Bekæmpelse af skattesvig og skatteunddragelse Kommissionens bidrag til Det Europæiske Råds møde den 22. maj 2013
Bekæmpelse af skattesvig og skatteunddragelse 1 Bidrag fra Kommissionen til Det Europæiske Råd den 22. maj 2013 Forud for Europæiske Råd den 22. maj gøres der i dette dokument rede for betydningen af beskatning i den nuværende kontekst med finanspolitisk konsolidering i medlemsstaterne og navnlig for de negative virkninger af skattesvig og skatteunddragelse. Det er vigtigt at bekæmpe skattesvig og skatteunddragelse, både for at sikre indtægterne til de offentlige budgetter, men også for at borgerne kan have tillid til, at skattesystemerne er retfærdige og effektive. I dette dokument fokuseres der dels på de reformer, som medlemsstaterne skal iværksætte for at løse disse udfordringer, dels på de tiltag, der vil skulle aftales og gennemføres på EU-plan. En koordineret EU-tilgang kan styrke vores samlede kapacitet til at bekæmpe skattesvig og skatteunddragelse og fremme høje standarder for skatteforvaltning på globalt plan. 1. Behov for en beslutsom indsats for at bekæmpe skattesvig og skatteunddragelse: Sikring af den finanspolitiske konsolideringsindsats og af retfærdige skattesystemer Skattesvig og skatteunddragelse begrænser medlemsstaternes muligheder for at øge deres indtægter og gennemføre deres økonomiske politik. En række skøn viser, at tocifrede milliardbeløb i euro fortsat befinder sig offshore ofte uden indberetning og beskatning og dermed mindsker de nationale skatteindtægter. Hvis der gøres en resolut indsats for at mindske skattesvig og skatteunddragelse, vil det kunne generere milliardbeløb i ekstra indtægter til de offentlige budgetter i hele Europa. Skattesvig og skatteunddragelse er også en udfordring for spørgsmålet om ret og rimelighed. Ret og rimelighed er en væsentlig forudsætning for, at de nødvendige økonomiske reformer kan accepteres socialt og politisk. Skattebyrden bør fordeles mere jævnt ved at sikre, at alle, uanset om der er tale om ansatte arbejdere, multinationale selskaber, som drager fordel af det indre marked, eller velhavende personer med opsparinger offshore, bidrager til de offentlige finanser ved at betale deres rimelige bidrag. Ret og rimelighed betyder også, at der skal skabes bedre og mere retfærdige skattesystemer. Bekæmpelse af skattesvig og skatteunddragelse kræver tiltag på nationalt plan, EU-plan og globalt plan. Den europæiske integrationsproces har ført til en tættere integration af alle medlemsstaternes økonomier med store mængder grænseoverskridende transaktioner og mindskelse af omkostninger og risici i forbindelse med grænseoverskridende transaktioner. Denne proces har skabt store fordele 1 Skattesvig er en form for bevidst skatteunddragelse, som almindeligvis er strafbart i henhold til strafferetten. Betegnelsen omfatter situationer, hvor der forelægges bevidst falske erklæringer eller udarbejdes forfalskede dokumenter. Skatteunddragelse omfatter normalt ulovlige arrangementer, hvor skattepligt skjules eller ignoreres, dvs. skatteyderen betaler mindre skat, end vedkommende retligt er forpligtet til at betale, ved at skjule indkomst eller oplysninger for skattemyndighederne. 1
