6. december 2010 Klima- og energiministeriet Att.: Sendt via e-mail til: stkni@kemin.dk EU-kommissionens forslag til de kommende EU-regler for tildeling af kvoter i EU s kvotehandelssystem blev sendt i høring den 2. december 2010 gennem Klima- og Energipolitisk specialudvalg. Der er tale om et teknisk, vanskeligt og omfattende forslag, som desuden har stor betydning for de virksomheder, der berøres af det. I den forbindelse skal vi påpege, at høringsfristen den 6. december 2010 er uhørt kort med betydelig risiko for, at det endelige regelsæt får utilsigtede indvirkning på de omfattede virksomheder og for samfundsøkonomien som hele. Nedenfor følger DI s bemærkninger. Der tages dog forbehold for mangler som følge af den ultrakorte høringsfrist. EU s kvotehandelssystem er en bærende del af EU s klimapolitik og som sådan et centralt rammevilkår for energisektoren og fremstillingsindustrien. Erhvervslivet er tilhænger af et EU-baseret kvotesystem, som sikrer ens vilkår og gennemsigtighed på tværs af EU-lande. Det er meget positivt, at man i december 2008 vedtog et kvotesystem, som anerkender behovet for brug af gratis kvoter, herunder som en særlig foranstaltning for konkurrenceudsatte virksomheder. I den sammenhæng er det afgørende, at de erhvervs- og samfundsøkonomiske konsekvenser belyses fyldestgørende. Det er efter vores opfattelse ikke tilfældet i det foreliggende materiale, der er sendt i høring. Det er afgørende, at kvotesystemet indrettes, så erhvervslivets omstilling fremmes, uden at der tabes konkurrenceevne til lande uden for EU. I det lys er den del af grundnotatet, som omhandler de økonomiske konsekvenser, bemærkelsesværdig. Der redegøres for, at en større auktioneringsgrad og færre gratiskvoter øger statens provenu. Det er imidlertid ikke et formål med reglerne, som beskrevet i forslaget
fra Kommissionen, at forøge medlemslandenes provenu. Det er i den forbindelse vigtigt at påpege, at gratis kvoter bidrager til, at virksomhederne har mere kapital til rådighed og dermed har bedre mulighed for at investere i løsninger, der øger CO 2-effektiviteten og i udviklingen af deres virksomheder til gavn for beskæftigelsen og samfundsøkonomien. Vi støtter sammen med den europæiske industri også brugen af fremadrettede benchmarks i stedet for udelukkende historisk kvotetildeling. Det er vigtigt, at kv o- tehandelssystemet sikrer reelle incitamenter til at fremme den grønne omstilling, som samfundet skal gennem de næste mange år. I den sammenhæng er det vigtigt, at den grønne omstilling betragtes som en bred dagsorden, hvor fremstilling af produkter som cement, papir, teglsten mv. udgør et væsentligt element. Derfor skal kvotesystemet også måles på, om det understøtter virksomhedernes bestræbelser på, og økonomi til, at investere i Danmark og i EU i stadig mere effektive og klimavenlige løsninger. Benchmark-niveauer: Det er helt afgørende, at de fremsatte benchmarks er mulige og realistiske at opnå for virksomhederne. Ifølge direktivet skal produktbenchmark baseres på udledningen pr. produkt inden for den bedste 10- procents-fraktil for det respektive produkt. Alene den definition vil betyde, at størstedelen af virksomhederne vil opleve større omkostninger til kvotesystemet de kommende år. Flere benchmarks er sat meget lavt og i flere tilfælde lavere end den bedst tilgængelige teknologi (BAT). I sidstnævnte tilfælde vil der ikke være nogen virksomheder, som kan leve op til benchmarket, hvilket ikke er i overensstemmelse med direktivets bestemmelser. De åbenlyst for lave benchmark bør derfor ændres, og regeringen bør fremføre, at disse er sat for lavt. Ligeværdige produktbenchmark: I grundnotatet lægges der vægt på, at kvotetildelingen foregår ligeværdigt for alle produkter, og at væsensforskellige produkter ikke tildeles samme benchmark. Vi støtter dette synspunkt og opfordrer regeringen til at fremføre dette synspunkt i de kommende drøftelser i EU. Benchmarks