ANKESTYRELSENS PRAKSISUNDERSØGELSER. Hjælpeordning Lov om social service

Transkript

1 ANKESTYRELSENS PRAKSISUNDERSØGELSER Hjælpeordning Lov om social service

2 Titel: Ankestyrelsens praksisundersøgelser. Hjælpeordning. Lov om social service 77. Udgiver: Ankestyrelsen, juli ISBN nr.: Opsætning: Ankestyrelsen Tryk: Ankestyrelsens trykkeri Hjemmeside: Denne publikation kan frit citeres med tydelig kildeangivelse

3 Indhold 1. Resumé 2. Ankestyrelsens anbefalinger 3. Undersøgelsens baggrund, formål, metode og omfang 4. Regelgrundlaget 5. Den materielle vurdering 6. Formalitetsvurdering 7. Afgørelsernes overensstemmelse med kommunernes retningslinjer 8. Afgørelserne fra de sociale nævn 9. Bilag bilag 1 oversigt over deltagende kommuner og nævn bilag 2 regelgrundlaget bilag 3 Sociale Meddelelser bilag 4 Uddrag af socialministeriets vejledning nr. 58 af 10. marts 1998 bilag 5 Definition af kommunetyper bilag 6 Ankestyrelsens arbejdsskemaer ved måling af kommunesagerne

4 1. Resumé Ankestyrelsen har gennemført en praksisundersøgelse om hjælpeordning, jf. 77 i lov om social service (serviceloven). Ankestyrelsen har vurderet legaliteten af kommunernes og nævnenes afgørelser om hjælpeordning. Formålet med undersøgelsen er blandt andet at undersøge og belyse visitationskriterierne for tildeling af hjælp efter servicelovens 77 i en række udvalgte kommuner og nævn samt belyse omfanget af den tildelte hjælp. Formålet er ligeledes at belyse tendenser i kommunernes praksis i 2000 sammenholdt med I undersøgelsen er indgået i alt 140 sager om bevilling eller afslag på hjælpeordning efter 77 i serviceloven. Heraf er 119 afgørelser truffet af 26 kommuner, dertil kommer 21 ankesager fra 5 sociale nævn, jf. bilag 1. Akterne i de enkelte sager er gennemgået af Ankestyrelsen med henblik på at vurdere, om de trufne afgørelser er i overensstemmelse med lovgivningen og Ankestyrelsens praksis den materielle vurdering. Ankestyrelsen har alene erklæret sig uenig i afgørelser, der er truffet af de lokale myndigheder, hvis afgørelsen efter Ankestyrelsens vurdering er i klar modstrid med lovgivningen og Ankestyrelsens praksis. Kommunesagerne Undersøgelsen viser for de kommunale sagers vedkommende, at kommunerne i 64 pct. af sagerne (76 sager) har truffet afgørelser, der er i overensstemmelse med lovgivningen og Ankestyrelsens praksis. I 6 pct. af de kommunale sager (7 sager) har Ankestyrelsen erklæret sig uenig i afgørelsen, og i de resterende 30 pct. (36 sager) har Ankestyrelsen været i tvivl om afgørelsens rigtighed på grundlag af de foreliggende oplysninger. Ankestyrelsen har i en del af de modtagne sager haft vanskeligt ved at vurdere afgørelsernes overensstemmelse med lovgivningen og praksis og har derfor udtrykt tvivl om afgørelsens materielle rigtighed. Den primære årsag hertil har været, at der i mange sager har været for få oplysninger om, hvorvidt betingelserne for hjælp efter servicelovens 77 har været opfyldt. Det mangelfulde oplysningsgrundlag har været særlig udpræget i de sager, hvor den målte afgørelse var en opfølgning på en tidligere bevilling. Det mangelfulde oplysningsgrundlag har overvejende relateret sig til kravet om, at borgeren skal have et plejeog ledsage-behov, som ikke i tilstrækkeligt omfang kan dækkes efter andre bestemmelser, herunder særligt reglerne om personlig og praktisk bistand efter servicelovens 71 og ledsageordning efter servicelovens 78. Ankestyrelsen havde i flere sager vanskeligt ved at vurdere, i hvilket omfang den bevilgede hjælp dækkede borgerens behov for hjælp. Dette skyldtes, at en del kommuner ikke havde konkretiseret, hvilket behov de udmålte timer skulle dække. Henset til at udgangspunktet for hjælp er, at der ydes hjælp døgnet rundt, finder Ankestyrelsen ikke, at der generelt kan stilles krav om, at bevillinger efter servicelovens 77 specificeres time for time. Ankestyrelsen finder imidlertid, at det af hensyn til såvel borgeren som til dokumentation i forbindelse med senere opfølgning af bevillingen vil være hensigtsmæssigt, at kommunerne i videst muligt omfang redegør for sammenhængen mellem borgerens behov for hjælp og omfanget af den bevilgede hjælp. I en del af de sager, hvor Ankestyrelsen har været i tvivl om, hvorvidt sagen var tilstrækkeligt oplyst, og/eller har været i tvivl om afgørelsens lovmedholdelighed, har tvivlen været understøttet af, at det bevilgede antal hjælpetimer har været af forholdsvis begrænset omfang. Ankestyrelsen finder, at det umiddelbart må anses for tvivlsomt, om der er tale om et så massivt hjælpebehov som forudsat i servicelovens 77, såfremt der udmåles ganske få timers hjælp ugentligt. Opmærksomheden henledes i den forbindelse på, at udgangspunktet for hjælp efter servicelovens 77 er, at der ydes hjælp til døgndækning. 1

5 Ankestyrelsen har i flere sager vurderet, at det ikke var dokumenteret, at borgeren havde et tilstrækkeligt højt aktivitetsniveau. I den overvejende del af disse sager fandt Ankestyrelsen det videre ikke dokumenteret, at borgerens behov for hjælp ikke kunne dækkes efter andre bestemmelser i den sociale lovgivning. Ankestyrelsen har i flere sager konstateret, at der enten ikke var foretaget fradrag eller ikke forelå oplysninger om, hvorvidt der, i forbindelse med bevilling af en hjælpeordning, var foretaget fradrag for bistands- og/eller plejetillæg. Den materielle vurdering, herunder oplysningsgrundlaget, er nærmere gennemgået i afsnit 5. Ankestyrelsen har endvidere gennemgået sagerne med henblik på en vurdering af, om myndighederne har overholdt de forvaltningsmæssige og retssikkerhedsmæssige krav til sagsbehandlingen formalitetsvurdering. Lidt over halvdelen af de målte afgørelser var opfølgninger på en allerede bevilget hjælpeordning. I en del af disse opfølgningssager forelå der ikke dokumentation for, at kommunen foretog opfølgning mindst 1 gang årligt. Den overvejende del af afgørelserne vedrørende hjælpeordning var skriftlige, hvorimod en del af afgørelserne om fradrag for bistands- og plejetillæg i forbindelse med bevilling af hjælpeordning ikke var meddelt skriftligt til borgeren. Oplysning om fradrag var ofte alene noteret i kommunens journal. Resultaterne af formalitetsvurderingen er gennemgået i afsnit 6. Undersøgelsens resultater giver ikke noget entydigt billede af tendenserne i den kommunale sagsbehandling i perioden fra 2000 til Der ses dog en tendens til, at antallet af bevillinger er dalende i perioden, og at afslag og delvise afslag er stigende. Tilsvarende ses et fald i dokumentationen for de fire væsentligste betingelser for at få bevilget en hjælpeordning. Dette gør sig særligt gældende, for så vidt angår dokumentationen for, at modtageren er i stand til at administrere hjælpeordningen, at modtageren har et højt aktivitetsniveau, og at behovet ikke kan dækkes på anden måde. Tendensen, for så vidt angår dokumentationen for at modtageren er omfattet af personkredsen, er mindre udtalt, om end den også er dalende. Der ses desuden en stigende tendens til, at hjælpeordningen kombineres med hjælp efter servicelovens 71. Det bemærkes dog, at der er tale om et relativt lille talmateriale, hvorfor resultaterne, for så vidt angår tendenser i kommunernes sagsbehandling i perioden, skal tages med et vist forbehold. Nævnssagerne For de sociale nævnssagers vedkommende har nævnene i 81 pct. af sagerne truffet afgørelser, der er i overensstemmelse med lovgivningen og Ankestyrelsens praksis. I 19 pct. af nævnssagerne har Ankestyrelsen været i tvivl om afgørelsernes rigtighed på grundlag af de foreliggende oplysninger. Ankestyrelsen har ikke erklæret sig uenig i nogle af nævnssagerne. Nævnet har i 38 pct. af sagerne stadfæstet kommunens afslag på en hjælpeordning, og i 19 pct. af sagerne har nævnet stadfæstet kommunens afslag på at yde flere ugentlige hjælpetimer. I 10 pct. af sagerne har nævnet ændret kommunens afslag til en bevilling af hjælpeordning. I 29 pct. af sagerne har nævnet været nødsaget til at hjemvise kommunens afgørelse til fornyet behandling i kommunen. Den materielle vurdering, herunder oplysningsgrundlaget, er nærmere gennemgået i afsnit 8.1. I 10 pct. af sagerne fandt Ankestyrelsen anledning til at knytte nogle bemærkninger til nævnets sagsbehandling for så vidt angik begrundelse, partshøring, helhedsvurdering og borgerinddragelse. 2

