EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 28.10.2009 K(2009)8093 endelig Vedr.: Statsstøtte nr. N 327/2008 Danmark Lempelse af NO X -afgift for virksomheder med særlig store udledninger og virksomheder, der reducerer udledningen Hr. udenrigsminister, Kommissionen skal herved meddele de danske myndigheder, at den efter at have undersøgt deres oplysninger om ovennævnte støtte har besluttet ikke at rejse indsigelse mod støtten, da den er forenelig med EF-traktaten. 1. SAGSFORLØB 1. Ovennævnte støtteordning blev anmeldt den 27. juni 2008. Anmeldelsen vedrørte tre kategorier af afgiftslempelser og -fritagelser, nemlig: (1) afgiftslettelser for virksomheder med særlig store NO X -udledninger, (2) afgiftsgodtgørelser til virksomheder, der installerer udstyr, som reducerer NO X -udledningen, og (3) afgiftsfritagelse for biomasse, der afbrændes i mindre anlæg. 2. Den 14. august 2008 anmodede Kommissionen om supplerende oplysninger, som den modtog den 22. oktober 2008. 3. Der blev den 27. november 2008 holdt et møde mellem Kommissionens berørte tjenestegrene og de danske myndigheder. 4. Ved brev af 19. december 2008 anmodede Kommissionen om yderligere supplerende oplysninger. De danske myndigheder trak ved brev af 13. februar 2009 den tredje kategori af lempelser tilbage (afgiftsfritagelse for biomasse, der afbrændes i mindre anlæg) under henvisning til artikel 1 og 2 i Kommissionens forordning (EF) 1998/2006 1 om de minimis-støtte, og denne kategori er derfor ikke omfattet af denne beslutning. De 1 Kommissionens forordning (EF) nr. 1998/2006 af 15. december 2006 om anvendelse af traktatens artikel 87 og 88 på de minimis-støtte, EUT L 379 af 28.12.2006, s. 5. Udenrigsminister Per Stig MØLLER Asiatisk Plads 2 DK - 1448 København K Commission européenne, B-1049 Bruxelles Europese Commissie, B-1049 Brussel Belgium Telephone: 00-32 (0) 2 299.11.11.
danske myndigheder besvarede Kommissionens spørgsmål vedrørende de øvrige støttekategorier ved brev af 27. marts 2009. 5. Da Kommissionen ikke havde modtaget alle de ønskede oplysninger, anmodede den for tredje gang de danske myndigheder om oplysninger den 28. maj 2009. De danske myndigheder besvarede anmodningen ved brev af 2. september 2009. 2. BESKRIVELSE 2.1 Den nye afgift på NO X -udledning 6. Fra 1. januar 2010 indfører Danmark en ny afgift på udledning af kvælstofoxider (herefter kaldet NO X ). 7. Formålet med afgiften er at nedbringe NO X -udledningen fra den energi, der anvendes i stationære anlæg. Afgiften skal bidrage til, at Danmark kan overholde sit emissionsloft på 127 000 ton NO X i henhold til direktiv 2001/81/EF 2 og Geneve-konventionen om grænseoverskridende luftforurening over store afstande. For at kunne overholde dette loft skal Danmark nedbringe sin NO X -udledning med 40 000 ton i forhold til situationen i 2007. De danske myndigheder har fremlagt oplysninger, der viser, at miljø- og energieffekten af den samlede afgiftspakke (inklusive ændringer i den øvrige miljø- og energilovgivning) vil være et fald i NO X -udledningen på ca. 6 000 ton. 8. Store anlæg vil blive forpligtede til at måle deres NO X -udledning fra forbrænding. Afgiftsgrundlaget for disse anlæg vil være de målte NO X -udledninger. Små anlæg kan selv vælge, om de vil måle deres NO X -udledning, men hvis de gør det, vil deres afgiftsgrundlag også være de målte NO X -udledninger. For små anlæg, der ikke måler deres NO X -udledning, opkræves afgiften på grundlag af deres brændselsforbrug baseret på typiske udledninger pr. energienhed fra forskellige brændsler. 9. Afgiftssatsen stiger gradvis på følgende måde: 1. januar - 31. december 2010: 5,0 DKK/kg NO X (i NO 2 -ækvivalenter) 1. januar - 31. december 2011: 5,1 DKK/kg NO X (i NO 2 -ækvivalenter) 1. januar - 31. december 2012: 5,2 DKK/kg NO X (i NO 2 -ækvivalenter) 1. januar - 31. december 2013: 5,3 DKK/kg NO X (i NO 2 -ækvivalenter) 1. januar - 31. december 2014: 5,4 DKK/kg NO X (i NO 2 -ækvivalenter) 1. januar 2015 og frem: 5,5 DKK/kg NO X (i NO 2 -ækvivalenter) 2.2 De anmeldte NO X -afgiftslempelser og -fritagelser 10. Som led i den nævnte afgiftspakke har Danmark indgivet en anmeldelse til Kommissionen vedrørende de to kategorier af lempelser, der er omfattet af denne beslutning, nemlig: (1) afgiftslettelser for virksomheder med særlig store NO X -udledninger, og (2) afgiftsgodtgørelser til virksomheder, der installerer udstyr, som reducerer NO X - udledningen. 2 EFT L 309 af 27.11.2001, s. 22. 2
