ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN. Ledsagedokument til

Transkript

1

2 EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den SEK(2011) 223 endelig ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 89/666/EØF, 2005/56/EF og 2009/101/EF for så vidt angår sammenkobling af centrale registre og handels- og selskabsregistre SEK(2011) 222 endelig KOM(2011) 79 endelig

3 1. INDLEDNING Den nuværende finanskrise har endnu engang med al tydelighed vist, hvor vigtigt det er med gennemsigtige finansielle markeder, herunder med hensyn til selskabsstyrelse og selskabsaktiviteter. I konklusionerne fra Rådets samling den 25. maj 2010 blev det bekræftet, at en bedre adgang til ajourførte og pålidelige oplysninger om selskaber vil kunne fremme større tillid til markedet og være med til at sætte skub i opsvinget og konkurrenceevnen for europæiske erhvervsvirksomheder 1. Selskabsregistre spiller en væsentlig rolle i den forbindelse. De registrerer, undersøger og opbevarer selskabsoplysninger, f.eks. oplysninger om selskabers retlige form, deres hjemsted, kapital, retlige repræsentanter og årsregnskaber, og de offentliggør disse oplysninger. Selskaber ekspanderer i stigende omfang på tværs af nationale grænser og udnytter de muligheder, det indre marked byder på. Der er derfor et stigende behov for samarbejde på tværs af grænserne mellem selskabsregistre og en stigende efterspørgsel efter adgang til selskabsoplysninger i grænseoverskridende sammenhænge, enten i forbindelse med handel eller for gøre adgangen til klage og domstolsprøvelse lettere. Den 5. november 2009 vedtog Europa-Parlamentet en grønbog 2, som var ledsaget af en statusrapport 3 vedrørende sammenkoblingen af selskabsregistre. Grønbogen tjente som grundlag for en offentlig høring, hvor næsten alle respondenter udtrykte deres støtte til en sammenkobling af selskabsregistre i EU 4. Den 25. maj 2010 vedtog Rådet (konkurrenceevne) konklusioner, der støttede Kommissionens initiativ til forbedring af sammenkoblingen af selskabsregistre. Europa- Parlamentets betænkning opfordrede også Kommissionen og medlemsstaterne til at arbejde videre på dette område 5. Endelig blev der også givet udtryk for kraftig støtte til Kommissionen i udtalelser fra det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg 6 og Regionsudvalget 7. Konsekvensanalyserapporten blev gennemgået af Udvalget for Konsekvensanalyse i en skriftlig procedure. Udvalget afgav en positiv udtalelse den 15. september I overensstemmelse med udvalgets udtalelse blev der foretaget en række ændringer i rapporten. 2. BAGGRUND Der findes selskabsregistre i alle medlemsstater. De er etableret på enten nationalt, regionalt eller lokalt niveau. I 1968 blev der vedtaget fælles regler for at fastsætte mindstestandarder for /10. KOM(2009) 614 endelig. SEK(2009) Feedback statement: /2055 (INI). INT/517. CdR 20/

