SCHENGEN BERØRER OGSÅ DANSK UDLÆNDINGEPOLITIK

Transkript

1 NOTAT SCHENGEN BERØRER OGSÅ DANSK UDLÆNDINGEPOLITIK Kontakt: Direktør, Bjarke Møller Analytiker, Eva Maria Gram RESUME Den danske udlændingepolitik skal fortsat fastlægges i Danmark. Sådan står der i den Aftale om Danmark i Europol, som et bredt flertal af partierne på Christiansborg indgik i december Aftalen indebærer, at danskerne skal til folkeafstemning om at erstatte det danske retsforbehold med en tilvalgsordning senest til marts Men dette løfte om udlændingepolitikken kan vise sig overordentligt svært at holde. For mens aftalepartierne med formuleringen lægger op til holde udlændingeområ- det ude af en tilvalgsordning, ønsker de samtidig at tilvælge alle nye Schengen- relaterede retsakter. Denne opdeling holder næppe i praksis. Schengen- samarbejdet griber på en række punkter helt ind i hjertet af udlændingepolitikken. Det betyder, at Danmark fortsat må have åbne grænser og deltage i de fælles regler om stram kontrol ved de ydre grænser. Danmark vil desuden fortsat deltage i EU s visumpolitik og i dele af den fælles flygtninge- og asylpolitik. Det aktive engage- ment er en fordel for dansk udlændingepolitik, for på asyl- og indvandringsområ- det kan nationalstaten ikke klare sig uden hjælp fra de andre europæiske lande. EU s udlændingepolitik og kontrol med de ydre grænser er strammet betragteligt i de senere år og behøver ikke at stå i modsætning til dansk udlændingepolitik, men er en del af dens forudsætning. Schengen- samarbejdet er f.eks. vigtigt for at bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet, illegal migration og terrororganisati- oner, og nye initiativer ventes at komme i kølvandet på terrorattentatet mod det franske satiremagasin, Charlie Hebdo. Schengens ydre grænsekontrol og det fælles informationssystem SIS har stor betydning, når uønskede personer krydser de ydre Tænketanken EUROPA 2015 [email protected] thinkeuropa.dk

2 grænser som f.eks. terrorister og såkaldte "foreign fighters", der vender tilbage til Europa fra ydre krigsområder som Syrien og Yemen. Det er i klar dansk interesse fortsat at deltage i Schengen- samarbejdet, men hvis partierne lover dansk selvbestemmelse på dele af udlændingepolitikken, bør man også åbent forklare vælgerne, at Schengen er en del af den europæiske udlændin- gepolitik. Det kan sætte den brede europapolitiske aftale på en alvorlig prøve og puste vind i sejlene hos de partier, der ønsker at fastholde retsforbeholdet, hvis ikke disse sammenhænge og de reelle argumenter bringes frem i lyset. Det vil være uklogt at skubbe disse realiteter ind under gulvtæppet. Derfor er det vigtigt, at den kommende analyse af retsforbeholdet, som ventes offentliggjort i februar, laver en klarere afgrænsning af det udlændingepolitiske spørgsmål. Ellers kan det give et europapolitisk bagslag op til en folkeafstemning. HOVEDKONKLUSIONER: Partierne bag Europa- aftalen lover, at dansk udlændingepolitik skal fastlægges i Danmark efter en afstemning om retsforbeholdet, men øn- sker samtidig, at Danmark skal tilvælge alle nye Schengen- relaterede retsakter. Disse to beslutninger kan komme i konflikt med hinanden. Foruden åbne grænser mellem medlemslandene handler Schengen- samarbejdet bl.a. også om grænsekontrollen ved de ydre grænser. Derfor påvirker samarbejdet også den danske udlændingepolitik og den fælles bekæmpelse af terrorisme. De åbne grænser mellem Schengen- landene har flere gange udløst kraftig debat i en række EU- lande, herunder i Danmark, der midlertidigt genind- førte grænsekontrollen i Og i kølvandet på det seneste terroratten- tat mod satiremagasinet Charlie Hebdo kan der komme nye krav til skrappere ydre grænsekontrol, hvor mere Schengen- og ikke mindre Schengen- samarbejde kan få en central rolle. Bekymringen for det stigende antal illegale migranter, der krydser grænserne har allerede banet vej for nye lovforslag, der skal styrke Schengen- samarbejdet. Det forventes, at Danmark vil tilslutte sig den nye europæiske lovgivning. Regeringens analysegruppe bør gøre det meget klart, hvordan fuld dansk deltagelse i Schengen- samarbejdet er forenelig med beslutningen om at holde udlændingepolitikken uden for tilvalgsordningen. Udlændingeforbeholdet bør indskrænkes, så det kun vedrører de stram- me danske familiesammenføringsregler og tilknytningskravet. 2