11. For at sikre, at cementindustrien kan leve med NO X -afgiften uden at miste konkurrenceevne eller markedsandele, og samtidig skabe en miljøeffekt, har de danske myndigheder desuden anmeldt en fuldstændig fritagelse for affaldsafgiften for visse typer affald fra cementproduktion. Den foranstaltning blev anmeldt særskilt og behandles i en særskilt beslutning (statsstøttesag N 328/2008). Den er derfor ikke omfattet af denne beslutning. 12. Det nationale retsgrundlag for de anmeldte NO X -afgiftslempelser er Lov om afgift af kvælstofoxider. 13. Støtten anmeldes for perioden 1. januar 2010-1. januar 2020. Ifølge anmeldelsen kan støtten ikke kumuleres med støtte over andre lokale, regionale eller nationale ordninger eller fællesskabsordninger til dækning af de samme støtteberettigede omkostninger. 14. Danmark har givet tilsagn om at fremlægge årsrapporter, som indeholder love og/eller andre bestemmelser om indførelsen af støtten, en nærmere angivelse af, hvilke virksomhedskategorier der kan opnå afgiftslempelser og -fritagelser, og hvilke økonomiske sektorer der berøres mest af afgiftslempelserne og -fritagelserne. Endelig har Danmark forpligtet sig til at udarbejde detaljerede opgørelser over støtten, at sikre, at disse detaljerede opgørelser opbevares i 10 år fra det tidspunkt, hvor støtten blev ydet, og at fremlægge dem på Kommissionens anmodning. 2.2.1 Bundfradrag for virksomheder med særlig store NO X -udledninger 15. For virksomheder, hvis samlede udledninger af kvælstofoxider (udtrykt i NO 2 - ækvivalenter) til luften ved forbrænding oversteg 0,5 kg NO X /GJ brændselsforbrug i 2006, og som havde et årligt brændselsforbrug på over 5 PJ fra stationære anlæg i 2006, betales der kun afgift af den del af deres udledninger, som overstiger 0,18 kg NO X /GJ i 2010 (den tilsvarende grænse i 2011 er fastsat til 0,15 kg NO X /GJ). 16. De danske myndigheder har givet følgende eksempel herpå: Brændselsforbrug: 6 PJ Udledninger: 0,6 kg NO X /GJ Bundfradrag: 0,18 kg NO X /GJ Afgiftspligtige udledninger: 0,42 kg NO X /GJ NO X -afgift: 0,42 kg NO X /GJ x 5 DKK/kg NO X * 6 mio. GJ = 12,6 mio. DKK 17. De danske myndigheder omtaler afgiftslempelsen som et bundfradrag og har forklaret, at denne konstruktion betyder, at virksomheder med særlig store udledninger fortsat vil have et incitament til at udlede mindre NO X. De fremfører, at bundfradragene ikke overstiger et niveau, hvor de pågældende virksomheder fortsat rammes hårdere af afgiften objektivt set end virksomheder, som har mindre udledninger, men ikke har ret til bundfradraget. 18. Den marginale afgiftssats pr. kg NO X -udledning svarer til standardsatsen. Da virksomheden ikke er i stand til at fjerne hele sin NO X -udledning, vil afgiften påvirke den del af udledningen, som den ikke kan reducere. Bundfradragene giver altså fortsat incitament til at nedbringe NO X -udledningen og underminerer derfor ikke afgiftens overordnede mål. 3
19. De danske myndigheder har forklaret, at den afgift, der betales af virksomheder med ret til bundfradraget, vil svare til ca. 53 % af den normale NO X -afgiftssats. 20. Det anmeldte støttebeløb er på 15 mio. DKK om året eller 150 mio. DKK over den 10- årige periode, som anmeldelsen omfatter. 21. Ifølge de danske myndigheder er fradraget ikke begrænset til en eller flere bestemte sektorer. De danske skattemyndigheder mener dog, at der kun er en enkelt virksomhed, som vil være omfattet deraf, nemlig Aalborg Portland, der opererer inden for cementindustrien 3. 2.2.2 Oplysninger om støttemodtagerens situation 22. Aalborg Portland A/S (herefter kaldet "Aalborg Portland") fremstiller grå og hvid cement. Grå cement anvendes som bindemiddel i beton, der bruges som byggemateriale ved infrastrukturer, broer og bygninger, havne og lufthavne. Hvid cement anvendes hovedsagelig til dekorationsformål og, blandet med beton eller mørtel, som bindemiddel i hvide fugematerialer til badeværelser, til swimmingpools, bygninger og vejbarrierer. Som det fremgår nedenfor, indgår både grå og hvid cement i samhandelen mellem EUmedlemsstaterne og i den internationale handel 4. 23. Aalborg Portland udleder årligt over 8 000 ton NO X 5. De danske myndigheder har oplyst, at cementindustrien har særlig store udledninger pr. energienhed fra stationære anlæg og risikerer at blive særlig hårdt ramt af indførelsen af en NO X -afgift, når det gælder dens omsætning eller energiforbrug. Som illustration heraf har de danske myndigheder fremlagt oplysninger, der viser, at cementindustrien selv med det planlagte bundfradrag vil udlede betydeligt større mængder end den øvrige industri og off-shore aktiviteter i Nordsøen og dermed skal betale en højere afgift end disse 6. 24. Det indgår allerede i Aalborg Portlands miljøpolitik at udledningen og energiforbruget, skal reduceres, og at der skal udvikles og anvendes renere teknologier, hvor det er muligt 7. 25. De danske myndigheder har fremlagt oplysninger, der viser, at Aalborg Portland på trods af det planlagte bundfradrag skal afholde meromkostninger på ca. 17 mio. DKK som følge af NO X -afgiften. Det svarer til 53 % af den afgift, der skulle have været betalt 3 4 5 6 7 Aalborg Portland ejes af den italienske cementkoncern Cementir Holding S.p.A. Aalborg Portland er verdens største producent og eksportør af hvid cement og den eneste producent af hvid og grå cement i Danmark. Med hensyn til grå cement (der har en lavere handelsintensitet) er dette i overensstemmelse med Kommissionens synspunkt i flere fusionsbeslutninger, nemlig at markedet for grå cement i hvert fald er nationalt. I 2004 havde Aalborg Portland et brændselsforbrug på ca. 14 mio. GJ og udledte 8 100 ton NO X (ca. 575 g NO X pr. GJ). I 2006 var virksomhedens brændselsforbrug på ca. 15 PJ, hvilket medførte en udledning på ca. 8 200 ton NO X. Efter det planlagte bundfradrag, vil støttemodtageren stadig have NO X -udledninger på ca. 260 g/gj. Den tilsvarende mængde for andre virksomheder med særlig store NO X -udledninger vil være 185 g/gj for offshore i Nordsøen, 85 g/gj for raffinaderier og 63-135 g/gj for centrale kraftværker. Virksomheden har således etableret et processtyringssystem, der opfylder følgende miljøstandarder: ISO 14001 og EMAS. 4
