer til at lide under den høje belægning. I perioder med høj belægning bruger fængslet ufattelig mange ressourcer på at løse selve placeringsopgaven. Når det er nødvendigt akut at overføre en indsat til et andet fængsel eller arresthus, går der i første omgang mange ressourcer typisk lederressourcer til overhovedet at finde frem til en placeringsmulighed. Utallige telefonopkald er for det meste nødvendige, og der går ikke sjældent en hel formiddag med at finde plads til en enkelt indsat, som skal akut flyttes. Dernæst kommer transportopgaven, der som tidligere nævnt ofte belastes ekstra af de lange afstande, som det ikke sjældent er nødvendigt at operere med. Når hensynet til en høj belægningsgrad fra politisk side tillægges betydelig større vægt end hensynet til løsningen af de faglige opgaver i overensstemmelse med lovens krav herom, får man som fængselschef en fornemmelse af at skulle styre et»menneskepakhus«og ikke en institution, der arbejder med straffuldbyrdelse. Det vigtigste er at stable så mange varer (mennesker) som muligt ind i pakhuset. Om det er de rigtige mennesker, der stables i de rigtige pakhuse eller på de rigtige hylder, kommer i anden række. Det vigtigste er, at pakhuset er fyldt op til sidste plads og helst lidt til. FOR NOGLE AF de indsatte får overbelægning nogle konsekvenser, som nærmer sig en umenneskelig og nedværdigende behandling og dermed et brud på Danmarks menneskeretlige forpligtelser. Det gælder ikke mindst indsatte, som bliver ramt af dobbeltindkvartering i celler, som kun er beregnet til en enkelt indsat, eller indsatte, som indkvarteres i lokaliteter, som ikke er beregnet til belægning, fx fritidslokaler, fællesrum eller skolestuer. Sådanne afsoningsforhold kan komme i strid med anbefalingerne i De Europæiske Fængselsregler, hvis artikel 14 siger:»de indsatte skal normalt overnatte i individuelle celler undtagen i tilfælde, hvor det anses for en fordel, at en indsat indkvarteres sammen med andre indsatte.«den Europæiske Torturkomite, som fører kontrol med overholdelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions forbud mod umenneskelig og nedværdigende behandling af indsatte, har bl.a. interesseret sig for overbelægning og har i flere rapporter udtalt sig om antallet af cellekvadratmeter i forhold til antallet af indsatte, der bebor cellen. Komiteen er dog samtidig meget opmærksom på, at overbelægning også indebærer andre ulemper for de indsatte, jfr. bemærkningerne i komiteens generelle rapport fra 1991:»Overbelægning er et emne af klar relevans for komitéens mandat. Alle serviceydelser og aktiviteter i et fængsel påvirkes negativt, hvis der indsættes flere personer, end fængslet er indrettet til at huse; den generelle livskvalitet i institutionen mindskes, måske endog ganske markant. Hertil kommer, at graden af hel eller delvis overbelæg-
5 ning i et fængsel meget vel i sig selv kan være umenneskelig eller nedværdigende ud fra et rent fysisk synspunkt.«i SVERIGE HAR fængselsmyndighederne i mange år fastsat den maksimale belægningsgrad til 85 procent af kapaciteten ud fra hensynet til en differentieret placering af de indsatte. For nylig har man dog følt sig tvunget til at acceptere en forhøjelse af den maksimale belægningsgrad til 90 procent. Men i Sverige beregnes belægningsgraden i forhold til den tilgængelige kapacitet og ikke som i Danmark i forhold til en teoretisk nominel kapacitet. En belægning af 90 procent af pladserne indebærer i Sverige, at 10 procent af de reelt tilgængelige pladser står til rådighed for differentieret afdelingsplacering, overførsler etc. I Danmark har justitsministeren foreslået Folketingets partier, at man som led i det kommende flerårsbudget fastsætter et krav om 92 procents belægning. Det vil være ødelæggende for arbejdet i fængslerne, hvis en så høj belægningsgrad bliver resultatet af de igangværende politiske forhandlinger om en flerårsaftale for Kriminalforsorgen. Det er afgørende nødvendigt for personalets arbejdsvilkår og for de indsattes afsoningsvilkår, at belægningsgraden mindskes. I virkeligheden burde kravet være, at belægningen på landsbasis ikke på noget tidspunkt må overstige 90 procent af kapaciteten og vel at mærke den kapacitet, som er tilgængelig for belægning, og ikke en teoretisk kapacitetsangivelse. Det er tvingende nødvendigt for fængselssystemet, at der til enhver tid er»operativ luft«i systemet, således at de indsatte kan placeres hensigtsmæssigt og overføres fra det ene fængsel til det andet, når en sådan overførsel er nødvendig enten af sikkerhedsmæssige grunde eller til efterlevelse af den individuelt fastlagte handleplan. Hvis fængselssystemet i de næste 4-5 år fortsat skal påtvinges en gennemsnitlig belægningsgrad på 92 procent af den nominelle kapacitet og dermed fortsat operere med en handlingslammende tilpropning af fængselskapaciteten, er vejen banet for fortsat urimelige vilkår for både personalet og de indsatte samt tillige for fængselsforhold, som er på kant med Danmarks folkeretlige forpligtelser.