18. december 2013 /camped Høringsnotat vedr. udkast til markedsafgrænsning, markedsanalyser og markedsafgørelser på engrosmarkedet for fastnetterminering (marked 3) Erhvervsstyrelsen har i perioden den 10. september 2013 til og med den 8. oktober 2013 gennemført en national høring over udkast til markedsafgørelser på engrosmarkedet for fastnetterminering (marked 3). Den 31. oktober 2013 notificerede Erhvervsstyrelsen udkast til markedsafgørelser, markedsafgrænsning og markedsanalyser over for EU-Kommissionen med henblik på gennemførsel af en fællesskabshøring i henhold til rammedirektivets artikel 7 1. De notificerede udkast er blevet revideret på baggrund af de bemærkninger, der indkom under den nationale høring. ERHVERVSSTYRELSEN Dahlerups Pakhus Langelinie Allé 17 2100 København Ø Tlf 35 29 10 00 Fax 35 46 60 01 CVR-nr. 10 15 08 17 erst@erst.dk www.erst.dk Resultat af den nationale høring Erhvervsstyrelsen har modtaget høringssvar fra Forenede Danske Antenneanlæg (FDA), Hi3G, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, Sydfyns Intranet, TDC, Telenor, Telia, Tellio og Viptel. FDA, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen og Telenor har ikke haft bemærkninger til udkast til markedsafgørelser. I dette høringsnotat redegøres for de væsentligste bemærkninger, der er indkommet i forbindelse med høringen, og bemærkningerne kommenteres. Høringssvarene findes på www.erhvervsstyrelsen.dk. De indkomne høringssvar har givet anledning til præciseringer i markedsafgørelserne. 1. Markedsafgrænsning 1.1 Krydsporteringslignende tjenester Hi3G er uenig i Erhvervsstyrelsens vurdering om, at krydsporteringslignende tjenester er omfattet af marked 3. 1 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (rammedirektivet), EFT L 108 af 24.4.2002, s. 33, ændret ved direktiv 2009/140/EF (direktivet om bedre regulering), EUT L 337 af 18.12.2009, s. 37, og forordning 544/2009/EF, EUT L 167 af 29.6.2009, s. 12.
2/13 I den forbindelse påpeger Hi3G, at mobiloperatører har anvendt fastnetnumre til mobiltjenester længe før krydsporteringslignende tjenester blev en del af SMPreguleringen i 2012. Hi3G finder, at selskabet fortsat skal have adgang til at tilbyde disse tjenester. Endelig anfører Hi3G, at Erhvervsstyrelsens beslutning om at anse Hi3G for at være en SMP-udbyder på markedet hverken er korrekt eller proportional. Erhvervsstyrelsen skal hertil bemærke, at styrelsen på baggrund af de i forbindelse med høringen over udkast til analyse på engrosmarkedet for terminering af taleopkald i individuelle fastnet (marked 3) indkomne høringssvar fandt grundlag for at foretage en fornyet substitutionsvurdering. Ved den fornyede substitutionsvurdering fandt Erhvervsstyrelsen, at krydsporteringslignende tjenester i sin funktion er sammenlignelig med PSTN-baseret terminering, uanset at terminering af opkald til slutbrugere, som benytter sig af en krydsporteringslignende tjeneste, ikke foregår på et fast sted. Dermed vurderer styrelsen, at der er substitution mellem PSTN-baseret terminering og terminering af opkald til slutbrugere, som benytter sig af en krydsporteringslignende tjeneste. Dette indebærer, at terminering af taleopkald til slutbrugere, som anvender en krydsporteringslignende tjeneste, nu er omfattet af det relevante produktmarked på marked 3. Erhvervsstyrelsen har ved sin vurdering bl.a. lagt vægt på, at den kaldende slutbrugers udbyder ikke er vidende om, at den kaldte slutbruger benytter en krydsporteringslignende tjeneste. Derfor vil den kaldende slutbruger og den udbyder, som har den kaldende slutbruger tilknyttet, have en begrundet forventning om at skulle betale for fastnetterminering, uagtet at opkaldet hos den modtagende udbyder termineres i et mobilnet. Dette vil efter Erhvervsstyrelsens opfattelse gøre sig gældende, så længe der i nummerplanen sondres mellem fastnet- og mobilnumre. Erhvervsstyrelsen skal understrege, at styrelsen ikke fjerner muligheden for, at Hi3G fortsat vil kunne tilbyde krydsporteringslignende tjenester på engrosmarkedet for fastnetterminering. Således fastsætter Erhvervsstyrelsen alene vilkårene for terminering af opkald til slutbrugere med krydsporteringslignende tjenester, hvilket ikke vil ikke ændre Hi3G s og andre udbyderes mulighed for fortsat at tilbyde krydsporteringslignende tjenester. Reguleringen svarer således til de gældende markedsafgørelser af 20. december 2012, hvor krydsporteringslignende tjenester også var inkluderet i markedsafgrænsningen. For så vidt angår Hi3G s status som SMP-udbyder henvises der til afsnit 2.1. 2. Markedsanalyse 2.1 Status som SMP-udbyder Hi3G bemærker indledningsvist i sit høringssvar, at selskabet er uforstående over for, at Erhvervsstyrelsen i sit afgørelsesudkast i modsætning til analyseudkastet har udpeget Hi3G som SMP-udbyder på marked 3. Hi3G finder ikke,