uden fradraget 8. De danske myndigheder har desuden påpeget, at cementindustrien forventes at bidrage til NO X -reduktionen med 560 ton, dvs. ca. 10 % af den samlede NO X -reduktion, som afgiften forventes at medføre. 26. Ifølge de danske myndigheder skulle Aalborg Portland allerede i 2007 betale miljøafgifter på 50,2 mio. DKK, og indførelsen af NO X -afgiften pålægger yderligere virksomheden en tung finansiel byrde. 27. Aalborg Portland er energiintensiv 9 som omhandlet i artikel 17, stk. 1, i Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet 10 (herefter kaldet "energibeskatningsdirektivet"). 28. Ifølge tal, som de danske myndigheder har fremlagt, ville en NO X -afgift uden fradrag udgøre gennemsnitligt 3 % af produktionsomkostningerne ([ ] * % for grå cement og [ ] % for hvid cement). 29. Ifølge de danske myndigheder er cementindustrien ikke i stand til at vælte NO X -afgiften over på sine kunder, fordi markedsprisen på cement fastsættes på det internationale marked, og konkurrerende importeret cement ikke i samme omfang pålægges tilsvarende afgifter, såsom NO X -afgiften. 30. Udviklingen i den danske cementindustris import, eksport og omsætning i perioden 1999-2008 (i mio. EUR): 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Import 9,91 12,49 11,74 12,68 10,04 10,58 13,48 16,19 14,47 18,80 Eksport [ ] [ ] [ ] [ ] [ ] [ ] [ ] [ ] [ ] [ ] Skøn over omsætning [ ] [ ] [ ] [ ] [ ] [ ] [ ] [ ] [ ] [ ] Handelsintensitet (import + eksport) / (import + omsætning) 35 % 37 % 37 % 40 % 35 % 29 % 39 % 37 % 41 % 42 % Tabel 2: Den danske cementindustris handelsintensitet i perioden 1999-2008 Kilde: Danmarks Statistik 31. Ifølge disse tal steg den danske cementindustris gennemsnitlige handelsintensitet fra 35 % i 1998 til 42 % i 2008. 32. Med henblik på en analyse af handelen pr. produkt har de danske myndigheder fremført, at Aalborg Portland eksporterer [ ] % af sin produktion af hvid cement og [ ] % af sin produktion af grå cement. Ved anvendelse af samme formel som i tabel 2 ovenfor opdelt på de enkelte produkter opnås følgende handelsintensitet i perioden 1999-2008: 8 9 10 * Uden fradrag skulle cementvirksomheden betale en NO X -afgift på 32 mio. DKK. Efter fradraget, der anslås til ca.15 mio. DKK, skal virksomheden betale en afgift på 17 mio. DKK, dvs. ca. 53 % (17 mio. DKK / 32 mio. DKK) af den fulde afgift. Som anført i energibeskatningsdirektivets artikel 17, stk. 1, dvs. at købet af energiprodukter og elektricitet udgør mindst 3 % af produktionsværdien, eller at den skyldige nationale energiafgift udgør mindst 0,5 % af værditilvæksten. EUT L 283 af 31.10.2003, s. 51. Omfattet af tavshedspligten. 5
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Hvid cement Grå cement Tabel 3: Den danske cementindustris handelsintensitet for hvid og grå cement i perioden 1999-2008 Kilde: Danmarks Statistik 33. Ved at forhøje cementprisen med de stigende NO X -afgifter ville Aalborg Portland derfor miste markedsandele til udenlandske konkurrenter. Aalborg Portland har planer om en mindre prisstigning på ca. [ ] % til næste år samt de følgende år. Stigende priser på energi og råmaterialer vil medføre omkostningsstigninger svarende til [ ] % af Aalborg Portlands omsætning næste år. En NO X -afgift uden bundfradrag ville yderligere skade virksomhedens konkurrenceevne på det danske marked til fordel for udenlandske konkurrenter og ramme dens eksport hårdt. For 2009 ventes Aalborg Portlands faste produktionsomkostninger at stige med mindst [ ] %, og NO X -afgiften med bundfradrag vil tegne sig for 1,78 % af virksomhedens omsætning. 34. I 2004 havde virksomheden en hjemmemarkedsandel på [ ] %, som siden er faldet gradvis hvert år til [ ] % i 2008 11. Med hensyn til markedsandelen i andre lande i samme periode, steg den fra [ ] % til [ ] % i de nordiske lande (Norge, Sverige og Finland), holdt sig konstant på ca. [ ] % i Tyskland og [ ] i USA, mens den faldt fra [ ] % til [ ] % i Det Forenede Kongerige. Ifølge de oplysninger, de danske myndigheder har fremlagt, indstillede Aalborg Portland sin eksport til [ ] fra [ ], fordi priserne på dette marked er lavere end dens variable produktionsomkostninger. 