Har embedsmænd en farve eller er de neutrale? v/ professor dr. jur. Peter Pagh

Transkript

1 Natur- & Miljøforvaltning 20. maj 2014 Har embedsmænd en farve eller er de neutrale? v/ professor dr. jur. Peter Pagh Er spørgsmålet ment faktuelt eller normativt? Faktisk: Det er ikke underbygget af systematiske empiriske undersøgelser, men mit indtryk er, at miljøforvaltningen er præget af ikke ubetydelig grad af selvgodhed og opfattelse af sig selv som den moderne tids befriere med veludviklet evne til at tage hensyn til egne institutionelle interesser. Normativt: Som embedsmænd skal miljøforvaltningen være farveløs, men som en del af den udøvende magt, skal miljøforvaltningen ikke være neutral, da den udøvende magt ikke er neutral. 1. Kommentarer til den røde tråd om miljøforvaltningens rolle 2. Forskellen på politik og ret 3. Det triangulære retsforhold på miljøområdet 4. Miljøforvaltningens rolle ved kommunale udviklingsaftaler efter planlovens 21 b 5. Hindrer juristeri i at træffe de bedste afgørelser for miljøet 6. Ingen nemme løsninger

2 I oplægget den røde tråd er bl.a. anført: embedsmandens rolle i de senere år [er] ændret fra at være en klassisk myndighedsrolle, til i højere grad at være sparringspartner og udviklingsagent for fremtidens regulering. Udfordringen er ikke et spørgsmål om enten - eller, men er både - og. Det dobbelte hensyn betyder, at forvaltningens centrale opgaver på natur- og miljøområdet består af to dele: 1) at de fastlagte mål i love og direktiver skal opnås, gennem anvendelse af de instrumenter, der er til rådighed for forvaltningen af naturen og miljøet og de virkemidler, der er politisk opbakning til. 2) at de mange interesser, der gør sig gældende i forhold til landbrug/kultur/erhverv/beskyttelse, afvejes med natur og miljøhensynet, gennem inddragelse af interesserne. Denne inddragelse skal finde sted med udgangspunkt i gældende lovgivning, så de mange interesser tilgodeses. [..] Embedsværket skal [..] sikre sig at balancen bliver til gavn for alle parter. Forvaltningens rolle er at få [de forskellige] hensyn til at gå op i en højere helhed. At sikre afvejning af interesser og modsætninger til størst mulig gavn for både naturen, miljøet, borgerne og virksomhederne. Forvaltningens rolle [..] har ikke i sig selv NOGEN rolle/legitimitet i forhold til natur og miljø, men forvalter demokratiet [..] * Ikke for at redde verden men for at sikre de bedst mulige løsninger * Ansvarlig for dialog og inddragelse af interessenterne * Garant for, at lovgivningen forvaltes med korrekt faglighed og at de fastlagte mål opfyldes.

3 Den røde tråd om miljøforvaltningens rolle: Forladt den klassiske myndighedsrolle.. men hvad er den klassiske myndighedsrolle? - legalitetsprincippet.. og hvilken magt er miljøforvaltningen tillagt i lovgivningen? - Afgørelser og tilsyn ~ magt - Miljøovervågning ~ faktisk virksomhed Miljøforvaltningen er sparingspartner og udviklingsagent og forvalter demokratiet.. udviklingsagent for hvem: - lovgiver eller parter?.. hvem bestemmer, hvad der er den bedste løsning?.. hvad betydet det, at miljøforvaltningen forvalter demokratiet? Miljøforvaltningen er generalen og skal sikre de fastlagte mål i loven nås ved brug af de vedtagne virkemidler.. lovens formål må ikke forveksles med bindende mål!.. loven har ikke bindende mål, der ikke kan fraviges.. loven besvarer ikke, hvordan en sag skal afgøres, men efter hvilke kriterier den skal afgøres Miljøforvaltningen er mægler og skal ved dialog afveje de modstående hensyn og sikre win-win.. men de lovlige almene hensyn er hverken summen eller midten af modstående partsinteresser og forvaltningen er ikke dommer

4 Miljømyndigheden i den røde tråd Miljømyndigheden Udviklingsagenten: hjælper og demokratiforvalter Mægleren: overbeviser og bilægger tvist Generalen: styrer med virkemidler Beslutningstager og borgere # har miljøforvaltningen ingen institutionel egeninteresse?

