J.nr. MST Ref. jelet Den 12. juni 2014

Transkript

1 Til Syddjurs Kommune Jord & Affald J.nr. MST Ref. jelet Den 12. juni 2014 Vejledende udtalelse om klassificering af forskellige brændselsfraktioner i Novopan Træindustri A/S's produktion. Syddjurs Kommune har ved mail af 28. november 2013 anmodet Miljøstyrelsen om en udtalelse om, om forskellige brændselsfraktioner udskilt fra det træ, som Novopan Træindustri A/S (herefter virksomheden) anvender i deres produktion af spånplader skal klassificeres som affald. Det har ifølge virksomheden betydning for, om virksomheden skal betale afgift i medfør af kulafgiftslovens 1 1, stk. 1, nr. 6 eller 7, og om varmeanlægget skal registreres efter 2, stk. 2, da der ved affald efter kulafgiftslovens 1, stk. 1, nr. 6 og 7, forstås affald, som det er defineret i lov om miljøbeskyttelse eller regler fastsat i medfør af lov om miljøbeskyttelse, hvorfor det er efter affaldsbekendtgørelsens 2 regler, brændselsfraktionerne skal klassificeres. Miljøstyrelsens rolle Det er kommunalbestyrelsen, der har kompetence til at træffe afgørelse om klassificering af affald, jf. affaldsbekendtgørelsens 4, jf. 2. Miljøstyrelsen kan alene udtale sig vejledende om fortolkning af reglerne i affaldsbekendtgørelsen på baggrund af de for Miljøstyrelsen foreliggende oplysninger. Kommunalbestyrelsens afgørelse kan hverken påklages til Miljøstyrelsen eller til Natur- og Miljøklagenævnet. Idet reglerne om klassificering i affaldsbekendtgørelsen er en gennemførsel af reglerne i affaldsrammedirektivets 3 artikel 3, nr. 1, artikel 5 og artikel 6 er det i sidste ende EU-domstolen, der kan træffe afgørelse om, hvorvidt der er tale om affald eller ej. Konklusion Ud fra de foreliggende oplysninger er det Miljøstyrelsens vurdering, at de brændselsfraktioner, der kommer fra råtræ (R2) er et biprodukt, jf. affaldsbekendtgørelsens 2, stk. 2, og dermed ikke er affald. Såfremt kommunen 1 Lov om afgift af stenkul, brunkul og koks m.v., jf. lovbekendtgørelse nr af 17. november Bekendtgørelse nr af 18. december 2012 om affald. 3 Europaparlamentets og Rådets direktiv 2008/97/EF af 19. november 2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver. Miljøstyrelsen Strandgade København K Tlf CVR EAN (drift) (tilskud) mst@mst.dk

2 kommer frem til, at der alligevel er tale om affald, er det Miljøstyrelsens vurdering, at de brændselsfraktioner, der kommer fra råtræ, vil være omfattet af biomasseaffaldsbekendtgørelsen 4, jf. biomasseaffaldsbekendtgørelsens bilag 1, nr. 1. Efter kulstofafgiftslovens 7a, stk. 2, nr. 1 og 7a, stk. 3, nr. 1, er affald omfattet af biomasseaffaldsbekendtgørelsen fritaget fra afgift i henhold til kulafgiftsloven, såfremt de pågældende læs udelukkende indeholder denne type affald. Miljøstyrelsen vurderer, at det afgiftsmæssige resultat således vil være det samme, uanset om kommunen klassificerer de brændselsfraktioner, der kommer fra råtræ, som affald eller ej. Miljøstyrelsens vurdering er endnu ikke koordineret med Skat, hvorfor der tages forbehold for vurderingen af afgiftsreglerne på Skats område. Det er derudover Miljøstyrelsens vurdering, at de forskellige fraktioner, der helt eller delvist stammer fra affaldstræ (både A4 og S2), først ophører med at være affald, når de er endeligt nyttiggjort, dvs. genanvendt i virksomhedens endelige spånpladeprodukt, eller til træpiller af rent træ. Efter Miljøstyrelsens vurdering taler formodningen imod, at fraktionerne S2 og A4 består af helt rent træ. Denne formodning hviler dels på den af kommunen anførte emission af tungmetaller fra virksomhedens kraftvarmeanlæg, dels på den fremsendte beskrivelse af træets oprindelse, karakter og behandlingsprocessen. Sagsforløb KPMG anmodede på vegne af virksomheden ved brev af 4. marts 2013 Syddjurs Kommune om en affaldsretlig kvalifikation af brændsler på virksomheden. Med brevet af 4. marts fulgte også et notat med en retlig vurdering af sagen af professor dr.jur. Peter Pagh og KPMG s anmodning af 29. januar 2013 til Peter Pagh om udarbejdelse af en sagkyndig miljøretlig vurdering vedlagt et diagram over materialeflowet og virksomhedens miljøtilladelse (der ikke er vedlagt sagen). Kommunen anmodede ved mail af 30. august 2013 om supplerende oplysninger vedrørende miljøretlig kvalifikation af virksomhedens brændselsfraktioner, idet kommunen foretog en umiddelbar vurdering, men udbad sig yderligere dokumentation. KPMG fremsendte ved brev af 28. november 2013 supplerende oplysninger. De vedhæftede bilag er ikke videresendt til Miljøstyrelsen. KPMG korrigerer heri sin tidligere udmelding om, at virksomheden modtager affaldstræ, idet der under henvisning til professor dr.jur. Peter Paghs artikel i Tidskrift for Miljø nr. 9, 2013, argumenteres for, at virksomheden ikke modtager affaldstræ, men derimod en råvare bestående af træ, der på et tidligere tidspunkt (før modtagelsen hos virksomheden) er ophørt med at være affald. Beskrivelse af de faktiske forhold Miljøstyrelsen har baseret sin beskrivelse af de faktiske forhold på beskrivelsen i virksomhedens henvendelse af 4. marts 2013 til kommunen. 4 Bekendtgørelse nr af 13. december 2006 om biomasseaffald. 2

