Statsstøtte N 618/ Danmark Forlængelse af N 1037/1995 for visse kombinerede kraftvarmeværker

Transkript

1 EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den C(2004)1806fin Vedr.: Statsstøtte N 618/ Danmark Forlængelse af N 1037/1995 for visse kombinerede kraftvarmeværker Hr. udenrigsminister, Efter et uformelt møde mellem GD COMP og de danske myndigheder den 18. november 2003 anmeldte de danske myndigheder ved brev af 11. december 2003, der indgik til Kommissionen den 16. december 2003, støtteordningen "Forlængelse af N 1037/95 for visse kombinerede kraftvarmeværker" til Kommissionen i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 3. Ved brev af 5. marts 2004 anmodede Kommissionen de danske myndigheder om en række supplerende oplysninger, som den modtog ved brev af 5. april 2004, der indgik til Kommissionen den 6. april BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN 1.1 Baggrund Med det formål at fremme brugen af vedvarende energikilder og brugen af energi produceret af kombinerede kraftvarmeværker i Danmark ydede de danske myndigheder støtte til producenter af denne form for energi gennem støtteordning N 1037/1995, "Foranstaltninger til gavn for elforsyningsindustrien" 1, der er nærmere beskrevet i afsnit Denne ordning blev godkendt af Kommissionen i maj 1996 og udløb den 31. december Beslutning af , N 1037/95 Danmark, EFT C 188 af , s. 2. Udenrigsminister Per STIG MØLLER Asiatisk Plads 2 DK KØBENHAVN K Europa-Kommisionen B-1049 Brussel/B-1049 Bruxelles - Belgien Telefon: +32 (0)

2 De decentrale kraftvarmeværker, der modtog støtte under N 1037/1995, vil i fremtiden modtage støtte under støtteordningen N 448/2003, "Markedsorientering af decentral kraftvarme" 2, der er beskrevet i afsnit Formålet med denne ordning er at skabe et mere effektivt elektricitetsmarked og samtidig sikre, at der fortsat er kraftvarmekapacitet til rådighed. Ordningen skal løbe over 20 år og vil efter planen træde i kraft den 1. januar Den anmeldte ordning tjener til at sikre, at der også vil være adgang til energi produceret af decentrale kraftvarmeværker i perioden fra 1. januar 2004 til 31. december 2005, hvor den nye støtteordning træder i kraft. Eftersom de mindre decentrale kraftvarmeværker 3 imidlertid forventes at løbe ind i administrative problemer i forbindelse med deres tilpasning til det nye system, hvor kraftvarmeværkerne selv vil skulle afsætte deres elproduktion på almindelige markedsvilkår, foreslås det, at disse kraftvarmeværker får mulighed for fortsat at benytte systemet med faste afregningspriser i overensstemmelse med N 1037/1995 indtil den 31. december N 1037/1995 "Foranstaltninger til gavn for elforsyningsindustrien" Som beskrevet ovenfor udgør den anmeldte ordning en forlængelse af den eksisterende ordning N 1037/1995, "Foranstaltninger til gavn for elforsyningsindustrien". Den ordning består af to dele, nemlig: - En aftagepligt for elforsyningsvirksomheder, der leverer elektricitet produceret af decentrale kraftvarmeværker og af producenter, der benytter vedvarende energikilder til deres elproduktion. Elforsyningsvirksomhederne ejes af kommunerne eller af andelsselskaber mv. - Faste afregningspriser svarende til produktionsomkostninger plus omkostningerne forbundet med opgradering af anlægget. Den faste afregningspris er omkostningsafhængig og afspejler udgifter til brændsel, lønninger, administration, salg, renter, afskrivninger forbundet med driften, kunderådgivning og finansiering af foranstaltninger, der tjener til at mindske elforbruget. I praksis har den faste afregningspris ligget på omkring 29 øre/kwh. Denne ordning blev betegnet som en statsstøtteordning, idet den garanterede dem, der var omfattet af ordningen, et marked for deres produktion og gav dem mulighed for at opnå en pris, der lå over markedsprisen, dvs. at staten begunstigede visse virksomheder/produktioner i forhold til andre energiproducenter. Eftersom alle de forpligtede virksomheder var offentlige virksomheder, fandt Kommissionen, at ordningen blev finansieret ved hjælp af statsmidler. Den ansås at fordreje eller true med at fordreje konkurrencen på elektricitetsmarkedet i Danmark og andre lande, især Sverige og Norge. Den blev imidlertid godkendt i henhold til EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra c) (nu artikel 87, stk. 3, litra c)). 2 Beslutning af N 448/2003 Danmark, endnu ikke offentliggjort i EUT. 3 Mindre kraftvarmeværker er i denne sag defineret som værker med en kapacitet på under 10 MW. 2