6 Resultaterne af formalitetsvurderingen er gennemgået i afsnit 8.2. Nævnssagerne har ikke givet anledning til bemærkninger i forbindelse med nævnets anvendelse af retssikkerhedslovens Ankestyrelsens anbefalinger På baggrund af undersøgelsen anbefaler Ankestyrelsen, at kommunerne særligt må have øget opmærksomhed på følgende forhold: Oplysningsgrundlag Ankestyrelsen finder, at undersøgelsens resultat giver anledning til at gøre opmærksom på nødvendigheden af et fyldestgørende oplysningsgrundlag, herunder anvendelse af bestemmelsen i offentlighedslovens 6 om notatpligt. Specifikation af hjælpeordningens omfang Ankestyrelsen finder, at det af hensyn til såvel borgeren som dokumentation i forbindelse med senere opfølgning af bevillingen vil være hensigtsmæssigt, at kommunerne i videst muligt omfang redegør for sammenhængen mellem borgerens behov for hjælp og omfanget af den bevilgede hjælp. Antallet af udmålte hjælpetimer Ankestyrelsen vurderer, at undersøgelsens resultat giver anledning til at fremhæve, at kommunerne bør være særligt opmærksomme på om betingelserne i servicelovens 77 er opfyldt i tilfælde, hvor det overvejes at udmåle et forholdsvis begrænset antal hjælpetimer. Ledsagebehov/aktivitetsniveau Ankestyrelsen finder, at undersøgelsens resultat giver anledning til at gøre opmærksom på, at der alene kan bevilges en hjælpeordning hvis borgeren har et pleje- og ledsagebehov af et sådant omfang, at det ikke kan dækkes efter andre bestemmelser. Ankestyrelsen anbefaler, at kommunerne er opmærksomme på at der i de tilfælde, hvor der ikke er dokumenteret et aktivitetsniveau af et vist omfang, eventuelt alternativt kan være grundlag for at yde hjælp efter servicelovens 76 kombineret med hjælp efter servicelovens 78. Bistands- og plejetillæg Ankestyrelsen finder, at undersøgelsens resultat giver anledning til at gøre opmærksom på, at kommunerne i hvert enkelt tilfælde skal foretage en konkret individuel vurdering af, hvorvidt og i givet fald i hvilket omfang der er grundlag for at foretage fradrag på grund af et bistands- og/eller plejetillæg i forbindelse med bevilling af hjælpeordning. Opfølgning Ankestyrelsen finder, at undersøgelsens resultat giver anledning til at understrege kommunernes forpligtelse til løbende at sikre sig at bevillingerne er i overensstemmelse med lovgivningen. Ankestyrelsen anbefaler, at kommunerne foretager opfølgning mindst 1 gang årligt. Borgerinddragelse Ankestyrelsen finder, at kommunerne skal være opmærksomme på om borgeren i tilstrækkelig grad er inddraget i sagsbehandlingen. 3

7 Skriftlighed Ankestyrelsen anbefaler, at alle afgørelser meddeles borgeren i en skriftlig afgørelse. Partshøring, begrundelse og klagevejledning Kommunerne bør i højere grad være opmærksom på disse regler, herunder hvorvidt afgørelsen er udtryk for et delvist afslag, hvor der skal gives klagevejledning. For så vidt angår nævnssagerne anbefaler Ankestyrelsen, at nævnene særligt må have øget opmærksomhed på: Partshøring, begrundelse, helhedsvurdering og borgerinddragelse. 3. Undersøgelsens baggrund, formål, metode og omfang 3.1 Baggrund og formål I forlængelse af økonomiaftalerne for 2004 er der nedsat en tværministeriel arbejdsgruppe med deltagelse af de kommunale parter med henblik på udarbejdelse af en plan, der understøtter en mere stabil udgiftsudvikling på handicapområdet. Som led i arbejdet med udgiftsplanen er nærværende praksisundersøgelse iværksat. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, hvorvidt kommunernes og nævnenes praksis for at bevilge eller give afslag på en hjælpeordning efter servicelovens 77 er i overensstemmelse med lovgivningen og Ankestyrelsens praksis. I den forbindelse vil visitationskriterierne og omfanget af den tildelte hjælp efter servicelovens 77 blive nærmere belyst i en række udvalgte kommuner og nævn. Derudover har Ankestyrelsen inddraget omfanget af anden hjælp efter serviceloven, herunder servicelovens 71-73, 76, 84 og 78. Endelig forventes undersøgelsen at kunne bidrage til at belyse tendenser i kommunernes praksis i 2000 sammenholdt med Ankestyrelsens praksisundersøgelser medvirker til at sikre en koordinering af praksis mellem de instanser, der træffer afgørelser i sociale sager, og til at sikre borgeren en ensartet behandling på landsplan. Resultaterne af Ankestyrelsens praksisundersøgelser indgår i øvrigt i den dialog, som Ankestyrelsen fører med de lokale myndigheder, og danner derved grundlag for den vejledning, som Ankestyrelsen og de sociale nævn yder. 3.2 Undersøgelsens metode og omfang I en praksisundersøgelse foretager Ankestyrelsen en gennemgang af sagerne primært med henblik på en materiel vurdering og dermed afgørelsens korrekthed i forhold til lovgivningen og Ankestyrelsens praksis. Desuden foretager Ankestyrelsen en formalitetsvurdering af sagerne, herunder en vurdering af de særlige krav til skriftlighed, borgerens inddragelse mv., som de konkrete typer af sager giver anledning til. I formalitetsvurderingen indgår ligeledes en vurdering af, om de forvaltningsmæssige og retssikkerhedsmæssige regler overholdes. Da praksisundersøgelsen kun omfatter et mindre antal afgørelser fra hver kommune og nævn, vil undersøgelsen ikke sigte på at belyse praksis vedrørende afgørelser om hjælpeordning i den enkelte kommune, men i kommunerne som helhed og tilsvarende for nævnene. Ankestyrelsen har vurderet såvel afgørelsernes materielle indhold som formaliteten i de indsendte afgørelser. Praksisundersøgelsen er gennemført i København, Frederiksberg, Århus, Aalborg og Odense kommuner samt i 22 kommuner fra alle amter i landet. Desuden omfatter undersøgelsen de sociale nævn i Statsamtet Århus, Statsamtet Nordjylland og Statsamtet København. En liste over de deltagende kommuner og nævn 4