35. Hvad angår Aalborg Portlands gennemsnitlige salgspriser og markedsandele, har de danske myndigheder fremlagt oplysningerne i tabel 4 nedenfor, som viser, at de gennemsnitlige salgspriser ser ud til at være negativt korreleret til virksomhedens hjemmemarkedsandel. Omsætning (mio. DKK) Salgsvolumen (1 000 ton) Gennemsnitspris pr. ton (omsætning /salgsvolumen) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 1486 1605 1466 1453 1391 1375 1453 1807 1960 1793 2552 2621 2658 2685 2619 2917 2891 2889 2838 2558 582 612 551 541 531 471 502 625 690 700 Hjemmemarkedsandel [ ] % [ ] % [ ] % [ ] % [ ] % [ ] % [ ] % [ ] % [ ] % [ ] % Tabel 4: Aalborg Portlands gennemsnitspriser og markedsandele i perioden 1999-2008 36. Den faldende hjemmemarkedsandel har givet andre virksomheder, der sælger cement, mulighed for at ekspandere på det danske marked. Ifølge de danske myndigheders oplysninger findes der en række aktive sælgere på det danske cementmarked, bl.a. Heidelberg Zement (Randers Zement) og Dyckerhoff Zement 12. Disse opererer med prisstigninger på omkring 2-3 %, og Aalborg Portland kan forvente at miste kunder, hvis ikke den kan matche sine konkurrenters prisstigninger. I så fald mener de danske myndigheder, at Aalborg Portland kan forvente en salgsnedgang på omkring [ ] %. 11 12 Oplysningerne vedrører kun fem år, da der i Danmark er en forpligtelse til at opbevare regnskabsmateriale i fem år, og det derfor er vanskeligt at få pålidelige oplysninger for en længere periode. De to virksomheder er tyske. 6
2.2.3 Afgiftsgodtgørelse til virksomheder, der foretager investeringer for at reducere deres NO X -udledning 37. Som nævnt ovenfor vil store anlæg blive forpligtede til at måle deres NO X -udledning fra forbrænding, og afgiftsgrundlaget for disse anlæg vil være de målte NO X -udledninger. Små anlæg kan selv vælge, om de vil måle deres NO X -udledning, men hvis de gør det, vil deres afgiftsgrundlag også være de målte NO X -udledninger. 38. For små anlæg, der ikke måler deres NO X -udledning, opkræves afgiften på grundlag af deres brændselsforbrug baseret på typiske udledninger pr. energienhed fra forskellige brændsler. Det betyder, at investeringer i f.eks. en røgrensningsmetode ganske vist ville medføre mindre udledning med det samme energiforbrug, men at denne reduktion af udledningen ikke ville afspejle sig i den afgift, disse virksomheder skulle betale. 39. Af den grund har de danske myndigheder planer om at indføre en godtgørelse af NO X - afgiften til alle virksomheder, der ikke måler deres udledning, og som begrænser udledningen af NO 2 -ækvivalenter ved investering i røgrensning eller ved andre tekniske tiltag, der nedbringer udledningen af NO 2 -ækvivalenter. Afgiftsgodtgørelsen vil svare til den mængde NO 2 -ækvivalenter, der i afgiftsperioden bortrenses ved hjælp af foranstaltningen. Der vil blive udarbejdet nærmere retningslinjer, som kan sikre, at der er dokumentation for den reduktionseffekt, der er ved anvendelse af konkrete teknologier på alle anlæg og for alle brændsler. 40. Godtgørelsen er ikke rettet mod bestemte sektorer, men vil blive ydet til alle virksomheder, der opfylder objektive kriterier. Ifølge de danske myndigheder er godtgørelsen nødvendig for at sikre ligestilling med de virksomheder, der betaler afgiften på grundlag af de målte udledninger. Det anslås, at over 1 000 virksomheder vil kunne få denne godtgørelse. 41. Efter de danske myndigheders opfattelse er det i afgiftssystemets natur og logik at give afgiftsgodtgørelse for bortrensning af NO X. De fremfører derfor, at godtgørelsen til mindre virksomheder, der installerer udstyr, som reducerer udledningen, ikke skal betragtes som statsstøtte. 42. De danske myndigheder mener, at denne godtgørelse bidrager til miljøbeskyttelsesmål, og mener ikke, at den underminerer afgiftens overordnede mål, nemlig at afgiftsbelaste NO X -udledninger til luften. Hvis bortrensning finder sted inden udledningen, mener de danske myndigheder ikke, at der er nogen miljøbelastning og dermed heller ingen miljømæssig begrundelse for afgiften. 43. De danske myndigheder har også fremført, at godtgørelsen er nødvendig for at sikre ligestilling med de virksomheder, der betaler afgiften på grundlag af de målte udledninger. De mener, at det er i afgiftssystemets natur og logik at give afgiftsgodtgørelse for eliminering af NO X ved f.eks. bortrensning, da disse virksomheder ellers kom til at betale for formodede NO X -udledninger, som i realiteten ikke har fundet sted. 7
3. VURDERING 3.1 Statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1 44. Efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, "er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne". 45. Den planlagte afgiftsfritagelse og -lempelse giver staten et provenutab, dvs. at den finansieres ved hjælp af statsmidler. 46. Der foreligger nyere retspraksis 13 vedrørende fortolkningen af begreberne fordel og selektivitet. I Gibraltar-dommen blev der fastlagt en standardstatsstøtteanalyse i skattesager. Retten fastslog, at en sådan analyse skulle bestå i: (1) identifikation af referenceordningen, (2) the fastlæggelse af undtagelsen fra referenceordningen og (3) muligheden for at erklære undtagelsen berettiget på grundlag af systemets karakter og almindelige opbygning (dvs. spørgsmålet om, hvorvidt fordel og selektivitet er afledt direkte af de grundlæggende eller ledende principper i den pågældende medlemsstats skattesystem). 