4 adgang til (registrering og offentliggørelse) af selskabsoplysninger 8. Siden den 1. januar 2007 skal medlemsstaterne også have elektroniske selskabsregistre 9 og give tredjeparter onlineadgang til indholdet af disse registre. Pålidelige ajourførte oplysninger om selskaber er af afgørende betydning for forbrugerne, eksisterende eller potentielle forretningspartnere, offentlige myndigheder og retsmyndighederne, også på tværs af grænserne. Desuden kræves der i henhold til EUretsakter, der er vedtaget i det seneste tiår, udtrykkeligt samarbejde mellem selskabsregistre fra de forskellige medlemsstater for at lette grænseoverskridende fusioner af selskaber med begrænset ansvar 10 og grænseoverskridende flytninger af hjemsted for et europæisk selskab (SE) 11 og et europæisk andelsselskab (SCE) 12. Siden 1992 har der fundet et frivilligt samarbejde sted mellem selskabsregistrene i Europa. Nu kombinerer det såkaldte European Business Register (EBR) 13 registre fra 19 medlemsstater og seks andre europæiske jurisdiktioner. I perioden fra 2006 til 2009 deltog EBR i forskningsprojektet BRITE 14, der havde til formål at udvikle en teknologisk platform for selskabsregistres interoperabilitet i hele Europa. Men EBR står over for betydelige udfordringer med hensyn ekspansion, finansiering og styring. Den nuværende samarbejdsmekanisme er ikke tilfredsstillende for de potentielle brugere. Et andet relevant projekt er informationssystemet for det indre marked (IMI), der er et elektronisk værktøj udviklet til at understøtte det løbende administrative samarbejde mellem offentlige myndigheder i forbindelse med tjenesteydelsesdirektivet (2006/123/EF) og direktivet om erhvervsmæssige kvalifikationer (2005/36/EF). IMI-systemet vil også kunne understøtte håndhævelsen af andre direktiver. Endelig vil den europæiske e-justice-portal være nøglepunktet for adgangen til retlige oplysninger, retlige og administrative institutioner, registre, databaser og andre tjenester med henblik på gøre borgernes, de juridiske eksperters og andre eksperters samt retsvæsenets arbejde hurtigere. 3. NÆRHEDSPRINCIPPET Erfaringerne fra næsten to årtier med EBR viser, at selvregulering ikke er tilstrækkeligt til at opnå målene i dette initiativ. Disse mål kan heller ikke opnås af medlemsstaterne, fordi det er Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/101/EF af 16. september 2009 om samordning af de garantier, som kræves i medlemsstaterne af de i traktatens artikel 48, stk. 2, nævnte selskaber til beskyttelse af såvel selskabsdeltagernes som tredjemands interesser, med det formål at gøre disse garantier lige byrdefulde (EUT L 258 af , s. 11). Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/58/EF af 15. juli 2003 om ændring af Rådets direktiv 68/151/EØF for så vidt angår offentlighed vedrørende visse selskabsformer (EUT L 221 af , s. 13). Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv 2005/56/EF af 26. oktober 2005 om grænseoverskridende fusioner af selskaber med begrænset ansvar (EUT L 310 af , s. 1). Rådets forordning (EF) nr. 2157/2001 af 8. oktober 2001 om statut for det europæiske selskab (SE) (EFT L 294 af , s. 1). Rådets forordning (EF) nr. 1435/2003 af 18, august 2003 om statut for det europæiske andelsselskab (SCE) (EUT L 207 af , s. 1)

5 nødvendigt at skabe et fælles regelsæt og fælles betingelser for samarbejde mellem de nationale selskabsregistre på tværs af grænserne. Hvis sådanne bestemmelser blev fastsat på nationalt plan, ville de være inkompatible og ikke egnede til opnåelses af de fastsatte mål. En EU-foranstaltning er derfor nødvendig og fuldt berettiget. 4. MÅL De generelle mål med dette initiativ er at øge tilliden til det indre marked og forbedre de europæiske selskabers konkurrenceevne samt at forbedre de offentlige administrationers præstationer ved at fremme samarbejdet mellem selskabsregistre i Europa. Det specifikke mål omfatter skabelsen af et sikrere erhvervsmiljø for forbrugere, kreditorer og andre forretningsparter, øge retssikkerheden, reducere selskabernes administrative byrde og gøre procedurerne hurtigere. Initiativet sigter især mod at: sikre at selskabets selskabsregister giver ajourførte oplysninger om selskabets status til de udenlandske filialers selskabsregister eller -registre i hele Europa udvikle rammerne for samarbejdet mellem selskabsregistre i forbindelse med procedurerne ved tværnationale fusioner og flytninger af hjemsted fremme adgang til officielle selskabsoplysninger på tværs af grænserne ved at fastlægge et fælles sæt af ajourførte selskabsoplysninger, der gennem netværket skal være tilgængelige for tredjeparter i alle medlemsstater. 5. BESTEMMELSE AF PROBLEMERNE, VALGMULIGHEDERNE OG KONSEKVENSERNE Spørgsmålene i forbindelse med sammenkobling af selskabsregistre kan opdeles i tre grupper: mangel på ajourførte selskabsoplysninger i de udenlandske filialers registre, vanskelighederne med samarbejde i forbindelse med procedurerne ved grænseoverskridende fusioner og flytning af hjemsted samt vanskelig adgang til selskabsoplysninger på tværs af grænserne. Konsekvenserne af de mulige valgmuligheder blev vurderet efter følgende kriterier: gennemslagskraft, konsekvenserne for de berørte parter (forbrugere, kreditorer osv.), reduktion af den administrative byrde, retssikkerhed, fleksibilitet og omkostninger Omkostningsscenarier Omkostningerne afhænger af, hvilken teknologisk løsning der vælges. Valget af iktværktøjerne skal foretages i projektets implementeringsfase. Dette initiativs ikt-implikationer er derfor kun af indirekte art. I konsekvensanalysen indgik en overordnet vurdering af omkostningerne på grundlag af forskellige teknologier. Den grundlæggende forskel mellem dem er, at EBR giver mulighed for automatiseret dataudveksling og er i stand til at behandle store mængder af data samtidigt. IMI kræver en manuel dataudveksling og er kun egnet til mindre strømme af elektronisk kommunikation. IMI forvaltes af Kommissionen. Omkostningerne til denne tjeneste afholdes derfor af Kommissionen. Udvidelsen af EBR/BRITE vil skulle finansieres af medlemsstaterne, medmindre der stilles EU-midler til rådighed for dette formål. 4