på varmefremstilling: Benchmarks for varmefremstilling bør tilgodese de initiativer, der er gennemført for at minimere energiforbruget pr. produktenhed, f.eks. en faktor for fremviste energibesparelser. Ligeledes bør man tilslutte sig ønsket om, at tildelingen af kvoter baseres på det konkret anvendte brændsel eller et miks af brændsler og ikke kun på gas. Eksempelvis er der virksomheder, der ikke er lokaliseret i områder med naturgas og derfor må anvende andre brændsler med højere CO 2-udslip sammenlignet med konkurrenter i andre EU-lande. Vi er fra en række virksomheder blevet gjort opmærksom på denne problemstilling, og regeringen bør derfor arbejde for at finde en hurtig afklaring på problemstillingen. Direkte konsekvenser af restriktive benchmarks: Hovedparten af de virksomheder, som DI er i kontakt med, er meget usikre på deres fremtidige situation. Opfattelsen er, at regeringen er for optimistisk m.h.t. konksekvenserne 2
af de anvendte benchmark. Det skyldes, at der generelt tegner sig et billede af, at kvotetildelingen forventeligt bliver på 50-70 pct. af virksomhedernes kvotebehov ved fuld udnyttelse af virksomhedernes produktionskapacitet. Der vil være variation fra virksomhed til virksomhed, men groft skønnet ud fra kvot e- tildelingen til fremstillingsindustrien på 6 mio. tons årligt, vil der være en direkte ekstraomkostning for danske kvoteomfattede fremstillingsvirksomheder på 200-334 mio. kr. årligt i 2013 ved en kvotepris på 112 kr. (15 euro) og 402-670 mio. kr. årligt i 2013 med en kvotepris på 225 kr. (30 euro). Dette er et konservativt skøn, da det ikke er indregnet, at en del virksomheder ikke er på listen over konkurrenceudsatte virksomheder, som får gratis kvoter. Det er korrekt, at enkelte virksomheder vil kunne få flere kvoter end i 2010, og endnu flere virksomheder vil få flere kvoter end i 2009, hvor den økonomiske krise var på sit højeste. Dette er imidlertid ikke et retvisende billede, da 2009 og 2010 er år præget af den økonomiske krise og dermed et år med et unormalt lavt aktivitetsniveau i virksomhederne. Der er derfor behov for mere retvisende konsekvensanalyser, hvor der tages højde for effekten af den økonomiske krise, og hvor konsekvenserne af de valgte benchmarks afdækkes helt ned på sektorniveau. Valg af basisår. I grundnotatet fremføres, at regeringen ønsker anvendelse af alle år fra 2005 til 2010 som basisår for også at medtage de mest aktuelle data. Set fra DI s side er det afgørende, at der skabes vækst i det danske samfund. På den baggrund er det uforståeligt, at regeringen ved tildeling af kvoter vil medtage 2009 og 2010, som ikke kan anses for at falde inden for det, der kan betegnes som normalen. Kommissionens forslag om, at benchmark enten fastsættes som medianen for årene 2005 til 2008 eller alternativt et gennemsnit af 2009-2010, hvor det højeste tal af disse to alternativer vælges som benchmark er derfor mere logisk i en vækstmæssig sammenhæng. Baggrunden for Kommissionens forslag er netop, at man ønsker at se bort fra den unormalt lave produktion under den økonomiske krise. Vi opfordrer derfor på det kraftigste, at regeringen støtter EU-kommissionens draft decision, hvor virksomhederne enten kan vælge at anvende medianen for 2005 til 2008 eller alternativt gennemsnittet af 2009 og 2010. Indirekte konsekvenser af kvotesystemet: Udover de direkte omkostninger som følge af lav kvotetildeling, vil der være afledte omkostninger, idet elprisen øges ved stigende kvotepriser. Eksempelvis for de virksomheder, som producerer el til eget forbrug, anser vi det for bedre, at tillempe Article 16/15 Exchangeability of fuel and electricity. Virksomheder bør ikke rammes af øgede el-omkostninger uafhængigt af, om de køber eller producerer eget forbrug af el. Direktivet giver mulighed for kompensation for disse indirekte omkostninger, men EUkommissionen har endnu ikke taget stilling til denne del af direktivet, der behandles som statsstøtte. Vi er bekendt med, at Tyskland har sendt et forslag om kompensation til Kommissionen, men sagen er parkeret, indtil Kommissionen har taget principiel stilling til sagen. Det vil være uheldigt, såfremt der udvikler sig forskellig praksis på dette område i de enkelte EU-lande, da det vil forvride konkurrencen internt i EU. Regeringen bør derfor arbejde for en afklaring, og når dette er sikret, udestår der en opgave i at få designet disse indirekte kom- 3