3/13 at baggrunden for denne ændring er dokumenteret i det foreliggende afgørelsesudkast. Tellio anfører, at den danske telelovgivning har til formål at give nye og mindre aktører mulighed for at etablere sig på markedet. Tellio finder ikke, at Erhvervsstyrelsen har taget tilstrækkeligt hensyn til de store forskelle, som kendetegner udbyderne på markedet. Tellio er desuden uenig i Erhvervsstyrelsens købermagtsanalyse, idet Tellio føler sig udsat for betydelig modstående købermagt fra øvrige udbydere på markedet med fuldt udbyggede landsdækkende net og med store kundebaser. Tellio er enig i styrelsens analyse af, at slutbrugerne ikke frit kan vælge hvilket selskab, der forestår terminering, men mener samtidig, at Erhvervsstyrelsen bør tage hensyn til de betydelige forskelle i selskabernes respektive positioner. Tellio anfører, at markedsafgørelsen vil få alvorlige økonomiske følger for selskabet, og at markedsafgørelsen kan få utilsigtet negativ indflydelse på konkurrencen på markedet. Viptel er ikke enig i Erhvervsstyrelsens vurdering af, at selskabet er SMPudbyder på markedet. Viptel mener derimod at have en svag markedsposition. Viptel begrunder denne vurdering med, at alle teleselskaber har en fælles interesse i at sikre, at opkaldstrafik frit kan udveksles mellem de forskellige slutbrugere, da de fleste teleselskaber ikke kan overleve uden, at deres slutbrugere kan modtage opkald fra andre teleselskabers slutbrugere. Erhvervsstyrelsen skal hertil bemærke, at tilstedeværelsen af købermagt begrænser udbyderens mulighed for at optræde uafhængigt af markedet. Derfor vil en eller flere kunders købermagt kunne fungere som modvægt til en udbyder med stærk markedspositions kontrol over for eksempelvis prisdannelsen. Erhvervsstyrelsen vurderer, at effektiv købermagt på engrosmarkedet for fastnetterminering indebærer, at en kunde er i stand til at forhandle sig frem til vilkår, som i højere grad svarer til vilkår, der ville kunne opnås på et marked med reel konkurrence. Det betyder, at kunder med købermagt vil kunne opnå engrospriser, som svarer til eller er tæt på udbydernes reelle omkostninger ved terminering. Samtidig har Erhvervsstyrelsen dataindsamling vist, at flere udbyderes engrospriser for terminering af taleopkald i de pågældende udbyderes fastnet er væsentligt højere end den af Erhvervsstyrelsen fastsatte (regulerede) fastnettermineringspris. Idet samtlige udbydere på nærværende marked er afhængige af hinanden for at sikre, at deres respektive slutbrugere kan udveksle opkald med hinanden, vurderer Erhvervsstyrelsen, at ingen selskaber på markedet er i stand til at udøve en tilstrækkelig høj grad af købermagt over for de øvrige udbydere. Dette skyldes, at hver enkelt udbyder er den eneste adgangsvej til den kaldte slutbruger, da udbyderen som den eneste er i stand til at forestå termineringen af opkaldet.
4/13 3. Markedsafgørelse 3.1 Netadgangsforpligtelsen 3.1.1 Generelt Viptel præciserer, at selskabet alene har mulighed for at give andre teleselskaber adgang via SIP eller transit via TDC. Viptel kan ikke genkende de af Erhvervsstyrelsen opregnede samtrafikpunkter, hvortil terminering af taleopkald til Viptels slutbrugere kan ske, og ser sig derfor ikke i stand til at tilbyde terminering i disse samtrafikpunkter. Viptel ønsker endvidere ikke at oplyse placeringen af sine samtrafikpunkter til Erhvervsstyrelsen, da selskabet anser dette som en terrorrisiko. Viptel opfordrer i stedet til, at oplysninger om placeringen af samtrafikpunkter, kontaktoplysninger, transitudbydere og teknologi gøres tilgængeligt for andre selskaber via OCH. Erhvervsstyrelsen skal bemærke, at styrelsen i medfør af telelovens 2 73, stk. 1, kan kræve alle oplysninger, som styrelsen skønner relevant i forbindelse med undersøgelser og konkrete afgørelser, der gennemføres og træffes efter lovens bestemmelser. Oplysningerne om placeringen af hver enkelt udbyders samtrafikpunkt(er) er, efter Erhvervsstyrelsens vurdering, en forudsætning for, at andre udbydere kan få adgang til at udveksle taleopkald med den pågældende udbyder. Idet udbydere af fastnetterminering er pålagt en netadgangsforpligtelse, skal selskaber, der er udpeget med SMP på dette marked, oplyse sine samtrafikpunkter til Erhvervsstyrelsen. I forhold til placeringen af selskabets samtrafikpunkter har Viptel i en mail af 28. juni 2013 til Erhvervsstyrelsen oplyst følgende: Viptel bruger selv internettet til udveksling med vores transitpartner TDC. På denne baggrund vurderede Erhvervsstyrelsen, at Viptels mail skulle forstås således, at Viptel benytter TDC som transitudbyder. Da Viptel ikke ønskede at bidrage med yderligere oplysninger, indsatte Erhvervsstyrelsen de allerede kendte, regulerede samtrafikpunkter i TDC s net i udkastet til markedsafgørelse over for Viptel. Erhvervsstyrelsen er ikke enig med Viptel i, at oplysningen om placeringen af Viptels samtrafikpunkt(er) udgør en terrorrisiko. Såfremt Viptel benytter TDC som transitudbyder, vil andre teleselskaber, som ønsker at aflevere opkaldstrafik til Viptels slutbrugere, skulle aflevere den pågældende opkaldstrafik i de i afgørelsesudkastet angivne samtrafikpunkter i TDC s fastnet. 2 Lov nr. 169 af 5. marts 2011 om elektroniske kommunikationsnet og -tjenester.