3 Virksomheden modtager forskellige træfraktioner, som dels indgår direkte som råmateriale i produktionen af spånplader, dels anvendes som brændsel til produktion af varme, der indgår som led i produktionen af spånpladerne. Det drejer sig om Råtræ fra skove (R), Savværksflis (S), opkøbt fra savværker, og Affaldstræ (A), opkøbt fra genbrugsvirksomheder og affaldssorteringsanlæg. Det gælder for alle 3 fraktioner, at noget går fra til materiale i den færdigproducerede spånplade, mens en anden del eller den resterende del går til brændsel. For så vidt angår affaldstræet (A) udsorteres det indledningsvis i 2 yderligere fraktioner, som går til henholdsvis ekstern affaldsforbrænding og ekstern kommunal deponi. Det nærmere materialeflow er som følger: Råtræet fra skove bliver neddelt ved flishugning, hvorefter hovedparten af den neddelte flis udskilles til materiale i det færdige spånpladeprodukt til yderligere forarbejdning (R1). Den resterende del flisen (R2), der ikke opfylder virksomhedens kvalitetskrav til spånplader, bliver anvendt som brændsel til opvarmning i virksomheden. Affaldstræet opkøbes af virksomheden fra genbrugsvirksomheder og affaldssorteringsanlæg. Affaldstræet består af en blanding af rent træ, malet og limet træ, som er grovhugget før levering til virksomheden. Efter modtagelse behandles genbrugstræet på et genanvendelsesanlæg, der finhugger affaldstræet og frasorterer sand, sten, metal, plastik, mv. Herefter fordeles materialet i følgende 4 fraktioner: A1 der indgår i en sammenblanding af R1 og savværksflis til materiale i produktionen af færdige spånplader til videre forarbejdning; A2 der udskilles til eksternt kommunalt deponi; A3 der udskilles til ekstern affaldsforbrændingsanlæg; og A4 der anvendes som brændsel til virksomhedens opvarmning. Savværksflisen opkøbes fra savværker på lige fod med opkøbere fra papirfabrikkerne, der anvender savværksflisen til papirfremstilling. Al savværksflisen blandes sammen med R1 og A1 til videre forarbejdning til materiale i produktionen af færdige spånplader. Den sammenblandede fraktion bestående af R1, A1 og savværksflis gennemgår 5 behandlingsled i den videre forarbejdning til spånplader. I første led neddeles blandingen; i andet led tørres den; og i tredje led sker der separering af den tørrede blanding, som skilles ud i 4 fraktioner: Én del skilles ud som MS-spån, der fortsætter i kæden af behandlingsled (fjerde og femte led) og ender som færdige spånplader (i Peter Paghs notat benævnes denne fraktion S1), en anden del skilles ud som DS-spån og bliver også til færdige spånplader, en tredje del udskilles til brændsel i en spån- og støvbrænder (i Peter Paghs notat benævnes denne fraktion S2), mens en fjerde del udskilles til eksternt kommunalt deponi (i Peter Paghs notat benævnes denne fraktion S3). Miljøstyrelsens vurdering af den affaldsretlige klassificering Det er fraktionerne R2, S2 og A4, der indgår som brændsel i virksomhedens træfyrede kedel. Derfor skal der foretages en juridisk vurdering af, om disse 3 fraktioner er affald eller er ophørt med at være affald. 3