3 1.1.2 N 448/2003 "Markedsorientering af decentral kraftvarme" Med det formål at skabe et mere effektivt elektricitetsmarked og samtidig sikre, at der fortsat er kraftvarmekapacitet til rådighed, agter de danske myndigheder at indføre ordningen N 448/2003, "Markedsorientering af decentral kraftvarme". Den ændrer den eksisterende ordning N 1037/1995 på følgende punkter: 1. Elforsyningsvirksomhedernes forpligtelse til at aftage elproduktion fra de decentrale kraftvarmeværker til faste afregningspriser ophæves. Elproduktionen fra de decentrale kraftvarmeværker vil i stedet blive afsat på almindelige markedsvilkår. 2. De systemansvarlige virksomheder vil være forpligtet til at betale de decentrale kraftvarmeværker et tillæg oven i markedsprisen. Op til en gennemsnitlig markedspris på 11 øre/kwh vil tillægget udgøre et grundbeløb multipliceret med en reguleringsfaktor på 1,4. Hvis den gennemsnitlige markedspris ligger over 11 øre/kwh, sænkes reguleringsfaktoren lineært, således at når den gennemsnitlige markedspris er højere end 34 øre/kwh, vil reguleringsfaktoren være lig nul, dvs. at støtten ophører fuldstændig. 3. Støtten er begrænset til decentrale kraftvarmeværker og industrielle kraftvarmeværker. Den nye ordning vil efter planen træde i kraft den 1. januar Kommissionen fandt, at ordningen var selektiv, medførte en konkurrencefordel for støttemodtagerne og kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Den finansielle byrde forbundet med støtten vil imidlertid blive båret af de systemansvarlige virksomheder, som vil vælte den over på forbrugerne via elregningen. Ordningen gælder uden forskelsbehandling for begge systemansvarlige virksomheder, hvoraf den ene er privatejet, mens den anden er offentligt ejet, og der er intet, der tyder på, at staten har benyttet den offentlige virksomhed til at overføre midler til støttemodtagerne. Kommissionen sluttede derfor, at ordningen ikke udgjorde statsstøtte. 1.2 Beskrivelse af den anmeldte ordning Som allerede nævnt tjener den anmeldte ordning til at forlænge N 1037/1995 for at give kraftvarmeværkerne en overgangsperiode forud for overgangen til et nyt støttesystem under N 448/2003. Den anmeldte ordning består af følgende dele: 1. Forlængelse af aftagepligten (som beskrevet i afsnit ovenfor). Ordningen foreslås forlænget uændret for alle decentrale kraftvarmeværker fra 1. januar 2004 til 31. december Derefter vil den første del af ordningen, dvs. aftagepligten, bortfalde. 3

