Finansudvalget Aktstk. 105-7 Bilag 5 Offentligt FINANSUDVALGETS SEKRETARIAT Tlf.: 33 37 55 62 33 37 55 64 7. august 2006 Notat om omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper i staten Sammenfatning: I notatet redegøres for indholdet af den ved akt 163 af 17. maj 2004 tiltrådte og ved akt 105 af 31. januar 2006 gennemførte reform af statens budget- og regnskabssystem og herunder for - omkostningsprincippet, formålet hermed og hvad princippet omfatter - hvordan virker omkostningsprincippet i praksis? - fordele og ulemper ved det nye budget- og regnskabssystem - de nye bevillingsregler - statsfinansielle konsekvenser. Endvidere redegøres for de hidtidige erfaringer med reformen samt i relation til Forslag til Finanslov for 2007 - sammenligneligheden med tidligere års finanslove og hvorledes der stilles ændringsforslag efter det nye regelsæt. 1. Indledning Finansudvalget tiltrådte den 24. juni 2004 akt 163 af 17. maj 2004 om at indføre omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper i staten. Med henblik på det med Finansministeriet aftalte møde den 10. august 2006 kl. 11.30 om dette emne redegøres nedenfor for formålet med omkostningsprincippet og hvad det omfatter hvordan det virker i praksis fordele og ulemper ved det nye princip de nye bevillingsregler de statsfinansielle konsekvenser sammenligneligheden med tidligere års finanslove hvorledes stilles der ændringsforslag efter det nye princip
- 2-2. Hovedpunkter vedrørende omkostningsbaserede budgetter og regnskaber 2.a. Hvad er omkostningsprincippet og hvad er formålet hermed? De to mest udbredte regnskabsprincipper er kasseprincippet og omkostningsprincippet Ved kasseprincippet, der er det traditionelle princip for statsfinanser og som i øjeblikket anvendes på finansloven, fokuseres udelukkende på, hvornår penge går ind eller ud af kassen. Ved Omkostningsprincippet viser regnskabet periodens faktiske forbrug uanset betalingstidspunktet. Omkostningsprincippet anvendes i private virksomheder m.fl. I et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem måles finansårets omkostninger. Om definition af omkostninger se nedenfor under pkt. 2.d. Det primære formål med indførelse af omkostningsprincippet er ved tilnærmelse af de statslige regler til dem, der i årsregnskabsloven gælder for private virksomheder, at understøtte økonomistyringen ved at opgøre ressourceforbruget ved varetagelsen af offentlige opgaver kombineret med en stram bevillingsstyring. 2.b. Hvad er omfattet af omkostningsprincippet? Omkostningsbevillinger gælder de dele af finansloven, som ikke er underlagt særlige samfundsmæssige hensyn, og hvor institutionerne selv kan tilpasse anvendelsen af arbejdskraft, bygninger, materiel m.v. Reformen er altså fokuseret på drifts- og anlægs bevillinger. 2.c. Hvad er ikke omfattet af omkostningsprincippet Følgende områder er undtaget fra omkostningsprincippet alle indtægter alle former for tilskud og overførselsudgifter investeringer i infrastruktur (veje, broer, jernbaner m.v.) Forsvarsministeriets område (indtil videre) investeringer i nationalejendom (slotte, haver og lignende ativiteter af særlig kulturel værdi) Reglerne for indtægtsdækket virksomhed og for statsvirksomheder er (stort set) ikke blevet ændret, idet de allerede gældende afvigelser i Budgetvejledningen, der netop har haft til formål at tilnærme driften til privatvirksomhed, videreføres. Generelt kan siges, at det kun er en mindre del af budgettet, der berøres af den foreslåede reform. Finansministeriet har beregnet at hvis omkostningsbevillinger havde været indført for finansåret 2002, ville investeringer for ca. 3 mia. kr. være omfattet. Ca. 2,1 mia.kr. (70 pct.) bestod af investeringer, der overvejende ville have levetider på under 10 år med deraf følgende ringe forskelle på årets investeringer og årets afskrivninger.