8 fremgår af bilag 1. Kommunerne har indsendt i alt 119 sager. De sociale nævn har indsendt 21 nævnssager. I 2002 var der hjælpeordninger i Danmark 1. De 140 afgørelser om hjælpeordninger, der indgår i nærværende praksisundersøgelse, udgør således omkring 10 pct. af hjælpeordningerne på landsplan. Det giver efter Ankestyrelsens opfattelse et fint indblik i den praksis, der har dannet sig omkring bevilling af eller afslag på en hjælpeordning. Med henblik på at belyse tendenser i kommunernes praksis over tid var det hensigten, at der i undersøgelsen skulle indgå afgørelser fra 2000 og fra Det var imidlertid ikke muligt at indhente et tilstrækkeligt antal afgørelser kun fra disse to år, hvorfor der i undersøgelsen indgår afgørelser fra samtlige år i perioden 1999 til 2004, dog således at der er flest sager fra henholdsvis 1999/2000 og 2003/2004. De indsamlede data er i en række af rapportens tabeller om de kommunale sager inddelt i 3 tidsperioder, som udover de førnævnte omfatter årene 2001/2002, med henblik på at belyse en eventuel udvikling i kommunernes sagsbehandling over tid. Fordelingen af de indhentede afgørelser på årstal og kommunetype fremgår af tabel 3.1. Som det ses, indgår der relativt få sager fra kategorien øvrige kommuner og tilsvarende relativt mange fra bykommuner. Det skyldes, at en del af de deltagende øvrige kommuner ikke har været i stand til at indsende det ønskede antal afgørelser. Et antal af de øvrige kommuner er på denne baggrund erstattet af bykommuner. Tabel 3.1 Opgørelse over det samlede antal kommunale sager i praksisundersøgelsen fordelt på afgørelsesår og kommunetype. Opgjort i antal og i procent. Kommunetype 1999 og og og 2004 I alt antal procent antal procent antal procent antal procent Hovedstadskommuner Bykommuner Øvrige kommuner I alt Note: på grund af decimalafrunding summer procenttallet ikke til 100 Det er væsentligt at fremhæve, at der er tale om en stikprøveundersøgelse, hvor der er indhentet et relativt lille antal sager fra det enkelte år. Det betyder, at udfaldet af enkeltsager kan have væsentlig betydning for tendenserne fra år til år. De i rapporten angivne tendenser skal ses i lyset heraf, særligt for så vidt angår kommunetypen øvrige kommuner. 3.3 Kommunesagerne I alt 22 kommuner, jf. bilag 1, blev anmodet om at indsende 4 sager hver, 2 sager fra 2000 og 2 sager fra De 5 store kommuner (København, Frederiksberg, Århus, Aalborg og Odense) blev anmodet om at indsende i alt 10 sager 5 fra hver tidsperiode. Halvdelen af de indsendte afgørelser skulle være truffet inden 1. december 2003 efter servicelovens 77, den anden halvdel inden den 1. december Samtlige akter i sagerne skulle medsendes. Der skulle ikke sendes afgørelser, som var anket til det sociale nævn. Undersøgelsen omfatter flere mænd end kvinder med hjælpeordning. Der er flere kvinder i alderen år end mænd, der har en hjælpeordning, til gengæld er der flere mænd end kvinder i alderen år, der har en hjælpeordning, jf. tabel Socialministeriets Rapport om kortlægning af støtten til handicappede med betydelige og varige funktionsnedsættelser, analyse af udviklingsscenarier og styringsinstrumenter samt grundlag for en handlingsplan for handicappedes botilbud fra juni

9 Tabel 3.2 Antal kommunale afgørelser fordelt på alder og køn Borgerens køn Borgerens alder I alt Mand Kvinde I alt Samlet set er der bevilget en hjælpeordning i 99 af de 119 kommunesager. Der er givet 8 afslag og 11 delvise afslag, jf. tabel 3.2. Dertil kommer en enkelt sag, hvor der oprindeligt var bevilget en hjælpeordning, men hvor kommunen efterfølgende ændrede bevillingen til hjælp efter servicelovens 76, stk. 2. Ændringen var begrundet med, at borgeren ikke længere havde behov for ledsagelse. Borgeren var ikke interesseret i at opretholde hjælpeordningen. Tabel 3.3 Kommunale afgørelser fordelt i forhold til afgørelsens resultat. Opgjort i antal og procent Kommunale afgørelser Antal Procent Bevilling Afslag 8 7 Delvist afslag 11 9 Andet 1 1 I alt Antallet af bevillinger er faldende i de deltagende kommuner hen over årene 1999 til 2004, jf. tabel 3.4. Tilsvarende er der en stigning i de delvise afslag og afslagene. Hvor andelen af bevillinger i 1999 og 2000 var 90 pct., er denne andel i 2003 og 2004 faldet til 78 pct. Tilsvarende er antallet af rene afslag i samme periode steget fra 3 pct. til 8 pct. Det bemærkes dog, at der er tale om et relativt lille talmateriale, hvorfor resultatet skal tages med et vist forbehold. Tabel 3.4 Kommunale afgørelser fordelt i forhold til afgørelsens resultat og årstal. Opgjort i antal og procent. Kommunale afgørelser 1999 og og og 2004 I alt Antal Procent Antal Procent Antal Procent Antal Procent Bevilling Afslag Delvist afslag Andet I alt Note: på grund af decimalafrunding summer ikke alle procenttal til 100. Note: Procenttallene er beregnet i forhold til det samlede antal afgørelser fra et pågældende år. 3.4 Nævnssagerne Der er indhentet i alt 21 sager fra de sociale nævn i Statsamterne i København, Århus og Nordjylland. Afgørelserne er ligeledes truffet efter servicelovens 77. Sagerne er udvalgt og indhentet efter samme fremgangsmåde, som beskrevet ovenfor under kommunesagerne. Der skulle ikke sendes afgørelser, som var påklaget til Ankestyrelsen. Nævnet har i 38 pct. af sagerne stadfæstet kommunens afslag på en hjælpeordning, og i 19 pct. af sagerne har nævnet stadfæstet kommunens afslag på at yde flere ugentlige hjælpetimer. I 10 pct. af sagerne har nævnet ændret kommunens afslag til en bevilling af hjælpeordning. I 29 pct. af sagerne har nævnet været nødsaget til at hjemvise kommunens afgørelse til fornyet behandling i kommunen. 6

