ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE KORT KONSEKVENSANALYSE. Ledsagedokument til

Transkript

1 DA DA DA

2 EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den SEK(2010) 851 ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE KORT KONSEKVENSANALYSE Ledsagedokument til forslag til Rådets forordning om statsstøtte til fremme af lukning af urentable kulminer {KOM(2010) 372 endelig} {SEK(2010) 850} DA DA

3 INDHOLDSFORTEGNELSE ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE KORT KONSEKVENSANALYSE Ledsagedokument til forslag til Rådets forordning om statsstøtte til fremme af lukning af urentable kulminer INDLEDNING PROBLEMSTILLING Forventede lukninger af kulminer i en række medlemsstater De sociale følger af minelukninger Minelukningers virkning på miljøet Marginal indvirkning på energiforsyningssikkerheden på EU-plan MÅL Politiske VALGMULIGHEDER KONSEKVENSANALYSE Valgmulighed 1: basisscenarie generelle statsstøtteregler Valgmulighed 2: Kommissionens retningslinjer Valgmulighed 3: produktionsstøtte Valgmulighed 4: støtte til dækning af ekstraordinære omkostninger (gamle forpligtelser) Valgmulighed 5: kombination af valgmulighed 3 og Valgmulighed 6: videreførelse af den nuværende kulforordning i endnu 10 år SAMMENLIGNING AF VALGMULIGHEDER INDLEDNING Støtten til EU's kulindustri er reguleret i en sektorspecifik retsakt Rådets forordning (EF) nr. 1407/2002 af 23. juli 2002 om statsstøtte til kulindustrien ("kulforordningen"). Den gælder kun for stenkul. Andre typer kul, f.eks. orto-lignite, er omfattet af EU's generelle statsstøtteregler. 2. PROBLEMSTILLING 2.1. Forventede lukninger af kulminer i en række medlemsstater Kulforordningen udløber den 31. december I mangel af en ny retsakt, der giver mulighed for at yde bestemte former for statsstøtte til kulindustrien, kan medlemsstaterne kun DA 2 DA

4 yde statsstøtte inden for de grænser, der er fastsat i de generelle statsstøtteregler, som gælder for alle sektorer. Sammenholdt med kulforordningen giver de generelle statsstøtteregler kun meget begrænsede muligheder for at yde støtte til kulindustrien, især hvad angår produktionsstøtte men også med andre former for støtte. Ifølge en nylig undersøgelse 1 har nogle medlemsstater meget høje produktionsomkostninger sammenholdt med de nuværende og forventede verdensmarkedspriser og derfor en kulproduktion, som i dag, og sandsynligvis også i fremtiden, ikke er rentabel og konkurrencedygtig: Det drejer sig især om Tyskland, Rumænien og Spanien. Men kulindustrien i Ungarn og Slovakiet kan også få problemer med konkurrenceevnen. Der er risiko for, at kulminerne i disse lande lukkes efter kulforordningens udløb De sociale følger af minelukninger Under de nuværende ordninger er der stadig ca arbejdstagere beskæftiget inden for minedrift i Tyskland og Spanien i 2010, men der er risiko for, at de mister deres job, hvis der ikke ydes produktionsstøtte. I Rumænien, Ungarn og Slovakiet er yderligere minearbejdere i risikogruppe, hvis støtten fjernes. Hvis der tages hensyn til arbejdspladser i forbundne industrier, kan op til jobs jobs i kulindustrien og over jobs i forbundne industrier være truet. Selv om de tabte arbejdspladser normalt har en begrænset indvirkning på EU-plan og på nationale arbejdsløshedstal, kan de have en meget betydelig indvirkning på de berørte minedriftsregioner, især i Tyskland, Spanien og Rumænien. Øjeblikkelig lukning af urentable miner, medfører, at de regionale arbejdsmarkeder bliver oversvømmet af arbejdsløse minearbejder, som ikke hurtigt nok kan genbeskæftiges med risiko for, at de bliver langtidsledige Minelukningers virkning på miljøet Ved lukning af kulminer forsvinder de negative virkninger, som miner har på det umiddelbare miljø, f.eks. negative virkninger for landskabsbillede og biodiversitet, negative virkninger for grundvand og terrænskred i områder med underjordisk minedrift og i form af affald. Men lukning af miner kræver også rensnings- og retableringsarbejder, som skal finansieres. Det er usikkert, hvilke virkning minelukningerne har hvad angår det mere globale aspekt i forbindelse med drivhusgasemissioner. Da der ved minedrift frigøres den meget kraftige drivhusgas metan, har nogle kulproducerende medlemsstater udviklet højperformante methan-opsamlingsteknologier. Da drivhusgasemissioner er et globalt og ikke et lokalt problem, øges denne usikkerhed endvidere, når der tages hensyn til emissioner fra afbrænding af kul ved energiproduktion. I kulfyrede kraftværker vil indenlandsk kul formentlig blive erstattet af importeret kul. Virkningerne på de samlede drivhusgasemissioner afhænger derfor af omfanget af emissioner fra minedrift i tredjelande og af transport af kul til EU. Virkningen for det globale energimix i EU vil være begrænset, i det mindste på kort eller mellemlang sigt. 1 An evaluation of the needs for State aid to the coal industry, Ecorys, December 2008, undersøgelse til Europa-Kommissionen, se DA 3 DA