47. Hvad angår begrebet selektiv fordel, skal Kommissionen således først fastlægge referenceordningen. I den foreliggende sag mener Kommissionen i overensstemmelse med standardanalysen, at referenceordningen er afgiftsordningen for NO X -udledning. 48. Lempelsen af NO X -afgiften for cementindustrien giver cementproducenterne en økonomisk fordel i forhold til andre afgiftspligtige virksomheder, fordi den reducerer de omkostninger, der normalt er indbefattet i den pågældende virksomheds driftsomkostninger. Hvad angår afgiftsgodtgørelsen for virksomheder, der ikke måler deres udledning, og som investerer i reduktion af NO X -udledningen, kan det ikke udelukkes, at den vil give dem en fordel i forhold til andre virksomheder, der ikke måler udledningen, og som ikke foretager sådanne investeringer. 49. Referenceordningens formål er at afgiftsbelaste forurenerne på grundlag af den NO X, de udleder, og dermed reducere NO X -udledningen. Den planlagte afgiftslempelse for cementindustrien vil betyde, at denne industri kommer til at bidrage mindre til nedbringelsen af NO X -udledningen. Kommissionen mener derfor ikke, at den planlagte lempelse for cementindustrien kan anses for at være i overensstemmelse med det nationale afgiftssystems natur og logik. Godtgørelsen for små virksomheder, der betaler afgift på grundlag af deres brændselsforbrug og installerer udstyr, som reducerer deres NO X -udledning, er af rent teknisk art. Det ser ud til at være i overensstemmelse med NO X -afgiftssystemets logik at fritage disse virksomheder for afgifter på NO X, som de reelt ikke udleder til luften. Uden en sådan godtgørelse ville disse virksomheder nemlig ikke have noget incitament til at nedbringe deres udledninger gennem sådanne 13 Dom afsagt af Retten i Første Instans den 10. april 2008 i sag T-233/2004 (NO X -dommen), Sml. 2008 II, s. 591, Domstolens dom af 22. december 2008 i sag C-487/2006 P (British Aggregates Association mod Kommissionen), Sml. 2008 (nummer foreligger ikke), og Rettens dom af 18. december 2008 i de forenede sager T-211/2004 og T-215/2004 (Gibraltar-dommen), Sml. 2008 (nummer foreligger ikke). Både NO X - dommen og Gobraltar-dommen er appelleret. Appellen vedrører dog ikke den nævnte tretrinsanalyse som sådan. 8
investeringer. Kommissionen finder derfor, at godtgørelsen for mindre virksomheder, der foretager investeringer, som reducerer NO X -udledningen er i overensstemmelse med afgiftssystemets natur og logik 14. Den er derfor ikke omfattet af EF-traktatens artikel 87, stk. 1. 50. Den planlagte afgiftslempelse for cementindustrien fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen på de relevante markeder, hvor cement konkurrerer med andre produkter. Foranstaltningen vil også kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, da cement indgår i samhandelen såvel i EU som på verdensplan. 51. Af ovennævnte årsager mener Kommissionen, at den anmeldte lempelse af NO X - afgiften skal betragtes som statsstøtte, der er omfattet af EF-traktatens artikel 87, stk. 1. 52. De danske myndigheder har opfyldt deres forpligtelse efter EF-traktatens artikel 88, stk. 3, ved at anmelde støtteforanstaltningen, inden den gennemføres. 3.2 Statsstøttens forenelighed med EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c) 53. EF-retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse 15 (herefter kaldet "retningslinjerne"), især kapitel 4 vedrørende "Støtte i form af afgiftslempelser eller afgiftsfritagelser", omhandler den type miljøafgiftslempelse, som anmeldelsen i den foreliggende sag vedrører. Kommissionen vil derfor lægge retningslinjernes kapitel 4, og nærmere bestemt punkt 151-159, til grund for sin vurdering af, om foranstaltningen er forenelig med fællesmarkedet. 3.2.1 Miljøfordele 54. I henhold til retningslinjernes punkt 151 vil støtte i form af miljøafgiftslempelser eller - fritagelser blive betragtet som forenelig med fællesmarkedet, forudsat at den i det mindste indirekte bidrager til at forbedre miljøbeskyttelsesniveauet, og at afgiftslempelserne og -fritagelserne ikke underminerer det overordnede mål. 55. Hvad angår lempelsen af NO X -afgiften for cementindustrien medfører det en indirekte miljøfordel, at det generelle afgiftsniveau kan være højere, end det ville være uden lempelsen. Af hensyn til risikoen for at underminere afgiftens overordnede mål har Danmark forsøgt at holde lempelsen på et minimum ved at begrænse antallet af støttemodtagere og kræve, at støttemodtageren stadig betaler 53 % af den fulde afgift 16. 