10 4. Regelgrundlaget Lov om social service: 77. Kommunen yder et tilskud til dækning af udgifter ved ansættelse af hjælpere til pleje, overvågning og ledsagelse til personer med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, der har et aktivitetsniveau, som gør det nødvendigt at yde en ganske særlig støtte. Stk. 2. Tilskud efter stk. 1 forudsætter, at modtageren selv er i stand til at administrere hjælpeordningen, herunder at ansætte den nødvendige hjælp og være ansvarlig for den daglige arbejdstilrettelæggelse. Sagerne er vurderet ud fra de regler og udsendte Sociale Meddelelser, der var gældende på det tidspunkt, som sagerne vedrører. Lovteksten til de relevante formelle sagsbehandlingsregler fremgår af bilag 2. I bilag 3 er endvidere medtaget den Sociale Meddelelse, der er henvist til. 5. Den materielle vurdering af kommunesagerne 5.1. Generelle bemærkninger I forbindelse med indkaldelse af sagerne har Ankestyrelsen anmodet om, at samtlige akter i sagen blev indsendt. I sager, som var en opfølgning på en tidligere bevilling, har Ankestyrelsen anmodet om at få kopi af den oprindelige bevilling. Derudover har Ankestyrelsen anmodet om akter om eventuelt fradrag i hjælpeordningen på grund af bistands- og plejetillæg, akter som belyser i hvilket omfang hjælpeordningen er kombineret med andre former for hjælp efter serviceloven, akter der godtgør, at modtageren er i stand til at varetage arbejdsgiverfunktionen, akter der beskriver modtagerens aktivitetsniveau samt oplysning om opfølgning på bevillinger efter servicelovens 77. Under gennemgangen af sagerne fandt Ankestyrelsen imidlertid flere tilfælde, hvor det fremgik af sagerne, at der var indhentet oplysninger om borgeren, sendt skriftlig afgørelse eller medsendt en klagevejledning, som ikke fremgik af det indsendte materiale. Ankestyrelsen har endvidere i flere tilfælde bemærket manglende overholdelse af notatpligten. Det har på den baggrund i en række sager været vanskeligt for Ankestyrelsen at vurdere, hvorvidt de trufne afgørelser udelukkende var begunstigende for ansøgerne. Det har ligeledes været svært at vurdere, hvorvidt de trufne afgørelser var lovmedholdelige den materielle rigtighed. Dette skyldes primært, at oplysningsgrundlaget var for spinkelt. Ankestyrelsen skal i den forbindelse henlede opmærksomheden på notatpligten i offentlighedslovens 6 og pligten til at opbevare kopi af samtlige afgørelser. Det fremgår af offentlighedslovens 6, at i sager, hvor der vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, skal en myndighed, der mundtligt modtager oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, der er af betydning for sagens afgørelse, eller hvor myndigheden på anden måde er bekendt med sådanne oplysninger, gøre notat om indholdet af oplysningerne. Det gælder dog ikke, såfremt oplysningerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter. Ankestyrelsen skal bemærke, at styrelsen ved praksisundersøgelsen alene har vurderet sagerne på baggrund af den foreliggende dokumentation. 7

11 I forbindelse med kravene til begrundelse og klagevejledning bemærkes, at hovedparten af afgørelserne er bevillinger, hvor der er givet fuldt medhold, og hvor der ikke stilles samme krav til en begrundelse og klagevejledning som ved afslag, eller hvor der ikke er givet fuldt medhold. Endvidere har der været en del mundtlige afgørelser, hvor der ikke er krav om samtidig begrundelse eller samtidig klagevejledning Materiel vurdering De indsendte sager er gennemgået med henblik på en vurdering af hvilket udfald, sagerne ville have fået, hvis lovgivningen og Ankestyrelsens praksis blev fulgt i alle henseender. I 64 pct. (76 sager) af de kommunale sager er kommunens afgørelse og Ankestyrelsens bedømmelse sammenfaldende. Ankestyrelsen har erklæret sig uenig i 6 pct. (7 sager) af de kommunale sager. I 30 pct. af sagerne (36 sager) har Ankestyrelsen været i tvivl om afgørelsens korrekthed ud fra de oplysninger, der forelå i sagen, jf. tabel 5.1. Tabel 5.1 Kommunale afgørelsers overensstemmelse med lovgivning og praksis i antal og procent, fordelt på kommunetype. Kommunetype Enig Uenig I tvivl I alt antal procent antal procent antal procent antal procent Hovedstadskommuner Bykommuner Øvrige kommuner I alt Note: på grund af decimalafrunding summer ikke alle procenttal til 100. Der ses ikke væsentlige tendenser over tid i graden af enighed. 5.3 Ankestyrelsens bemærkninger til kommunesagerne Det skal indledningsvis bemærkes, at Ankestyrelsen ved vurderingen af afgørelsernes lovmedholdelighed som udgangspunkt alene har forholdt sig til, om betingelserne for at bevilge en hjælpeordning har været opfyldt. I de tilfælde, hvor Ankestyrelsen har været uenig i eller i tvivl om afgørelsens lovmedholdelig, har det således været begrundet i, at Ankestyrelsen enten ikke har fundet, eller ikke har kunnet vurdere, om betingelserne for bevilling af hjælp har været opfyldt. Ankestyrelsen har som følge heraf ikke erklæret sig uenig i eller i tvivl om en afgørelse såfremt betingelserne for hjælp, herunder personkreds, aktivitetsniveau mv., har været opfyldt, men hvor det alene har kunnet diskuteres, hvor mange timer den pågældende skulle have udmålt for at få dækket sit hjælpebehov, og hvor det udmålte timetal ikke har været åbenbart urimeligt. Baggrunden herfor er, at udmålingen af antallet af timer i høj grad beror på konkrete individuelle vurderinger, og at udgangspunktet efter servicelovens 77 er, at der ydes hjælp døgnet rundt, medmindre borgeren ønsker mindre hjælp. Ankestyrelsen har imidlertid noteret sig, at der i sagerne har været stor variation med hensyn til, hvordan kommunerne har begrundet og opgjort de enkelte bevillinger. Nogle kommuner har udarbejdet forholdsvis specificerede oversigter over borgerens behov for hjælp i løbet af et døgn, hvorefter det samlede hjælpebehov er gjort op. Andre kommuner har ikke udarbejdet sådanne specificerede oversigter. Henset til, at udgangspunktet er hjælp døgnet rundt, finder Ankestyrelsen ikke, at der generelt kan stilles krav om, at bevillinger efter servicelovens 77 skal specificeres time for time. Ankestyrelsen vurderer dog samtidig, at det af hensyn til såvel borger som af hensyn til dokumentationsmulighederne i forbindelse med en senere opfølgning af sagen vil være hensigtsmæssigt, såfremt kommunen i et vist omfang specificerer den udmålte hjælp. I det omfang der ikke foreligger en nærmere specifikation af, hvad de udmålte timer skal anvendes til, herunder hvilke behov de dækker, synes det således vanskeligt at vurdere, i hvilket omfang de udmålte timer rent faktisk dækker behovet. 8