5 Forskellen på politik og ret? Der er intet forkert ved at anskue lov & ret som virkemidler og instrumenter et sådant perspektiv må magthaverne nødvendigvis anlægge men for borgerne (civilisationen) er rettens funktion at bringe orden, så uorden kan råde - at skabe rum for forudsigelighed, hvor der er plads til det uforudsigelige. Forudsigeligheden er nødvendig for akkumulation af rigdom og økonomisk udveksling, men må ikke blive så absolut, at der ikke er plads til livets omskiftelser så uforudsigeligheden er afgørende. For at sikre balancen er rettens væsen afvejning. Loven er fortidens svar på fremtiden og har aldrig et sikkert svar, men må nøjes med: Det kommer an på.. eller ingen regel uden undtagelse. mennesket har ikke overlevet ved at blive på en gang lagte skinner, men ved at tilpasse sig nye vilkår

6 Det triangulære retsforhold på miljøområdet: Statsforvaltning (kommunaltilsyn) Domstole Natur- og Miljøklagenævnet MM Miljømyndighed lovhjemmel sagsbehandlingsregler F Forurener/bygherre økonomi og vækst N Nabo(er)/NGO privatliv & natur MM er ikke udviklingsagent for miljøet: Når MM skal gennemføre VVM-procedure er det ikke for at overbevise offentligheden, men for at kvalificere grundlaget for offentlighedens deltagelse MM er ikke dommer: Afgørelseskompetencen skyldes, at miljøkrav er konkrete og fastsættes efter skøn på grundlag af lovens afvejningsregler og afvejning ikke win-win, da intet er så godt, at det ikke er skidt for noget MM er ikke mægler: Når MM skal gennemføre partshøring og inddrage offentligheden, er det ikke for at forlige stridende parter, men for at kvalificere beslutningen MM er en del af den udøvende magt: MM er ikke neutral, men magten skal udøves efter proportionalitetsprincippet og god forvaltningsskik for gyldighed og accept og legitimitet.

7 Miljøforvaltningens rolle efter planlovens 21 b og c På opfordring fra en grundejer kan kommunalbestyrelsen indgå en udbygningsaftale med grundejeren for områder, der i kommuneplanen er udlagt til byzone [..] Stk. 2. Udbygningsaftaler kan indgås med henblik på at 1) opnå en højere kvalitet eller standard af den planlagte infrastruktur i et område, 2) fremrykke lokalplanlægningen for et område, der i kommuneplanens rammebestemmelser er forudsat lokalplanlagt for bebyggelse [..] hvor lokalplanlægning vil være i strid med kommuneplanens rækkefølgebestemmelser, eller 3) ændre eller udvide de byggemuligheder, der fremgår af kommuneplanens rammebestemmelser eller lokalplanen for det pågældende område, på betingelse af, at grundejeren kun skal bidrage til at finansiere infrastrukturanlæg, som det ikke vil påhvile kommunen at etablere. Stk. 3. Udbygningsaftalen kan kun indeholde bestemmelser om, at grundejeren helt eller delvis skal udføre eller afholde udgifterne til de fysiske infrastrukturanlæg, som skal etableres i eller uden for området for at virkeliggøre planlægningen. 21 c. På opfordring fra en grundejer kan kommunalbestyrelsen indgå aftale med grundejeren om, at omkostningerne til udarbejdelse af kommuneplantillæg og lokalplan for udbygningsaftaler, jf. 21 b, stk. 1-3, afholdes af grundejeren. 21 b, stk. 4 og 5, finder tilsvarende anvendelse. De forvaltningsretlige spørgsmål: Er det lovligt at tage hensyn til kommunens økonomi ved behandling af lokalplanforslaget? Kan miljøforvaltningen opfordre en bygherre til at foreslå, hvad en udbygningsaftale skal gå ud på, eller at bygherren dækker omkostningerne til lokalplan og kommuneplantillæg?

8 Hindrer juristeri ordentlig miljøforvaltning? Kan embedsmanden begå magtfordrejning ved beslutninger til gavn for miljøet og uden personlig økonomisk vinding? Magtfordrejning er, når der i afvejningen inddrages forhold, der ikke er hjemlet i den relevante lovregel uanset om forholdet i øvrigt er anerkendelsesværdigt og lovlig efter andre love Specialitetsprincipper hindrer, at miljømyndighederne med henvisning til helhedshensyn kan tage sociale hensyn Legalitetsprincippet betyder, at myndighederne ikke ved aftale med borgeren kan forpligte borgeren til andet end, hvad der følger af loven. Bestemthedskrav til forvaltningsafgørelser hindrer fleksibilitet, fordi borgeren skal vide, hvad han er forpligtet til. Partshøring betyder, at kværulanterne får en platform og det kan blive vanskeligere at træffe en beslutning Officialmaksimen betyder, at det er vanskeligt at finde ud af, hvornår forvaltningen har belyst en sag tilstrækkelig Princippet om rådighed over egen formuesfære hindrer, at borgere kan pålægges foranstaltninger på fremmed ejendom

9 Ingen nemme løsninger Miljømyndigheden er klemt mellem gode intentioner, institutionelle interesser, parts- og særinteresser, begrænsede ressourcer og en uoverskueligt rodet og modsætningsfyldt lovgivning men løsningen er næppe at sælge medvind på cykelstierne. Som civilsamfund er vi bedst tjent med, at miljøforvaltningen indtager det traditionelle embedsværks (kedelige) rolle så det igen bliver vigtigere at oplyse sagen end at anprise et bestemt udfald For den enkelte embedsmand er der sikkert mange lave gærder og det er næppe karrierefremmende at holde sig på dydens smalle vej så det er forståeligt at nærmeste ledetråd er, at aben ikke skal ende på mit bord