RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

Transkript

1

2 EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den SEK(2011) 280 endelig ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET En energieffektivitetsplan for 2011 SEK(2011) 277 endelig SEK(2011) 275 endelig SEK(2011) 276 endelig SEK(2011) 278 endelig SEK(2011) 279 endelig KOM(2011) 109 endelig

3 EU kan reducere sit forbrug af primærenergi med 20 % i tiden frem til 2020 ved blot at anvende omkostningseffektive 1 energispareforanstaltninger. Dermed vil EU s økonomi blive mere konkurrencedygtig, og der vil kunne skabes beskæftigelse og nye forretningsmuligheder. Borgerne vil få lavere energiregninger, hvilket vil reducere antallet af husholdninger, der ikke har råd til at varme deres bolig ordentligt op. Større energieffektivitet betyder samtidig, at energiressourcerne udnyttes bedre, og at EU bliver mindre afhængig af importeret energi. Hvis der anvendes mindre energi, udledes der samtidig mindre CO 2 og andre skadelige emissioner, presset på økosystemet lettes og livskvaliteten højnes. Energieffektivitet og -besparelser gavner ikke blot EU s økonomi som helhed og de enkelte medlemsstater og virksomheder, men også den enkelte borger. 1. HVAD ER PROBLEMET? På forårstopmødet i 2007 understregede EU's stats- og regeringschefer, at det er nødvendigt at forbedre energieffektiviteten i EU for at kunne nå målet om at spare 20 % på EU's energiforbrug i forhold til 2020-prognoserne 2. EU er imidlertid ikke på rette spor, når det gælder om at udnytte mulighederne for at gennemføre disse omkostningseffektive energibesparelser. Energieffektivitetsscenariet PRIMES 2009 viser, at tendensen til stadig stigende energiefterspørgsel er ved at vende, men at forbruget i tiden frem til 2020 kun vil blive reduceret med ca. 9 % sammenlignet med tidligere prognoser. Hvis EU ikke fordobler sin indsats for at forbedre energieffektiviteten, når vi derfor ikke målet om at spare 20 % og kommer derfor heller ikke til at nyde godt af alle de dermed forbundne fordele for økonomien, samfundet og miljøet. Årsagerne til, at der ikke er gjort tilstrækkelige fremskridt, er fejl på markedet (f.eks. utilstrækkelige prissignaler, modstridende incitamenter, asymmetrisk information, manglende eller ufuldstændige markeder og høje startomkostninger), og fejl i reguleringen (f.eks. mangel på en samlet politisk ramme, utilstrækkelig håndhævelse og ringe ambitioner). En anden udfordring er rebound-effekten, som dog er vanskelig at tackle på EU-plan, idet det er et spørgsmål om den enkelte borgers adfærd og frie valg. 2. DE GÆLDENDE POLITIKKER ER UTILSTRÆKKELIGE For at overvinde ovennævnte begrænsninger og drage fordel af energieffektivitet er der vedtaget en række politikker på både EU-plan og nationalt plan. Handlingsplanen for energieffektivitet fra 2006 opstillede en samlet politisk ramme med 85 foranstaltninger på EU-plan, som har resulteret i, at der er truffet over 20 lovforanstaltninger og en lang række foranstaltninger af typen blød lovgivning. En evaluering af handlingsplanen viser, at langt størstedelen af foranstaltningerne er gennemført eller er ved at blive gennemført. Handlingsplanen har dermed opfyldt målet om at være en vigtig drivkraft for vedtagelsen af ambitiøse politikker på EU-plan såvel som på nationalt og regionalt plan. 1 2 Se f.eks. Fraunhofer ISI et al. 2009: Study on Energy Savings Potentials in EU Member States, Candidate Countries and EEA Countries. Action Plan for Energy Efficiency: Impact Assessment SEC(2006) Lechtenböhmer and Thomas, Wuppertal Institute, 2005: The mid-term potential for demand-side energy efficiency in the EU. 7224/1/07 REV 1. 2