12 5.4 Ankestyrelsen uenig Som det fremgår af ovennævnte tabel 5.1 og tabel 5.2 har Ankestyrelsen erklæret sig uenig i 7 afgørelser. I det følgende gennemgås de sager, hvor Ankestyrelsen var uenig med kommunens afgørelse. Sag 37: Den første sag vedrørte en 55-årig kvinde, som havde pådraget sig en hjerneskade efter hjerneblødning. På tidspunktet for kommunens afgørelse om bevilling af hjælpeordning efter servicelovens 77 var kvinden ved at blive udskrevet fra hospitalet. Kvinden fandtes svært hjerneskadet, og der var oplysninger om, at der var behov for talepædagog, hjemmepleje samt fysio- og ergoterapeutisk bistand. Der forelå ingen dokumentation eller formodning i øvrigt for, at kvinden havde et aktivitetsbehov og/eller at hun ville være i stand til at administrere ordningen. Ankestyrelsen vurderede, at afgørelsen om at bevilge hjælp efter 77 ikke var i overensstemmelse med lovgivningen, hvorefter der stilles krav om, at ansøgeren har et aktivitetsniveau af et vist omfang, og at ansøgeren skal kunne administrere ordningen. Ankestyrelsen fandt således, at ansøgers funktionsniveau på det foreliggende grundlag var for dårlig til, at hun var omfattet af målgruppen i servicelovens 77. Sag 56: Den anden sag vedrørte en 32-årig kvinde, som led af dissemineret sclerose. Det var oplyst, at hun var gift og havde 2 børn, hvor det yngste var et spædbarn. Kommunen bevilgede en hjælpeordning på 15 timers ugentlige hjælp. Bevillingen var begrundet med, at kvinden havde behov at få passet det mindste barn et par timer hver eftermiddag, således at kvinden kunne få hvile. Der forelå ikke i øvrigt oplysninger om, at kvinden selv havde et massivt pleje- og pasningsbehov som forudsat i servicelovens 77, og kvinden modtog ikke i øvrigt hjælp til personlig pleje mv. Ankestyrelsen vurderede, at afgørelsen om at bevilge hjælp efter 77 alene til pasning af kvindens spædbarn ikke var i overensstemmelse med lovgivningen, hvorefter der skal være tale om et pleje-, overvågnings- og ledsagebehov, som gør det nødvendigt at yde en ganske særlig støtte. Sag 71: Den tredje sag vedrørte en 28-årig kvinde som led af en muskelsvindslidelse. Lidelsen var midlertidigt forværret efter en fødsel. Det var blandt andet oplyst, at kvinden ikke selv kunne løfte barnet og at der derfor var akut behov for hjælp i forbindelse med ægtefællens genoptagelse af arbejdet. Kommunen havde bevilget en hjælpeordning med 50 ugentlige hjælpetimer samt ekstra timer, når ægtefællen var ude at rejse. Der forelå ikke oplysninger om, at kvinden selv havde et pleje-, overvågnings- og ledsagebehov som forudsat i servicelovens 77. Kvinden kunne selv klare sin personlige hygiejne, færdes på egen hånd, klare indkøb mv. Ankestyrelsen fandt ikke, at afgørelsen var i overensstemmelse med lovgivningen, idet kvinden ikke, på det foreliggende grundlag, havde et pleje- og ledsagebehov som forudsat i servicelovens 77. Sag nr. 17: Den fjerde sag vedrørte en 65-årig mand, som ifølge det oplyste havde fået bevilget en hjælpeordning på 164 timers ugentlig hjælp efter servicelovens 77. Det var oplyst, at manden var svært spastisk efter en voldsom hovedlæsion. Det fremgik af journaloplysningerne i umiddelbar tilknytning til bevillingen, at manden i stigende grad virkede fjern, lukkede øjnene og sov. Hustruen havde ingen fornemmelse af, at manden havde nogen egentlig kontakt med de mennesker der omgav ham. Manden var permanent sengeliggende og kom ikke udenfor lejligheden. Ankestyrelsen fandt ikke, at afgørelsen var i overensstemmelse med lovgivningen, idet manden ikke på baggrund af de foreliggende oplysninger havde et aktivitetsniveau og ej heller evnen til at administrere ordningen som forudsat i servicelovens 77. 9

13 Sag nr. 19: Den femte sag vedrørte en 51-årig kvinde, som havde dissemineret sclerose samt depressioner. Kvinden havde tidligere fået bevilget hjemmehjælp kombineret med en ledsagerordning efter servicelovens 78. Det viste sig imidlertid, at det næsten var umuligt at overtale kvinden til at komme ud af lejligheden. Efter en operation som medførte, at kvinden fik det fysisk bedre bevilgede kommunen hjælpeordning 6 timer ugentligt. Der forelå ingen oplysninger om ansøgers aktivitetsniveau, bortset fra de tidligere anførte problemer med at få kvinden uden for boligen. Ankestyrelsen fandt ikke, at afgørelsen var i overensstemmelse med lovgivningen, idet der ikke på baggrund af de foreliggende oplysninger var dokumentation for, at kvinden havde et aktivitetsniveau som forudsat i servicelovens 77. Kvindens behov for ledsagelse syntes herefter at kunne tilgodeses ved bevilling af en ledsageordning. Sag nr. 28: Den sjette sag vedrørte en 67-årig mand, som led af fremskreden ALS. Manden havde et massivt pleje- og overvågningsbehov, men intet aktivitetsniveau som forudsat i servicelovens 77. Det var oplyst, at manden var næsten permanent sengeliggende, og at det var hustruen der administrerede ordningen. Ankestyrelsen fandt ikke, at kommunens afgørelse var i overensstemmelse med lovgivningen, idet der ikke var beskrevet et aktivitetsniveau som anført i servicelovens 77. Det fremgik af sagen, at afgørelsen var en opfølgning på en tidligere bevilling. Da manden led af en meget alvorlig og hastigt progredierende lidelse, som inden for relativ kort tid medfører døden, kan det ikke udelukkes, at kommunens tidligere bevilling har været i overensstemmelse med lovgivningen. Kommunens beslutning om at fortsætte bevillingen efter den indtrådte forværring kan herefter være udtryk for en tilbageholdenhed med at fratage borgeren hjælp i en meget vanskelig periode for borgeren. Sådanne betragtninger indebærer imidlertid ikke, at afgørelsen herved bliver lovmedholdelig. Kommunen burde alternativt have overvejet at yde hjælpen efter servicelovens 76, stk. 2. Sag nr. 32: Den syvende sag vedrørte en 39-årig mand, som havde en kronisk blærelidelse i huden. Det var oplyst, at han skulle bandageres, havde en dårlig gangfunktion og at hans fingre var vokset sammen. Kommunen havde bevilget en hjælpeordning med 57 ugentlige hjælpetimer. Det var oplyst, at hjælperne skulle yde hjælp til praktiske gøremål i hjemmet, personlig pleje og praktiske gøremål omkring huset. Der forelå ingen oplysninger om aktiviteter i øvrigt. Ankestyrelsen fandt ikke, at kommunens afgørelse var i overensstemmelse med lovgivningen, idet der ikke forelå oplysninger om, at ansøger havde et aktivitetsniveau som forudsat i servicelovens Ankestyrelsen i tvivl I de fleste af de sager, hvor Ankestyrelsen har udtrykt tvivl vedrørende kommunens afgørelse om hjælpeordning, skyldes tvivlen, at Ankestyrelsen ikke har kunnet vurdere afgørelsens materielle rigtighed på grund af utilstrækkelige oplysninger. Der henvises til de uddybende bemærkninger herom i det følgende afsnit. 5.6 Oplysningsgrundlag Det er en grundlæggende forudsætning for at kunne træffe en korrekt afgørelse, og en væsentlig retssikkerhedsgaranti for borgeren, at sagen er tilstrækkelig oplyst. Det fremgår, at Ankestyrelsen i 13 pct. af sagerne ikke fandt, at sagsoplysningen samlet set var tilstrækkelig, og i 13 pct. var Ankestyrelsen i tvivl herom, jf. tabel