for de europæiske borgere og virksomheder, men har også skabt yderligere udfordringer for de nationale skatteadministrationer med hensyn til samarbejde og udveksling af oplysninger. Erfaringerne har vist, at medlemsstaterne kun kan håndtere disse udfordringer effektivt, hvis de arbejder sammen inden for en ramme, der er vedtaget på EU-niveau. Problemerne kan ikke løses ensidigt. I et indre marked i en globaliseret økonomi kan de nationale uoverensstemmelser og huller alt for let udnyttes af dem, der søger at undgå beskatning. EU har i mange år haft en veletableret politik for god forvaltning på skatteområdet. De principper, der ligger til grund for EU s system, er gennemsigtighed, automatisk udveksling af oplysninger og loyal skattekonkurrence. EU kan trække på adskillige års erfaring: siden 2005 er der i EU som standard gennemført automatisk udveksling af oplysninger for indtægter fra opsparing. EU har udviklet en omfattende værktøjskasse, der skal give medlemsstaterne bedre muligheder for at bekæmpe skattesvig og skatteunddragelse. Dette omfatter EU s lovgivning (om større gennemsigtighed, informationsudveksling og administrativt samarbejde), koordinerede tiltag, som medlemsstaterne anbefales at tage (f.eks. vedrørende aggressiv skatteplanlægning og skattely), og de landespecifikke henstillinger om at styrke bekæmpelsen af skattesvig som led i det europæiske semester for økonomisk styring. Herudover har Kommissionen forelagt en specifik handlingsplan i december sidste år, med angivelse af de vigtigste foranstaltninger, der vil hjælpe medlemsstaterne med at bekæmpe skattesvig og skatteunddragelse inden for både direkte og indirekte beskatning. Der er allerede taget en række vigtige skridt, og medlemsstaterne bør i højere grad udnytte de tilgængelige værktøjer. Det vigtigste er nu, at medlemsstaterne foretager de nødvendige forbedringer i deres nationale systemer og samtidig udnytter EU s værktøjskasse fuldt ud og gennemfører de aftalte tiltag på en grundig og koordineret måde. 2. Tiltag på nationalt plan Medlemsstaterne kan øge skatteindtægterne gennem en systematisk indsats for at begrænse den sorte økonomi, bekæmpe skatteunddragelse og sikre mere effektive skatteadministrationer. Den aktuelle økonomiske og finansielle krise i EU har alvorlige budgetmæssige og sociale konsekvenser i medlemsstaterne. Der skal foretages et grundigt eftersyn af de offentlige udgifter for at bevare velfærdssystemerne og de offentlige tjenester, begrænse statens og andre offentlige myndigheders refinansieringsomkostninger og undgå negative følgevirkninger for resten af økonomien. Ved at mindske skattesvig og skatteunddragelse kan medlemsstaterne øge skatteindtægterne og dermed også få større spillerum til at omstrukturere deres skattesystemer således, at man i højere grad fremmer væksten. Det kan også støtte medlemsstaternes bestræbelser for at lette skattebyrden for lavtlønnede og for de mest sårbare grupper. I en tredjedel af medlemsstaterne er bedre skatteadministration en særlig udfordring på grund af flere forskellige faktorer. Der er bl.a. tale om høje administrative omkostninger for de enkelte opkrævede nettoindtægter, manglende anvendelse af tredjemandsoplysninger til at forudfylde selvangivelser, begrænset anvendelse af muligheden for selvangivelse via internettet og en tung administrativ byrde i forbindelse med skattesystemerne for mellemstore virksomheder. 2
I den årlige vækstundersøgelse for 2013 har Kommissionen fundet, at der som prioritet for dette år bør fokuseres på at videreføre en differentieret og vækstfremmende finanspolitisk konsolidering. Blandt andre foranstaltninger på indtægtssiden har Kommissionen henstillet, at medlemsstaterne forbedrer deres overholdelse af skattelovgivningen ved at bekæmpe skattesvig og skatteunddragelse mere effektivt. Ligesom i 2012 vil denne prioritet blive afspejlet i de landespecifikke henstillinger for 2013. Tekstboks 1: Hvad skal der gøres på nationalt plan? På nationalt plan bør medlemsstaterne inden for rammerne af det europæiske semester gennemføre de