4 Handlingsplanen fra 2006 blev dog ikke udtænkt med henblik på at realisere samtlige energisparemuligheder, og den bør derfor ajourføres. Medlemsstaterne har vedtaget en række sparepolitikker, som dog ikke er tilstrækkelige til at indhente det forsømte. De første nationale energieffektivitetshandlingsplaner, som blev indsendt i henhold til energitjenestedirektivet, giver et godt overblik over de mange politikker, som medlemsstaterne har indført for at virkeliggøre deres energieffektivitets- og energisparepotentiale 3. Kommissionen har foretaget en evaluering af disse handlingsplaner, som viser, hvilke fremskridt hver medlemsstat har gjort. Det blev konkluderet, at selvom mange af de nationale handlingsplaner allerede indeholder sammenhængende og omfattende strategier for at nå de mellemliggende og samlede mål, bærer nogle præg af at bygge på usammenhængende strategier og fragmenterede energispareforanstaltninger. 3. EU SPILLER EN VIGTIG ROLLE EU's ret til at træffe foranstaltninger på området energieffektivitet og besparelser er fastsat i artikel 194, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Selvom en stor del af ansvaret hviler på medlemsstaterne, er EU s ret til at træffe foranstaltninger blevet traktatfæstet, fordi energieffektivitet og -besparelser har så stor en betydning for virkeliggørelsen af EU s mål på områderne klimaforandring, energiforsyningssikkerhed, konkurrenceevne og miljøbeskyttelse. Hvis disse mål skal nås, kræver det koordineret handling og en sammenhængende politik, der tager sigte på energieffektivitet og -besparelser. EU s rolle består derfor i at: fastsætte minimumskrav på områder, hvor der er risiko for forvridninger på det indre marked, hvis medlemsstaterne træffer individuelle foranstaltninger etablere en fælles ramme, som skaber grundlaget for sammenhængende og indbyrdes forstærkende mekanismer, idet det dog overlades til medlemsstaterne på en transparent og sammenlignelig måde at fastsætte de konkrete mål, der skal nås skabe et forum, hvor der kan udveksles oplysninger om bedste praksis, og som kan fremme kapacitetsopbygning udnytte EU-instrumenterne til at fremme energieffektivitet, f.eks. gennem finansiering, og til at inkludere energieffektivitet i de øvrige politikområder fremme EU s stilling internationalt som spydspids på området, hvilket også vil være til gavn for erhvervslivet i EU. 4. DE VÆSENTLIGSTE POLITISKE MÅLSÆTNINGER Den overordnede politiske målsætning som fastsat af EU s stats- og regeringschefer er at øge energieffektiviteten i EU for at nå målet om at reducere EU's energiforbrug med 20 % i forhold til fremskrivningerne for 2020 (ifølge Kommissionens skøn i grønbogen om 3 Disse nationale energieffektivitetshandlingsplaner skulle oprindeligt have været forelagt medio 2007, men mange var forsinkede og blev først forelagt medio

5 energieffektivitet) 4. Dette mål er i overensstemmelse med EU s overordnede energipolitik. Større energieffektivitet spiller desuden en afgørende rolle i den nye energistrategi for Set mere generelt bidrager energieffektivitet til de mere bredt anlagte initiativer, der tager sigte på at nå klimaændringsmål og på at stimulere den økonomiske genopretning og intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst, som anført i Kommissionens meddelelse Europa 2020: En strategi for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst FORMÅLET MED KONSEKVENSANALYSEN OG DENS INDHOLD Formålet med denne konsekvensanalyse var på den ene side at analysere resultaterne af de gældende politikker og de udfordringer, der er forbundet med dem, såvel som udviklingen i energiforbruget og på den anden side at vurdere, hvilke muligheder der er for at træffe yderligere foranstaltninger på EU-niveau. Analysen står i forhold til, hvor detaljeret selve meddelelsen forventedes at blive. Eftersom de konkrete foranstaltninger vil blive udarbejdet i fremtiden og om nødvendigt vil blive ledsaget af konsekvensanalyser, er der hovedsagelig tale om en kvalitativ evaluering. Der er dog i det omfang, det er muligt, også præsenteret kvantitative eksempler på lignende politikker eller generelle beregninger af de potentielle virkninger. Det drøftes først og fremmest, hvad der på EU-plan kan gøres for at opnå større energieffektivitet, og dernæst, hvilke typer politiske EU-instrumenter der er behov for med henblik på at støtte medlemsstaterne i deres bestræbelser på at realisere energisparepotentialet. Der er foretaget en analyse af de tre vigtigste politikker: i) Der fastsættes kun mål, og det overlades til medlemsstaterne at udarbejde den nødvendige politiksammensætning. ii) Der fastsættes ingen mål, men der udarbejdes detaljerede EU-instrumenter, som medlemsstaterne opfordres til at gennemføre og/eller supplere. iii) Der udarbejdes en omfattende politikramme på medlemsstatsniveau (inklusive fastsættelsen af mål), idet EU udarbejder politiske instrumenter til støtte for medlemsstaterne. Derefter blev der for hver sektor (dvs. bolig- og tertiærsektoren, transportsektoren, industrisektoren og energisektoren) fortaget en analyse af de forskellige typer politiske instrumenter (dvs. fakultative foranstaltninger, lovgivning, finansieringsinstrumenter og oplysnings- og uddannelsestiltag) for at vurdere, om det vil være nødvendigt at gennemføre dem på EU-plan for at nå de specifikke målsætninger for de enkelte sektorer. De bedste løsningsmodeller blev udvalgt på grundlag af, hvilke fremskridt der er gjort ved hjælp af de gældende politikker, og en evaluering af, hvilke problemer der endnu ikke er løst, merværdien for EU, mulige konsekvenser, effektivitet og sammenhæng KOM(2005) 265. Besparelserne i primærenergi beløber sig til 370 Mtoe i 2020 sammenlignet med referencescenariet med prognoser for forbruget af primærenergi. Referencescenariet blev ajourført i 2007 for at tage hensyn til de to nye medlemsstater. KOM(2010) 639 endelig. KOM(2010) 2020 endelig. 4