14 Tabel 5.2 Opgørelse over hvorvidt sagsoplysningen samlet set er tilstrækkelig. Fordelt på antal sager og kommunetype i antal og procent. Kommunetype Ja Nej I tvivl I alt Antal Procent Antal Procent Antal Procent Antal Procent Hovedstadskommuner Bykommuner Øvrige kommuner I alt Note: Antal sager i alt dækker dels over det samlede antal sager, der indgår i undersøgelsen, dels opgjort på de 3 kommunetyper. Hovedstadskommunerne er blevet lidt dårligere til at oplyse sagerne tilstrækkeligt, bykommunerne lidt bedre og for gruppen af øvrige kommuner er oplysningsgrundlaget stort set uændret. Samlet set er kommunerne blevet bedre til at oplyse sagerne i tidsperioden, jf. tabel 5.3. Tabel 5.3 Opgørelse over hvorvidt sagsoplysningen samlet set er tilstrækkelig. Opgjort i antal sager og procent. Kommunesager 1999 og og og 2004 Svar i alt Antal Procent Antal Procent Antal Procent Antal Procent Ja Nej I tvivl Sager i alt Visitationskriterierne Det følger af servicelovens 77, at kommunen yder hjælp til ansættelse af hjælpere til pleje, overvågning og ledsagelse til personer med betydelig og varigt nedsat funktionsevne, der har et aktivitetsniveau, som gør det nødvendigt at yde en ganske særlig støtte. Det følger videre af såvel lovbemærkninger som Socialministeriets vejledning vedrørende servicelovens 77, at det er en forudsætning for hjælp efter servicelovens 77, at der er tale om et behov, som ikke kan dækkes efter reglerne om personlig og praktisk hjælp efter servicelovens 71ff. og/eller ledsagerordning efter servicelovens 78 samt, at det medfører merudgifter, der ikke kan dækkes af plejetillægget til førtidspension. Det følger videre, at udgangspunktet er, at hjælpen efter servicelovens 77 er hjælp døgnet rundt, medmindre pågældende selv ønsker at være alene i nogle af døgnets timer. Det skal i forlængelse af ovennævnte bemærkes, at kravet om, at behovet ikke skal kunne dækkes på anden måde, i praksis vil have nær sammenhæng med de øvrige betingelser, idet manglende opfyldelse af betingelserne om pleje- og ledsagebehov typisk indebærer, at behovet vil kunne løses på anden måde. Ankestyrelsen har i undersøgelsen påset, i hvilket omfang der i sagerne var dokumentation for, at modtageren opfyldte betingelserne for hjælp efter servicelovens 77. Resultatet fremgår af tabel 5.4. Det bemærkes, at der har manglet dokumentation for flere af visitationskriterierne i flere af sagerne. Tabel 5.4 En opgørelse over, i hvilket omfang der i sagerne var dokumentation for et eller flere af betingelserne for hjælp efter servicelovens 77. Fordelt på antal sager og kommunetype i antal og procent. Kommunetype Omfattet af personkredsen Et højt aktivitetsniveau I stand til at administrere Behovet kan ikke dækkes på anden Antal sager i alt ordningen måde Antal Procent Antal Procent Antal Procent Antal Procent Antal Procent Hovedstadskommuner Bykommuner Øvrige kommuner I alt Note: Antal sager i alt dækker dels over det samlede antal sager, der indgår i undersøgelsen, dels opgjort på de 3 kommunetyper. Note: Besvarelserne summer ikke til 100 procent, da det var muligt at afgive flere svarmuligheder Der manglede dokumentation for, at ansøger var omfattet af personkredsen i servicelovens 77 i 13 pct. af sagerne. I 29 pct. af sagerne manglede der dokumentation for ansøgers aktivitetsniveau, og i 13 pct. af sagerne var der ikke dokumentation for, at ansøger var i stand til at administrere hjælpeordningen. Endelig 11

15 manglede der dokumentation i hele 31 pct. af sagerne for, at behovet ikke kunne dækkes på anden måde. Når dokumentationen i sagerne sammenholdes med antal bevilgede ugentlige hjælpetimer ses, at der er dokumentation for de fire visitationskriterier i stort set alle sager, hvor der er bevilget timer, mens det særligt kniber med dokumentationen i sager med færre end 20 hjælpetimer pr. uge. Der var således 9 hjælpeordninger i alt, hvor det ugentlige antal hjælpetimer var mindre end 20. Kun i 4 af disse 9 hjælpeordninger var der tilstrækkelig dokumentation for, at modtageren var omfattet af personkredsen. I 5 af de 9 sager, var der tilstrækkelig dokumentation for, at modtageren havde et højt aktivitetsniveau, i 7 sager var der dokumentation for, at modtageren var i stand til at administrere ordningen, og kun i 3 af de 9 sager, var det dokumenteret, at behovet ikke kunne dækkes på anden måde. I sager, hvor der er bevilget flere end 100 hjælpetimer pr. uge, kniber det særligt med at få dokumenteret, at modtageren har et tilstrækkelig højt aktivitetsniveau, og at behovet ikke kan dækkes på anden måde, jf. tabel 5.5. Tabel 5.5 Opgørelse over sager, hvor dokumentationen for visitationskriterierne var tilstrækkelig i sagerne, sat i forhold til det bevilgede antal ugentlige hjælpetimer. Opgjort i antal. Det faktiske antal I stand til at Behovet kan ikke Omfattet af Et højt Antal sager i ugentlige administrere dækkes på anden personkredsen aktivitetsniveau alt hjælpetimer ordningen måde Antal Procent Antal Procent Antal Procent Antal Procent Antal Procent Uoplyst <20 pr. uge pr. uge pr. uge pr. uge pr. uge eller flere Note: Procenttallene er beregnet i forhold til det samlede antal sager i undersøgelsen med det angivne antal ugentlige hjælpetimer. Dokumentationen i sagerne er samlet set blevet ringere henover årene fra 1999 til Dette gør sig gældende for samtlige 4 visitationskriterier, men det er særligt dokumentationen for, at behovet ikke kan dækkes på anden måde og dokumentationen for, at ansøger har et tilstrækkelig højt aktivitetsniveau, der påkalder sig opmærksomhed. Der var således kun tilstrækkelig dokumentation for disse to betingelser i ca. 2/3 af sagerne i 2003 og 2004, jf. tabel 5.6. Tabel 5.6 En opgørelse over, i hvilket omfang der i sagerne var dokumentation for et eller flere af betingelserne i servicelovens 77. Fordelt på antal sager og kommunetype i antal og procent. Visitationskriterier 1999 og og og 2004 I alt Omfattet af personkredsen Antal Procent Antal Procent Antal Procent Antal Procent Et højt aktivitetsniveau I stand til at administrere ordningen Behovet kan ikke dækkes på anden måde Antal sager i alt Note: Antal sager i alt dækker dels over det samlede antal sager, der indgår i undersøgelsen, dels fordelt på årstal. Note: Besvarelserne summer ikke til 100 procent, da det var muligt at afgive flere svarmuligheder Hovedstadskommunerne er bedre til at dokumentere betingelsen om, at ansøger skal have et højt aktivitetsniveau, end såvel bykommuner som øvrige kommuner. Resultatet skal dog tages med et vist forbehold, idet de 6 sager fra øvrige kommuner skal ses i forhold til, at der kun indgår 11 sager i alt i undersøgelsen fra kategorien øvrige kommuner, jf. tabel

