EUROPA- KOMMISSIONEN Bruxelles, den 29.11.2016 COM(2016) 744 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om anvendelse af direktiv (EU) 2015/413 om fremme af grænseoverskridende udveksling af oplysninger om trafiksikkerhedsrelaterede færdselslovsovertrædelser DA DA
Indholdsfortegnelse 1. INDLEDNING... 3 2. BAGGRUND... 3 3. MULIG UDVIDELSE AF CBE-DIREKTIVETS ANVENDELSESOMRÅDE... 5 4. CBE-DIREKTIVETS INDVIRKNING PÅ TRAFIKSIKKERHEDEN... 5 5. AUTOMATISK HÅNDHÆVELSE AF FÆRDSELSLOVGIVNINGEN... 6 6. OPFØLGNINGSPROCEDURER I TILFÆLDE AF MANGLENDE BETALING AF BØDER... 7 7. MULIG HARMONISERING AF FÆRDSELSLOVGIVNINGEN... 9 8. GENNEMFØRELSE AF UDVEKSLINGEN AF OPLYSNINGER FRA KØRETØJSREGISTRE... 9 9. KONKLUSIONER... 11 2
1. INDLEDNING I henhold til artikel 11 i direktiv (EU) 2015/413 om fremme af grænseoverskridende udveksling af oplysninger om trafiksikkerhedsrelaterede færdselslovsovertrædelser 1 ("CBEdirektivet") skal Kommissionen evaluere specifikke aspekter af medlemsstaternes anvendelse af direktivet og senest den 7. november 2016 forelægge en rapport for Europa-Parlamentet og Rådet. Med denne rapport, der er underbygget af en ekstern evalueringsundersøgelse 2, opfyldes denne forpligtelse. I det ledsagende arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene 3 vurderes det endvidere, om CBE-direktivet: virkningsfuldt og effektivt opfylder målene om at forbedre trafiksikkerheden og fremme den grænseoverskridende håndhævelse af sanktioner for færdselslovsovertrædelser er relevant for identificerede behov hænger sammen internt og med andre EU-politikker skaber merværdi på EU-plan har bæredygtige virkninger. Det skal imidlertid bemærkes, at denne evaluering blev foretaget mindre end 18 måneder efter gennemførelsen af direktivet i de fleste medlemsstater, hvilket er for kort tid til, at der foreligger tilstrækkelige oplysninger og anden dokumentation til at evaluere direktivets virkninger fuldt ud og på et solidt grundlag. De tilgængelige oplysninger og dokumentation kan imidlertid allerede nu give et første indblik i forskellige aspekter af direktivets anvendelse og virkninger. 2. BAGGRUND Direktiv 2011/82/EU om fremme af grænseoverskridende udveksling af oplysninger om trafiksikkerhedsrelaterede færdselslovsovertrædelser 4 blev vedtaget på grundlag af artikel 87, stk. 2, i TEUF, dvs. det retsgrundlag for politisamarbejde, som gav Det Forenede Kongerige, Danmark og Irland mulighed for ikke at anvende direktivet. Domstolen annullerede ved dom af 6. maj 2014 i sag C-43/12 5 direktiv 2011/82/EU, fordi det ikke gyldigt kunne vedtages med hjemmel i retsgrundlaget for politisamarbejde, og fordi det skulle have været vedtaget på grundlag af retsgrundlaget for transport som oprindeligt foreslået af Kommissionen (artikel 71, stk. 1, litra c), i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, nu artikel 91 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde). Dommen opretholdt virkningerne af direktiv 2011/82/EU i en periode, der ikke kunne overskride 12 måneder regnet fra datoen for 1 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/413 om fremme af grænseoverskridende udveksling af oplysninger om trafiksikkerhedsrelaterede færdselslovsovertrædelser (EUT L 68 af 13.3.2015, s. 9): http://eur-lex.europa.eu/legal-content/da/txt/?uri=celex%3a62012cj0043. 2 Evalueringsundersøgelse af anvendelsen af direktiv 2011/82/EU om fremme af grænseoverskridende udveksling af oplysninger om trafiksikkerhedsrelaterede færdselslovsovertrædelser, Grimaldi (2016): http://ec.europa.eu/transport/facts-fundings/evaluations/annual_en.htm http://ec.europa.eu/transport/facts-fundings/evaluations/doc/2016-03-16-evaluation-study-application-crossborder-final-report.pdf. 3 Commission Staff Working Document on the evaluation of cross-border exchange of information on road traffic offences (SWD (2016) 355). 4 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/82/EU af 25. oktober 2011 om fremme af grænseoverskridende udveksling af oplysninger om trafiksikkerhedsrelaterede færdselslovsovertrædelser (EUT L 288 af 5.11.2011, s. 1): 5 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/da/txt/?uri=celex%3a62012cj0043. 3