4 R2 består som nævnt af den del af råtræet, som ikke lever op til virksomhedens kvalitetskrav til materiale i virksomhedens færdige spånpladeprodukt. Det er Miljøstyrelsens vurdering, at råtræet er en råvare, og at spørgsmålet er, om brændselsfraktionen R2 kan anses for et biprodukt. Det er Miljøstyrelsens vurdering, at brændselsfraktionen må siges at være et resultat af en produktionsproces, der ikke primært sigter mod fremstilling af fraktionen. Det er endvidere Miljøstyrelsens vurdering, at betingelserne i nr. 1-4 i affaldsbekendtgørelsens 2, stk. 2, er opfyldt, idet R2 1) med sikkerhed videreanvendes, 2) kan anvendes direkte uden anden yderligere forarbejdning, end hvad der er normal industriel praksis, 3) fremstilles som en integreret del af en produktionsproces, og 4) at videreanvendelsen er lovlig og lever op til alle krav om produkt-, miljø- og sundhedsbeskyttelse. Det er derfor Miljøstyrelsens vurdering, at R2 er et biprodukt og ikke affald. A4: Det gøres i KPMG s brev af 28. november 2013 gældende, at træet, som virksomheden modtager fra affaldsvirksomheder, modsat det, som virksomheden tidligere har anført, er ophørt med at være affald, når virksomheden modtager det. Dette synspunkt bygger virksomheden på konklusionerne i en artikel i Tidsskrift for Miljø nr. 9, 2013, hvori professor dr.jur. Peter Pagh argumenterer for en praksisændring på området. Virksomheden gør dog ikke nærmere rede for, hvorledes artiklens konklusioner konkret har relevans for den affaldsretlige vurdering af det modtagne træaffald. Artiklen er skrevet på baggrund af EU-domstolens afgørelse C-358/11, som i præmis fastslår, at farligt affald godt kan ophøre med at være affald; at artikel 6, stk. 1, i affaldsrammedirektivet er de betingelser, der skal opfyldes når der fastsættes generelle end-of-waste-kriterier for specifikke affaldstyper på EUplan, jf. artikel 6, stk. 2; at disse betingelser ikke i sig selv gør det muligt at fastslå, at visse former for affald ophører med at være affald; og at såfremt der ikke er fastsat kriterier på fællesskabsplan, så kan medlemsstaterne fra sag til sag beslutte, om affaldsfasen er ophørt under hensyntagen til relevant retspraksis, jf. artikel 6, stk. 4, og i overensstemmelse med direktivets artikel 1 og 13. Betingelserne i artikel 6, stk. 1, bygger på samme retspraksis, som medlemslandene er forpligtede af, jf. artikel 6, stk. 4, herunder bl.a. EUdomstolens afgørelse C-444/00, hvis principper netop er kodificeret i artikel 6, stk. 1. Principperne går igen i den danske implementering i affaldsbekendtgørelsens 4, stk. 5. Dommen slår fast, at genanvendelse 5 af metalskrot først har fundet sted, når det er blevet brugt til fremstilling af blokke, plader eller ruller af stål og ikke allerede, når det er oparbejdet til et sekundært råstof. Denne fortolkning af genanvendelse skal sikre et højt beskyttelsesniveau på miljøområdet, bl.a. fordi det først er på dette trin, at de omhandlede materialer ophører med at være affald, og de dertil hørende kontrolforanstaltninger mister deres berettigelse, jf. præmis 75. Dommens fortolkning af genanvendelse skal også sikre, at enhver uklarhed fjernes med hensyn til det tidspunkt, hvor affaldet skal 5 Dommen anvender begrebet genvinding. Den danske udgave af dommen bruger begrebet genvinding og genanvendelse i tråd med terminologien i den danske udgave af direktiv 94/62/EF (emballagedirektivet). Disse begreber blev i direktiv 2008/98/EF ændret til henholdsvis genanvendelse og nyttiggørelse. Denne begrebsforvirring eksisterer ikke i de engelske udgaver. Den engelske udgave af både dommen og direktiv 94/62/EF anvender således henholdsvis begreberne recycling og recovery på samme måde i dommen, i direktiv 94/62/EF og i direktiv 2008/97/EF (affaldsrammedirektivet). 4