16 Tabel 5.7 Opgørelse af i hvilket omfang det er dokumenteret, at ansøger har et højt aktivitetsniveau, fordelt på kommunetype og årstal, opgjort i antal og procent. Kommunetype Visitationskriterium: har et højt aktivitetsniveau 1999 og og og 2004 I alt Antal Procent Antal Procent Antal Procent Antal Procent Hovedstadskommuner Bykommuner Øvrige kommuner I alt Note: Procenttallene er beregnet i forhold til det samlede antal sager i undersøgelsen fra den pågældende kommunetype, og fra det pågældende årstal. Til gengæld er hovedstadskommunerne klart ringere i 2003 og 2004 til at dokumentere, at behovet ikke kan dækkes på anden måde, jf. tabel 5.8. Tabel 5.8 Opgørelse af i hvilket omfang det er dokumenteret, at behovet ikke kan dækkes på anden måde, fordelt på kommunetype og årstal, opgjort i antal og procent. Kommunetype Visitationskriterium: at behovet ikke kan dækkes på anden måde 1999 og og og 2004 I alt Antal Procent Antal Procent Antal Procent Antal Procent Hovedstadskommuner Bykommuner Øvrige kommuner I alt Note: Procenttallene er beregnet i forhold til det samlede antal sager i undersøgelsen fra den pågældende kommunetype, og fra det pågældende årstal I en del sager fandt Ankestyrelsen, at der ikke forelå tilstrækkelige oplysninger om, hvorvidt hjælpebehovet kunne løses på anden måde. I forhold til aktivitetsniveauet forelå der i en lang række sager meget begrænsede oplysninger om, at pågældende havde et aktivitetsniveau, som ikke på det foreliggende kunne tilgodeses ved bevilling af ledsagerordning efter servicelovens 78, hvorefter der kan ydes hjælp til 15 timers månedlig ledsagelse. Eksempel sag 60: Kommunen havde bevilget 40 timers ugentlig hjælpeordning til en 50-årig kvinde med sclerose. Det var oplyst, at kvinden var blevet stærkt invalideret af sclerosen i løbet af det seneste år. I forhold til aktivitetsniveauet var det oplyst, at kvinden havde behov for ledsagelse til svømning og transport til København til undersøgelse ca. 1 gang månedligt. Der forelå ingen oplysninger om andre aktiviteter. Ankestyrelsen fandt ikke, at der forelå tilstrækkelige oplysninger om kvindens aktivitetsniveau, og fandt det herefter på det foreliggende grundlag tvivlsomt, hvorvidt kvinden var berettiget til hjælp efter servicelovens 77. Kvindens behov for ledsagelse syntes på det foreliggende at kunne være tilgodeset med en ledsagerordning efter servicelovens 78. Ligeledes synes der i en del af sagerne på det foreliggende - at foreligge et plejebehov, som var af så begrænset omfang, at behovet umiddelbart synes at kunne tilgodeses via bestemmelserne i servicelovens 71 og eventuelt 76. Eksempel sag 79: En kommune havde bevilget 30 timers ugentlig hjælpeordning til en 20-årig mand, som var delvis lam i ben, krop og arme. Det var oplyst, at pågældende var permanent kørestolsbruger. Manden var selvhjulpen for så vidt angik personlig pleje mv., kunne selv spise og komme i seng om aftenen. Han havde dog brug for hjælp til at få bukser, strømper og sko på. Manden havde endvidere et begrænset ledsagebehov. Ankestyrelsen fandt, at det på baggrund af de foreliggende oplysninger var tvivlsomt, om manden havde et så massivt pleje- og ledsagebehov, at det ikke kunne tilgodeses via servicelovens 71 og 78. I 13 pct. af sagerne mangler dokumentation for, at modtageren af hjælpeordningen er omfattet af personkredsen, jf. tabel 5.9. Det samme gør sig gældende for så vidt angår dokumentation for, at 13

17 modtageren af hjælpeordningen også er i stand til at administrere ordningen. Der er samlet set et fald på 12 pct. point i antallet af sager i perioden, hvor det er tilstrækkeligt dokumenteret, at modtageren er i stand til at administrere ordningen, jf. tabel Tabel 5.9 Opgørelse af i hvilket omfang det er dokumenteret, at ansøger er omfattet af personkredsen, fordelt på kommunetype og årstal, opgjort i antal og procent. Kommunetype Visitationskriterium: Omfattet af personkredsen 1999 og og og 2004 I alt Antal Procent Antal Procent Antal Procent Antal Procent Hovedstadskommuner Bykommuner Øvrige kommuner I alt Note: Antal sager i alt og procenttallene er beregnet i forhold til det samlede antal sager i undersøgelsen fra den pågældende kommunetype. Tabel 5.10 Opgørelse af i hvilket omfang det er dokumenteret, at ansøger er i stand til at administrere hjælpeordningen, fordelt på kommunetype og årstal, opgjort i antal og procent. Kommunetype Visitationskriterium: i stand til at administrere hjælpeordningen 1999 og og og 2004 I alt Antal Procent Antal Procent Antal Procent Antal Procent Hovedstadskommuner Bykommuner Øvrige kommuner I alt Note: Antal sager i alt og procenttallene er beregnet i forhold til det samlede antal sager i undersøgelsen fra den pågældende kommunetype. 5.8 Særligt om udmålingen af timer I en del af de sager, hvor Ankestyrelsen har været i tvivl om, hvorvidt sagen har været tilstrækkeligt oplyst og/eller været i tvivl om afgørelsens overensstemmelse med lovgivning og praksis, har tvivlen været understøttet af, at det bevilgede antal hjælpertimer har været af forholdsvis begrænset omfang. I 20 pct. af de sager, hvor der enten var bevilget eller givet delvist afslag, var der bevilget døgndækning eller døgndækning med ekstra timer. I 78 pct. af sagerne var der bevilget mindre end døgndækning, jf. tabel Tabel 5.11 Kommunale afgørelser om bevillinger og delvise afslag fordelt i forhold til Døgndækningen. Opgjort i antal og procent Kommunale afgørelser Bevilling Delvis afslag I alt Antal Procent Antal Procent Antal Procent Døgn-dækning (24 timer pr. døgn) Døgn-dækning med ekstra timer Mindre end døgn-dækning Ikke oplyst I alt Antallet af bevillinger, hvor der gives mindre end døgndækning, er faldet en smule i perioden. Tilsvarende steg døgndækning fra 13 pct. i 1999/2000 til 15 pct. i 2003/2004. Tabel 5.12 Kommunale afgørelser om bevillinger og delvise afslag fordelt i forhold til døgndækningen. Opgjort i antal og procent og fordelt på årstal. Kommunale afgørelser 1999 og og og 2004 I alt Antal Procent Antal Procent Antal Procent Antal Procent Døgn-dækning (24 timer pr. døgn) Døgn-dækning med ekstra timer Mindre end døgn-dækning Ikke oplyst I alt

18 Figur 1.1 angiver, hvorledes det ugentlige timetal fordeler sig i sagerne, hvor der er bevilget en hjælpeordning. Figur 1.1 Kommunale afgørelser fordelt i forhold til det ugentlige antal bevilgede hjælpetimer. Opgjort i procent Uoplyst 5-9 Procent Figur 1.2 Bevilling af hjælpeordning fordelt i forhold til det faktiske timetal og årstal. Opgjort i procent Uoplyst /2000 pct. 2001/2002 Pct. 2003/2004 Pct. Det fremgår af ovennævnte, at der i 23 pct. af de sager, hvor der var bevilget en hjælpeordning, var bevilget 39 timer ugentligt eller derunder. Nogle af disse bevillinger var kombineret med anden hjælp i form af hjælp til personlig pleje mv. efter servicelovens 71, i andre tilfælde fremgik det af sagen, at ansøger selv havde ønsket et mindre antal hjælpetimer, idet ansøgeren eksempelvis fik megen hjælp af familien i det daglige. Det fremgår af figur 1.2, at det særligt er i afgørelserne fra 2003 og 2004, at det ugentlige antal hjælpetimer ligger i intervallet mellem 20 og 39. I nogle af de sager, hvor der ikke var oplysninger i sagen, som indikerede, at pågældende fik hjælp fra anden side samtidig med, at pågældende fik hjælp efter 77 i et omfang, som lå under 39 timer ugentlig, har Ankestyrelsen fundet, at det var tvivlsomt, om afgørelsen var lovmedholdelig. Ankestyrelsen skal dog samtidig gøre opmærksom på, at Ankestyrelsens tvivl i alle tilfælde har været understøttet af de øvrige oplysninger i sagen om karakteren af funktionsevnenedsættelsen, plejebehov og aktivitetsniveau. Ankestyrelsen finder således generelt, at det må anses for tvivlsomt, om der er tale om et så massivt hjælpebehov som forudsat i servicelovens 77, når der alene er tale om hjælp svarende til ca. 30 timer ugentligt. Ankestyrelsen finder derfor, at undersøgelsens resultat giver anledning til at fremhæve, at kommunerne bør være særligt opmærksomme på, om betingelserne i servicelovens 77 er opfyldt i tilfælde, hvor det overvejes at udmåle et forholdsvis begrænset antal hjælpetimer. Det relativt beskedne antal bevilgede timer i mange af sagerne kan selvfølgelig også skyldes, at modtagerne ikke er kompenseret i tilstrækkelig grad. Ankestyrelsen skal i den forbindelse også henlede opmærksomheden på, at udgangspunktet for hjælp efter servicelovens 77 er, at der ydes hjælp til døgndækning. 5.9 Særligt om opfølgningsafgørelser Ud af de 119 kommunale afgørelser var de 64 sager opfølgningssager og 55 sager var ikke opfølgningssager. Tabel 5.13 er en opgørelse over, hvorvidt det ugentlige timetal blev sat op, ned eller om bevillingen bortfaldt som følge af opfølgningen. 15