6 I scenario 1 undersøgte man mulighederne for at bygge videre på EBR og BRITE-projektet og udvide omfanget af det nuværende samarbejde til de resterende 8 medlemsstater. De samlede omkostninger til udvidelsen ville nå op på EUR. De årlige vedligeholdelsesomkostninger vil kunne nå op på EUR. I scenario 2 undersøgte man omkostningerne ved at udvikle en løsning, der gør brug af IMI. Medlemsstaterne bidrager ikke til omkostningerne til vedligeholdelse og hosting. I 2009 beløb de omkostninger, som Kommissionen afholdt, sig til ca EUR. Indførelsen af et nyt område ville kræve nogle investeringer i Kommissionen med hensyn til udvikling og understøtning. I scenario 3 vurderede man omkostninger til opbygning af et nyt netværk af selskabsregistre på baggrund af omkostningerne til opbygning af IMI og EBR. Indtil 2009 beløb de samlede omkostninger til udvikling af IMI sig til næsten 2 mio. EUR og vedligeholdelsesomkostningerne til næsten EUR (ekskl. omkostninger til menneskelige ressourcer). Omkostningerne til opbygning af et EBR-lignende netværk fra bunden ville beløbe sig til 11,06 mio. EUR. De årlige vedligeholdelsesomkostninger vil kunne nå op på EUR. Som følge af de høje omkostninger ved denne valgmulighed og medlemsstaternes ønske om at bygge videre på allerede opnåede resultater på dette område (EBR, BRITE og IMI) blev denne valgmulighed kasseret Manglende ajourførte selskabsoplysninger i de udenlandske filialers register I henhold til det ellevte selskabsdirektiv skal selskaber offentliggøre en række oplysninger og dokumenter, når de åbner en filial i en anden medlemsstat. Selskaberne sørger dog ofte ikke for at opdatere disse oplysninger. Denne undladelse kan have kritiske konsekvenser for beskyttelsen af forbrugere og forretningspartnere, især hvis filialens register ikke underrettes om selskabets afvikling eller insolvens (15 % af de undersøgte sager). I betragtning af det samlede antal udenlandske filialer i Europa (over ) kan denne situation være gældende for registrerede udenlandske filialer. Manglen på ajourførte oplysninger i en udenlandsk filials register gør erhvervsmiljøet mere risikofyldt for forbrugere og kreditorer og mindsker retssikkerheden. Desuden medfører manglende samarbejde mellem selskabsregistrene en administrativ byrde for selskaberne, der potentielt ville kunne reduceres med 69 mio. EUR 15. Fire valgmuligheder blev gennemgået: Valgmulighed A1: Ingen politikændring Valgmulighed A2: Anbefalede detaljerede regler for selskabsregistre med hensyn til samarbejdsmetoden ved ajourføring af oplysninger om grænseoverskridende filialer Valgmulighed A3: Fastlæggelse af retligt bindende krav til selskabsregistrene om samarbejde gennem elektroniske midler med hensyn til ajourføring af registreringen af udenlandske filialer og af samarbejdets tekniske detaljer 15 Jf. Cap Gemini, Deloitte, Ramboll Management: Final Report for Priority Area Annual Accounts / Company Law, EU Project on Baseline Measurement and Reduction of Administrative Costs. 5