4 2. Forlængelse af systemet med faste afregningspriser (som beskrevet i afsnit ovenfor). Med hensyn til den forlængede anvendelse af systemet med faste afregningspriser under N 1037/1995 vil de begunstigede virksomheder blive fordelt på tre grupper, for hvilke forlængelsen vil være af forskellig varighed. - Store kraftvarmeværker (med en kapacitet på mindst 10 MW) vil kunne benytte systemet med faste afregningspriser indtil den 1. januar 2005, hvor N 448/2003 træder i kraft. - Mindre kraftvarmeværker (med en kapacitet på under 10 MW) vil kunne benytte systemet med faste afregningspriser i yderligere to år, dvs. indtil den 31. december Derefter vil de begynde at modtage støtte under N 448/2003. De kan imidlertid vælge at sælge deres elektricitet til markedspris under N 448/2003 i stedet for de faste afregningspriser under N 1037/1995 allerede fra begyndelsen af Helt små kraftvarmeværker (med en kapacitet på under 5 MW) vil kunne vælge at benytte systemet med faste afregningspriser i ubegrænset tid. Disse helt små værker kan imidlertid også vælge at benytte N 448/2003's regler fra begyndelsen af Der er to årsager til, at forlængelserne differentieres alt efter de decentrale kraftvarmeværkers størrelse. For det første vil den nye ordning (N 448/2003) ifølge de danske myndigheder udgøre en større administrativ byrde for små kraftvarmeværker end for større decentrale og industrielle kraftvarmeværker. De har derfor behov for en længere overgangsperiode. For det andet vil en længere overgangsperiode give de små værker mulighed for at trække på de større værkers erfaringer. 1.3 Støttemodtagere Støtten vil blive givet til decentrale 4 og industrielle 5 kraftvarmeværker. Omkring 560 kraftvarmeværker (ca. 40 med en kapacitet på over 10 MW, ca. 60 med en kapacitet på mellem 5 og 10 MW og ca. 460 med en kapacitet på under 5 MW) vil blive omfattet af ordningen. De danske myndigheder har bekræftet, at samtlige støttemodtagere er såkaldt "gode" kraftvarmeværker, der opfylder kriterierne i forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fremme af kraftvarmeproduktion på grundlag af efterspørgsel efter nyttevarme på det indre energimarked 6. Kraftvarmeværkerne opfylder kravene til meget effektive kraftvarmeværker, jf. punkt 31 i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til miljøbeskyttelse 7, eftersom de pågældende værker benytter brændsel med lavt kulstofindhold, f.eks. naturgas, hvorved de miljøskadelige virkninger af produktionen mindskes. For at sikre, at kraftvarmeværkerne overholder disse kriterier, er der fastsat regler for deres effektivitet i elforsyningsloven og varmeforsyningsloven. 4 Decentrale kraftvarmeværker er i elforsyningsloven defineret som værker, der ikke ligger på centrale kraftværkspladser. 5 Industrielle kraftvarmeværker er i elforsyningsloven defineret som værker, der ligger på centrale kraftværkspladser. 6 KOM (2002) /0185, der blev ændret ved KOM (2003) EFT C 37 af , p. 3. 4

5 1.4 Budget og varighed Ordningen vil blive finansieret via en fast afgift, der betales af de systemansvarlige virksomheder, men som væltes over på de endelige forbrugere via elregningen. De kraftvarmeværker, der kommer til at modtage det største støttebeløb pr. produceret MW, er værker med en kapacitet på 2 MW. For disse værkers vedkommende forventes det, at den del af den faste afgift, der overstiger markedsprisen (dvs. støtten), vil udgøre mellem 5,15 DKK/kW (for industrielle kraftvarmeværker) og 10,51 DKK/kW (for affaldsbaserede kraftvarmeværker). Aftagepligten: Aftagepligten udløber den 31. december De faste afregningspriser: Indtil den 1. januar 2005 vil systemet med faste afregningspriser gælde for alle decentrale kraftvarmeværker. Fra den 1. januar 2005 kan mindre værker vælge mellem de faste afregningspriser under N 1037/1995 og markedsorienterede priser under N 448/2003. Det vil de kunne gøre indtil den 1. januar For helt små kraftvarmeværker er denne valgmulighed ikke tidsbegrænset. 1.5 Kumulering med andre støtteinstrumenter Det skal bemærkes, at de decentrale kraftvarmeværker, der vil være omfattet af den anmeldte ordning, også modtager støtte i form af et elproduktionstilskud på 0,02, 0,07, 0,08 eller 0,10 DKK afhængigt af kraftvarmeværkets type. Denne ordning blev godkendt af Kommissionen den 25. april og er gældende indtil udgangen af Det danske elektricitetsmarkeds opbygning og ejerforholdene på markedet Der findes to systemansvarlige virksomheder i Danmark, nemlig Elkraft System a.m.b.a. (der er ansvarlig for Østdanmark) og Eltra a.m.b.a. (der er ansvarlig for Vestdanmark). En "offentlig virksomhed" er en virksomhed, på hvilke de offentlige myndigheder direkte eller indirekte kan have en dominerende indflydelse som følge af ejerforhold, kapitalindskud eller de regler, der gælder for virksomheden, jf. artikel 2 i Kommissionens direktiv 80/723/EØF af 25. juni 1980 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder 9, senest ændret ved Kommissionens direktiv 2000/52/EF 10. De offentlige myndigheder antages at have "dominerende indflydelse", når de direkte eller indirekte i relation til en virksomhed besidder majoriteten af virksomhedens tegnede kapital, råder over halvdelen af stemmerettighederne eller kan udpege mere end halvdelen af medlemmerne af virksomhedens bestyrelse, direktion eller tilsynsråd. Elkraft System er således en offentlig virksomhed, eftersom offentlige investorer har en dominerende indflydelse (67 % af den tegnede kapital). 30 af de 44 elforsyningsvirksomheder, der ejer Eltra, er private virksomheder. Disse private virksomheder repræsenterer 67 % af den tegnede kapital. De danske myndigheder har forsikret Kommissionen om, at der ikke findes aktionæraftaler, der skal tages hensyn til ved bestemmelsen af, om Eltra er en offentlig eller privat virksomhed. Offentlige 8 EUT C 175 af , s EFT L 195 af , s Kommissionens direktiv 2000/52/EF af 26. juli 2000 om ændring af direktiv 80/723/EØF om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder (EFT L 193 af , s. 75). 5