afsigelsen af dommen. Det nye direktiv (EU) 2015/413 blev vedtaget i marts 2015 på grundlag af det ændrede retsgrundlag uden ændringer af substansen i det annullerede direktiv og omfattende alle medlemsstater. Formålet med CBE-direktivet er at sikre et højt beskyttelsesniveau for alle trafikanter ved at fremme grænseoverskridende udveksling af oplysninger om trafiksikkerhedsrelaterede færdselslovsovertrædelser og dermed fremme håndhævelse af sanktioner, når disse overtrædelser er begået med et køretøj, der er registreret i en anden medlemsstat end den medlemsstat, hvor overtrædelsen fandt sted. Med CBE-direktivet indføres et elektronisk informationssystem, der giver EUmedlemsstaterne mulighed for at foretage elektronisk søgning af oplysninger fra køretøjsregistre for at identificere ejeren eller indehaveren af et køretøj, som en færdselslovsovertrædelse er blevet begået med. I henhold til direktivet skal hver medlemsstat udpege et nationalt kontaktpunkt, der skal give de andre medlemsstaters nationale kontaktpunkter adgang til at søge i informationssystemet på grundlag af det pågældende køretøjs registreringsnummer (artikel 4). Alle personoplysninger skal behandles i overensstemmelse med direktiv 95/46/EF om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (artikel 7) 6, Når ejeren eller indehaveren af et køretøj eller enhver person, der er mistænkt for at have begået en sådan trafiksikkerhedsrelateret færdselslovsovertrædelse, er blevet identificeret, tilkommer det den medlemsstat, hvor overtrædelsen er blevet begået, at beslutte, hvorvidt der skal iværksættes forfølgning. Det angives i CBE-direktivet, hvordan den pågældende person skal underrettes om overtrædelsen, og der bilægges en (ikke-obligatorisk) model til informationsskrivelsen. Skrivelsen skal udfærdiges på det sprog, der er anvendt i køretøjets registreringsattest, eller på et af de officielle sprog i den medlemsstat, hvor køretøjet er registreret. Proceduren for grænseoverskridende sanktioner for færdselslovsovertrædelser er opdelt i følgende hovedtrin: 1) Overtrædelsen konstateres. 2) Overtrædelsens karakter fastslås. 3) Ejeren, indehaveren eller føreren af køretøjet identificeres. 4) Bevismateriale indsamles. 5) Hvis den medlemsstat, hvor overtrædelsen er blevet begået, beslutter, at der skal iværksættes opfølgning, fremsender politiet eller anden relevant myndighed et bødeforlæg/en informationsskrivelse til den formodede lovovertræder. 6) Den formodede lovovertræder betaler bøden (eller identificerer den faktiske overtræder, hvorefter trin 5 gentages, eller klager). 7) Hvis bøden ikke betales, og hvis den medlemsstat, hvor overtrædelsen er blevet begået, beslutter at iværksætte opfølgningsprocedurer, træffer den pågældende medlemsstats forvaltningsdomstol eller strafferetlige domstol en endelig afgørelse. 8) Den medlemsstat, som afgørelsen sendes til, kan anerkende afgørelsen og håndhæve sanktionen. 6 EFT L 281 af 23.11.1995, s. 31. 4
CBE-direktivet spiller kun en afgørende rolle på trin 3 og 5. Sager, hvor lovovertræderen nægter at betale en bøde, kan være omfattet af Rådets rammeafgørelse 2005/214/RIA om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på bødestraffe 7. 3. MULIG UDVIDELSE AF CBE-DIREKTIVETS ANVENDELSESOMRÅDE CBE-direktivets anvendelsesområde kan betragtes som tilstrækkeligt, da det dækker de otte vigtigste trafiksikkerhedsrelaterede færdselslovsovertrædelser. Overtrædelser såsom hastighedsovertrædelse, undladelse af at bruge sikkerhedssele, spirituskørsel og brug af kommunikationsanordning (distraktion) er en alvorlig trussel mod trafiksikkerheden og begås ofte af ikkehjemmehørende førere. Behovet for det elektroniske informationsudvekslingssystem er ikke så stort, hvis bilen skal stoppes for at konstatere overtrædelsen, da lovovertræderen i så fald identificeres på stedet 8. Dette er tilfældet i forbindelse med spirituskørsel og kørsel under påvirkning af stoffer, hvor føreren skal tage en alkohol- eller narkotikatest. Det anses dog for passende at fastholde spirituskørsel og kørsel under påvirkning af stoffer i direktivets anvendelsesområde, under hensyntagen til det særlige mål om at øge borgernes kendskab til færdselslovgivningen og anvendelsen af sanktioner i medlemsstaterne. En række interessenter, herunder medlemsstaternes