5 anses for genanvendt, således at det undgås, at flere operationer tages i betragtning som genanvendelsesoperationer i forhold til relevante genanvendelsesmål, jf. præmis 76, hvilket også skal sikre hensynet til et velfungerende indre marked, hvor forskellige udlægninger af, hvornår genanvendelse kan siges at have fundet sted, kan gøres til genstand for handelshindringer og konkurrencefordrejninger, jf. præmis 77. Dommen slår desuden fast, at fortolkningen ikke vil være en anden, hvis begreberne af genvinding ( recycling dvs. genanvendelse) og affald, som direktiv 75/442/EØF (det første affaldsrammedirektiv) henviser til, tages i betragtning. Der er endnu ikke udarbejdet end-of-waste-kriterier for træaffald på EU-plan. Det er Miljøstyrelsens vurdering, at kravet til nyttiggørelse i mangel af sådanne kriterier under hensyn til retspraksis, herunder den omtalte EU-dom, C-444/00 først er opfyldt, når det er oparbejdet og indgår i et færdigt produkt, som f.eks. den færdige spånplade, eller træpiller i henhold til reglerne i biomasseaffaldsbekendtgørelsen. Der er således ikke Miljøstyrelsens vurdering, at fraktionen A4 er ophørt med at være affald på det tidspunkt, hvor den anvendes som brændsel. Hvis fraktionen havde gennemgået en proces, så der var sikkerhed for, at det var helt rent og kunne afsættes som et produkt, der lever op til produktreguleringen, så kunne man måske være kommet frem til, at fraktionen kunne være ophørt med at være affald. Men som processen er beskrevet, er der ingen garanti for, at træet er helt rent, hvilket også afspejles i virksomhedens emissioner af tungmetaller, som må formodes at stamme fra denne kilde. Der kan ikke lægges afgørende vægt på efterspørgslen fra producent af brændselsbriketter som bevis for, at produktet lever op til lovgivningens krav om renhed. S2: Da S2 indeholder affaldstræ, der ikke er endeligt nyttiggjort, er det ligeledes Miljøstyrelsens vurdering, at denne fraktion er affald på det tidspunkt, hvor det anvendes som brændsel. Konklusion Ud fra de foreliggende oplysninger er det Miljøstyrelsens vurdering, at de brændselsfraktioner, der kommer fra råtræ (R2) er et biprodukt, jf. affaldsbekendtgørelsens 2, stk. 2, og dermed ikke er affald. Såfremt kommunen kommer frem til, at der alligevel er tale om affald, er det Miljøstyrelsens vurdering, at de brændselsfraktioner, der kommer fra råtræ, vil være omfattet af biomasseaffaldsbekendtgørelsen 6, jf. biomasseaffaldsbekendtgørelsens bilag 1, nr. 1. Efter kulstofafgiftslovens 7a, stk. 2, nr. 1 og 7a, stk. 3, nr. 1, er affald omfattet af biomasseaffaldsbekendtgørelsen fritaget fra afgift i henhold til kulafgiftsloven, såfremt de pågældende læs udelukkende indeholder denne type affald. Miljøstyrelsen vurderer, at det afgiftsmæssige resultat således vil være det samme, uanset om kommunen klassificerer de brændselsfraktioner, der kommer fra råtræ, som affald eller ej. Miljøstyrelsens vurdering er endnu ikke koordineret med Skat, hvorfor der tages forbehold for vurderingen af afgiftsreglerne på Skats område. 6 Bekendtgørelse nr af 13. december 2006 om biomasseaffald. 5

6 Det er derudover Miljøstyrelsens vurdering, at de forskellige fraktioner, der helt eller delvist stammer fra affaldstræ (både A4 og S2), først ophører med at være affald, når de er endeligt nyttiggjort, dvs. genanvendt i virksomhedens endelige spånpladeprodukt, eller til træpiller af rent træ. Efter Miljøstyrelsens vurdering taler formodningen imod, at fraktionerne S2 og A4 består af helt rent træ. Denne formodning hviler dels på den af kommunen anførte emission af tungmetaller fra virksomhedens kraftvarmeanlæg, dels på den fremsendte beskrivelse af træets oprindelse, karakter og behandlingsprocessen. Med venlig hilsen Jesper Lett jelet@mst.dk 6