7 Valgmulighed A4: Fastlæggelse af retligt bindende krav til selskabsregistrene om samarbejde gennem elektroniske midler med hensyn til ajourføring af registreringen af udenlandske filialer og af samarbejdets tekniske detaljer i form af en delegeret retsakt/forvaltningsaftale Konklusionen af konsekvensanalyser er, at valgmulighed A4 bør foretrækkes. Selv om valgmulighederne A2-A4 ville kunne skabe positive forandringer med hensyn til gennemslagskraft, ville valgmulighed A2 ikke skabe retssikkerhed og sikre anvendelse af reglerne i alle medlemsstaterne. Valgmulighed A3 og A4 vil kunne reducere den administrative byrde og skabe retssikkerhed. Mens valgmulighed A3 ville sikre den højeste grad af ensartethed, ville den slet ikke være fleksibel. Valgmulighed A4 ville komplementere lovgivningen ved en delegeret retsakt og ville således give de forskellige registre mulighed for at tage hensyn til deres særegenheder. Omkostningerne ved valgmulighed A3 og A4 ville være de samme Vanskeligheder ved samarbejde mellem selskabsregistre i forbindelse med procedurerne ved grænseoverskridende fusioner og flytninger af hjemsted Samarbejdet på tværs af grænserne i forbindelse med grænseoverskridende fusioner og flytninger af hjemsted kræves udtrykkeligt i henhold til EU-retsakter. Disse giver dog ingen vejledning med hensyn til metoden til fremsendelse af underretninger. I praksis fremsendes underretninger mellem selskabsregistre normalt pr. almindelig post på den udstedende myndigheds sprog. Som følge af det nuværende lave antal procedurer er selskabsregistrene i øjeblikket i stand til at behandle underretningerne manuelt. De forventer dog, at der vil opstå problemer, hvis antallet stiger i fremtiden. Vanskelighederne ved samarbejde mellem selskabsregistre ved grænseoverskridende fusioner og flytning af hjemsted har en negativ indflydelse på retssikkerheden. Hvis der var et krav om samarbejde, når et europæisk selskab (SE) eller et europæisk andelsselskab (SCE) skabes ved en grænseoverskridende fusion, ville de administrative byrder for sådanne selskaber blive reduceret. Fire valgmuligheder blev gennemgået: Valgmulighed B1: Ingen politikændring Valgmulighed B2: Anbefalede detaljerede regler for selskabsregistre om samarbejdsmetoden i procedurerne ved grænseoverskridende fusion og flytning af hjemsted. Valgmulighed B3: Fastlæggelse af retligt bindende krav, der specificerer de tekniske detaljer for samarbejdet mellem selskabsregistre i procedurerne ved grænseoverskridende fusion og flytning af hjemsted Valgmulighed B4: Fastlæggelse af retligt bindende krav til samarbejdet og specificering af de tekniske detaljer i procedurerne ved grænseoverskridende fusion og flytning af hjemsted i en delegeret retsakt/forvaltningsaftale. Konklusionen af konsekvensanalysen er, at valgmulighed B4 bør foretrækkes. Da der med undtagelse af dannelse af et europæisk selskab (SE) eller et europæisk andelsselskab (SCE) 6