landespecifikke henstillinger, der rettes til dem for at opnå en bedre skatteforvaltning. Foranstaltningerne med henblik på at forbedre overholdelsen af skattereglerne og opnå mere effektive skatteadministrationer omfatter udvikling af en strategi for regeloverholdelse og fokusering af bestræbelserne for at bekæmpe skattesvig større brug af tredjemandsoplysninger udarbejdelse af forudfyldte selvangivelser og samordnede bestræbelser for at begrænse den sorte økonomis omfang, f.eks. ved at gøre det strafbart at købe sort arbejde, gøre det obligatorisk at anvende elektroniske betalinger for køb over en vis tærskel eller give økonomiske incitamenter til at angive oplysninger efter reglerne (skattefradrag). Medlemsstaterne bør fuldt ud gennemføre Kommissionens henstillinger vedrørende skattely og aggressiv skatteplanlægning, som især vedrører identifikation af tredjelande, der ikke anvender minimumsstandarder for god forvaltningspraksis på skatteområdet, teknisk bistand til tredjelande, der villige til at overholde reglerne, og foranstaltninger for at undgå dobbelt ikkebeskatning. Kommissionen er rede til at yde målrettet støtte og teknisk bistand til enhver medlemsstat, som har behov herfor til at styrke sit skattesystem mod skatteunddragelse og forbedre skatteopkrævningen. I Grækenland er taskforcen for Grækenland f.eks. sammen med eksperter fra medlemsstaterne aktivt ved at hjælpe med at opbygge et mere robust skattesystem, der kan øge indtægterne, og man kan allerede se positive resultater heraf. 3
3. Tiltag på EU- plan EU har udviklet en omfattende værktøjskasse, der skal give medlemsstaterne bedre muligheder for at bekæmpe skattesvig og skatteunddragelse. Dette omfatter EU s lovgivning (om større gennemsigtighed, informationsudveksling og administrativt samarbejde), koordinerede tiltag, som medlemsstaterne anbefales at tage (f.eks. vedrørende aggressiv skatteplanlægning og skattely), og de landespecifikke henstillinger som led i det europæiske semester. EU vil desuden yde finansiel støtte til samarbejde mellem nationale skattemyndigheder gennem Fiscalis 2020-programmet. EU-systemet er baseret på princippet om automatisk udveksling af oplysninger. EU er verdensførende på dette område. Der blev allerede i 2003 indført automatisk informationsudveksling mellem medlemsstaterne, og dette blev gennemført i rentebeskatningsdirektivet i 2005. Takket være dette direktiv udveksler medlemsstaterne oplysninger om ikke-hjemmehørende skattepligtige for en værdi af 20 mia. EUR. Desuden indeholder direktivet om administrativt samarbejde, der trådte i kraft i januar i år, bestemmelser om automatisk udveksling af oplysninger om en bred vifte af indtægter. USA har også indført dette princip i sine FATCA-aftaler for nylig. Ved at samarbejde gennem det etablerede EU-system kan medlemsstaterne minimere de yderligere byrder for skatteadministrationerne og de finansielle institutioner og sikre en hurtigt og konsekvent anvendelse i hele EU. Kommissionen har også udviklet elektroniske formater for udveksling af oplysninger og sikre kommunikationskanaler. Informationsudveksling er kun muligt med specialiseret it-støtte. Kommissionen har allerede udviklet standardiserede elektroniske formater for automatisk udveksling af oplysninger og kanaler for informationsudveksling inden for rammerne af rentebeskatningsdirektivet. Dette arbejde vil skulle opdateres løbende og udvides til også at omfatte andre former for indkomst inden for rammerne af direktivet om administrativt samarbejde. Tekstboks 2: EU s værktøjskasse til at bekæmpe skattesvig og skatteunddragelse EU s rentebeskatningsdirektiv (som har