14 15 16 Dette er i overensstemmelse med f.eks. punkt 23 i Kommissionens meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne, hvor det er anført, at "foranstaltninger, hvis økonomiske begrundelse gør dem nødvendige eller funktionelle i forhold til skattesystemets effektivitet", ikke nødvendigvis må betragtes som statsstøtte. EUT C 82 af 1.4.2008, s. 1. Selv om afgiftssatsen pr. afgiftspligtig udledt enhed fortsat er den samme som standardsatsen (5 DKK pr. kg NO X ), vil de afgiftspligtige udledninger, når bundfradraget anvendes, kun være dem, der overstiger en minimumeffektivitetsgrænse (udtrykt i NO X -udledninger pr. mængde anvendt energi). Så hvis den virksomhed, der opnår et bundfradrag, installerer rensningsudstyr, som reducerer udledningen pr. joule, så den kommer til at ligge under grænsen for bundfradraget, vil dens afgiftspligtige udledninger blive lig nul uanset mængden. Den faktiske marginalsats med hensyn til kg NO X -udledninger bliver dermed også lig nul og ikke længere standardsatsen på 5 DKK pr. kg NO X. Dette vil give den et stærkt incitament til at nedbringe udledningen pr. joule og dermed reducere NO X -udledningen, så længe den holder sit energiforbrug på et konstant niveau. Imidlertid har den nu ikke noget incitament til at begrænse energiforbruget/no X -udledningen, fordi den, så længe den holder sin NO X -udledning pr. energiforbrug under grænsen, ikke længere skal betale nogen NO X -afgift. Selv om det ikke er muligt på forhånd at afgøre, 9
Selv om en begrænsning af antallet af støttemodtagere naturligvis øger risikoen for konkurrencefordrejninger, indebærer den samtidig en begrænsning af den negative miljøeffekt, som er en direkte konsekvens af en miljøafgiftslempelse. 3.2.2 Afgiftslempelser, der overstiger Fællesskabets harmoniserede minimumsafgiftssatser, og andre afgiftslempelser 56. Statsstøttereglerne for miljøafgiftslempelser og -fritagelser bygger på det princip, at man accepterer situationer, hvor Fællesskabets afgiftssatser overholdes, men at man indtager en strengere holdning i situationer, hvor støttemodtagerne ikke får de lige vilkår, som minimumsafgiftssatserne skal sikre, eller hvor den pågældende afgift ikke er blevet harmoniseret på fællesskabsplan. 57. Afgiftsbelastningen af NO X -udledninger er ikke harmoniseret på fællesskabsplan, og Kommissionen har derfor foretaget en indgående analyse af den planlagte foranstaltnings nødvendighed og proportionalitet. 3.2.3 Støttens nødvendighed 58. Efter retningslinjernes punkt 158 er støtten nødvendig, hvis følgende tre betingelser alle er opfyldt. (1) Objektive og klare kriterier 59. For det første skal valget af støttemodtagere baseres på objektive og klare kriterier, og støtten skal i princippet ydes på samme måde for alle konkurrenter i samme sektor, hvis de er i samme faktuelle situation, jf. retningslinjernes punkt 158(a). 60. Det er kun virksomheder med særlig store udledninger, der vil kunne opnå en lempelse af NO X -afgiften. Selv om den definition, Danmark anvender for at identificere sådanne virksomheder, er formuleret på en sådan måde, at det kun er en enkelt virksomhed, der vil kunne opnå lempelsen, er den baseret på objektive kriterier, nemlig NO X - udledningens størrelse. Den omstændighed, at støttemodtageren også efter bundfradraget vil have større udledninger end den øvrige industri, er et fingerpeg om, at cementindustrien er ekstrem i så henseende. Kriterierne vil blive fastsat ved lov. Lempelsen af NO X -afgiften for cementindustrien er derfor både objektiv og gennemsigtig. (2) Betydelig stigning i produktionsomkostningerne 61. For det andet skal afgiften uden lempelser føre til en betydelig stigning i produktionsomkostningerne, jf. retningslinjernes punkt 158(b). 62. I forbindelse med energiafgifter formodes virksomheder, der er omfattet af definitionen af energiintensitet, at opfylde kriterierne, uden at der skal foretages en yderligere undersøgelse af meromkostningernes absolutte andel i produktionsomkostningerne. Aalborg Portland opfylder kriterierne for energiintensitet. NO X -udledningerne er til en hvilket incitament der vil være det dominerende, noterer vi os de danske myndigheders bemærkninger om, at de skønner, at den eneste virksomhed, der kan opnå fradraget, fortsat ville have NO X -udledninger pr. energiforbrug over grænsen (se fodnote 7). Under disse omstændigheder vil den afgiftssats, der betales af den sidste udledte NO X -enhed fortsat være standardsatsen på 5 DKK pr. kg NO X, hvis en virksomhed ikke kan reducere sine NO X -udledninger pr. energiforbrug til et niveau, der ligger under minimumeffektivitetsgrænsen, og incitamentet til at nedbringe NO X -udledningen fjernes derfor ikke. 10