5 2.4. Marginal indvirkning på energiforsyningssikkerheden på EU-plan Under de offentlige høringer, der blev afholdt i forbindelse med denne konsekvensanalyse, hævdede aktørerne i kulindustrien, at subventioneret kulproduktion er af afgørende betydning for forsyningssikkerheden, fordi forekomst af kulminer i Europa øger den geografiske spredning af energikilderne og reducerer afhængigheden af import. Da den subventionerede stenkul imidlertid kun udgør en lille andel af EUs samlede energimix, kan disse subventioner kun yde et yderst begrænset bidrag til at kompensere for forsyningsafbrydelser. Subventioneret kul tegner sig for kun 5,1 % af elproduktionen i EU. Hvis der kun tages hensyn til støtte til dækning af produktionstab falder dette tal til 1,4 % (selv om tallet kan være højere i de enkelte medlemsstater). Det ser desuden ud til, at sandsynligheden for afbrydelser i leverancerne af importeret stenkul er ret begrænset, da verdensmarkedet for kul har udvist meget større stabilitet end markederne for de øvrige energikilder. Stenkul importeres fra en række forskellige lande. Verdenshandelsvolumen i stenkul er steget med gennemsnitlig 7 % om året siden Store kapacitetsudvidelser i en række lande, bl.a. Indonesien og Rusland, tyder på, at den globale handel forventes fortsat at vokse hurtigt i fremtiden. I betragtning af den lave andel af elektricitet, der produceres på basis af subventioneret kul, er det tvivlsomt, om et nyt statsstøtteinstrument vil kunne bidrage til at løse energiforsyningsproblemerne. Hvad angår mangler på kort sigt viser undersøgelser, at det er mere effektivt at opbygge lagre af importeret kul til at sikre forsyningssikkerhed end at yde statsstøtte til indenlandsk kulproduktion. 3. MÅL Kommissionens overordnede, horisontale mål for statsstøtte og kul findes i den strategiske energiredegørelse 2 - godkendt af Det Europæiske Råd og Ministerrådet - handlingsplanen på statsstøtteområdet 3 og miljøhandlingsprogrammet for : Kommissionen ønsker at anvende horisontale statsstøtteregler inden for så mange sektorer som muligt og vil på energiområdet fremme anvendelse af vedvarende energikilder og en i miljømæssig henseende bærbar brug af lokale energikilder. Tidsubegrænset statsstøtte til kulproduktion er ikke i overensstemmelse med Kommissionens overordnede politiske mål, især ikke, hvis det er i strid med bestræbelserne for at forbedre konkurrenceevnen og gå over til vedvarende energikilder, selv om virkningen på konkurrenceområdet er forholdsvis begrænset 5. Samtidig har lukning af urentable miner imidlertid en række konsekvenser på socialt og miljømæssigt plan, som der skal tages hånd om Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget - Anden strategiske energiredegørelse - EU-handlingsplan for energiforsyningssikkerhed og -solidaritet, , KOM(2008) 781 endelig. KOM(2005) 107 endelig, tilgængelig on-line under Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1600/2002/EF af 22. juli 2002 om fastlæggelse af Fællesskabets sjette miljøhandlingsprogram, EFT L 242 af , s. 1 se artikel 5, stk. 2. En af betingelserne i den nuværende kulforordning er, at den subventionerede kul ikke må have nogen indvirkning på elpriserne (se artikel 4, litra c), og er i kulforordningen og bilag 3 hertil). DA 4 DA