5/13 Hi3G anfører, at forpligtelsen til netadgang, ikke-diskrimination og transparens forudsætter, at Hi3G har egen PSTN-infrastruktur, hvilket ikke er tilfældet. Hi3G har derfor svært ved at opfylde forpligtelserne. Efter Hi3G s opfattelse bør Erhvervsstyrelsen såfremt SMP-vurderingen fastholdes fjerne forpligtelserne i Hi3G s afgørelse. For så vidt angår netadgangsforpligtelsen, skal Erhvervsstyrelsen bemærke, at PSTN-, ISDN- og VoIP-baseret terminering er omfattet af nærværende marked. Erhvervsstyrelsen kan ikke genkende Hi3G s udsagn om, at det er en forudsætning for selskabets opfyldelse af bl.a. netadgangsforpligtelsen, at Hi3G har egen PSTN-infrastruktur. Erhvervsstyrelsen skal derfor understrege, at de pålagte forpligtelser ikke knytter sig til, hvilken type infrastruktur, en udbyder benytter, men alene, at udbyderen tilbyder en termineringstjeneste baseret på enten PSTN-, ISDN- eller VoIP. Der gælder således ikke en forudsætning om, at en udbyder skal have egen PSTN-infrastruktur for at være omfattet af nærværende marked. Erhvervsstyrelsen vil præcisere dette i de endelige markedsafgørelser. For så vidt angår forpligtelserne om ikke-diskrimination henholdsvis transparens, kan Erhvervsstyrelsen oplyse, at ikke-diskriminationsforpligtelsen er pålagt med henblik på at sikre, at Hi3G ikke udøver en diskriminerende adfærd over for andre selskaber enten til fordel for andre eller til fordel for Hi3G s eget udbud på slutbrugermarkedet. Transparensforpligtelsen er pålagt med henblik på at lette indgåelsen af aftaler om netadgang og styrke tilliden til, at et netadgangsprodukt tilbydes på ikkediskriminerende vilkår. De pågældende forpligtelser skal ses i sammenhæng med, at Hi3G er den eneste udbyder, som kan aflevere opkaldstrafik til Hi3G s slutbrugere, hvilket gør ovenstående forpligtelser såvel berettigede som proportionale med henblik på at kunne imødegå de konkurrenceproblemer, som er beskrevet i markedsanalysen. På denne baggrund finder Erhvervsstyrelsen ikke grundlag for at ændre eller fjerne de over for Hi3G pålagte forpligtelser. Hi3G anser det som væsentligt, at markedsafgørelserne fortsat udvikler sig således, at teleselskaber fremadrettet skal kunne terminere opkald i fastnettene i ét samtrafikpunkt. Det bør efter Hi3G s opfattelse sikres, at TDC, Telia og Telenor ikke er i stand til at malke mindre operatører med en høj ublu ureguleret prissætning. Ved afgørelser af 20. december 2012 over for bl.a. TDC, Telenor og Telia vurderede Erhvervsstyrelsen, at det relativt store antal lokale samtrafikpunkter på det danske marked i sig selv var med til at øge det generelle omkostningsniveau på bl.a. termineringsmarkedet. Styrelsen fandt ikke, at der var grundlag for at fastsætte asymmetriske højere termineringspriser for udvalgte alternative udby-
6/13 dere med henblik på at kompensere for det forhold, at selskabernes netstrukturer er forskellige. Det var samtidig Erhvervsstyrelsens opfattelse, at en generel nedbringelse af antallet af lokale samtrafikpunkter ville kunne nedbringe omkostningerne til transit, hvilket i sidste ende kan føre til lavere detailpriser. Ud fra et konkurrencemæssigt hensyn fandt Erhvervsstyrelsen grundlag for at fastsætte adgangsforpligtelser, som indebærer, at alle udbydere kan opnå landsdækkende terminering i andre udbyderes net i et relativt begrænset antal samtrafikpunkter til regulerede og symmetriske priser. Således har Erhvervsstyrelsen kraftigt reduceret antallet af samtrafikpunkter, hvor opkald kan afleveres til en reguleret (lokal) pris. I dag er det f.eks. muligt for andre teleselskaber at aflevere opkaldstrafik til ovennævnte teleselskabers VoIP-slutbrugere med henblik på terminering i et vilkårligt af de regionale samtrafikpunkter. Hi3G oplyser endvidere, at Hi3G s samtrafikpunkt har skiftet adresse fra Ørestads Boulevard 75, 2300 København S til Metrovej 1, 2300 København S. På baggrund af Hi3G s besvarelse vil Erhvervsstyrelsen tilrette den endelige markedsafgørelse over for Hi3G således, at placeringen af selskabets samtrafikpunkt angives som Metrovej 1, 2300 København S. 3.1.2 