3 Der er bred politisk opbakning til det europæiske grænsesamarbejde Schengen, som Danmark i flere år har deltaget i på mellemstatslig vis. Men en kommende afstemning om retsforbeholdet kan udvikle sig til en syretest for den politiske enighed. Da Danmark er med i Schengen, er det nemlig reelt ikke modsat udmeldingerne på Christiansborg muligt at gøre udlændingepolitikken til et rent nationalt anliggende. Tænketanken EUROPA har undersøgt de hidtidige erfaringer med dansk deltagelse i Schengen, og hvordan samarbejdet forventes at udvikle sig. Det står klart, at samarbejdet på en række punkter har direkte konsekvenser for den udlændingepolitik, vi kan føre i Danmark. Partierne bag Europa- aftalen vurderer, at Schengen- samarbejdet er "til stor gavn for Danmark og danskerne", og de ønsker derfor, at Danmark fortsat deltager. 1 Aftalepartierne har også lovet hinanden, at Danmark som hidtil skal deltage fuldt ud i Schengen- samarbejdet. Allerede tilbage i 1997 tilsluttede Danmark sig Schengen- konventionen, og fra 2001 blev Schengen- reglerne fuldt ud implemen- teret i Danmark. Det betyder, at vi således er omfattet af alle lovtekster, hvilket bl.a. indebærer, at Danmark fastholder de åbne grænser til andre EU- lande, samtidig med at dansk udlændingepolitik nyder godt af, at de andre EU- lande er med til at håndhæve en skrap og samlet grænsekontrol med de ydre grænser. Danmarks fortsatte deltagelse i Schengen- samarbejdet er således med til at sikre, at Danmark på dette område forbliver tæt på kernen af det europæiske samarbejde. Af aftalen fremgår det, at aftalepartierne ønsker at fortsætte den hidtidige praksis ved også fremover at tilvælge alle nye Schengen- relaterede retsakter. 2 Det er en formulering, der åbner for fortolkninger. Det kan både betyde, at Danmark fortsætter som hidtil og tilslutter sig alt uden at have indflydelse på processen, men det kan også fortolkes sådan, at Danmark på forhånd laver et tilvalg af Schengen- samarbejdet som fuldgyldigt medlem af Schengen, så vi kan opnå indflydelse. Det vil være en fordel at vælge den sidste model, så Danmark opnår maksimal indflydelse på de fremtidige Schengen- regler. På grund af det danske retsforbehold er Danmark ikke fuldgyldigt medlem af Schengen, men vi har i øvrigt ligesom Norge deltaget i Schengen på mellemstatsligt niveau. Nøjes vi med at fortsætte den hidtidige praksis, får vi ikke medbestemmelse på politikudviklingen, men op til seks måneder efter en 1 Aftale om Danmark i Europol, Statsministeriet, ( 2 Aftale om Danmark i Europol, Statsministeriet,