været i kraft siden 2005) knæsætter princippet om automatisk udveksling af oplysninger. I 2008 foreslog Kommissionen at lukke smuthullerne i direktivet ved at udvide det til også at omfatte investeringsfonde, pensioner, innovative finansielle instrumenter og betalinger gennem truster og fonde. Direktivet er endnu ikke vedtaget af Rådet. EU s rentebeskatningsaftaler med Schweiz, Andorra, Monaco, Liechtenstein og San Marino (siden 2005) tager sigte på at sikre lige vilkår mellem EU og dets nabolande. I juli 2011 anmodede Kommissionen Rådet om et mandat til at indlede forhandlinger med disse fem lande for at tilpasse disse aftalers anvendelsesområde til EU s reviderede rentebeskatningsdirektiv. Rådet har endnu ikke godkendt dette mandat. 4
Direktivet om administrativt samarbejde inden for direkte beskatning giver mulighed for automatisk udveksling af oplysninger på fem nye områder fra 2015 (erhvervsmæssig indtægt, bestyrelseshonorarer, livsforsikringsprodukter, der ikke er omfattet af andre EU-instrumenter, pensioner og ejendomsret til og indtægt fra fast ejendom) på grundlag af de foreliggende oplysninger. Forordningen om administrativt samarbejde på momsområdet har været i kraft siden 2012. EU er pioner på dette område, som vedrører den måde, hvorpå skatte- og toldkontorer i medlemsstaterne indsamler og udveksler oplysninger med andre medlemsstater vedrørende moms. Det udbygger også databaserne over momspligtige personer og deres transaktioner inden for Fællesskabet for at afsløre og bekæmpe skattesvig på dette område. Det nye direktiv om gensidig bistand ved inddrivelse af skatter, der har været i kraft siden 2010, forbedrer medlemsstaternes muligheder for at inddrive skatter på tværs af grænserne. Det muliggør fuldbyrdelse i en anden medlemsstat og styrkelse af muligheden for at træffe retsbevarende foranstaltninger i en anden medlemsstat med henblik på at inddrive fordringer, som ikke afvikles omgående af skatteyderne. I juli 2012 foreslog Kommissionen den hurtige reaktionsmekanisme til bekæmpelse af momssvig. Karruselsvig ("Missing Intra-Community Trader Fraud") er en af de mest udbredte former for grænseoverskridende momssvig. Den mekanisme, der foreslås af Kommissionen, indeholder bestemmelser om en hasteprocedure, som giver Kommissionen mulighed for at tillade medlemsstaterne at anvende en undtagelse fra den generelle regel i forbindelse med EUinterne transaktioner inden for en måned efter, at der er konstateret et stort momssvig. Direktivet om omvendt momsbetalingspligt blev foreslået af Kommissionen i 2009 og vedtaget delvis i marts 2010 (kun for CO 2 -kvoter). Vedtagelsen af den resterende del af direktivforslaget vil gøre det muligt for medlemsstaterne at anvende omvendt betalingspligt ved leverancer af adskillige typer varer og tjenesteydelser, for hvilke der allerede er konstateret karruselsvig, som berører flere medlemsstater. Kommissionens handlingsplan til styrkelse af bekæmpelsen af skattesvig og skatteunddragelse (december 2012) omfatter mere end 30 foranstaltninger vedrørende enkeltpersoner, virksomheder og ikke-samarbejdsvillige jurisdiktioner. Som led handlingsplanen har Kommissionen lanceret en platform for god skatteforvaltning med deltagelse af offentlige myndigheder, ngo er og erhvervslivet for at styre gennemførelsen af handlingsplanen. Kommissionen har foreslået lovgivning for at ajourføre rammerne for bekæmpelse af hvidvaskning af penge og pengeoverførsler (februar 2013) for at styrke EU s gældende regler ved at udvide anvendelsesområdet og tackle nye trusler og sårbarheder. Forslaget indfører også klarere mekanismer til identifikation af retmæssige ejere, herunder de retsmæssige ejere bag enheder. Forslaget er til behandling i Europa-Parlamentet og Rådet. 5