Udveksling af opkaldstrafik via SS7 og/eller IP-Interconnect I udkastet til markedsafgørelsens afsnit 3.4.3 har Erhvervsstyrelsen bedt om branchens input på følgende spørgsmål: Erhvervsstyrelsen skal i forbindelse med høringen over nærværende afgørelsesudkast anmode branchen om at tilkendegive, i hvilket omfang der i dag eksisterer barrierer for udveksling af opkaldstrafik via SS7 og/eller IP-Interconnect, samt hvorvidt en forpligtelse til at udveksle opkaldstrafik med andre selskaber via SS7 og/eller IP-Interconnect vil indebære praktiske udfordringer for selskaberne, og i givet fald hvilke. Endvidere ønsker Erhvervsstyrelsen branchens input til, om nærværende udkast til afgørelse indebærer begrænsninger eller udfordringer i forhold til anvendelse af de åbne internet til overførslen af elektroniske kommunikationstjenester. Viptel anfører, at selskabet ikke er i stand til at aflevere opkald til et selskab, som kun tilbyder SS7, medmindre den modtagende udbyder tilbyder en transitløsning. Viptel oplyser endvidere, at selskabet i dag anvender det åbne internet til udveksling af trafik med selskabets transitudbyder, TDC, ligesom Viptel benytter internetforbindelser fra TDC. Viptel ser det som en udfordring, hvis backbone telefoni [transit] skal udveksles mellem teleselskaber, som benytter forskellige
7/13 internetudbydere. Viptel frygter, at der vil være en risiko for, at telefonsystemet bryder sammen, hvis der kommer flere udbydere ind på markedet. På denne baggrund er Viptel fortaler for en løsning, hvor de større teleselskaber håndterer trafikken. Sydfyns Intranet anfører, at selskabet ikke har de fornødne systemer eller det tekniske set-up til at kunne udveksle trafik via SS7 og/eller IP-Interconnect, hvorfor Sydfyns Intranet i givet fald vil være afhængig af, at selskabets transitudbyder forestår udvekslingen af trafik. Erhvervsstyrelsen skal hertil bemærke, at udbydere af fastnetterminering har mulighed for at indgå kommercielle aftaler med en transitudbyder, om at denne håndterer opkald til (og fra) det pågældende teleselskabs fastnet. Det pågældende selskab skal imidlertid sørge for, at andre teleselskaber kan aflevere opkaldstrafik til selskabets slutbrugere i den af selskabet valgte transitudbyders samtrafikpunkter via SS7 og/eller IP-Interconnect. TDC finder, at forpligtelsen til at tilbyde udveksling af trafik via SS7 og IP- Interconnect, uanset netværkstype, er en byrde, men ikke en teknisk barriere. TDC bemærker, at afgørelsesudkastet ikke indebærer begrænsninger i men omvendt heller ikke en forpligtelse til at anvende det åbne internet til udveksling af trafik. TDC finder, at denne status bør opretholdes. Telia anfører, at selskabet i dag er i stand til at udveksle opkaldstrafik via såvel SS7 som IP-Interconnect (SIP-i), hvorfor den foreslåede forpligtelse ikke vil indebære praktiske udfordringer for Telia. Telia er af den opfattelse, at afvikling af opkaldstrafik over det åbne internet er forbundet med en række udfordringer, herunder sikring af QoS, sikring mod hacking samt sikring af stabile forbindelser. De indkomne høringssvar vedrørende udveksling af opkaldstrafik via SS7 og/eller IP-Interconnect har ikke givet Erhvervsstyrelsen anledning til at foretage ændringer i styrelsens markedsafgørelser. 3.1.3 Brug af datacentre ved udveksling af opkaldstrafik I udkast til markedsafgørelsens afsnit 3.4.3 har Erhvervsstyrelsen anmodet om branchens stillingtagen til følgende spørgsmål: Erhvervsstyrelsen er opmærksom på, at nogle udbydere foretager udveksling af opkaldstrafik via datacentre som fx DIX, herunder Interxion og UNI.C. Styrelsen skal i forbindelse med høringen over nærværende afgørelsesudkast anmode branchen om at tilkendegive, i hvilket omfang det fremadrettet vil indebære praktiske udfordringer for selskaber at benytte sådanne punkter som samtrafikpunkter med henblik på udveksling af opkaldstrafik og i givet fald hvilke, særligt set i lyset af muligheden for tillige at kunne aflevere opkaldstrafik via en transitudbyder, jf. afsnit 3.4.4.1 om håndtering af opkaldstrafik via en eller flere transitudbydere.