6 6. KONKLUSIONER: DEN FORETRUKNE NYE POLITIKRAMME Den foretrukne generelle strategi Det er af afgørende betydning, at der udarbejdes sammenhængende politikker på medlemsstatsniveau med enkle, klare og kvantificerbare mål. Velkoordinerede foranstaltninger på EU-niveau kan give medlemsstaterne den nødvendige ramme, som de kan basere deres yderligere bestræbelser på. Kommissionen kunne foreslå individuelle foranstaltninger for hver sektor, som skulle udgøre en fælles ramme og støtte medlemsstaterne i deres arbejde med at udvikle deres egne værktøjer. En sådan tilgang ville betyde, at mulighederne for omkostningseffektive besparelser kan virkeliggøres, og at der kan tages fat på at løse de store problemer, der er forbundet med opsplittede og forudsigelige politikker og manglende politisk engagement. Det ville kunne sikres, at der tages hensyn til eventuelle synergivirkninger mellem de forskellige politikker. Kommissionen kunne desuden undersøge, hvordan der bedst muligt kan fastsættes objektive mål, og hvordan disse mål fungerer sammen med andre politiske instrumenter (navnlig klimamålene). Den kunne foreslå, at de nationale energieffektivitetshandlingsplaner får status som et nøgledokument. Hvis de nationale energieffektivitetshandlingsplaner styrkes og udvides (til at omfatte alle udbuds- og efterspørgselssektorer), ville energieffektivitet få en vigtig plads på den politiske dagsorden og dermed sætte skub i processen. For i højere grad at inddrage de lokale myndigheder foreslås det, at den vellykkede samarbejdsmodel, der går under navnet borgmesteraftalen, og som støttes af Kommissionen, videreføres, således at den bliver mere udbredt og dens muligheder udnyttes fuldt ud. Den foretrukne løsning for bolig- og tjenesteydelsessektoren Det konkluderes i analysen, at der ikke er behov for at styrke den gældende politikramme for bygninger (model A3a) yderligere, fordi den ændring af de lovgivningsmæssige rammer, der for nylig er foretaget (og her er navnlig tale om direktivet om bygningers energimæssige ydeevne), allerede er ambitiøs nok. For at løse problemet med, at der ikke renoveres tilstrækkeligt mange bygninger, bør der i stedet sættes fokus på gennemførelsen af direktivet. Det modsatte er dog tilfælde, når det gælder produktkrav. For at tilskynde til anvendelsen af energieffektive produkter kunne kravene om miljøvenligt design og energimærkning udvides til at omfatte flere produktgrupper, navnlig i tertiærsektoren, og til ligeledes at omfatte visse byggematerialer (f.eks. vinduer) (model A3b). Dette ville bidrage til etableringen af markeder for energieffektive produkter og materialer. Der vil være behov for finansieringsforanstaltninger for at overvinde de alvorlige likviditetsproblemer, der er forbundet med høje startomkostninger og også i nogen grad med ejer/lejer-problemet. De begrænsede finansielle ressourcer, der er til rådighed på EU-plan, kunne rettes specifikt mod at yde teknisk bistand til medlemsstaterne og de lokale myndigheder og også til at yde støtte til risikodeling og projektgarantier (model A4a). I betragtning af den økonomiske krise kan det ikke forventes, at der vil blive stillet særlig mange flere offentlige midler til rådighed til energieffektivitet, og det er derfor vigtigt, at disse instrumenter tager sigte på i højere grad at inddrage tredjeparter i finansieringen. Af foranstaltninger, der kan bidrage til at inddrage private investorer, kan nævnes muligheden for at forpligte energiforsyningsselskaberne til at gennemføre besparelser (model D3d) og muligheden for at yde støtte til oprettelsen af energitjenesteselskaber (model D5). Det ville også være nyttigt, hvis der blev indført visse energieffektivitetsbetingelser for at opnå offentlig finansieringsstøtte (model A4b). 5