- 3-2.d. Hvad indgår i en omkostningsbevilling? Det eksisterende bevillingssystem baserer sig på, at bevilgede udgifter udløser en betaling, og at der er ringe tidsmæssig forskel mellem udgiftens afholdelse og selve betalingen Til forskel herfra indeholder en omkostningsbevilling en række beregnede (kalkulatoriske) poster, der ikke nødvendigvis udløser en betaling eller hvor betalinger falder på et senere tidspunkt. Ved overgangen til omkostningsbevillinger vil bl.a. investeringsudgifterne udgå, mens følgende sættes ind afskrivninger forbrug fra lager hensættelser (også til feriepenge) For så vidt angår udgifts- og indtægtsføring gennemførtes følgende: lønninger: principper stort set uændrede varekøb: Principper overvejende uændrede anskaffelser: opføres som aktiv, hvis brugstiden er over 1 år og over en vis grænse. Det årlige forbrug udgiftsføres i form af afskrivninger og forrentning Anlæg: nye ejendomme mv. aktiveres løbende. Når et projekt er færdigt omkostningsføres årlig afskrivning og forrentning. 2.e. Overgang til omkostningsprincippet Budget- og regnskabsreformen består af to elementer: 1) Et omkostningsbaseret regnskab 2) Omkostningsbaserede driftsbevillinger på finansloven Ad 1) Regnskab Institutionerne aflagde fra og med 2005 et finansielt regnskab, der indeholder omkostningsbaseret regnskab og en omregningstabel mellem det omkostningsog det udgiftsbaserede regnskab. Institutionerne udarbejder i årsrapporten en resultatopgørelse, hvor alle udgifter og indtægter indgår, inkl. bevillingen, som opføres på linie med andre indtægter. Resultatet uanset om der er overskud eller underskud, overføres til næste år At regnskabet omlægges før finansloven indebærer, at der i perioden 2005-2007 skal aflægges regnskab efter 2 principper De gamle principper i finanslov og statsregnskab De nye principper i institutionens årsrapport. Ad 2) Driftsbevillinger Fra og med finansåret 2007 indføres omkostningsbaserede driftsbevillinger for alle institutioner. Ved overgangen til omkostningsbevillinger tildeles institutionen en startkapital, den kan låne på. Overtrækket skal hentes hjem inden for 4 år. Videreførselsbeløb ( opsparing ) primo 2006 opdeles i følgende poster: Reserveret bevilling Bortfald
- 4 - Overført overskud Den del af videreførselsbeløbet, der relaterer sig til opgaver reserveret til et nærmere bestemt formål og som er præcist angivet i politiske aftaler, anmærkninger, aktstykker el.lign., kategoriseres som reserveret bevilling. Anvendelse af reserveret bevilling til andre formål end det oprindelige, kræver fornyet bevillingsmæssig hjemmel. Derudover kan der være en del af videreførslerne der bortfalder. Det gælder fx institutioner, der har hensættelser. Dette skyldes, at institutionen bliver kompenseret for hensættelsen i forbindelse med overgangen til omkostningsbevillinger. Desuden bortfalder investeringer til finansiering af anskaffelser fra 2007, idet institutionen fremover lånefinansierer investeringerne og tildeles bevilling til afskrivninger og renteomkostninger. Den resterende del af videreførselsbeløbet bliver klassificeret som overført overskud og tilgår egenkapitalen. Det overførte overskud kan frit anvendes af institutionen inden for dens formål. 2.f. Omkostningsprincippet i praksis Budget- og bevillingssystemet indrettes således: Hver måned tildeles institutionen 1/12 af driftsbevillingen. Institutionen får følgende typer konti: en kassekredit til løbende betalinger en konto til langfristet gæld en konto til hensættelser m.v. evt. en bygge- og IT-kredit Investeringer finansieres ved (internt) lån fra staten. Der kan ikke foretages privat lånefinansiering. Statens samlede gældsætning påvirkes således ikke. Hver institution får en langfristet gæld der svarer til værdien af deres aktiver. På finansloven fastsættes for hver institution en låneramme. Afskrivninger og nedskrivninger er udgifter, der trækkes fra resultatet. Salg af ejendomme kan frit foretages (hvis det ikke skal forelægges for Finansudvalget) og indtægterne kan bruges til at afdrage på gæld. Institutionen må dog ikke selv stå for salget. Der er ikke faste terminer for afdrag på gælden. I stedet gælder et krav om, at værdien af aktiverne altid skal være større end den langfristede gæld. 3. Fordele og ulemper ved et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem Reformen af budget- og regnskabssystemet har, jf. Finansministeriet, en række fordele og ulemper. Som fordele kan for regnskabet nævnes: synliggørelse af omkostningerne ved den offentlige produktion bedre mulighed for at sammenligne med den private sektor og derfor forbedret grundlag for konkurrence vedrørende udbud af offentlige ydelser synliggørelse af den langsigtede økonomiske holdbarhed gennem synlighed i udviklingen af langsigtede værdier og forpligtelser mere relevant information for beslutningstagerne. Større sammenlignelighed mellem bevillingerne.