8/13 TDC bemærker hertil, at der ikke er tekniske udfordringer forbundet med at aftale udveksling af trafik via sådanne datacentre. Dog bør det, efter TDC s opfattelse, sikres, at udvekslingen sker på vilkår svarende til de, der gælder ved udveksling i det terminerende selskabs samtrafikpunkt(er). TDC finder dog, at det bør sikres, at ingen af parterne kan pålægge den anden part byrder ved at betinge sig udveksling af trafik via et datacenter, idet dette vil give datacentrene mulighed for at udnytte deres position. Erhvervsstyrelsen skal bemærke, at transitudbydere (herunder datacentre) ikke er en del af reguleringen af nærværende engrosmarked for fastnetterminering. Såfremt en udbyder har indgået en kommerciel aftale med en transitudbyder om, at denne håndterer opkald til (og fra) den pågældende udbyders net, påhviler det udbyderen at påse, at forpligtelserne i nærværende markedsafgørelsen efterleves, og dermed at transitudbyderen tilbyder aflevering af opkald med henblik på terminering i udbyderens fastnet på de vilkår, der fremgår af markedsafgørelsen. Det vil sige, at såfremt en udbyder vælger at lade en transitudbyder (herunder datacentre) stå for håndteringen af opkaldstrafik til udbyderens fastnet, påhviler det selskabet at sikre, at øvrige udbydere har samme mulighed for at aflevere opkald til selskabets transitudbyder, som hvis afleveringen af opkald skete direkte til selskabet selv. Udbyderen har således pligt til at sikre, at den valgte transitudbyder tilbyder adgangen på samme vilkår, herunder til den regulerede termineringspris, som fremgår af markedsafgørelsen over for den pågældende udbyder. Såfremt transitudbyderen eller datacenteret ikke giver adgang på samme vilkår, som fremgår af den pågældende udbyders markedsafgørelse, har udbyderen ikke efterlevet sine forpligtelser efter markedsafgørelsen, og Erhvervsstyrelsen vil kunne reagere herpå efter telelovens regler. Telia ser ingen praktiske problemer ved, at teleselskaber benytter sådanne datacentre til udveksling af opkaldstrafik. De indkomne høringssvar vedrørende brug af datacentre ved udveksling af opkaldstrafik har ikke givet Erhvervsstyrelsen anledning til at foretage ændringer i markedsafgørelserne. 3.1.4 Virtuel samhusning Viptel kan ikke acceptere, hvis forpligtelsen til virtuel samhusning medfører, at Viptel skal betale for andre teleselskabers internetadgang eller MPLS 3. Erhvervsstyrelsen bemærker hertil, at forpligtelsen til at tilbyde virtuel samhusning ikke indebærer en pligt til at betale for andre udbyderes internetforbindelse. Derimod kan forpligtelsen i tilfælde af pladsmangel på en samhusningslokalitet indebære, at udbyderen skal afholde ekstra transportomkostninger, da udbyderen, der anmoder om samhusning, skal stilles som om han befandt sig på lokaliteten med den manglende plads. 3 Multi Protocol Label Switching.