Nye EU-regler om kapitalkrav for banker vil øge gennemsigtigheden for så vidt angår multinationale bankers operationer. Finansielle institutioner vil skulle offentliggøre oplysninger om 6 nye områder, herunder omsætning, overskud og skatter i de enkelte EU-lande og tredjelande, hvor de opererer. EU-lovgivningen om forvaltere af alternative investeringsfonde indeholder også vigtige betingelser vedrørende overholdelse af skattelovgivningen og samarbejde, der skal være opfyldt, før en fond kan bringes på markedet i EU. Med de nyligt aftalte ændringer af EU s regnskabsregler vil der blive indført et system med landespecifik indberetning (CBCR). Det vil omfatte større privatejede eller børsnoterede selskaber i EU, som er aktive inden for olie, gas, minedrift eller skovbrug. Indberetningen af skatter, afgifter og bonusser, der betales af et multinationalt selskab til et værtsland, er et vigtigt skridt hen imod skattemæssig gennemsigtighed og bekæmpelse af korruption og hvidvaskning af penge. De eksisterende værktøjer har forbedret informationsudvekslingen betydeligt, men medlemsstaterne anvender dem endnu ikke effektivt og samlet. Nogle af Kommissionens forslag er endnu ikke vedtaget, selv om de har ligget på bordet i flere år. Og det potentiale, der ligger i mange af de eksisterende juridiske og praktiske mekanismer, er endnu ikke blevet fuldt udnyttet af medlemsstaternes skatteadministrationer. Det vigtigste er nu, at medlemsstaterne udnytter denne værktøjskasse fuldt ud og gennemfører de aftalte tiltag på en omhyggelig og koordineret måde. Medlemsstaterne har fuld suverænitet over opkrævningen af deres skatter og afgifter og over den måde, hvorpå deres skattelovgivning, skatteadministrationer og bekæmpelse af skattesvig fungerer og hænger sammen. EU s værktøjer kan kun være en hjælp, hvis der er politisk vilje og administrativ kapacitet til at udnytte dem fuldt ud. Kommissionen bistår medlemsstaterne i deres indsats ved at give dem de praktiske værktøjer og instrumenter, men det er op til dem selv at iværksætte et effektivt administrativt samarbejde. Tekstboks 3: Hvad skal der gøres på EU-plan? Rådet bør vedtage den foreslåede revision af rentebeskatningsdirektivet og give Kommissionen mandat til at forhandle om tilsvarende forbedringer i de eksisterende aftaler med nabolandene. Rådet bør også hurtigt godkende udkastet til aftalen mellem EU og Liechtenstein om bekæmpelse af svig og samarbejde på skatte- og afgiftsområdet og mandatet til at indlede forhandlinger med andre af EU s nabolande. Rådet bør også vedtage en række forelagte foranstaltninger til at modvirke momssvig, navnlig den hurtige reaktionsmekanisme. 6
I overensstemmelse med Kommissionens handlingsplan til styrkelse af bekæmpelsen af skattesvig og skatteunddragelse fra december 2012 bør medlemsstaterne prioritere konkret opfølgning. Princippet om automatisk udveksling af oplysninger bør udvides til at omfatte alle relevante former for indkomst. Europa-Kommissionen vil forelægge et lovgivningsforslag for at ændre EUdirektivet om administrativt samarbejde med henblik på at udvide omfanget af automatisk udveksling af oplysninger på EU-plan. Målet er at sikre en automatisk udveksling af oplysninger om udbytte, kapitalgevinster og andre indtægter fra 2015, hvor automatisk udveksling også bliver EU-reglen for erhvervsmæssige indtægter, bestyrelseshonorarer, pensioner, livsforsikringer og indtægter fra fast ejendom. I forslaget vil der også blive taget fat om skatteadministrationernes nuværende mulighed for ikke at skulle indberette oplysninger, der ikke "foreligger". Sideløbende vil man hurtigst muligt arbejde videre på det tekniske plan og udvide de nuværende standardiserede it-formater og sikre kommunikationskanaler, der anvendes til at udveksle oplysninger, til også at gælde for alle relevante former for indkomst. 