myndigheder, ser gerne, at andre overtrædelser omfattes af CBE-direktivets anvendelsesområde, herunder utilstrækkelig afstand til den forankørende bil, farlig overhaling, ulovlig eller farlig parkering (der i teorien kan registreres automatisk, hvilket dog i mange medlemsstater ikke sker) og manglende betaling af vejafgifter, som kunne fremme den grænseoverskridende håndhævelse af sanktioner for manglende betaling af en vejafgift, navnlig hvis der er indført mikrobølge- eller satellitbaserede bompengesystemer, som ikke hæmmer en smidig trafikafvikling 9. Det kunne være nyttigt at overveje at inkludere utilstrækkelig afstand til den forankørende bil, farlig overhaling og farlig parkering i direktivets anvendelsesområde på grund af den øgede anvendelse af automatisk kontroludstyr. At omfatte manglende betaling af vejafgifter ville imidlertid skabe tvivl om direktivets interne og eksterne sammenhæng, da kørselsafgifter er omfattet af et andet retsgrundlag på transportområdet end trafiksikkerhed, og da direktivets vigtigste mål er at fjerne konkurrencefordrejninger mellem transportvirksomheder i medlemsstaterne. Det samme gælder for ulovlig parkering i forbindelse med manglende betaling af kommunale gebyrer eller afgifter og overtrædelse af kommunale bekendtgørelser, som ikke er relateret til trafiksikkerhed. 4. CBE-DIREKTIVETS INDVIRKNING PÅ TRAFIKSIKKERHEDEN Det forventes, at CBE-direktivet vil forbedre medlemsstaternes myndigheders evne til at identificere ikkehjemmehørende lovovertrædere og øge ikkehjemmehørende trafikanters kendskab til gældende færdselslovgivning i andre medlemsstater. Det bør have en afskrækkende virkning på ikkehjemmehørende trafikanter og føre til en bedre efterlevelse af reglerne. Større respekt for reglerne, dvs. bedre adfærd og færre overtrædelser, bør føre til færre trafikdræbte og dødsulykker. 7 EUT L 76 af 22.3.2005, s. 16. 8 En række interessenter nævnte, at det i sådanne tilfælde kunne være nyttigt at udveksle oplysninger fra køretøjsregistre med henblik på at verificere/korrigere oplysningerne i registrene. Dette er imidlertid ikke omhandlet i CBE-direktivet. 9 Dette kan ligeledes være relevant i forbindelse med elektroniske vignetsystemer, der anvendes for personbiler i Ungarn og Slovakiet. 5
Der foreligger ikke oplysninger om trafikanters kendskab til færdselslovgivningen i andre medlemsstater. Der var få svar fra trafikanter under Kommissionens offentlige høring, og det er derfor ikke muligt at drage konklusioner om de oplysninger om gældende færdselslovgivning, der er givet i henhold til artikel 8 i CBE-direktivet. Det er desuden heller ikke muligt at drage rimelige konklusioner om CBE-direktivets mulige indvirkning på borgernes kendskab til de gældende regler i andre medlemsstater, da der ikke er nogen teoretisk tilgang til vurderingen af, hvilken indvirkning oplysningsforanstaltninger har på trafikanters adfærd. Det er imidlertid almindeligt anerkendt, at det er nødvendigt at øge trafikanternes kendskab til reglerne for at forbedre efterlevelsen af reglerne. CBE-direktivets indvirkning på trafiksikkerheden er fast forankret i evnen til at forbedre identificeringen at ikkehjemmehørende lovovertrædere. Som beskrevet nærmere i afsnit 8 blev antallet af efterforskede færdselslovsovertrædelser begået af ikkehjemmehørende lovovertrædere således næsten firdoblet mellem 2013 og 2015 i de medlemsstater, som havde gennemført direktivet. Der er dog stadig mulighed for at øge anvendelsen af det elektroniske informationsudvekslingssystem til fordel for trafiksikkerheden. Som forklaret i afsnit 6 afdækkede undersøgelsen ligeledes en række forhold, der mindsker effektiviteten af sanktioner for færdselslovsovertrædelser, da omkring halvdelen af sanktionerne ikke kunne håndhæves effektivt. Det har sandsynligvis mindsket den afskrækkende virkning af CBEdirektivet, der skulle forbedre ikkehjemmehørende trafikanters efterlevelse af færdselslovgivningen. Der er desuden en række generelle faktorer, f.eks. tekniske fejl på køretøjer, sikkerhedsudstyr i biler, vejinfrastruktur, udrykning i tilfælde af trafikulykker, den økonomiske udvikling og dens indvirkning på trafikmængden, vejr- og klimaændringer, stigningen i antallet af sårbare trafikanter