pensationsordninger, således at der ikke sker uhensigtsmæssige forvridninger mellem sammenlignelige virksomheder i EU. Fremtidige investeringsvilkår: Den lave kvotetildeling vil i sig selv påvirke virksomhedernes mulighed for at investere i nye løsninger. Dertil kommer de foreslåede vilkår for kvotetildeling i forbindelse med ændringer i installati o- nernes produktionskapacitet, dvs. virksomhedernes fremtidige investeringsvilkår. I forbindelse med ændringer i produktionskapacitet er grænserne for kvotetildeling sat alt for højt, idet der skal være tale om en ændring i produktionskapaciteten på mindst 15 pct. og føre til en ændring i kvotetildeling på mindst 500 kvoter årligt. Kommissionen har tidligere fremsat et forslag om en pulje til særligt innovative virksomheder. Dette er ikke med i det, der stemmes om den 15. december 2010. Forslaget lyder interessant, og det vil, afhængigt af den nærmere udformning, kunne styrke de fremtidige vækstmuligheder i EU og i Danmark. Det er dog afgørende, at puljen bliver tilstrækkeligt stor, så industrier, der udvider produktionen ved at producere produkter, der bidrager til at reducere CO 2- udledningen, ikke straffes for at producere disse løsninger. Samlet bør regeringen arbejde for, at direktivets bestemmelser om kapacitetsudvidelser forbedres. Grænsen for at kunne søge om adgang til Nye installationer -puljen bør sættes til 10 pct. kapacitetsudvidelse eller en absolut grænse i ton, som er i overensstemmelse hermed. Regeringen bør endvidere sondere muligheden for at udvikle et instrument for særlig innovative investeringer og initiativer. Her vil eksempelvis initiativer i fremstillingsvirksomheder, der bidrager til at fremme udnyttelse af overskudsvarme til energiforsyningsformål, være interessante. Tilfælde uden mulighed for tilpasning: Der vil være situationer, hvor virksomheder vil opleve det som en umulighed at tilpasse sig til kvotetildeli n- gen. Det gælder eksempelvis virksomheder, der har produktionsprocesser, som inkluderer råvarer, der ikke vil kunne reduceres, som er teknologiuafhængige, og som ikke har en relation til selve energiforbruget. I den situation vil kvotesystemet meget hurtigt resultere i en urentabel produktion og overvejelser om lukning og/eller udflytning. Flere af vores medlemmer er bekymrede for denne situation. Lignende situationer kan opstå i forhold til det såkaldte brændsel s- benchmark, idet det er fastsat ud fra et brændselsmiks, som ikke altid er tilgængeligt. Det vil sige, at virksomhederne ikke har mulighed for at substituere over til mindre CO 2-udledende kilder. For mange sektorer spiller valg af brændsel og anvendelsen af naturgas en afgørende rolle for benchmark. Som minimum bør der tages hensyn til de virksomheder, som ikke har tilgang til naturgas. Eksempelvis dækker naturgasnettet ikke hele Danmark. Regeringen bør identificere sådanne specialtilfælde i Danmark og overveje, hvordan berørte virksomheder kan hjælpes til at omstille til en mere klimavenlig produktion. Regeringen bør rejse denne problematik i EU. 4