7 En af de vigtigste ikke-tekniske og ikke-finansielle hindringer for optimeringen af bygningers energieffektivitet og installeringen af energieffektive apparater er den vedvarende mangel på kvalificeret arbejdskraft i byggesektoren som følge af, at dette marked ikke er tilstrækkeligt udviklet. Dette problem kunne løses på EU-plan, ved at medlemsstaterne får støtte i form af værktøjer (f.eks. udarbejdelse af nationale planer for kvalificering og videreuddannelse af arbejdskraften og godkendelses- og certificeringsordninger), og ved, at der oprettes fora for udveksling af oplysninger om bedste praksis. Det vil desuden være nyttigt med bevidstgørelsesinitiativer (model A5) og initiativer til at fremme private virksomheders deltagelse på frivillig basis (model A2). Sådanne tiltag kunne gennemføres, hvis der er tilstrækkelige ressourcer, idet det dog skal nævnes, at EU spiller en begrænset rolle i denne henseende, og at sådanne tiltag hovedsagelig høre under medlemsstaternes eller de lokale myndigheders ansvarsområde. Den foretrukne løsning for transportsektoren Transportsektorens energiforbrug i tiden frem til 2020 forventes at være højre end alle andre sektorers. For at udnytte det potentiale, der stadig findes i denne sektor, er der behov for støtte til at omstille transporten til mere energieffektive køretøjer, transportmåder og vaner. Eftersom den kommende hvidbog om transport vil sætte yderligere skub i nedbringelsen af CO 2 -emissionerne fra transportsektoren og effektivisering af ressourceudnyttelsen, indeholder denne konsekvensanalyse ingen gennemgang af løsningsmuligheder på dette område. Den foretrukne løsning for industrisektoren Selvom industrisektoren tegner sig for de største energieffektivitetsforbedringer, er der stadig et energisparepotentiale i denne sektor. Der er allerede vedtaget EU-foranstaltninger, som til dels er rettet mod sektorens mulige miljøindvirkninger. Målet for industrisektoren er derfor at støtte udnyttelsen af dette energisparepotentiale, idet det sikres, at der er sammenhæng med de øvrige politiske instrumenter (f.eks. emissionshandelsordningen (EU ETS) og det nye direktiv om industriemissioner). Problemerne i denne sektor består hovedsagelig i mangel på stærke prissignaler, manglende kendskab og uddannelse (særlig når det gælder SMV), ligesom der mangler en langfristet politisk plan. Dette betyder, at risikoen opfattes som større, og at virksomhederne derfor afholder sig fra at foretage investeringer. Analysen af de forskellige løsningsmodeller førte til den konklusion, at der kunne udarbejdes yderligere lovgivningsinstrumenter, som er i overensstemmelse med ovennævnte mål og de allerede gældende politikker (model C3). Der kunne i dette øjemed udarbejdes flere gennemførelsesbestemmelser inden for rammerne af direktivet om miljøvenligt design, som skulle omfatte produkter, der anvendes generelt i industriprocesser (som f.eks. store pumper eller ovne). Specialfremstillet udstyr og systemer kunne være omfattet af generelle energieffektivitetskrav, som skulle gøres gældende i form af normer, der skal være opfyldt. For store energiforbrugere kunne der desuden fastsættes en række krav til energiforvaltning (f.eks. energisyn). Små og mellemstore virksomheder kunne tilbydes informationsredskaber og bistand til at forvalte deres energiforbrug (model C5). Der kunne sættes gang i projekter i industrisektoren ved at forpligte energiforsyningsselskaberne til at gennemføre energispareforanstaltninger (model D3d) og ved at fremme oprettelsen af energitjenesteselskaber (model D5). Det ville også være nyttigt med bevidstgørelsesinitiativer (model C4) og initiativer til at fremme private virksomheders deltagelse på frivillig basis (model C2). Sådanne initiativer kunne gennemføres i det omfang, der er tilstrækkelige ressourcer. Det skal dog nævnes, at EU 6