såsom cyklister, håndhævelsespraksis og omfanget af automatisk kontroludstyr, anvendelsen af kommunikationsredskaber, trafikanternes adfærd og indvirkningen af anden trafiksikkerhedsrelateret EU-lovgivning 10, som har indvirkning på det forhold, at det samlede antal trafikdræbte ikke er faldet væsentligt siden 2014. Udviklingen med hensyn til færdselslovsovertrædelser i medlemsstaterne afspejler denne situation. De oplysninger om færdselslovsovertrædelser begået af både hjemmehørende og ikkehjemmehørende lovovertrædere i 2013-2014, der er fremsendt af 13 medlemsstater 11, viser således ikke en klar sammenhæng mellem CBE-direktivet og ikkehjemmehørende trafikanters efterlevelse af færdselslovgivningen. Det samme gælder andelen af det samlede antal trafikdræbte og dødsulykker, der involverer ikkehjemmehørende trafikanter 12, hvilket gør det umuligt at tilvejebringe klar dokumentation for direktivets indvirkning på dette område. 5. AUTOMATISK HÅNDHÆVELSE AF FÆRDSELSLOVGIVNINGEN Undersøgelsen afdækkede ingen grænseoverskridende sager, hvor dokumentation tilvejebragt ved brug af automatisk kontroludstyr var blevet afvist eller ikke blev anerkendt med henvisning til, at udstyret var upålideligt. I takt med gennemførelsen af CBE-direktivet er det 10 Som anført i den foreløbige evaluering af trafiksikkerhedspolitikrammen for 2011-2020 "Interim Evaluation of the Policy Orientations on Road Safety 2011-2020": http://ec.europa.eu/transport/road_safety/events-archive/interim_eval_report_2011_2020_da.htm. 11 Belgien, Estland, Frankrig, Kroatien, Letland, Litauen, Nederlandene, Polen, Slovakiet, Slovenien, Sverige, Ungarn og Østrig har fremsendt oplysninger om færdselslovsovertrædelser. Belgien, Estland, Frankrig, Letland, Nederlandene, Polen, Slovakiet og Ungarn er imidlertid de eneste medlemsstater, som har fremsendt oplysninger om den andel af alle færdselslovsovertrædelser, der involverer udenlandsk registrerede køretøjer, efter typen af overtrædelse under CBE-direktivets anvendelsesområde. 12 CARE Database: http://ec.europa.eu/transport/road_safety/specialist/statistics/index_da.htm. 6
imidlertid mere sandsynligt, at dette vil ske. I så fald kunne harmoniserede EU-standarder, typegodkendelsesprocedurer og periodisk kontrol af automatisk kontroludstyr (f.eks. kalibrering af udstyr) 13 øge udstyrets pålidelighed. Medlemsstaternes automatiske registrering af hastighedsovertrædelser er ikke den samme (der er i praksis ingen forskel på de automatiske afsløringsmetoder for andre færdselslovsovertrædelser). I nogle medlemsstater er det muligt at registrere hastighedsovertrædelser ved at måle den gennemsnitlige hastighed på en vejstrækning og ikke kun den øjeblikkelige hastighed. I andre medlemsstater er det problematisk at anvende udstyr til kontrol af hastigheden på en bestemt strækning på grund af retlige og praktiske hindringer (f.eks. højere omkostninger). Så længe der ikke er dokumentation for en væsentlig indvirkning på trafiksikkerheden eller den grænseoverskridende håndhævelse af sanktioner, vil en harmonisering af metoder til registrering af overtrædelser i denne fase blive betragtet som uberettiget indblanding i medlemsstaternes håndhævelsespolitiske valg. Det er almindeligt anerkendt, at udveksling og anvendelse af bedste praksis, herunder udbredelse 14 og anvendelse af automatisk kontroludstyr, kan have en positiv indvirkning på trafiksikkerheden. Denne rapport er bilagt et eksempel på effektiv automatisk håndhævelse af færdselslovgivningen baseret på de oplysninger, som medlemsstaterne har forelagt i forbindelse med evalueringsundersøgelsen. Denne praksis vedrører alle færdselslovsovertrædelser, der kan registreres automatisk. 