Baggrundsnotat om EU s kvotehandelssystems betydning for dansk energipolitik

Transkript

1 2. marts 2017 Baggrundsnotat om EU s kvotehandelssystems betydning for dansk energipolitik EU s kvotehandelssystem er et markedsbaseret instrument, der regulerer udledningen af drivhusgasser i EU fra særligt el- og varmeproduktion og store industrianlæg. Notatet belyser kvotehandelssystemets betydning for Danmarks energipolitik og potentiale til at understøtte en omkostningseffektiv indfrielse af regeringens VEmål for Notatet ser i den forbindelse på betydningen af at styrke kvotehandelssystemet ved at rette op på systemiske fejl, hvilket kan mindske behovet for direkte støtte; og det følgende stigende behov for direkte støtte, hvis kvoteprisen forbliver på sit nuværende lave niveau ind i perioden efter Virksomheder skal aflevere CO 2 -kvoter svarende til deres udledning. De kan købe kvoter eller få en mængde tildelt gratis, hvis de konkurrerer med virksomheder uden for EU, der ikke er underlagt tilsvarende regulering. Virksomheder kan frit handle med kvoter, hvilket gør, at kvotehandelssystemet sætter en pris på CO2- udledning. Systemet giver derved i princippet incitament til en omkostningseffektiv reduktionsindsats på tværs af EU, hvor det bedst kan betale sig. Et instrument til at indfri klimamål og drive en omkostningseffektiv grøn omstilling Kvotehandelssystemet har til formål at sikre reduktioner i CO 2 -udledningen til et givent mål på markedsvilkår og hermed give incitament til en markedsdrevet grøn omstilling. Kvotehandelssystemet sætter et samlet loft over, hvor meget drivhusgas der kan udledes af anlæggene omfattet af systemet med henblik på at indfri EU s vedtagne klimamål. Der udstedes hvert år en faldende mængde kvoter. Intentionen er, at stigende knaphed på kvoter afspejles i en højere kvotepris, hvormed incitamentet til at reducere drivhusgasudledningen og anvende grønne teknologier stiger. Kvotehandelssystemet kan ved at bidrage til at indfri EU s klimamål potentielt drive udbygning af VE og EE på en teknologineutral og omkostningseffektiv måde. Ud fra en økonomisk betragtning er kvotehandelssystemet blandt de mest omkostningseffektive og markedskonforme instrumenter til at reducere udledningen af drivhusgasser. I kraft af at kvoteprisen løbende svinger efter udbud og efterspørgsel, sikrer kvotehandelssystemet dog i mindre grad stabile og forudsigelige rammer for investeringer end f.eks. afgifter eller direkte støtte. Side 1 af 7

2 Overskud af kvoter Der har over længere tid været et stort overskud af kvoter i kvotehandelssystemet, som har resulteret i en meget lav kvotepris. Pt. vurderes der at være et overskud på ca. 2,9 mia. kvoter. Dermed giver kvoteprisen aktuelt kun begrænset incitament til investeringer i grøn teknologi. Kvoteprisen er pt. omkring 5 Euro, hvilket er langt fra niveauet ved opstarten i 2008 og det dengang forventede niveau i 2020 på ca. 30 Euro. Det har ført til diskussioner af, hvorvidt kvotehandelssystemet virker, samt om der er behov for en strukturel reform af systemet. Kvoteoverskuddet skyldes dels, at udledningen faldt fra 2009 som følge af produktionsnedgang efter finanskrisen, dels en markant udbygning af grønne teknologier og dels systemiske fejl i kvotehandelssystemet. Det gælder særligt muligheden for at købe internationale klimakreditter i perioden , der tilførte ca. 1,5 mia. ekstra kvoter til systemet. Samtidig var der en betydelig overallokering i kvotehandelssystemets opstartsperiode, hvor flere medlemslande tildelte virksomheder en større mængde kvoter end deres faktiske udledninger. En strukturel reform af kvotehandelssystemet bør sigte på, at kvotehandelssystemet kan virke fuldt ud efter hensigten. Det betyder således, at der ideelt set ved et givent reduktionsmål skal være balance mellem reduktionsomkostningerne inden for og uden for kvotehandelssystemet, og at der skal rettes op på systemiske fejl, så den samlede mængde kvoter korresponderer med reduktionsmålet. Det betyder også, at justeringer af kvotemængden, der ikke kan henføres til systemiske fejl bør give udslag i enten et lavere mål for ikke-kvotesektoren (dvs. uændret samlet reduktionsmål) eller et mere ambitiøst mål i kvotesektoren (dvs. øget samlet reduktionsmål). Kvotehandelssystemets ambitionsniveau fastsættes politisk og kan påvirkes Der er blandt EU-medlemslandene, EU-Kommissionen samt den europæiske industri og energisektor generelt bred enighed om, at kvotehandelssystemet udgør hjørnestenen i en regulering af drivhusgasudledningerne og vil være mere omkostningseffektiv end et kludetæppe af nationale støtteordninger. Samtidig anerkendes det bredt, at kvotehandelssystemet pt. ikke er i stand til at drive investeringer i grøn omstilling og at der er behov for strukturelle reformer, der kan adressere den del af kvoteoverskuddet, der kan tilskrives systemiske fejl. Mængden af kvoter, der stilles til rådighed for markedet, fastsættes politisk i EU og kan justeres, hvis der er politisk vilje hertil. En lang række aktører herunder også den danske regering og energisektor har længe påpeget, at det er nødvendigt at styrke kvotehandelssystemet gennem strukturelle reformer gennem politiske beslutninger i EU. Det er lykkedes over to omgange at vedtage lovgivning, der fjer- Side 2 af 7