19 Tabel 5.13 Opgørelse over resultatet af opfølgningen på en tidligere afgørelser. Opgjort i antal og procent. Resultat af opfølgningen Antal Procent Bevillingen ændret Heraf er - timetallet sat op timetallet sat ned bevillingen bortfaldet 3 5 Bevillingen uændret I tvivl 4 6 I alt Note: pga afrunding summer procenttallene ikke til henholdsvis 48 og 100 En del af de sager, hvor Ankestyrelsen har været i tvivl om afgørelsernes lovmedholdelighed på grundlag utilstrækkelige oplysninger, har været sådanne opfølgningsafgørelser. Ankestyrelsen har således fundet flere eksempler på sager, hvor det i forbindelse med opfølgningen alene var noteret i kommunens journal, at der var uændrede forhold, hvorfor bevillingen fortsatte uændret. Dette selvom der i øvrigt forelå oplysninger i sagen om borgerens lidelse og/eller aktivitetsniveau, som umiddelbart indikerede, at det nøje skulle vurderes, om hjælpen fortsat skulle ydes og i givet fald i hvilket omfang. Ankestyrelsen finder på den baggrund, at undersøgelsen giver anledning til at fremhæve, at det - uanset at der er tale om opfølgningsvurderinger - er væsentligt, at der foreligger dokumentation for, at betingelserne for at modtage hjælp efter servicelovens 77 fortsat er opfyldt. En sådan dokumentation kan eksempelvis være i form af et notat, hvori ansøgerens aktuelle funktionsniveau, behov for hjælp og aktivitetsniveau beskrives Kombination med anden hjælp I 37 pct. af sagerne fremgik det, at hjælpeordningen var kombineret med anden hjælp efter serviceloven i form af personlig og praktisk hjælp mv., jf. 71, 73, 73a og 84 (i form af aflønning af hjælp), jf. tabel Tabel 5.14 Opgørelse over hvorvidt hjælpeordningen er kombineret med andre former for hjælp, opgjort i antal og procent, fordelt på årstal 1999 og og og 2004 I alt Antal Procent Antal Procent Antal Procent Antal Procent Med andre hjælpeformer Ingen andre hjælpeformer Antal sager i alt Hjælpeordninger efter serviceloven kombineres i stigende omfang med andre hjælpeformer. Således er 31 pct. af sagerne fra 1999/2000 kombineret med andre hjælpeformer, men det tilsvarende er 44 pct. af sagerne i 2003/2004, der er kombineret med andre hjælpeformer. Der ses imidlertid ingen sammenhæng mellem bevilling af en hjælpeordning med et relativt lille antal ugentlige hjælpetimer og bevillinger af anden hjælp efter serviceloven, jf. tabel Tabel 5.15 Fordeling af sager, hvor der var bevilget anden hjælp efter serviceloven, i forhold til det bevilgede antal ugentlige hjælpetimer. Opgjort i antal. Det faktiske antal ugentlige hjælpetimer Servicelovens 71 Servicelovens 73 Servicelovens 73 a Servicelovens 84 Andet Antal sager i alt Antal Antal Antal Antal Antal Antal Uoplyst <20 pr. uge pr. uge pr. uge pr. uge pr. uge eller flere I alt

20 I halvdelen af de sager, hvor hjælpeordningen var kombineret med anden form for hjælp, var der tale om personlig og praktisk hjælp efter servicelovens 71. I en fjerdedel var hjælpeordningen kombineret med hjælp efter servicelovens 84 om merudgifter ved forsørgelsen, jf. tabel Tabel 5.16 Opgørelse over i hvilket omfang hjælpeordningen er kombineret med andre former for hjælp. Fordelt på antal og procent. Hjælpeform Antal Procent servicelovens servicelovens servicelovens servicelovens 73 a 2 5 servicelovens Andet Antal sager i alt Note: Samme ansøger kan være bevilget en eller flere af de anførte former for hjælp, hvorfor summen Note: ud af de 119 kommunale sager, var hjælpeordningen kombineret med anden form for hjælp i 44 sager. Hjælpeordninger er i stigende omfang kombineret med hjælp efter servicelovens 71. Denne kombination faldt fra 42 pct. i 1999/2000 til 25 pct. i 2001/2002 for derefter at stige til 63 pct. i 2003/2004, jf. tabel Der må dog tages forbehold for tendensen, henset til det relativt lille antal hjælpeordninger, der er kombineret med anden hjælp. Tabel 5.17 Opgørelse over, i hvilket omfang hjælpeordningen er kombineret med andre former for hjælp. Opgjort i antal og procent, fordelt på årstal. Hjælpeform 1999 og og og 2004 I alt Antal Procent Antal Procent Antal Procent Antal Procent servicelovens servicelovens servicelovens servicelovens 73 a servicelovens Andet Antal sager i alt Note: Samme ansøger kan være bevilget en eller flere af de anførte former for hjælp, hvorfor summen af de angivne hjælpeformer overstiger det samlede antal sager. Af samme årsag summer procenttallene ikke til 100. I en del af disse sager var det ikke oplyst hvor mange ugentlige timer, der var bevilget efter eksempelvis servicelovens 71. De plejeopgaver, der blev ydet hjælp til efter servicelovens 71, var i stedet kvalitativt beskrevet. I nogle sager var det eksempelvis oplyst, at der blev ydet hjælp til personlig pleje om morgenen, før hjælperen kom eller anført, at hjemmeplejen forestod vending og toiletbesøg om natten, hvor der ikke var hjælpere til stede. Det følger af Socialministeriets vejledning, at hjælpeordningen kan kombineres med andre hjælpeforanstaltninger, fx personlig hjælp, omsorg pleje mv., dog kun i det omfang den pågældende selv fortrækker det. I de fleste tilfælde, hvor hjælpeordningen var kombineret med hjælp efter servicelovens 71, fremgik det imidlertid ikke klart af sagens akter, hvorvidt borgeren selv ønskede at få det samlede hjælpebehov dækket via hjælpeordningen. Ankestyrelsen kunne derfor ikke vurdere, om den kombinerede hjælp var i overensstemmelse med det i vejledningen anførte. Ankestyrelsen skal dog samtidig gøre opmærksom på, at Ankestyrelsen ikke har forholdt sig principielt til rækkevidden af det i vejledningen anførte, idet valgfriheden formodentlig skal ses i lyset af, at hjælp efter servicelovens 77, som udgangspunkt, ydes døgnet rundt. Ankestyrelsen finder således ikke, at det klart fremgår af hverken lov eller vejledning, hvorvidt, og i givet fald i hvilket omfang, borgerens valgfrihed kan begrænses i de tilfælde, hvor der ikke er behov for hjælp hele døgnet. 17