6. OPFØLGNINGSPROCEDURER I TILFÆLDE AF MANGLENDE BETALING AF BØDER Opfølgningsprocedurerne i tilfælde af manglende betaling af bøder for færdselslovsovertrædelser bør være baseret på fælles kriterier. Disse kriterier skal afspejle de grundlæggende rettigheder og principper, der anerkendes i EU's charter om grundlæggende rettigheder, og som overholdes i CBE-direktivet, nemlig beskyttelsen af personoplysninger, retten til en retfærdig rettergang, princippet om uskyldsformodning og retten til forsvar. CBE-direktivets betydelige potentiale til at forbedre trafiksikkerheden kan øges yderligere. Omkring 50 % af efterforskede færdselslovsovertrædelser begået af ikkehjemmehørende lovovertrædere bliver i øjeblikket ikke håndhævet effektivt på grund af følgende forhold i håndhævelseskæden, som ikke er omfattet af direktivet: manglende gensidig bistand og samarbejde mellem medlemsstaterne om efterforskning af færdselslovsovertrædelser efter udveksling af oplysninger fra køretøjsregistre, jf. afsnit 8, eller afgørelser truffet af medlemsstaterne i tilfælde af manglende betaling af bøder for disse overtrædelser er ofte ikke omfattet af Rådets rammeafgørelse 2005/214/RIA. 13 I Italien har domstolene truffet en række afgørelser, hvori der stilles krav om test af kontroludstyr, der anvendes til registrering af overtrædelser, mindst én gang om året (f.eks. "Corte Costituzionale"-afgørelsen af 18. juni 2015, nr. 186). I Spanien har forvaltningsdomstolen i Madrid fastslået, at en bøde ikke er gyldig, hvis den ikke ledsages af dokumentation for kontroludstyrets pålidelighed og efterlevelse af de relevante spanske regler (Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no. 23 de Madrid februar 2013). I Det Forenede Kongerige fastslog Brighton Magistrates Court i december 2008, at dokumentationen for en fartbøde ikke var pålidelig, da kameraet ikke fungerede under de vilkår, der var fastsat i artikel 20, stk. 4, i Road Traffic Offenders Act 1988, herunder navnlig, at udstyret ikke var blevet godkendt af indenrigsministeren. Nogle stater (f.eks. Det Forenede Kongerige, Tyskland og Polen) har indført detaljerede regler om tekniske parametre og brugen af fartkameraer, hvorimod det næsten er umuligt at finde sådanne regler i andre medlemsstater (f.eks. Italien). 14 Der kan være specifikke principper forbundet med anvendelsespraksis, f.eks. krav om, at der skal være skiltning af kontroludstyret, som fastslået af italienske domstole (Corte di Cassazione (kassationsretten), kendelse nr. 680 af 13. januar 2011). 7
Antallet af gensidigt anerkendte afgørelser, der er omfattet af rammeafgørelsen og vedrører bøder for færdselslovsovertrædelser, er meget lavt. Andelen af bøder ud af det samlede antal bøder, der ikke betales frivilligt, og som håndhæves effektivt, varierer mellem 0 og 1 % 15. Kun Tyskland (Forbundsjustitsministeriet) fremsendte nærmere oplysninger om indkommende og udgående anmodninger om anerkendelse af afgørelser om bøder for færdselslovsovertrædelser (i perioden 2011-2014 traf Tyskland f.eks. 15 843 afgørelser om færdselslovsovertrædelser begået af ikkehjemmehørende lovovertrædere, hvoraf 43 % ikke blev håndhævet). Procedurerne i rammeafgørelsen er tilsyneladende ikke tilpasset den nuværende situation, hvor der skal opkræves flere millioner bøder for konstaterede færdselslovsovertrædelser, og de supplerer derfor ikke i tilstrækkelig grad udvekslingen af oplysninger i henhold til CBE-direktivet. Direktivets indvirkning på trafiksikkerheden gennem den afskrækkende virkning af sanktioner for konstaterede færdselslovsovertrædelser er endnu ikke synlig, og selv om der opnås en indvirkning, vil denne muligvis ikke være bæredygtig, hvis sanktionerne ikke håndhæves. Rådets rammeafgørelse 2005/214/RIA er et instrument for gensidig anerkendelse, der skal dække alle typer strafbare handlinger. Rammeafgørelsen vedrører ikke masseovertrædelser af færdselslovgivningen, der normalt er (mindre) administrative forseelser. Ifølge den eksterne evalueringsundersøgelse er den vigtigste retlige hindring for en vellykket anvendelse af rammeafgørelsen knyttet til forskellene i medlemsstaternes normative kvalificering af færdselslovsovertrædelser (strafferetlig kontra administrativ kvalificering) og deres indvirkning på de nationale procedurer og de formodede lovovertræderes rettigheder. I dag kan medlemsstaternes afgørelser om bøder kun anerkendes, hvis færdselslovsovertrædelserne kvalificeres som straffelovsovertrædelser, eller hvis de omfattes af en procedure af strafferetlig karakter. På trods af Domstolens fortolkning 16 er der tilsyneladende stadig en retsusikkerhed, som gør det vanskeligt for medlemsstaternes forvaltningsmyndigheder at vurdere, om de domstole i andre medlemsstater, der træffer afgørelserne, kan betegnes