9/13 3.1.5 Brug af transitudbyder til at håndtere opkaldstrafik til det kaldte selskabs slutbrugere Telia har noteret sig, at udbydere nu har mulighed for at lade en eller flere transitudbydere håndtere sin opkaldstrafik, hvilket i praksis betyder, at trafik, som sendes til en udbyder, som har valgt at få sin opkaldstrafik håndteret af fx Telia, skal sendes til Telia i overensstemmelse med netadgangsforpligtelsen. Efter Telias opfattelse medfører dette, at nogle udbydere i realiteten vil kunne udvide antallet af sine samtrafikpunkter. Hvis en udbyder (med kun ét reguleret samtrafikpunkt) fx har overladt håndteringen af sin trafik til Telia, vil opkaldstrafik i nogle tilfælde skulle afleveres i Telias fire regulerede samtrafikpunkter frem for i den pågældende udbyders ene samtrafikpunkt. Telia anmoder Erhvervsstyrelsen om at bekræfte ovenstående forståelse af markedsafgørelserne. I udkast til markedsafgørelserne har Erhvervsstyrelsen fundet, at det må overlades til hver enkelt udbyder selv at træffe egne kommercielle beslutninger om, hvorvidt selskabet selv ønsker at stå for terminering af taleopkald til egne slutbrugere, eller hvorvidt det pågældende selskab ønsker at indgå aftaler med en udbyder om, at denne forestår håndteringen af opkaldstrafik til det kaldte selskabs slutbrugere. Såfremt en udbyder vælger at lade en transitudbyder stå for sin opkaldshåndtering, skal andre udbydere kunne aflevere i transitudbyderens samtrafikpunkter til den regulerede termineringspris. Der er intet til hinder for, at det mindre selskab indgår sådanne aftaler med flere transitudbydere. Erhvervsstyrelsen skal på baggrund af det ovenfor skitserede bekræfte Telias forståelse af udkast til markedsafgørelserne. Erhvervsstyrelsen skal desuden bemærke, at der ikke er noget til hinder for, at selskaberne indbyrdes indgår kommercielle aftaler om, at afleveringen af opkald kan ske direkte til det kaldte selskab, dvs. uden om transitudbyderen, såfremt afleveringen tilbydes på de regulerede vilkår, idet den kaldende udbyder ikke skal stilles ringere end hvis afleveringen skete til transitudbyderen. Viptel finder det betænkeligt, at selskabet skal sikre, at andre teleselskaber skal have adgang til transitudbyderens net, da transitudbyderens betingelser potentielt kan spænde ben for konkurrencen. Erhvervsstyrelsen har med afgørelsesudkastet ønsket at gøre det muligt for hver enkelt udbyder selv at træffe beslutning om, hvorvidt selskabet selv ønsker at håndtere opkaldstrafikken til (og fra) sit fastnet eller alternativt lade en transitudbyder stå for dette. Såfremt Viptel vælger at indgå en kommerciel samtrafikaftale med en eller flere transitudbydere, er det Viptels ansvar at sikre, at afleveringen af opkald sker på samme vilkår, som hvis opkaldstrafikken skulle afleveres direkte til Viptel, herunder til den regulerede termineringspris. Viptel kan dermed ikke undgå at give
10/13 adgang til sit fastnet ved at indgå en kommerciel aftale med en transitudbyder. Således skal afleverende selskaber ikke stilles ringere ved aflevering til Viptels transitudbyder, end hvis afleveringen skulle ske direkte til Viptel. Såfremt transitudbyderen ikke giver adgang til aflevering af opkaldstrafik til Viptels slutbrugere på de regulerede vilkår, vil Viptel have handlet i strid med netadgangsforpligtelsen. 3.1.6 Terminering af taleopkald til slutbrugere, som anvender krydsporteringslignende tjenester I afgørelsesudkastets afsnit 3.4.3 anmoder Erhvervsstyrelsen om branchens input til følgende spørgsmål: Erhvervsstyrelsen skal i forbindelse med høringen over nærværende afgørelsesudkast anmode om branchens input til, hvorvidt aflevering af opkaldstrafik med henblik på terminering af taleopkald til slutbrugere, som anvender krydsporteringslignende tjenester, skal kunne ske i det af de nedenfor anførte samtrafikpunkter, der ligger nærmest den kaldte slutbruger, eller i et vilkårligt af de nedenfor anførte samtrafikpunkter. TDC anfører som besvarelse hertil, at TDC i dag tilbyder terminering til krydsporteringslignende tjenester i TDC s net, og afleveringen kan finde sted i et vilkårligt af TDC s seks regulerede samtrafikpunkter. TDC finder, at dette bør være princippet for terminering til krydsporteringslignende tjenester, på samme måde som tilfældet er for terminering til VoIP-slutbrugere. Telia anfører, at det er selskabets opfattelse, at opkald til kunder, som benytter krydsporteringslignende tjenester, bør håndteres via IP-Interconnect og ikke SS7. Efter Telias opfattelse bør sådanne opkald kunne afleveres i et vilkårligt af de anførte samtrafikpunkter. Erhvervsstyrelsen har taget TDC s og Telias bemærkninger til efterretning og vil tilrette de endelige afgørelser således, at aflevering af opkaldstrafik med henblik på terminering af taleopkald til slutbrugere, som anvender krydsporteringslignende tjenester, skal kunne ske i et vilkårligt af de i afgørelsen anførte samtrafikpunkter. Sydfyns Intranet tilbyder ikke disse tjenester og har ikke mulighed for at håndtere denne type tjeneste, idet Sydfyns Intranet alene leverer VoIP og ikke PSTN eller ISDN. Erhvervsstyrelsen skal præcisere, at Sydfyns Intranet kun skal give andre selskaber adgang til at aflevere opkaldstrafik med henblik på terminering til krydsporteringslignende tjenester, hvis Sydfyns Intranet selv tilbyder sådanne tjenester til egne slutbrugere. 3.2 Priskontrolforpligtelsen Tellio mener, at Erhvervsstyrelsens afgørelse om priskontrol er truffet på forkerte præmisser. Tellio finder ikke, at der er grundlag for at pålægge selskabet pris-