4 aftale er vedtaget kan vi beslutte, om vi ønsker at deltage eller ej i den konkrete retsakt. Det betyder så, at Danmark tilslutter sig en folkeretlig forpligtelse. Den udlændingepolitiske udfordring "Den danske udlændingepolitik skal fortsat fastlægges i Danmark," fremgår det af aftaleteksten. Men teksten yder ikke nogen klar definition af, hvad der forstås ved udlændingepolitik. Hvor går grænsen? Det kan blive overordentlig svært at trække en præcis grænse i forhold til Schengen, hvor forligspartierne ønsker at tilslutte sig alle retsakter. Schengen er en del af et bredere aftalekompleks mellem EU- landene, der har banet vej for, at Danmark i dag er omfattet en række af EU s udlændingepolitiske regler. Det påvirker i sagens natur også rammerne for, hvordan Danmark kan føre sin egen udlændingepolitik. Dertil kommer, at EU også har udviklet en fælles visumpolitik, der fastsætter, hvilke tredjelandsborgere må rejse ind i EU, og hvor længe de må opholde sig. Det drejer sig om den fælles asylpolitik, hvor Danmark via en parallelaftale har tilsluttet sig Dublin- forordningen. Vi har også en parallelaftale for Eurodac, der registrerer asylmodtagere og fastlægger regler for fordelingen af flygtninge. Disse ordninger gør det muligt at sende flygtninge tilbage til det land, hvor de først er ankommet. Det er i dansk interesse at deltage i disse aftaler, og Danmark sender i dag mange flere ud, end vi modtager. Endvidere er vi med i Frontex, som er EU s agentur for grænsekontrol, der hjælper grænselandene med at kontrollere deres grænser og registrere tredjelandsborgere. Alle disse aftaler er med til at definere rammerne for, hvordan Danmark kan føre en såkaldt selvstændig udlændingepolitik. Der er tale om indbyrdes forbundne forpligtelser og regler, og det er derfor usikkert, om aftalepartierne - såvel i kampagnen op til folkeafstemningen som i den fremtidige EU- politik - kan trække den klare skillelinje mellem Schengen og dansk udlændingepolitik, som man ønsker. Forligspartierne har aftalt, at "fremtidige tilvalg af retsakter for asyl og indvandring forudsætter enighed blandt aftalepartierne", og den regel er indsat for at give vælgerne en sikkerhed for, at partierne vil fastholde en stram dansk udlændingepolitik. Men Schengen- samarbejdet er under konstant udvikling, og i de kommende år må man også forudse ændringer i Dublin- forordningen og Eurodac, som Danmark har parallelaftaler for. De europæiske regelsæt, forordninger og konventioner, der berører udlændingeområdet, er indbyrdes forbundne, og det vil være vigtigt for de danske forhandlere at have forhandlingsmæssig fleksibilitet, når de forskellige aftaler i de næste få år 4