vis grad knyttet til brændselsforbruget. De danske myndigheder fremfører, at cementindustrien har særlig store udledninger pr. energienhed fra stationære anlæg. Energiintensiteten i det foreliggende tilfælde kombineret med det anvendte brændsels NO X -intensitet er også et fingerpeg om cementindustriens NO X -intensitet. Dette ville yderligere indikere, at meromkostningerne uden tvivl ville medføre en stor stigning i produktionsomkostningerne. NO X -afgiften er dog baseret på målte udledninger, som ikke nødvendigvis svarer til energiforbruget (på grund af f. eks. rensning 17 ). Dette kunne få indvirkning på, hvor meget produktionsomkostningerne ville stige. I den foreliggende sag er energiintensitet således udtryk for en sandsynlig stigning i produktionsomkostningerne, men ikke et fuldt korreleret mål. I den foreliggende sag har de danske myndigheder dog vist, at NO X -afgiften vil svare til ca. 3 % af produktionsomkostningerne ([ ] % for hvid cement og [ ] % for grå cement). I forbindelse med energiafgiftsbelastningen formodes en virksomhed at opfylde betingelsen vedrørende en betydelig stigning i produktionsomkostningerne, hvis den er energiintensiv, dvs. hvis dens energi- og el-omkostninger udgør over 3 % af dens produktionsomkostninger. Den faktiske omkostningsstigning som følge af afgiften ville blive en brøkdel af de 3 %. I den foreliggende sag ville afgiften alene udgøre mellem [ ] % og [ ] % af produktionsomkostningerne for hvid og grå cement. På grund af bl.a. de højere produktionsomkostninger for hvid cement, udgør NO X -afgiften en mindre del for dette produkt end for grå cement, men da der er en meget høj handelsintensitet for hvid cement, kunne det være vanskeligt at vælte selv en mindre stigning over på kunderne uden at miste konkurrenceevne. I betragtning af alle disse faktorer mener Kommissionen, at NO X -afgiften må anses for at være betydelig. (3) Umuligt at vælte den betydelige stigning i produktionsomkostningerne over på forbrugerne 63. For det tredje må ovennævnte betydelige stigning i produktionsomkostningerne ikke kunne væltes over på forbrugerne, uden at det fører til betydelig salgsnedgang, jf. retningslinjernes punkt 158(c). I denne forbindelse kan medlemsstaterne fremlægge skøn over bl.a. den berørte sektors priselasticitet på det relevante geografiske marked samt skøn over mistet salg og/eller lavere fortjenester for virksomhederne i den berørte sektor eller kategori. 64. De danske myndigheder har fremlagt oplysninger, der viser, at støttemodtageren har en handelsintensitet på ca. 40 % (se tabel 2). Ifølge disse oplysninger vil handelsintensiteten for grå cement være på [ ] %, mens den for hvid cement vil være på [ ] %. Til sammenligning skal der som led i vurderingen af risikoen for kulstoflækage for visse energiintensive industrier efter Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/29/EF af 23. april 2009 om ændring af direktiv 2003/87/EF med henblik på at forbedre og udvide ordningen for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet 18 foretages tilsvarende beregninger af omkostningsstigningen som følge af CO 2 -omkostningerne. Efter dette direktivs artikel 10(a), stk. 15, udgør en stigning i produktionsomkostningerne på mindst 5 %, beregnet som en andel af bruttoværditilvæksten, sammen med en handelsintensitet på mindst 10 % en risiko for industriens konkurrenceevne i forhold til konkurrenter, der er underlagt mindre CO 2 - restriktioner. Det er konkluderet ovenfor, at NO X -afgiften i den foreliggende sag uden tvivl vil medføre en betydelig stigning i støttemodtagerens produktionsomkostninger, og 17 18 Selv om sådanne investeringer ville medføre en lavere NO X -afgift, kunne de i sig selv være temmelig dyre for virksomheden. EUT L 140 af 5.6.2009, s. 63. 11
i overensstemmelse med retningslinjerne måles den derfor i forhold til produktionsomkostningerne 19. Handelsintensiteten ligger langt over 10 % for cementproduktionen i gennemsnit, og for hvid og grå cement betragtet særskilt. Kommissionen mener derfor, at cementindustrien, hvis der skulle ske en betydelig omkostningsstigning, har en tilstrækkelig høj handelsintensitet til, at der er risiko for industriens konkurrenceevne i forhold til konkurrenter i lande såvel i som uden for EU, der ikke skal betale en lignende afgift på NO X -udledning. 65. Dette støttes af de danske myndigheders udtalelse om, at den høje handelsintensitet og det forhold, at markedsandelene på udenlandske markeder er lave ([ ] %), gør det umuligt at vælte en så betydelig stigning i produktionsomkostningerne, som den fulde NO X -afgift ville medføre, over på kunderne uden at miste salgsvolumen. I denne forbindelse skønner de danske myndigheder, at Aalborg Portlands omsætning vil falde med [ ] %, hvis virksomheden skal betale den fulde NO X -afgift. 66. Endvidere bemærker Kommissionen, at oplysningerne i tabel 4 viser, at der er negativ korrelation mellem hjemmemarkedsandelen og gennemsnitsprisen som illustreret i nedenstående figur. En sådan korrelation kan være tegn på, at en prisstigning medfører, at virksomheden mister markedsandele. Andre faktorer end prisstigningen kan dog naturligvis også have forårsaget nedgangen i hjemmemarkedsandelene. Denne konklusion tager navnlig ikke højde for Aalborg Portlands konkurrenters prisadfærd. For så vidt som konkurrenter var udsat for de samme omkostningsudsving som Aalborg Portland og havde matchet Aalborg Portlands prisændringer, er følgerne af en ensidig prisændring fra Aalborg Portlands side undervurderet i denne figur. market shares Vs price (Aalborg Portland DK) market share 1999-2008 0 100 200 300 400 500 600 700 800 price (DKK) Figur 1: Aalborg Portlands indenlandske markedsandele versus gennemsnitsprisen 19 Denne vurdering beror på andre indikatorer end vurderingen af kulstoflækage, men er lige så streng. 12