6 Kommissionen definerer de politiske mål, som denne analyse vedrører, med henblik på at reducere de mulige negative virkninger af de minelukninger, der er en følge af udfasningen af støtten, mest muligt, især hvad angår de sociale og miljømæssige aspekter, samtidig med at konkurrenceforvridningerne på det indre marked holdes på et minimum. 4. POLITISKE VALGMULIGHEDER Følgende fem politiske valgmuligheder er analyseret: (1) Valgmulighed 1: basisscenarie Ifølge basisscenariet vil Kommissionen ikke foreslå et nyt sektorspecifikt retsinstrument, der skal gælde, når kulforordningen udløber. Fra 2011 vil det kun være de generelle statsstøtteregler, der gælder for stenkul. (2) Valgmulighed 2: Kommissionens retningslinjer Ifølge valgmulighed 2 vedtager Kommissionen retningslinjer på basis af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, som er identiske med dem, der gælder for skibsbygnings- og stålsektoren, og som giver medlemsstaterne mulighed for at yde statsstøtte, der er begrænset til lukningsstøtte i form at støtte til dækning af mineselskabernes betaling til arbejdstagere, der afskediges eller førtidspensioneres på grund af minelukninger, omkostninger til rådgivning af sådanne arbejdstagere eller til omskoling. Støtten kan også dække omkostninger til billigste løsning af enten færdiggørelse af igangværende kontrakter (højst 6 måneder) eller annulation af sådanne kontrakter. Støtten kan endvidere dække omkostninger ved rensning og reetablering af produktionsområder. Disse retningslinjer udløber med udgangen af 2013, da støtteforanstaltningerne kun vedrører kulminer, der lukkes i forbindelse med kulforordningens udløb. (3) Valgmulighed 3: Rådets forordning om tidsbegrænset driftsstøtte (støtte til lukning) Ifølge valgmulighed 3 foreslår Kommissionen en rådsforordning på basis af artikel 107, stk. 3, litra e, i TEUF. Ifølge denne forordning kan medlemsstaterne yde driftsstøtte, der er klart degressiv, til dækning af tab på den løbende produktion, så længe den følges op af en velordnet afvikling af aktiviteter som led i en veldefineret lukningsplan (og kun omfatter nuværende miner). Der er tale om en gradvis udfasning af driftsstøtten over en periode på højst 10 år og senest i 2020 og med en nedtrapning på mindst 10 % om året. (4) Valgmulighed 4: Rådets forordning om støtte til dækning af ekstraordinære udgifter (gamle sociale og miljømæssige forpligtelser) Ifølge valgmulighed 4 fremsætter Kommissionen forslag til Rådets forordning på basis af artikel 107, stk. 3, litra e), i TEUF. Ifølge denne forordning kan medlemsstaterne yde statsstøtte til sociale og miljømæssige omkostninger i forbindelse med lukning af miner, f.eks. socialsikringsydelser og omkostninger i forbindelse med retablering af tidligere kulmineområder, som fastlagt i bilaget til den nuværende kulforordning. (5) Valgmulighed 5: kombination af valgmulighed 3 og 4 DA 5 DA