3 ner kvoter fra markedet. I 2014 vedtog EU en midlertidig tilbageholdelse af kvoter i og i 2015 den markedsstabiliserende kvotereserve, der for at stabilisere markedet fra 2019 midlertidigt overfører en del af kvoteoverskuddet til en reserve; herunder 12 pct. af kvoteoverskuddet årligt. Disse beslutninger har dog ikke målrettet sigtet på og ej heller været tilstrækkelige til grundlæggende at adressere de systemiske fejl. Kvoteprisen er forblevet lav. EU-landene viser politisk vilje til at styrke kvotehandelssystemet markant Kommissionens forslag til revision af kvotehandelsdirektivet for perioden forhandles pt. i EU. Forslaget indeholder ikke tiltag, der direkte adresserer kvoteoverskuddet. Det indeholder en øget årlig kvotereduktionstakt - men den årlige kvotetildeling vil stadig i mange år fremover ligge over den forventede udledning i EU. Regeringen har derfor arbejdet for strukturelle reformer, der kan rette op på de systemiske fejl i systemet. Det er lykkedes sammen med ligesindede lande at bringe dette ind i forhandlingerne og få sikret markant mere ambitiøse strukturelle reformer end forventet, da EU s miljø- og klimaministre d. 28. februar 2017 indgik en aftale om Rådets position. Aftalen indeholder en fordobling af hastigheden, hvormed overskydende kvoter fjernes fra markedet til kvotereserven samt annullering af et potentielt stort antal kvoter overført til reserven i 2024 og fremefter. Rådets position danner udgangspunktet for forhandlinger med Europa-Parlamentet om den endelige aftale. Europa-Parlamentet har d. 15. februar fastlagt sin position, der ud over at fordoble hastigheden for den markedsstabiliserende kvotereserve indeholder annullering af 800 mio. kvoter. Det er derfor nu overvejende sandsynligt, at en endelig aftale i EU vil indeholde markante tiltag, der kan forventes at have en ganske betydelig effekt på overskuddet og som følge heraf kvoteprisen på både kort og lang sigt. Yderligere reformer kan desuden sættes på dagsordenen i de kommende år, hvor EU vil skulle tage stilling til sit bidrag til Parisaftalen; f.eks. når EU-Kommissionen forventeligt i 2019 fremlægger EU s langsigtede lavemissionsstrategi for perioden frem til 2050, eller ved den planlagte revision af kvotehandelsdirektivet i lyset af implementeringen af Parisaftalen. Udfordringer ved kvotehandelssystemet Trods bestræbelserne for at styrke kvotehandelssystemet yderligere, er flere aktører fortsat skeptiske overfor, hvorvidt kvotehandelssystemet reelt vil blive i stand til Side 3 af 7