- 5 - Vedrørende budgettet er de primære fordele: økonomiske incitamenter til mere omkostningsbevidst adfærd i institutionerne. F.eks. vil der være større incitament til at gennemføre investeringer, der sparer arbejdskraft eller vedligehold bedre grundlag for at styre på resultater. Ansvarliggørelse for opnåelse af resultater styrkelse af en virksomhedskultur i institutionerne større og mere entydig ansvarsplacering hos institutionslederne Det bemærkes dog, at en del af de fordele, der nævnes her, allerede delvis er realiseret gennem indførelse af huslejereformen vedrørende statslige ejendomme og taxameterstyringen af bl.a. uddannelsesinstitutioner. Begge reformer har netop haft til hensigt at styrke omkostningsbevidstheden i den statslige sektor. Som ulemper ved regnskabet kan anføres: en øget bureakratisering af regelsættet større krav til den interne regnskabsopfølgning øget ressourceforbrug i økonomifunktionen Vedrørende budgettet er det ulemper, at der er en mindre objektivitet i bevillingsgrundlaget. Hermed menes, at det nugældende system baseret på betalingsstrømme er nemmere at forstå og ikke forudsætter dybtgående kendskab til regnskabsprincipper. Et omkostningsbaseret system indeholder en række beregnede elementer, hvor omkostningerne er udtryk for vurdering og tolkning f.eks. i forbindelse med afskrivninger. Systemet er derfor mindre gennemskueligt. Risiko for opdrift i udgifterne i forbindelse med investeringsbeslutninger. Udgifter fordeles over hele aktivets levetid og ikke som nu på anskaffelsestidspunktet. Den umiddelbare udgift ved anskaffelsen synes derfor mindre end ved det nuværende system. 4. Bevillingsregler Da en bevilling udmåles efter omkostninger og ikke efter udgifter vil den i højere grad end i dag udtrykke prisen på at løse statslige opgaver. En omkostningsbaseret bevilling vil derfor alt andet lige bedre danne udgangspunkt for sammenligninger med alternative (private) leverandører og mellem statsinsitutioner. For at sikre incitamenter til effektiviseringer foreslås institutioner mere konsekvent styret efter totaløkonomiske principper, dvs. at alle omkostninger og alle besparelser (fx på arbejdskraft) indregnes, ikke kun udgifterne. Med henblik herpå foreslås øget brug af rammebevillingssystemet, dvs. at der i mindre grad skal forelægges enkeltdispositioner, hvis blot en samlet ramme overholdes. Institutionerne kan som udgangspunkt beholde indhøstede besparelser. Det skal dog stadig være muligt at pålægge generelle besparelser. I forhold til Finansudvalget gennemføres i konsekvens heraf en række ændringer i bevillingssystemet: Ændringer i de nye lånerammer vedrørende investeringer forelægges altid for Finansudvalget.