som domstole med kompetence i straffesager eller som (forvaltnings)domstole, der behandler færdselslovsovertrædelser i henhold til en procedure af strafferetlig karakter. De fleste interessenter, der har erfaring med at anvende Rådets rammeafgørelse 2005/214/RIA, understregede, at det er mest hensigtsmæssigt at fremsende afgørelser og dokumentation for bøder til den fuldbyrdende medlemsstat elektronisk for at sikre en effektiv grænseoverskridende håndhævelse af bøder for færdselslovsovertrædelser. Kommissionen offentliggjorde en evalueringsrapport om rammeafgørelsen i 2008 17 og samarbejder i øjeblikket med sagkyndige fra flere medlemsstater om udformningen af standardblanketter for at fremme proceduren for grænseoverskridende håndhævelse af bøder i henhold til rammeafgørelsen. 15 Hvis alle konstaterede overtrædelser blev efterforsket, ville det årlige antal af færdselslovsovertrædelser begået af ikkehjemmehørende trafikanter (jf. afsnit 8), hvor bøderne ikke betales frivilligt, udgøre omkring 5 mio. overtrædelser. Det skal bemærkes, at der ikke foreligger oplysninger om antallet af bøder for færdselslovsovertrædelser, som ikke kan håndhæves på grund af manglende gensidig bistand og samarbejde mellem medlemsstaterne. 16 Jf. Baláž-sagen (C-60/12): http://eur-lex.europa.eu/legal-content/da/txt/pdf/?uri=celex:62012cj0060&from=en. 17 Rapport fra Kommissionen i henhold til artikel 20 i Rådets rammeafgørelse 2005/214/RIA af 24. februar 2005 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på bødestraffe (KOM(2008) 888 endelig af 22.12.2008). 8
7. MULIG HARMONISERING AF FÆRDSELSLOVGIVNINGEN Den eksterne evalueringsundersøgelse vurderede spørgsmålet om en eventuel harmonisering af færdselslovgivningen ud fra perspektivet om at forbedre effektiviteten af CBE-direktivet og sikre en effektiv grænseoverskridende håndhævelse af sanktioner. Selv om en række interessenter foreslog, at der er behov for en sådan harmonisering, viser analysen, at en harmonisering af færdselslovgivningen på EU-plan hverken er en forudsætning for, at den grænseoverskridende håndhævelse af færdselslovgivningen kan fungere effektivt, eller er nødvendig for at forbedre effektiviteten af CBE-direktivet. 8. GENNEMFØRELSE AF UDVEKSLINGEN AF OPLYSNINGER FRA KØRETØJSREGISTRE Følgende fastslås i artikel 4, stk. 4, i CBE-direktivet: "Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger til at sikre, at udvekslingen af oplysninger finder sted ved hjælp af interoperable elektroniske midler og uden udveksling af oplysninger, der involverer andre databaser, som ikke anvendes med henblik på dette direktiv. Medlemsstaterne sikrer, at sådan udveksling af oplysninger foretages på omkostningseffektiv og sikker vis. Medlemsstaterne sikrer beskyttelse af de overførte data ved i så vidt muligt omfang at anvende eksisterende softwareapplikationer som dem, der er henvist til i artikel 15 i afgørelse 2008/616/RIA 18, og ændrede versioner af disse softwareapplikationer i overensstemmelse med bilag I til dette direktiv og med kapitel 3, punkt 2 og 3, i bilaget til afgørelse 2008/616/RIA. De ændrede versioner af softwareapplikationerne skal muliggøre både online-realtidsudveksling og udveksling af serier af oplysninger, således at der ved hjælp af en enkelt meddelelse kan udveksles flere anmodninger eller svar." Som fastsat i artikel 6 i det annullerede direktiv 2011/82/EU skulle medlemsstaterne senest den 7. november 2014 sende en foreløbig indberetning til Kommissionen. Medlemsstaterne skulle ligeledes senest den 6. maj 2016 og herefter hvert andet år sende en sammenfattende indberetning (om gennemførelsen af udvekslingen af oplysninger fra køretøjsregistre) til Kommissionen. Da indholdet af den foreløbige indberetning ikke var præciseret, anmodede Kommissionen medlemsstaterne om at fremsende de krævede oplysninger til den sammenfattende indberetning, navnlig oplysninger om antallet af elektroniske søgninger foretaget af den medlemsstat, hvor overtrædelsen fandt sted (den indberettende medlemsstat), hos registreringsmedlemsstatens nationale kontaktpunkt (søgninger i form af udgående anmodninger). Kommissionen anmodede derudover medlemsstaterne om at fremsende tilgængelige statistikker om overtrædelser omfattet af