8 ved en grænseoverskridende fusion allerede findes retlige forpligtelser for selskabsregistrene til at samarbejde i de grænseoverskridende procedurer, er det kun nødvendigt med en retsbestemmelse, der uddelegerer beføjelser til Kommissionen. Valgmulighed B3 anses for at være for ufleksibel, mens valgmulighed B2 og B4 begge giver mulighed for den nødvendige fleksibilitet i medlemsstaterne. Valgmulighed B4 (delegeret retsakt) vil dog være den bedst egnede løsning, da den gør alle medlemsstaternes deltagelse obligatorisk, mens valgmulighed B2 bevarer den frivillige deltagelse. Valgmulighed B3 og B4 vil kunne reducere den administrative byrde for selskaberne i forbindelse med dannelse af et europæisk selskab (SE) eller et europæisk andelsselskab (SCE) ved en grænseoverskridende fusion. Omkostningerne vil kunne være begrænsede, afhængig af valget af ikt-værktøjer Vanskelig adgang til selskabsoplysninger på tværs af grænserne Selv om det er let at få adgang til offentlige oplysninger om selskaber i det land, hvor selskaberne er registreret, kan tekniske eller sproglige barrierer dog besværliggøre adgangen til de samme oplysninger fra en anden medlemsstat. EBR dækker ikke alle 27 medlemsstater, og de oplysninger, der er tilgængelige gennem netværket, er forskellige fra land til land. Mangelen på en unik selskabsidentifikator gør det vanskeligt at identificere selskaber i grænseoverskridende tilfælde (f.eks. fusioner eller koncerner). Hyppigheden af ajourføring af selskabsoplysninger er i øjeblikket ikke harmoniseret, og der findes ingen oplysninger til brugerne af data med hensyn til deres pålidelighed i de forskellige medlemsstater. Den begrænsede adgang til selskabsoplysninger på tværs af grænserne giver et mere risikofyldt erhvervsmiljø for forbrugeren og for eksisterende eller potentielle erhvervspartner. Problemet medfører også retsusikkerhed. Fire valgmuligheder blev gennemgået: Valgmulighed C1: Ingen politikændring Valgmulighed C2: Anbefalede detaljerede regler for selskabsregistre til sikring af bedre adgang til oplysninger på tværs af grænserne. Valgmulighed C3: Fastlæggelse af et krav til medlemsstaterne om deltagelse i et elektronisk netværk af selskabsregistre, specificering af den liste af oplysninger, der skal overføres gennem netværket, hyppigheden af ajourføringer af de registrerede oplysninger samt de tekniske detaljer for samarbejdet. Valgmulighed C4: Fastlæggelse af et krav til medlemsstaterne om deltagelse i et elektronisk netværk af selskabsregistre, specificering af den liste af oplysninger, der skal overføres gennem netværket, hyppigheden af ajourføringer af de registrerede oplysninger samt de tekniske detaljer for samarbejdet i form af en delegeret retsakt/forvaltningsaftale. Konklusionen af konsekvensanalysen er, at valgmulighed C4 bør foretrækkes. Valgmulighed C2 har et potentiale, mens valgmulighed C3 og C4 har en vis positiv virkning for de berørte parter. Foranstaltninger af ikke-lovgivningsmæssig art (valgmulighed C2) vil ikke kunne sikre retssikkerhed med hensyn til adgang til oplysninger. Valgmulighed C3 og C4 ville skabe klare retlige rammer, men valgmulighed C3 ville kræve lovgivningsmæssige ændringer, hvis de tekniske detaljer ændrer sig. Valgmulighed C4 sikrer den nødvendige fleksibilitet. 7

9 Valgmulighederne har ingen konsekvenser for den administrative byrde. Omkostningerne vil dog kunne være betydelige. 6. TILSYN OG EVALUERING Kommissionen vil følge bestemmelsernes implementeringsfase og skabe rammer for strukturerede drøftelser mellem nationale eksperter (f.eks. workshopper) om den delegerede retsakts detaljer. Fem år efter gennemførelse af bestemmelserne bør virkningen af foranstaltningerne evalueres. 8