7 Ifølge valgmulighed 5 foreslår Kommissionen en rådsforordning på basis af artikel 107, stk. 3, litra e), i TEUF, ifølge hvilken medlemsstaterne kan yde både lukningsstøtte (som i valgmulighed 3) og støtte til dækning af ekstraordinære omkostninger (som i valgmulighed 4). (6) Valgmulighed 6: videreførelse af den nuværende kulforordning i 10 år. I overensstemmelse med den valgmulighed, der foretrækkes af de fleste aktører i kulsektoren, foreslår Kommissionen i valgmulighed 6, at Rådets forordning (EF) nr. 1407/2002 i den nuværende version videreføres i endnu 10 år, dvs. til udgangen af Forskellen mellem denne valgmulighed og valgmulighed 5 er: Produktionsstøtte tillades på basis af artikel 5, stk. 3, hvis driften af de berørte produktionsenheder indgår i en plan om adgang til kulreserver; der er således intet krav om lukning af disse miner. Produktionsstøtten skal være degressiv for at resultere i en betydelig reduktion, men der fastsættes ikke en bestemt reduktionssats. Der kan ydes støtte til initialinvesteringer på op til 30 % af de samlede investeringsomkostninger. 5. KONSEKVENSANALYSE 5.1. Valgmulighed 1: basisscenarie generelle statsstøtteregler. Basisscenariet er allerede beskrevet i afsnit 2. De øvrige valgmuligheder vurderes i forhold til dette basisscenarie Valgmulighed 2: Kommissionens retningslinjer Effekten af valgmulighed 1 er ikke grundlæggende forskellig fra valgmulighed 2. Hvis medlemsstaterne yder støtte som tilladt i valgmulighed 2, resulterer det i samme produktionsunderskud og samme antal tabte arbejdspladser. Forskellen er, at der med valgmulighed 2 kan tilrettelægges en velordnet lukning og den kan endog udskydes nogle få måneder for at færdiggøre igangværende kontrakter. Den hjælper med til bedre at organisere de sociale aspekter af lukningen med mere direkte støtte til de berørte arbejdstagere i form af omskoling, rådgivning osv. (der er mere vidtrækkende end de lovregulerede rettigheder). Finansieringen af de miljømæssige forpligtelser vil være bedre dækket, medens minen er under lukning Valgmulighed 3: produktionsstøtte Hvis medlemsstater agter at yde denne støtte, ved at dække driftsstab, vil produktionsstøtten kunne holde urentable miner i drift. Den redder ikke permanente arbejdspladser, men giver mulighed for en gradvis reduktion af arbejdsstyrken, idet der er tid til at tage hensyn til arbejdsstyrkens aldersstruktur (førtidspensionering og pensionering), naturlig afgang (ingen erstatning for arbejdere, der går fra) og kvalifikationer (omskoling med henblik på anden beskæftigelse). Den giver mulighed for at reducere produktionen i urentable miner ved at begrænse antallet af direkte afskedigelser mest muligt og øge støtteforanstaltningerne mest muligt for at sikre arbejdstagerne anden beskæftigelse. DA 6 DA