67. Som det fremgår af tabel 4 er det forhold, at den indenlandske markedsandel svinger en del, også tegn på, at der er konkurrence på markedet, hvilket naturligvis begrænser muligheden for at vælte omkostningerne over på forbrugerne. 68. Endelig ser det ikke ud til, at Aalborg Portland ville være i stand til at vælte betydelige omkostningsstigninger over på kunderne 20. For som påpeget ovenfor forventes stigningerne i omkostningerne ved råmaterialer og energi at udgøre [ ] % af virksomhedens omsætning i 2009. Desuden menes Aalborg Portlands faste produktionsomkostninger at stige med mindst [ ] % i 2009. NO X -afgiften vil tegne sig for ca. 1,78 % af omsætningen, selv med det planlagte fradrag. På trods af disse omkostningsstigninger, og som anført i punkt 35, har de danske myndigheder også forklaret, at Aalborg Portland ikke vil kunne forhøje sine hjemmemarkedspriser med mere end de 2-3 % om året, som konkurrenterne også vil forhøje priserne med, og de har derved ladet forstå, at virksomheden ikke ville kunne vælte samtlige omkostningsstigninger over på kunderne, selv uden NO X -afgiften. Da NO X -afgiften vil udgøre ca. 1,78 % af omsætningen, selv med det planlagte bundfradrag, betyder dette, at Aalborg Portland ikke vil kunne vælte den samlede omkostningsstigning som følge af NO X -afgiften over på kunderne. 69. Det ser derfor ud til, at betingelsen med hensyn til muligheden for at vælte de øgede omkostninger, som NO X -afgiften medfører, over på kunderne, er opfyldt, idet dette ikke kan lade sig gøre. 70. På denne baggrund konkluderer Kommissionen, at de danske myndigheder har bevist, at lempelsen af NO X -afgiften er nødvendig. 3.2.4 Støttens proportionalitet 71. Med hensyn til proportionalitet skal de enkelte støttemodtagere ifølge retningslinjernes punkt 159 opfylde en af følgende betingelser: a) de skal betale en andel af den nationale afgift, der stort set svarer til hver enkelt støttemodtagers miljøresultater sammenlignet med resultaterne for den bedste teknik inden for EØS-området. Støttemodtagerne kan højst opnå en lempelse, der svarer til stigningen i produktionsomkostningerne som følge af afgiften, med anvendelse af den bedste teknik, og som ikke kan væltes over på forbrugerne b) de skal betale mindst 20 % af den nationale afgift, medmindre en lavere sats kan begrundes c) de kan indgå aftale med medlemsstaterne, hvorved de forpligter sig til at nå miljøbeskyttelsesmål, der har samme virkning, som hvis punkt 1 eller 2 eller minimumsafgiften i Fællesskabet blev anvendt. 72. I forbindelse med den planlagte lempelse af NO X -afgiften skal støttemodtageren stadig betale 53 % af den fulde afgift efter afgiftslempelsen. Anden betingelse er derfor opfyldt. 73. Kommissionen finder derfor, at den planlagte lempelse af NO X -afgiften er proportionel. 20 Med hensyn til situationen uden for Danmark ville den omstændighed, at virksomheden altid har små markedsandele på sine eksportmarkeder, gøre det vanskeligt for den at vælte sine omkostningsstigninger over på kunderne på disse markeder. 13
Konklusion 74. På denne baggrund finder Kommissionen, at de danske myndigheder har påvist, at den planlagte afgiftslempelse for cementindustrien er nødvendigt og proportionel. Da den er i overensstemmelse med retningslinjerne, kan den godkendes i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). 75. Hvad angår den planlagte godtgørelse til virksomheder, der foretager investeringer for at nedbringe deres udledninger, er Kommissionen af den opfattelse, at det er i NO X - afgiftssystemets logik og natur, at der ikke skal betales afgift af udledninger, som reelt ikke har fundet sted. Den skal derfor ikke betragtes som statsstøtte i henhold til EFtraktatens artikel 87, stk. 1. 4. BESLUTNING 76. Kommissionen har derfor besluttet at anse afgiftslempelsen for virksomheder med særlig store NO X -udledninger for at være forenelig med EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Kommissionen mener heller ikke, at afgiftsgodtgørelsen for mindre virksomheder, der ikke måler deres udledninger, og som installerer udstyr, der reducerer NO X -udledningen, skal betragtes som statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1. 77. Hvis dette brev indeholder fortrolige oplysninger, som ikke må offentliggøres, bedes De senest femten arbejdsdage fra modtagelsen sende Kommissionen en begrundet anmodning om fortrolig behandling. Modtager Kommissionen ikke en sådan anmodning inden for den fastsatte frist, vil den gå ud fra, at De er indforstået med, at hele brevet offentliggøres på det autentiske sprog på følgende websted: http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/state_aids_texts_da.htm Anmodningen, hvori de pågældende oplysninger præciseres, sendes anbefalet eller med telefax til: Europa-Kommissionen Generaldirektoratet for Konkurrence Registreringskontoret for statsstøtte B-1049 Bruxelles Fax nr.: + 32-2-296 12 42 Med venlig hilsen På Kommissionens vegne Neelie KROES Medlem af Kommissionen 14