4. Tiltag til fremme af god skatteforvaltning på globalt plan EU bør også gå forrest i arbejdet med at fremme en god skatteforvaltning, herunder især automatisk udveksling af oplysninger på globalt plan. Kommissionen er en drivkraft i de internationale bestræbelser for at bekæmpe skattesvig og skatteunddragelse. På det kommende G8- topmøde (17.-18. juni) og G20-topmøde (5.-6. september) vil der være gode muligheder for at gøre fremskridt med hensyn til skatteundgåelse, skatteunddragelse og hvidvaskning af penge på internationalt plan. OECD arbejder - med støtte fra G20 og G8 - også på dette område. En stærk og koordineret EU-holdning, der bygger på EU-ordningerne, vil i G8-, G20- og OECD-regi være med til at sikre, at automatisk udveksling af oplysninger bliver en ny global standard. Tekstboks 4: EU som en drivkraft i indsatsen på internationalt plan EU bør spille en ledende rolle på den internationale scene for at fremme principperne om god forvaltningspraksis på skatteområdet, særlig princippet om automatisk udveksling af oplysninger og loyal skattekonkurrence. Automatisk udveksling af oplysninger bør være den nye internationale standard. Der bør i EU opnås enighed om en ambitiøs og koordineret holdning til spørgsmålet om automatisk udveksling af oplysninger som global standard gældende for international beskatning. EU bør navnlig tale med en stemme i G8-, G20- og OECD-sammenhæng for at sikre massiv opbakning til udviklingen af et nyt internationalt regelsæt, hvori der tages hensyn til de eksisterende EUordninger om automatisk udveksling af oplysninger. 7
EU skal fortsat hjælpe de udviklingslande, der går ind for principperne om god skatteforvaltning, med at opbygge en stærk skatteadministration gennem samarbejde og tilbud om teknisk bistand. EU bør koordinere sin holdning i forbindelse med G20's drøftelser om udhuling af skattegrundlaget og overførsel af overskud i overensstemmelse med de anvisninger, der findes i konklusionerne fra Det Europæiske Råd, og udviklingen inden for EU med hensyn til skattely og aggressiv skattetænkning. Kommissionen vil arbejde for at sikre, at der er sammenkobling og interoperabilitet mellem EU s it-systemer for informationsudveksling og USA s FATCA-system og den globale standard, OECD er i færd med at udvikle. Dette vil mindske de administrative byrder for de erhvervsdrivende og for myndighederne. 8
BILAG Medlemsstaterne inddriver kun ca. halvdelen af de potentielle momsindtægter Faktiske momsindtægter i 2010 (i % af teoretiske indtægter ved standardsatser) 2 Offshore-finanscentre, hvis lovgivning sikrer en omfattende bankhemmelighed, er fortsat dominerende på det internationale grænseoverskridende indlånsmarked. Tendenser i udenlandske ikke-bankmæssige indskud i banker i større udvalgte finanscentre uden for EU (mio. USD) 3 Caymanøerne Schweiz Singapore Hongkong SAR Jersey 2 Kilde: Europa-Kommissionen; Taxation Trends 2012-udgave. 3 Kilde: Offentlige aggregerede data fra BIS. 9
Samarbejde er forbundet med væsentlige økonomiske fordele for medlemsstaterne Siden 2003 er de skattebeløb, der inddrives på tværs af grænserne i henhold til direktivet om inddrivelse af fordringer, steget mere end ti gange 4. Udvikling i de skattebeløb, der inddrives med EU-bistand (Indeks: 2003 = 100) 4 Kilde: Europa-Kommissionen 10