CBE-direktivet, herunder overtrædelser begået af ikkehjemmehørende lovovertrædere/med udenlandsk registrerede køretøjer. Ved udgangen af 2014 havde Kommissionen kun modtaget foreløbige indberetninger fra Bulgarien, Estland, Finland, Ungarn og Østrig. Alle de øvrige medlemsstater (undtagen Det Forenede Kongerige, Irland og Danmark) havde forelagt deres indberetninger i sommeren 2015 efter Kommissionens iværksættelse af overtrædelsesprocedurer. Ifølge Kommissionen var de indberettede oplysninger generelt ufuldstændige, og det var nødvendigt at supplere de modtagne oplysninger i væsentlig grad med undersøgelser, herunder skrivebordsundersøgelser. 18 Rådets afgørelse 2008/616/RIA af 23. juni 2008 om gennemførelse af afgørelse 2008/615/RIA (EUT L 210 af 6.8.2008, s. 12). Formålet med afgørelserne er at forbedre udvekslingen af oplysninger mellem de myndigheder, der er ansvarlige for at forebygge og efterforske alvorlige strafbare handlinger. De indeholder bestemmelser om automatisk adgang til dna-profiler, fingeraftryk og specifikke oplysninger fra køretøjsregistre, levering af oplysninger om større begivenheder, levering af oplysninger til forebyggelse af terrorisme og andre foranstaltninger til intensivering af det grænseoverskridende samarbejde. 9
Bestemmelsen om den omfattende indberetning blev fastholdt i artikel 6 i det nye direktiv (EU) 2015/413, da den oprindelige gennemførelsesdato i november 2013 lå før annulleringen, og da medlemsstaternes muligvis var gået i gang med at gennemføre direktivet. Den 1. juni 2016 havde Kommissionen modtaget indberetninger fra Estland, Letland, Litauen, Rumænien, Slovenien, Tjekkiet, Tyskland og Østrig. I den eksterne evalueringsundersøgelse anslås det samlede antal konstaterede overtrædelser omfattet af CBE-direktivet og begået af ikkehjemmehørende lovovertrædere/med udenlandsk registrerede køretøjer i EU til 10 mio. for 2014 (de medlemsstater, der fremsendte oplysninger for 2014, konstaterede omkring 5 mio. ikkehjemmehørende lovovertrædere). I 2014 blev der begået omkring 200 mio. færdselslovsovertrædelser omfattet af CBE-direktivet (af hjemmehørende og ikkehjemmehørende lovovertrædere), som kunne have været konstateret samme år. I overensstemmelse med artikel 4, stk. 4, i CBE-direktivet anvender medlemsstaterne det elektroniske informationssystem Eucaris 19 til udveksling af oplysninger fra køretøjsregistre, dvs. det Eucaris-softwareprogram, der er nævnt i artikel 15 i Rådets afgørelse 2008/616/RIA. Ifølge de modtagne oplysninger fra de medlemsstater, der anvendte systemet aktivt, dvs. foretog søgninger i form af udgående anmodninger (søgninger i forbindelse med overtrædelser begået på deres område), blev der i 2015 foretaget ca. 2 mio. søgninger i form af udgående anmodninger. Halvdelen af det samlede antal overtrædelser begået af ikkehjemmehørende lovovertrædere blev således tilsyneladende efterforsket ved søgning i systemet. Dette tal betragtes som lavt, da systemets potentiale er langt større. Hver konstateret overtrædelse skal normalt efterforskes af politiet, og målet bør være at følge op på alle automatisk konstaterede overtrædelser (forudsat at overtrædelsens samlede karakter fastslås). Ifølge den eksterne evalueringsundersøgelse var 18 ud af 28 medlemsstater tilknyttet systemet i 2015. CBE-direktivet er dog stadig ikke gennemført fuldt ud i november 2016, hvor 23 ud af 28 medlemsstater er tilknyttet systemet 20. Eucaris yder et væsentligt bidrag til en effektiv grænseoverskridende håndhævelse af færdselslovgivningen, selv om søgninger i form af udgående anmodninger ikke altid giver resultat. 