6 myndigheder har således ikke direkte eller indirekte kontrol over Eltra gennem ejerforholdene i virksomheden. To af de i alt ni medlemmer af Eltras bestyrelse udpeges af økonomi- og erhvervsministeren 11. De øvrige syv medlemmer vælges af ejerne. Stemmerettighederne ved valget af disse øvrige syv bestyrelsesmedlemmer fordeles på basis af hver enkelt ejers andel af hele ejerkredsens samlede elforsyning 12. Da det imidlertid kun er en meget begrænset del af Eltras samlede elforsyning, der leveres af de offentlige ejere 13, repræsenterer samtlige syv medlemmer (inkl. formanden) private organisationer 14. Alle medlemmer af bestyrelsen har samme rettigheder og forpligtelser. Offentlige virksomheder råder således hverken direkte eller indirekte over halvdelen af stemmerettighederne i Eltra. Strategiske beslutninger træffes af bestyrelsen, mens forretningspolitikken skal godkendes af repræsentantskabet, der består af to medlemmer pr. ejer, dvs. af i alt 88 medlemmer, hvoraf kun 28 repræsenterer offentlige myndigheder, jf. forklaringen ovenfor. Da beslutningerne træffes med simpelt flertal, er det heller ikke muligt for offentlige myndigheder at udøve dominerende indflydelse i repræsentantskabet. Der er således ingen offentlige myndigheder, der har dominerende indflydelse i Eltra. Desuden er Eltra systemansvarlig for hovedparten af den miljøvenlige elektricitet og kommer til at betale for 74 % af det samlede tillæg, mens Elkraft System kun kommer til at betale for 26 %. 2. VURDERING De danske myndigheder har overholdt deres forpligtelse i henhold til traktatens artikel 88, stk. 3, ved at have anmeldt støtteforanstaltningen før dens gennemførelse. 2.1 Forekomst af statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1 Kommissionen har undersøgt pristillægget med udgangspunkt i traktatens artikel 87, stk. 1, og på baggrund af førnævnte beslutning i sag N 1037/95. I henhold til artikel 87, stk. 1, er der tale om statsstøtte, når en given foranstaltning opfylder følgende fire kriterier: den er selektiv, den medfører en konkurrencefordel for modtagerne, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, og den involverer statsmidler. Tillægget medfører højere salgsindtægter pr. kwh for decentrale og industrielle kraftvarmeværker sammenlignet med andre elværker, og den udgør derfor en økonomisk fordel til gavn for førstnævnte værker. Eftersom der optræder handel med elektricitet i EU, kan ordningen fordreje konkurrencen og påvirke handelen mellem medlemsstaterne. Den finansielle byrde forbundet med tildelingen af økonomiske fordele bæres af de systemansvarlige virksomheder, der vælter den over på de endelige forbrugere via elregningen. Der findes to systemansvarlige virksomheder i Danmark (Elkraft System a.m.b.a. og Eltra a.m.b.a.). Dengang ordning N 1037/95 blev godkendt, besad kommunerne aktiemajoriteten i disse virksomheder. Siden slutningen af 2001 har den private sektor imidlertid overtaget 67 % og 33 % af aktierne i henholdsvis 11 I henhold til den danske lov om elforsyning skal bestyrelsen i en privatejet elforsyningsvirksomhed tælle mindst to medlemmer, der repræsenterer offentlige myndigheder. 12 Desuden skal der være mindst et medlem fra hver af de seks valgkredse. 13 I 2002 stammede eksempelvis kun 17 % af den samlede elforsyning fra de 14 offentlige forsyningsvirksomheder. 14 I betragtning af elforsyningens opbygning og den i fodnote 11 nævnte regel er det under alle omstændigheder umuligt, at mere end et af de syv valgte bestyrelsesmedlemmer vil kunne repræsentere offentlige myndigheder. 6