- 6 - investeringer, der i dag finansieres af driftsbevillinger har hidtil ikke skullet forelægges. Som noget nyt skal de kun forelægges, hvis de overstiger 50 mio. kr. eller har en længere levetid end 10 år (min. 25 mio. kr.) Bygge- og anlægsprojekter skal forelægges, hvis de overstiger 50 mio. kr. eller har en længere levetid end 10 år (min. 25 mio. kr.). Har hidtil skullet forelægges, hvis den samlede udgift udgør mindst 10 mio. kr. Regler for forelæggelse af ændringer i byggeprojekter er uændrede. IT-projekter skal forelægges, hvis de overstiger 50 mio. kr. eller har en længere levetid end 10 år (min. 25 mio. kr.). Har hidtil skullet forelægges, hvis den samlede udgift udgøre mindst 50 mio. kr. Regler for forelæggelse af ændringer er uændrede. Ejendomskøb og -salg forelægges, hvis salgssummen er mindst 50 mio. kr. Grænsen har hidtil været 5 mio. kr. Huslejekontrakter m.v. forelægges hvis de overstiger 50 mio. kr. eller er gældende længere end 10 år (min. 25 mio. kr.) Har hidtil skullet forelægges, hvis der er uopsigelighed på mindst 10 år eller andre særlige vilkår. Forelæggelserne skal som noget nyt indeholde informationer om bagvedliggende flerårsbudgettering, likviditetsvirkning, rentabilitetsovervejelser samt risici. 5. Sammenligneligheden med tidligere års finanslove a) Statsfinansielle konsekvenser Et væsentligt formål med statens budget og regnskab er, at de understøtter tilrettelæggelsen af en effektiv finanspolitik. En betydelig fordel ved det nuværende udgiftsbaserede system er, at der er god overensstemmelse mellem grundlaget for bevillingerne og virkningerne på kort sigt på samfundsøkonomien. Et omkostningsbaseret regnskab vil ikke ændre på sammenhængen mellem bevillinger og likviditet, men det faktum, at der opereres med periodiserede (tidsforskudte) og kalkulatoriske (beregnede) omkostninger gør, at bevillingerne i sig selv ikke siger noget om, hvor mange penge der vil blive brugt på en given institution i et givet år. I forhold til en vurdering af de offentlige finanser på længere sigt vil en systematisk registrering af statens værdier og forpligtelser kunne synliggøre den langsigtede holdbarhed i den offentlige økonomi. For så vidt angår påvirkningen af økonomiske nøgletal på finansloven som fx saldoen på Drifts- Anlægs- og Udlånsbudgettet (DAU) anfører Finansministeriet vil selve overgangen til omkostningsregnskaber ikke påvirke DAU, da der vil blive korrigeret for ændringerne én gang for alle. Hvad angår omkostningsbevillinger anføres af Finansministeriet, at der vil være flere virkninger, der isoleret set forbedrer/forringer DAU: Forbedringerne vil ske ved, at anlæg værdisættes ( aktiveres ) visse driftsmæssige investeringer og udviklingsarbejder aktiveres investeringer udgår af budgettet og afskrives først når de tages i brug
- 7 - Forringelserne vil ske ved der indføres afskrivninger på ejendomme, anlæg og udviklingsarbejder der indføres afskrivninger på investeringer og anskaffelser tab på udviklingsarbejder, der ikke færdiggøres tab på nedskrivning af aktiver Den kortsigtede størrelse af forbedringer hhv. forringelser kan i øjeblikket ikke anslås. På længere sigt vil effekten være ringe. b) Konsekvenser for Finansudvalget/Folketingets behandling af Forslag til Finanslov for 2007 Forslag til finanslov for 2007 vil således ikke være umiddelbart sammenligneligt med tidligere års finanslove, da driftsbevillingerne være opgjort på baggrund af omkostningsprincipper. Hvorledes sikres Finansudvalgets/Folketingets mulighed for at se, hvilke ændringer der skyldes ændrede prioriteringer og hvilke der kan henføres til reformen? Den almindelige procedure ved præsentationen af finanslovforslaget i august er, at der