8 Kulproduktionens direkte negative virkninger på miljøet vil fortsætte, så længe produktionen fortsætter, men der er stadig usikkerhed omkring virkningerne på drivhusgasemissioner af brugen af kul som følge den omfattende substitution med importeret kul. Den gradvise lukning kan imidlertid fremme forebyggende foranstaltninger for at beskytte landskabet. Erfaringen med økonomisk og regional omstilling har vist, at arbejdsmarkedet lettere kan optage ledige, hvis afskedigelserne fordeles over tid. Det giver bedre mulighed for at organisere rådgivning og omskolingsprogrammer, og det undgås, at en stor del af de tidligere minearbejdere bliver langtidsledige Valgmulighed 4: støtte til dækning af ekstraordinære omkostninger (gamle forpligtelser) Med denne valgmulighed får medlemsstaten mulighed for at finansiere forpligtelser af social karakter (f.eks. omskoling, pensioner osv.) og miljømæssig karakter (f.eks. rensning og retablering) eksempelvis i forbindelse med gradvis lukning af kulminer. En sådan støtte kan muligvis sikre, at mineselskabet ikke tager midler fra andre, potentielt konkurrencedygtige miner og anvender dem på miner, der skal lukkes Valgmulighed 5: kombination af valgmulighed 3 og 4 I tilfælde af en gradvis lukning af kulminer er det sandsynligt, at der er behov for støtte til gamle forpligtelser samtidig med, at der er behov for andre former for støtte, især driftsstøtte. Virkningerne for produktion og arbejdspladser vil være meget lig virkningerne under valgmulighed 3, men under valgmulighed 5 vil der være større mulighed for at sikre, at der under udfasningsperioden tages hånd om de gamle forpligtelser på det miljømæssige og sociale område Valgmulighed 6: videreførelse af den nuværende kulforordning i endnu 10 år Med en videreførelse af forordningen vil der være mulighed for at udvide den nuværende form for støtte. Denne valgmulighed kan give medlemsstaterne mulighed for at afvige fra den politiske målsætning ved fortsat at yde produktionsstøtte til urentable miner uden et klart engagement om lukning. Det følger heraf, at de samme miner stadig vil være urentable, når den nye forordning udløber om 10 år. Det underliggende problem, at minerne ikke er konkurrencedygtige, bliver ikke løst, men blot udskudt. Investeringsstøtte, der kan tillades under denne valgmulighed, bidrager ikke til den politiske målsætning, f.eks. som støtteforanstaltning ved lukning af miner. Investeringsstøtte fremmer derimod udvikling af nye aktiviteter eller øger effektiviteten ingen af delene er relevant ved lukning af en kulmine. 6. SAMMENLIGNING AF VALGMULIGHEDER Analysen giver et kontrastfyldt billede af, hvilken effekt de forskellige politiske målsætninger har: Ud fra en økonomisk synsvinkel ser valgmulighed 2 (retningslinjer) ud til at være at foretrække frem for basisscenariet, hvis det drejer sig om at mindske den direkte økonomiske indvirkning på de mest berørte regioner og industrier. DA 7 DA

9 Ud fra en social synsvinkel giver valgmulighed 5 de bedste muligheder for at afbøde de negative følgevirkninger af minelukninger, især i betragtning af, at disse virkninger er koncentreret på visse regioner. Der er usikkerhed om følgerne hvad angår de miljømæssige aspekter. Selv om det omkringliggende miljø utvivlsomt vil drage fordel af et umiddelbart eller næsten øjeblikkeligt produktionsstop (valgmulighed 1, 2 og 4), er billedet usikkert med hensyn til de globale drivhusgasemissioner, når der tages hensyn til emissioner fra elproducenters afbrænding af kul. Denne usikkerhed skyldes, at lokal kul i vidt omfang kan substitueres med importeret kul. Selv om der ikke er tale om 100 % substitution, afhænger forskellen mellem de politiske målsætninger af, hvorledes medlemsstaterne har til hensigt at fremme overgangen til andre energikilder. Det konkluderes, at valgmulighed 2 og 5 er de mest hensigtsmæssige for at nå de politiske målsætninger. Valget af en af disse valgmuligheder afhænger af, hvilken vægt politikerne tillægger de økonomiske aspekter på den ene side og de sociale aspekter på den anden side. Det bemærkes, at de forskellige valgmuligheder sammenlignes under forudsætning af, at de berørte medlemsstater yder den støtte, der er mulighed for under de respektive valgmuligheder. Sektorspecifikke statsstøtteregler rummer blot mulighed for men ikke nogen forpligtelse til at yde statsstøtte. Konsekvensanalysen kan ikke foregribe de afgørelser, medlemsstater træffer i spørgsmålet om statsstøtte. DA 8 DA