4 at udfylde den tiltænkte rolle som drivkraft for grøn omstilling. Notater delt med Energikommissionens medlemmer opridser en række kritikpunkter: Manglende politisk vilje i EU. Der er grundlæggende ikke tillid til, at man i EU kan samle tilstrækkelig politisk vilje til grundlæggende at rette op på det store kvoteoverskud. En markant højere kvotepris vil grundlæggende være for problematisk for lande med meget kulkraft eller store industrier til, at de vil acceptere nødvendige reformer. Det anerkendes dog, at styrkelsen af den markedsstabiliserende kvotereserve, som pt. er på bordet i forhandlingerne i EU, vil kunne få mærkbar betydning, hvis det kan vedtages i EU (Societe Generale Cross Asset Research, 2017). Direkte støtte er mere omkostningseffektivt til at sikre ny lavemissionskapacitet. Prisen på CO 2 -kvotekøb overvæltes typisk til elprisen for alle producenter i elmarkedet, da det oftest vil være det marginale termiske kraftværk, der sætter markedsprisen. Dette belønner alle producenter på markedet med en højere fortjeneste pr. kwh reelt windfall-profit. Denne højere fortjeneste resulterer i højere elpriser for forbrugeren og bedre økonomi for eksisterende el-produktionskapacitet - men er ikke direkte målrettet opførelsen af ny lavemissions-kapacitet. Kvotehandelssystemet garanterer således ikke på samme måde udbygning af ny lavemissionskapacitet som mere direkte tiltag. Det argumenteres derfor for, at direkte støtteordninger vil være et mere omkostningseffektivt middel til at sikre udbygning af lavemissionskapacitet. Her fremhæves særligt det britiske system med udbud baseret på contracts for difference, der etablerer langsigtede priskontrakter, hvor elproduktionen grundlæggende frakobles prisdannelsen på engros-markedet (Kepler Cheveraux, 2017, Bernstein, The Long View: The Future of Power Generation, 2017). Det anerkendes, at fraværet af et effektivt kvotehandelssystem og en pris på CO 2 -udledning vil føre til prisfald, der vil kræve yderligere støtteordninger til nuværende el-produktionskapacitet; men at dette stadig vil være at foretrække frem for at satse på markedet og kvotehandelssystemet (Kepler Cheveraux, 2017). CO 2 -kvoter næppe nok til at drive grøn omstilling på længere sigt. Når kul på mellemlangt-sigt udfases, vil prisen på køb af CO 2 -kvoter få en stadig mindre effekt på prisdannelsen på markedet og dermed ikke få betydning for investeringer. Derfor fortsat behov for direkte støtte. (Bernstein The Long View: The Future of Power Generation, 2017) Side 4 af 7

5 Overvejelser om kvotesystemet til Energikommissionens drøftelse Er Energikommissionen fortsat enig i, at en ambitiøs dansk energipolitik, der også har til hensigt at reducere CO 2 -udledningen, bør have fokus på at påvirke ambitionsniveauet for kvotehandelssystemet i EU? Det kan fremhæves, at styrkelse af kvotehandelssystemet vil føre til en højere pris for at udlede CO 2, hvilket kan understøtte investeringer i VE og EE. Højere kvotepriser vil generelt medføre højere elpriser, hvilket kan medføre windfall-profits til eksisterende el-producenter. Det kan gøre elproduktion mere rentabelt gennem indtjening på markedet og potentielt mindske behovet for støtte til både eksisterende og ny produktionskapacitet. Dette kan pege i retning af, at Danmark fortsat arbejder for at styrke kvotehandelssystemet for at understøtte en omkostningseffektiv, markedskonform indfrielse af VE-målet for Det kan samtidig drøftes, om man ser et styrket, velfungerende kvotehandelssystem som et effektivt værktøj til at drive en grøn omstilling, og om man har tiltro til, at det kan styrkes tilstrækkeligt også set i lyset af, at EUlandene nu har vist politisk vilje til at få systemet til at fungere. Det bør drøftes, hvad man sætter i stedet til at drive den grønne omstilling, hvis det ikke lykkedes få kvotehandelssystemet styrket tilstrækkeligt i EU? Skal man acceptere en forsat lav eller helt fraværende kvotepris og i lyset heraf tage konsekvensen og lægge yderligere vægt på direkte støtteordninger frem for markedsbaserede instrumenter som anbefalet i forskellige eksterne analyser delt med Energikommissionen? Det bør analyseres, hvordan kvotehandelssystemet, et mere effektivt marked og direkte støtte bedst kan spille sammen. Herunder særligt, at nationale indsatser og støtte til VE og EE udformes, så det komplementerer effekten af kvotehandelssystemet i størst mulig grad herunder særligt, at eventuelle fremtidige stigninger i kvoteprisen reelt fører til færre omkostninger til støtteordninger - og ikke uhensigtsmæssige windfall-profits, større omkostninger for staten eller lignende. Foreløbigt udkast til afsnit i rapport EU s kvotehandelssystem (EU ETS Emissions Trading System) udgør hjørnestenen i reguleringen af drivhusgasudledningerne i EU. Kvotehandelssystemet er et markedsbaseret instrument, der regulerer udledningen af drivhusgasser fra el- og varmeproduktion og store industrianlæg. De omfattede virksomheder skal købe Side 5 af 7