fordelt på hovedkonti sendes en oversigt til Finansudvalget over budgetændringer over 5 pct. dog mindst 5 mio.kr. fra finanslov 2006 til finanslovforslag 2007. Oversigten oversendes også til Finansudvalget i år. Som sædvanligt vil det fremgå af oversigten, hvad budgetændringer væsentligst skyldes, herunder overgangen til omkostningsprincipper. De nye bevillingsprincipper medfører, at en statsinstitutions driftsbevilling i 2007 ikke umiddelbart kan sammenlignes med institutionens bevilling i 2006. I forbindelse med præsentationen af finanslovforslaget for 2007 bliver der derfor sendt en særlig oversigt til Finansudvalget. Oversigten viser for hver enkel hovedkonto, som er omfattet af omkostningsreformen, hvorvidt budgetændringen skyldes indførelse af omkostningsprincipper eller andre forhold (fx omprioriteringer). Dermed sikres muligheden for at sammenligne mellem finanslov 2006 og finanslovforslag 2007. Af tekniske årsager kan den særlige oversigt ikke indarbejdes på finanslovforslaget. Oversigten vil vise tre tal for hver hovedkonto, der omlægges: a) Den udgiftsbaserede bevilling på finansloven for 2006 b) En omregning af den udgiftsbaserede bevilling for 2006 til omkostningsprincipper. Da omkostningsreformen først implementeres på finansloven for 2007 er den skønnede omkostningsbevilling for 2006 i sagens natur blot en teknisk omregning af den faktiske bevilling. c) Forslag til en omkostningsbaseret bevilling for 2007 Forskellen mellem den udgiftsbaserede bevilling på finansloven for 2006 og det omkostningsbaserede skøn for 2006 skyldes de nye bevillingsprincipper. De bevillingsmæssige konsekvenser af omkostningsreformen kan dermed aflæses som forskellen mellem disse to tal. De økonomiske dispositionsmuligheder vil derimod være uændrede. Der vil ikke være sammenlignelighed på underkontoniveau, da omlægningen til omkostningsbevillinger teknisk foretages på hovedkonto- (f.eks. institutions-) niveau. For størstedelen af finansloven vil der dog være sammenlignelighed, da bevillinger af typerne lovbunden
- 8 - reservation anden bevilling samt størstedelen af anlægsbevillingerne ikke er omfattet af omlægningen til omkostningsprincipper. Forskellen mellem det omkostningsbaserede skøn for 2006 og forslaget til en omkostningsbaseret bevilling for 2007 skyldes derimod regulering for pris- og lønudviklingen, regeringens prioriteringer, opgaveflytninger mellem statsinstitutioner mv. Ændringerne er dermed af samme type, som når der i det nuværende udgiftsbaserede system præsenteres et nyt finanslovforslag. Herudover vil der blive udarbejdet en særlig oversigt over udviklingen i lønomkostninger med henblik på at sikre sammenlignelighed fra 2006 til 2007. Lønomkostningerne forventes ikke at blive påvirket væsentligt af overgangen til omkostningsprincipper, hvorfor der vil være en mere direkte sammenlignelighed. c) Ændringsforslag til FFL 2007 Omkostningsreformen medfører som hovedregel ingen ændringer i den måde, hvorpå der skal beregnes økonomiske konsekvenser af egne forslag til finanslov eller ændringsforslag til regeringens forslag til finanslov. Et forslag vil således skulle beregnes som hidtil f.eks. som en sum penge til et udvalgt formål. Kun i de tilfælde, hvor der stilles meget konkrete forslag til investeringer, fx i et IT-system, som ikke kan finansieres af afledte effektiviseringer, vil det være nødvendigt at ændre beregningsmetoden. I sådanne tilfælde skal der både som hidtil beregnes en investeringsudgift i år 1, og de afledte afskrivninger og renter i de efterfølgende år. Investeringsudgiften i år 1 bliver vist på finanslovens 40. Genudlån, mens de afledte afskrivninger og renter vil fremgå af den pågældende institutions bevilling.