11/13 forpligtelser beregnet efter pure LRIC-metoden. Tellio anfører, at såfremt Erhvervsstyrelsen fastholder sin afgørelse om priskontrol, bør Tellio indrømmes en overgangsperiode, hvor selskabet kan få mulighed for at indrette sine priser. Det er Tellios opfattelse, at priskontrolforpligtelsen bør indrettes således, at termineringsprisen gradvist reguleres ned til et symmetrisk niveau, således at Tellio får samme mulighed for at tilpasse sin forretning til termineringsprisen gradvist. Dertil finder Tellio, at Erhvervsstyrelsens markedsafgørelse er i strid med almindelige proportionalitetsprincipper, idet selskabets kundebase kun udgør en beskeden andel af det totale slutbrugermarked for fastnettelefoni. Tellio finder, at det er en drastisk nedregulering på en meget kort tidshorisont, når Erhvervsstyrelsen foreslår, at prisreguleringen skal have virkning fra 2013, uden at give Tellio mulighed for at tilpasse sig ændringerne. Tellio finder, at afgørelsen er langt mere indgribende, end de formål, forpligtelserne skal fremme, tilsigter. For så vidt angår spørgsmålet om proportionalitet, skal Erhvervsstyrelsen bemærke, at styrelsen i sin markedsanalyse konkluderer, at nærværende marked bl.a. er præget af flaskehalse, idet det alene er det selskab, som teknisk kontrollerer og dermed råder over det kaldte abonnentnummer, hvortil opkaldet termineres, der kan forestå terminering af opkald til den kaldte slutbruger. Erhvervsstyrelsen vurderer, at det ikke er muligt for andre udbydere af fastnetterminering at etablere sig på en anden udbyders marked for fastnetterminering. Dette indebærer, at adgangsbarriererne og flaskehalsene på hver enkelt udbyders marked pr. definition er absolutte. Erhvervsstyrelsen konkluderer desuden i sin markedsanalyse, at der ikke forekommer modstående købermagt på de individuelle engrosmarkeder. Erhvervsstyrelsen har derfor, under iagttagelse af proportionalitetsprincippet, vurderet, at de forpligtelser, som Tellio og andre udbydere er pålagt i udkastene til markedsafgørelser på nærværende marked, enkeltvis og samlet set er proportionale i forhold til de konstaterede konkurrenceproblemer på markedet, herunder vurderer Erhvervsstyrelsen, at forpligtelserne ikke er mere indgribende end de formål, som forpligtelserne skal fremme. Endvidere finder Tellio, at Erhvervsstyrelsen har overset almindelige principper om ligebehandling ved at kræve, at Tellio omgående skal nedjustere sine priser til den regulerede termineringspris, idet de større udbydere har haft en længere tidshorisont til at tilpasse sig priskontrolforpligtelsen. Tellio mener, at det vil være i strid med ligebehandlingsprincippet, hvis selskabet ikke får samme mulighed for at foretage en trinvis nedjustering af sine priser, som de øvrige udbydere har fået igennem årene. Såfremt Erhvervsstyrelsen fastholder at pålægge Tellio en priskontrolforpligtelse, finder Tellio, at prisfastsættelsen skal ske skønsmæssigt, og den første nedjustering skal gøres væsentligt mindre, og, efter Tellios opfattelse, maksimalt udgøre en nedregulering på 50 %. Endvidere bør tidshorisonten udvides, således at første regulering tidligst får virkning fra 2014. Tellio finder endvidere, at sel-
12/13 skabet bør indrømmes en periode på mindst 3 år, før forpligtelsen om prisfastsættelse på baggrund af pure LRIC-metoden træder i kraft. For så vidt angår priskontrolforpligtelsen skal Erhvervsstyrelsen bemærke, at styrelsen siden 2002 årligt har fastsat maksimalpriser på fastnetområdet efter LRAIC-metoden. Modellen benyttes til at beregne omkostningerne forbundet med at udbyde de regulerede samtrafikprodukter. LRAIC-prisfastsættelsesmetoden tager udgangspunkt i, hvad de fremadrettede omkostninger burde være i et optimalt drevet net og selskab baseret på den nyeste teknologi. Hermed bør LRAIC-metoden sikre, at den pågældende udbyder får dækning for de relevante omkostninger, såfremt selskabet drives effektivt, ligesom det sikres, at de øvrige udbydere ikke skal betale en merpris som følge af forældet teknologi og ineffektivitet. Erhvervsstyrelsen har i ikke i sine hidtidige markedsafgørelser givet udbyderne på markedet en overgangsperiode på fastnetområdet ved indførelsen af en