6 kvoter for hvert ton CO 2, de udleder eller får en mængde tildelt gratis, hvis de konkurrerer med virksomheder uden for EU, der ikke er underlagt tilsvarende regulering. Virksomheder kan frit handle med kvoter, hvilket i princippet giver incitament til en omkostningseffektiv reduktionsindsats på tværs af EU, hvor det bedst kan betale sig. Kvotehandelssystemet fungerer ved cap and trade -princippet, hvor EU fastsætter mængden af kvoter til rådighed. Kvoteloftet sættes løbende ned, hvorved den samlede udledningsret falder. Det gør, at prisen for at anvende fossil energi stiger, hvormed vedvarende energi bliver mere konkurrencedygtig. Ud fra en økonomisk betragtning er kvotehandelssystemet blandt de mest omkostningseffektive og markedskonforme instrumenter til at reducere udledningen af drivhusgasser. Der er dog blandt andet på grund af systemiske fejl i udformningen af kvotehandelssystemet opbygget et betydeligt overskud af kvoter. Dette har resulteret i en væsentligt lavere kvotepris end forventet, der kun i meget begrænset omfang giver incitament til investeringer i grøn teknologi. Det er således en reel udfordring, at kvotehandelssystemet i mindre grad end f.eks. afgifter eller direkte støtte sikrer stabile og forudsigelige rammer for investeringer, da kvoteprisen løbende svinger efter udbud og efterspørgsel. Dertil kommer, at medlemslandene for at leve op til EU-fastsatte VE-mål har givet støtte til en øget udbygning med vedvarende energi, som i stort omfang er sket inden for det kvoteomfattede område. Tilsvarende har der også været en EU-drevet energieffektivisering, som også har reduceret energiforbruget inden for kvoteområdet. Det har samlet set også bidraget til at øge kvoteoverskuddet. Politiske forhandlinger om EU-Kommissionens forslag til revision af EU s kvotehandelsdirektiv viser dog, at der kan samles politisk vilje til at styrke kvotehandelssystemet i EU ved at fjerne kvoter fra markedet. Det er dog endnu usikkert, hvorvidt det på kort og mellemlangt sigt kan lade sig gøre at styrke kvotehandelssystemet tilstrækkeligt til at etablere en høj og stabil kvotepris, der kan drive investeringer i grøn omstilling Energikommissionens vurderinger Et effektivt kvotehandelssystem kan understøtte en omkostningseffektiv omstilling af energisektoren, hvor behovet for direkte støtte mindskes. Dermed kan man undgå et kludetæppe af nationale støtteordninger i de enkelte EU-lande. I praksis har kvotehandelssystemet dog indtil videre ikke haft den tilsigtede effekt. Derfor vil det fortsat være nødvendigt parallelt at anvende omkostningseffektive nationale støtteordninger, der kan sikre investeringer i grøn omstilling. Side 6 af 7

7 Det er vigtigt, at disse nationale indsatser og støttesystemer udformes, så de komplementerer kvotehandelssystemet i størst mulig grad herunder særligt, at eventuelle fremtidige stigninger i kvoteprisen fører til færre omkostninger til støtteordninger - og ikke uhensigtsmæssig overkompensering og større omkostninger for staten. Energikommissionen anbefaler Danmark bør fortsat arbejde i EU for at styrke kvotehandelssystemet gennem strukturelle reformer, der kan mindske mængden af kvoter på markedet og sikre en højere kvotepris. Side 7 af 7