8 spiller en begrænset rolle på dette område, og at sådanne tiltag hører under medlemsstaternes og de lokale myndigheders ansvarsområde. Den foretrukne løsning for energisektoren På nuværende tidspunkt er elværkernes gennemsnitlige virkningsgrad væsentligt ringere end, hvad man kan opnå med de bedste tilgængelige teknologier. Den væsentligste årsag hertil er manglen på tilstrækkeligt stærke prissignaler i forbindelse med beslutninger om at investere i nye elværker og tage gamle elværker ud af brug. EU s emissionshandelsordning er i sin tredje fase og vil få en vis indflydelse på denne problemstilling for de elværker, der er omfattet af ordningen. Det er derfor ikke hensigtsmæssigt at foreslå yderligere lovgivningsinstrumenter uden at kende de konkrete følger (model D3a). Eftersom der findes et stadig stigende antal små elværker, kunne det imidlertid undersøges, om der er behov for yderligere reguleringsinstrumenter for at sikre, at de har en høj virkningsgrad. Mulighederne for at anvende residualvarme og energigenvinding udnyttes heller ikke fuldt ud. Ifølge analysen kunne der udarbejdes yderligere reguleringsforanstaltninger med henblik på at fremme kombineret produktion af varme og elektricitet og fjernvarme og køling. Dette skulle ske på grundlag af yderligere analyser og en eventuel revision af den vigtigste regelramme på området (dvs. direktivet om kraftvarmeproduktion) (model D3b). De nationale regulerende myndigheder kunne spille en vigtig rolle, når det gælder om at målrette foranstaltninger til forbedring af forsyningsnettenes energieffektivitet og fremme udviklingen af intelligente net og målere, som gør det muligt at udjævne spidsbelastningsperioder og optimere udbuddet af og efterspørgslen efter energi. Dette forslag kunne gennemføres ved, at de nationale regulerende myndigheder overdrages flere beføjelser (mulighed D3c). Energiforsyningsselskaberne har vigtige oplysninger om deres kunders energiforbrug, men har ingen incitamenter til at bruge disse oplysninger til at få kunderne til at reducere deres forbrug, fordi dette ville betyde færre indtægter. Dette problem kunne løses ved, at der indføres energispareforpligtelser, som sikrer, at der ved en mindre forhøjelse af energiregningen på kort sigt kan gennemføres de mest omkostningseffektive foranstaltninger på lang sigt (model D3d). Det skal undersøges nærmere, hvordan dette gøres bedst. For ikke at forstyrre emissionshandelsordningens funktion bør der ikke handles med beviser for nedsat energiforbrug inden for rammerne af handelsordningen. En direktør for et energiforsyningsselskab er normalt fuldt ud bekendt med mulighederne for at reducere energiforbruget i sin virksomhed. Den undersektor, der har behov for yderligere støtte i form af oplysninger, retningslinjer og udveksling af oplysninger om bedste praksis, er derimod energitjenesteselskaberne (model D5). Frivillige aftaler vil også kunne medføre energibesparelser, og denne mulighed bør overvejes (model D2). Vil foranstaltningerne være tilstrækkelige til at nå målet om en besparelse på 20 %? De foretrukne løsningsmodeller omfatter en række støtteinstrumenter, som vil kunne sætte skub i realiseringen af energisparepotentialet og de dermed forbundne fordele og medvirke til at udvikle markedet for energieffektive produkter. Det var ikke muligt at kvantificere alle mulighederne, men det kan på grundlag af de muligheder, som kunne kvantificeres, konkluderes, at der er gode muligheder for at indhente det forsømte, når det gælder energibesparelser. De konkrete resultater vil dog afhænge af, hvilket ambitionsniveau der lægges til grund for både de lovgivningsmæssige og de øvrige tiltag, og hvor hurtigt de rent faktisk gennemføres. Det vil derfor være nødvendigt med en midtvejsevaluering og en 7

9 eventuel ajourføring af planen for at sikre, at der fortsat gøres en indsats for at forbedre energieffektiviteten. 8