priskontrolforpligtelse, og styrelsen er således ikke enig med Tellio i, at de øvrige udbydere har haft en længere periode til at justere sine priser, end tilfældet er for Tellio. Erhvervsstyrelsen finder herudover ikke, at de i udkastet til markedsafgørelse over for Tellio påtænkte forpligtelser er i strid med almindelige principper om ligebehandling. Ikrafttrædelsesdatoen i Tellios afgørelsesudkast vil således blive fastsat på samme vis og på samme vilkår for alle udbydere på markedet. Tellio anfører i sit høringssvar, at selskabet finder, at reguleringen først bør få virkning fra 2014. Erhvervsstyrelsen kan i den forbindelse oplyse, at den endelige afgørelse på nærværende marked forventes truffet inden årets udgang, men med virkning fra begyndelsen af 2014. Viptel finder, at den regulerede termineringspris på 0,45 øre er for lav til at kunne finansiere selskabets udgifter til linekapacitet og hardware. I den forbindelse anfører Viptel, at selskabets fastnetkunder typisk kun anvender fastnettelefonen til at modtage opkald, dvs. at Viptels indtjening primært sker via opkaldstermineringen. Den regulerede termineringspris på 0,45 øre vil ifølge Viptel medføre, at antallet af fastnettelefoner falder, fordi telefonselskaberne må se sig nødsaget til at hæve abonnementspriserne for at dække omkostningerne ved at servicere fastnetkunderne. Erhvervsstyrelsen skal i den forbindelse præcisere, at den regulerede termineringspris alene må omfatte de funktionaliteter og tjenester, som Viptel er forpligtet til at tilbyde i medfør af markedsafgørelsen. Den maksimale termineringspris må således ikke bidrage til dækning af fællesomkostninger, og fastnettermineringsprisen må alene dække de inkrementelle omkostninger ved at forestå terminering. Formålet med prisreguleringen på termineringsmarkedet er netop at sikre, at SMP-udbyderen alene opkræver termineringspriser på et niveau, som svarer til de effektive omkostninger ved termineringen, og ikke overvælter en række ikke relaterede omkostninger på de selskaber, der er tvungne aftagere af termineringsydelsen, som har karakter af en monopolydelse.
13/13 Resultat af fællesskabshøringen Som ovenfor anført notificerede Erhvervsstyrelsen den 31. oktober 2013 markedsafgørelser, markedsafgrænsning og analyser på engrosmarkedet for fastnetterminering over for EU-Kommissionen. Erhvervsstyrelsen modtog den 15. november 2013 en anmodning fra EU-Kommissionen om supplerende oplysninger. Erhvervsstyrelsen besvarede EU-Kommissionens anmodning den 20. november 2013. Derudover har Erhvervsstyrelsen afgivet yderligere oplysninger forud for afholdt telefonmøde med Kommissionen den 21. november 2013 samt yderligere supplerende oplysninger den 22. november 2013 på baggrund af det afholdte telefonmøde. EU-Kommissionen afgav i brev af 2. december 2013 bemærkninger til den gennemførte markedsundersøgelse og de foreslåede forpligtelser. Erhvervsstyrelsen har ikke modtaget bemærkninger fra de øvrige medlemsstater. Kommissionens bemærkninger har givet anledning til tilføjelser, præciseringer og uddybninger i afgrænsning og analyse. 1. Afgrænsning af markedet Kommissionen bemærker, at det ifølge Erhvervsstyrelsen er en forudsætning for, at et teleselskab kan opfattes som værende udbyder af en termineringstjeneste, at selskabet har kontrol over særligt netudstyr (fx en switch) og har mulighed for at tildele 8-cifrede numre i den danske nummerplan. Erhvervsstyrelsen præciserer endvidere, at sådanne udbydere af tjenester via unmanaged VoIP udøver kontrol over terminering af opkald til slutbrugerne og kan forlange betaling for termineringstjenester. Kommissionen bemærker videre, at formuleringen af de notificerede udkast til afgørelser giver mulighed for fortolkning af, præcist hvilke karakteristika de pågældende udbydere af unmanaged VoIP skal besidde for, at deres termineringstjenester kan være omfattet af det relevante marked og gøres til genstand for forhåndsregulering. Kommissionen anmoder derfor Erhvervsstyrelsen om, at det af de endeligt vedtagne afgørelser med større tydelighed fremgår, og at det forklares bedre, om og i hvilket omfang det er kontrollen over tildelingen af numre og/eller kontrollen over specifikt netudstyr, (som fx switches) eller andre faktorer, der giver udbydere af unmanaged VoIP mulighed for at udøve kontrol over opkaldstermineringen til deres abonnenter og for at opkræve betaling for termineringstjenester. Erhvervsstyrelsen har på baggrund af EU-Kommissionens bemærkninger vedrørende afgrænsning af markedet nærmere uddybet i afgørelsernes afsnit 1.8.5 og 2.3.1, hvilke kriterier/forudsætninger, som styrelsen har lagt til grund ved vurdering af, hvorvidt et teleselskab kan opfattes som værende udbyder af fastnetterminering. Styrelsen har endvidere præciseret, at disse kriterier/forudsætninger gælder såvel udbydere af PSTN, ISDN samt managed og unmanaged VoIP.