7 Eltra og Elkraft System. Som tidligere nævnt er Eltra en privat virksomhed, mens Elkraft System er en offentlig virksomhed i henhold til direktiv 80/723/EØF. Ordningen gælder uden forskelsbehandling for begge virksomheder, og der er intet, der tyder på, at staten benytter den offentlige virksomhed (Elkraft System) til at overføre midler til støttemodtagerne. EF-Domstolen afsagde den 13. marts 2001 dom i sag C 379/98, "PreussenElektra AG mod Schleswag AG", der vedrørte en situation svarende til den her omhandlede, og den fastslog heri, at så længe private systemoperatører og elforsyningsvirksomheder er forpligtet til at betale, benyttes der ikke statsmidler. Kommissionen har i adskillige beslutninger 15 vedtaget efter denne dom fastslået, at ved foranstaltninger, der finder ensartet anvendelse på alle offentlige eller private systemoperatører og elforsyningsvirksomheder, er det berettiget at gøre denne dom gældende for alle virksomheder, der er underkastet købs- og/eller afgiftsforpligtelser, uanset deres ejerforhold. Da den privatejede virksomhed desuden er ansvarlig for hovedparten af den miljøvenlige elektricitet, kommer den til at betale ca. 74 % af tillægget. I denne sag har de danske myndigheder endvidere oplyst, at de samlede omkostninger forbundet med ordningen vil blive væltet over på de endelige forbrugere, og det bekræfter, at staten ikke specifikt benytter den offentlige virksomhed til at gennemføre foranstaltningen. Der forekommer derfor ikke noget tab af statsmidler. Som nævnt i PreussenElektra-dommen kan den omstændighed, at en forpligtelse er fastsat ved lov og medfører en ubestridt fordel for visse virksomheder, ikke give den karakter af statsstøtte i traktatens artikel 87, stk. 1's forstand. I lyset af ovenstående har Kommissionen besluttet, at det tillæg, som elforsyningsvirksomheder skal betale oven i markedsprisen for elektricitet fra decentrale eller industrielle kraftvarmeværker, og som derefter væltes over på de endelige forbrugere, ikke udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk KONKLUSION Kommissionen har derfor besluttet, at støtteordningen N 618/2003 "Forlængelse af N 1037/95 for visse kombinerede kraftvarmeværker", ikke udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. Kommissionen anmoder de danske myndigheder om at tilsende den en årlig rapport om gennemførelsen af støtteordningen, og den skal minde de danske myndigheder om, at enhver ændring af de betingelser, der gælder for tildelingen af støtte, skal anmeldes på forhånd. 15 F.eks. statsstøtte NN 27/2000, Tyskland, lov om prioritet til vedvarende energikilder (lov om vedvarende energi), der trådte i kraft den 1. april 2000 (EFT C 164 af , s. 3), statsstøtte NN 68/2000, Tyskland, lov om beskyttelse af el, der udvikles ved kombineret varmekraftproduktion (EFT C 164 af , s. 3), statsstøtte C 31/2000, Belgien, overgangsordning på elmarkedet (EFT C 222 af , s. 2), statsstøtte N 448/2003, Danmark, markedsorientering af decentral kraftvarme (endnu ikke offentliggjort i EUT) og statsstøtte N 342/2003, Danmark, støtte til vindkraft (endnu ikke offentliggjort i EUT). 7

8 Hvis dette brev indeholder fortrolige oplysninger, som ikke må afsløres over for tredjemand, bedes De senest femten arbejdsdage fra modtagelsen sende Kommissionen en begrundet anmodning om fortrolig behandling. Modtager Kommissionen ikke en sådan anmodning inden for den fastsatte frist, vil den gå ud fra, at De er indforstået med, at hele brevet meddeles til tredjemand og offentliggøres på det autentiske sprog på Internet Anmodningen sendes anbefalet eller med telefax til: Anmodningen indsendes med rekommanderet brev eller med fax til: Europa-Kommissionen Generaldirektoratet for Konkurrence Registreringskontoret for Statsstøtte B-1049 Bruxelles (Fax: ) Med venlig hilsen På Kommissionens vegne Mario MONTI Medlem af Kommissionen 8