Minimumsgrænse på 25.000 ton: I direktivet er der en mulighed for at fritage visse sektorer eller virksomheder, såfremt de har en årlige udledning under 25.000 ton. Det vil gælde for en del danske virksomheder. Det er op til de enkelte lande at tage disse beslutninger, og der er derfor stor sandsynlighed for forvridninger mellem landene. Det er pt. ret uklart, hvad EU-landene og Danmark vil gøre på dette punkt. Det bør sikres, at der hurtigt findes en afklaring på denne problematik, og regeringen bør arbejde for så ens håndtering af denne sag i EU som muligt. Arbejdet med et nyt fælles Energibeskatningsdirektiv vil også være et bidrag til mere harmonisering og gennemsigtighed. Administration og gennemsigtighed. De nye regler vil medføre et stort dokumentationsarbejde og løbende overvågning i virksomhederne. Nogle installationer vil blive delt ind i indtil flere del-installationer, såfremt man har forskellige produkter eller hører under forskellige kvotetildelingsmetoder. Det vil øge de administrative byrder betragteligt. Den store kompleksitet vil også øge risikoen for forskellige fortolkninger i medlemslandene af procesudledninger mv., ligesom der vil være stor forskel på data-kvaliteten. Regeringen bør iværksætte et arbejde med at udvikle administrative værktøjer og uddannelser, som kan gøre det lettere for virksomhederne at få implementeret de nye regler. Regeringen bør også presse på i EU for gennemsigtighed og så meget ensretning som muligt af fortolkningsmulighederne. Den økonomiske krise har resulteret i, at EU er kommet tættere på sit 20 pct. reduktionsmål i 2020. EU mangler således blot godt 3 pct. i at leve op til reduktionsmålet. Dette skyldes i stor grad den økonomiske krise og er baseret på en antagelse om, at EU ikke indhenter det tabte. Sker dette, hvilket må formodes, bliver afstanden til reduktionsmålet betydeligt større. Til illustration kan det nævnes, at hvis 2009 udskiftes med et gennemsnit af produktionen i 2001 til 2008 øges afstand til 9,4 pct. En anden effekt i den måde, kvotesystemet er indrettet på i dag, er, at der i nogle sektorer er opstået en opsparing af kvoter, som man kan overføre til den næste fase af EU s kvotehandelssystem. I og med at benchmark indfases fuldt ud fra 1. januar 2013, og ikke gradvist, som foreslået af flere europæiske erhvervsorganisationer, vil virksomhederne blive hurtigt og hårdt belastet på deres overskud af kvoter. De virksomheder, der grundet krisen har en kvoteopsparing, har en mulighed for at kompensere for dette i begyndelsen af 2013-2020 perioden. DI har bakket regeringen op i forhold til regeringens bestræbelser på at arbejde for, at EU øger reduktionsmålsætningen til 30 pct. med henblik på at fremme den grønne omstilling og sikre den fremtidige forsyningssikkerhed. Ligesom regeringen har påpeget, er det dog helt afgørende, at det sker under den forudsætning, at danske arbejdspladser og virksomheder, som vil få øgede omkostninger ved større CO 2- mål, skal beskyttes konkurrencemæssigt. 5
Det forslag til kvotetildelingsregler, som EU nu står over for at vedtage, vil være den første test på regeringens mål om at sikre beskyttelse af dansk erhvervsliv. Allerede ved 20 pct. reduktionskravet vil disse virksomheder blive hårdt presset økonomisk med konsekvenser for danske arbejdspladser. Det er vores opfattelse, at tonen i regeringens holdning, som det er afspejlet i grundnotatet, ikke er i overensstemmelse med regeringens egne forudsætninger for en mere ambitiøs EUklimapolitik. Dvs. en forudsætning om, at der i de tiltag og reguleringer, der måtte blive taget i brug, tages hensyn til konkurrencevilkår og arbejdsplader i Danmark og i EU. En ny analyse, som DI er på vej med, viser, at carbon leakage er et reelt problem. Analysen viser endvidere, at problemet er størst i små åbne økonomier som den danske. Vi stiller os naturligvis til rådighed for yderligere konkrete erhvervsspecifikke vurderinger. DI skal derfor afslutningsvis opfordre regeringen til at få udarbejdet erhvervsøkonomiske konsekvensberegninger og -vurderinger. Den næste fase af EU s kvotesystem vil være et første skridt mod en grøn omstilling, som vi støtter, men det skal være en omstilling, som indbefatter konkurrencedygtige rammevilkår for europæisk og dansk fremstillingsindustri. Med venlig hilsen Anders Stouge Branchedirektør 6