7,43 % af det samlede antal søgninger i form af udgående anmodninger i 2013-2015 21, der blev foretaget af Belgien, Frankrig, Kroatien, Nederlandene, Polen og Ungarn (de medlemsstater, som havde forelagt oplysninger inden afslutningen af undersøgelsen i februar 2016), mislykkedes (ikke nødvendigvis på grund af Eucaris). Denne procentdel betragtes som ret lille. Eucaris er ligeledes i overensstemmelse med sikkerhedsbestemmelserne i artikel 4 og databeskyttelsesbestemmelserne i artikel 7 i CBE-direktivet. Det bør bemærkes, at medlemsstaterne før gennemførelsen af Eucaris kun lejlighedsvis efterforskede færdselslovsovertrædelser begået af ikkehjemmehørende lovovertrædere, hvilket foregik på grundlag af gensidige aftaler, hvor udvekslingen af oplysninger fra køretøjsregistre normalt var papirbaseret. Den elektroniske onlineudveksling af oplysninger fra køretøjsregistre gennem Eucaris, hvorved de nødvendige oplysninger tilvejebringes næsten med det samme, har haft en positiv indvirkning på den grænseoverskridende håndhævelse af sanktioner. Antallet af efterforskede færdselslovsovertrædelser begået af ikkehjemmehørende lovovertrædere (søgninger i form af udgående anmodninger) blev således 19 Det europæiske informationssystem vedrørende køretøjer og kørekort. 20 Det Forenede Kongerige, Irland og Danmark er omfattet af en undtagelse og kan forlænge fristen for gennemførelse af CBE-direktivet til den 6. maj 2017. 21 En "mislykket søgning" er en søgning, hvor der ikke gives adgang til de ønskede oplysninger i den eller de konsulterede databaser, således at en medlemsstat ikke kan identificere en ikkehjemmehørende lovovertræder. 10
næsten firdoblet mellem 2013 22 og 2015, selv om der kun var nogle få medlemsstater, som anvendte CBE-direktivet aktivt på daværende tidspunkt. 9. KONKLUSIONER CBE-direktivet er et effektivt redskab med et betydeligt potentiale til at forbedre trafiksikkerheden ved at gøre det muligt at identificere ikkehjemmehørende lovovertrædere via et elektronisk informationssystem og ved at øge borgernes kendskab til færdselslovgivningen og anvendelsen af sanktioner i medlemsstaterne. Ved direktivet fastsættes den elektroniske onlineudveksling af oplysninger fra køretøjsregistre i alle medlemsstater, der ikke blev sikret gennem eksisterende bilaterale eller multilaterale aftaler. Det elektroniske informationssystem, der garanterer en hurtig, sikker og fortrolig udveksling af oplysninger fra køretøjsregistre, er effektivt, da det har haft en positiv indvirkning på den grænseoverskridende håndhævelse af sanktioner. Antallet af efterforskede færdselslovsovertrædelser begået af ikkehjemmehørende lovovertrædere blev således næsten firdoblet mellem 2013 og 2015 i de medlemsstater, som havde gennemført direktivet. Systemets fulde potentiale er imidlertid ikke blevet udnyttet. I november 2016 var 23 ud af 28 medlemsstater tilknyttet systemet. Omkring 50 % af de konstaterede færdselslovsovertrædelser begået af ikkehjemmehørende lovovertrædere blev ikke efterforsket i 2015. Der er et klart behov for, at medlemsstaterne bliver bedre til at udnytte potentialet i systemet gennem en mere aktiv undersøgelse af færdselslovsovertrædelser begået af ikkehjemmehørende lovovertrædere. Det kan også være nødvendigt at styrke håndhævelsen af sanktioner for efterforskede færdselslovsovertrædelser begået af ikkehjemmehørende lovovertrædere. På nuværende tidspunkt håndhæves ca. 50 % af sanktionerne ikke effektivt på grund af manglende gensidig bistand og samarbejde mellem medlemsstaterne om efterforskning af færdselslovsovertrædelser efter udveksling af oplysninger fra køretøjsregistre, eller fordi retsafgørelser truffet af medlemsstaterne i tilfælde af manglende betaling af bøder for disse overtrædelser ofte ikke er omfattet af Rådets rammeafgørelse 2005/214/RIA. Det kunne være nyttigt at overveje at inkludere yderligere trafiksikkerhedsrelaterede færdselslovsovertrædelser i CBE-direktivets anvendelsesområde, herunder utilstrækkelig afstand til den forankørende bil, farlig overhaling og farlig parkering, på grund af den øgede anvendelse af automatisk kontroludstyr. For at maksimere CBE-direktivets potentiale til at forbedre trafiksikkerheden ved at øge ikkehjemmehørende trafikanters efterlevelse af færdselslovgivningen kræves der en holistisk tilgang, som kan skabe synergi med andre instrumenter, nemlig instrumenterne vedrørende gensidig bistand og samarbejde mellem medlemsstaterne om efterforskning af færdselslovsovertrædelser og gensidig anerkendelse på bødestraffe. 22 Det anslås, at der før 2013 blev efterforsket omkring 600 000 færdselslovsovertrædelser i EU om året i henhold til bilaterale og multilaterale aftaler. Der foreligger imidlertid ikke fuldstændige oplysninger. Det er således muligt, at CBE-direktivet har mere end fordoblet antallet af efterforskede færdselslovsovertrædelser i 2014. 11