5 udvides eller kommer til genforhandling. Hvis Danmark via sin tilvalgsordning på et tidligt tidspunkt laver en opt- in på disse områder, vil vi kunne opnå indflydelse på udformningen af de nye EU- regler og bedre sikre, at de er i samklang med udlændingereglerne i Danmark. Men den brede politiske opbakning til Schengen- samarbejdet kan dog komme under pres, hvis ikke aftalepartierne og regeringens redegørelse om retsforbe- holdet gør sig umage med at forklare den danske befolkning, hvorfor det er godt for Danmark - og for håndhævelsen af dansk udlændingepolitik - at engagere sig dybere i Europa på dette område. Gentagne gange er Schengen og de åbne indre EU- grænser nemlig blevet kritiseret af partier, der har en mere udlændingekri- tisk dagsorden. 3 Det har vi set ikke kun i Danmark, men også i flere andre EU- lande. Schengen kan derfor udvikle sig til et sprængfarligt emne op til en folkeafstemning om retsforbeholdet. Schengen sikrer fri bevægelighed Schengen- samarbejdet handler i sin kerne om at sikre et samlet Europa med fri bevægelighed over de indre grænser samtidig med, at man fører skrap grænsekontrol ved de ydre EU- grænser. Det har i praksis ført til en europæise- ring af grænsekontrollen. Samarbejdet, som gradvist er blevet udvidet gennem årene, gavner både almindelige danske borgere og danske eksportvirksomheder. Takket være Schengen- samarbejdet er det blevet meget lettere for europæiske borgere, handelsfolk og transportfirmaer at krydse de indre grænser, og man behøver ikke længere at holde i lange køer ved grænsekontrollerne. Desuden er fortsat dansk deltagelse i Schengen en vigtig betingelse for fortsat at opretholde pasfrihed og fravær af grænsekontrol i Norden, da Norge og Sverige også har valgt at deltage i Schengen- samarbejdet. Mange borgere har i dag svært ved at forestille sig et Europa, hvor den gamle grænsekontrol med toldere og bevogtede grænser genindføres. Det vil være et tilbageskridt og stride imod nogle af de grundlæggende ideer i det europæiske samarbejde, nemlig den fri bevægelighed for borgerne. På den anden side har de åbne grænser også gjort det lettere for kriminelle og illegale migranter at rejse på tværs af det europæiske kontinent, og det øger behovet for at samarbejde tættere på tværs af medlemslandene. Det sker f.eks. i Schengen- 3 Messerschmidt i angreb: Åbne grænser har spillet fallit, BT, 20. januar ( 5

6 samarbejdet, hvor myndighederne bl.a. kan dele informationer om mistænkte personer. Det sker også gennem politisamarbejdet Europol, hvorigennem man har opklaret en række sager af grænseoverskridende karakter. Åbne interne grænser er ikke uden problemer Med Lissabon- traktaten er Schengen- samarbejdet blevet løftet ind under de almindelige EU- regler og procedurer, men det er ikke nødvendigt at være medlem af EU for at være en del af Schengen. EU har opstillet en række kriterier for, hvad et land skal opfylde for at blive medlem. Således er Schweiz, Lichten- stein, Norge og Island en del af Schengen, hvorimod Rumænien, Bulgarien, Kroatien og Cypern fortsat ikke er med på trods af, at de er EU- lande. Irland og Storbritannien har selv valgt at stå uden for det meste af Schengen- samarbejdet, men briterne har dog siden hen valgt at tilslutte sig dele af Schengen- reglerne, på samme måde som de også har valgt at gå med i Europol og EU s samarbejde mod den organiserede kriminalitet. I alt er 26 lande (heraf 22 EU- lande) med i Schengen. Det betyder i praksis, at al grænsekontrol mellem disse lande er ophævet. Landene har dog mulighed for at gennemføre politikontrol ved grænsen, så længe det ikke tenderer til decideret grænsekontrol samt mulighed for midlertidigt at genindføre grænsekontrol, hvis det vurderes nødvendigt for landets sikkerhed. 4 I stedet for grænsekontrol har de 26 lande i Schengen etableret et informations- system, SIS, der giver mulighed for at registrere og dele oplysninger, som er relevante for de nationale politi- og toldmyndigheder. Informationssystemet indeholder oplysninger på mistænkelige personer samt efterlysninger af mennesker især børn og specifikke varer såsom biler og værdipapirer. Opsætningen af informationssystemet er vedtaget som en EU- lov under Schengen- samarbejdet og bruges som redskab til grænsekontrollen. I april 2013 blev lovgivningen opdateret, og medlemslandene har derfor fået mulighed for at registrere såkaldte biometriske data på personer, såsom fingeraftryk, stemme- lagring osv. Informationsudvekslingen er ligeledes blevet endnu nemmere, og samtidig er datasikkerheden blevet styrket. 5 4 Schengen Area, Europa-Kommissionen, 29. April ( 5 Schengen Information System (SIS), Europa-Kommissionen, 14. august ( 6

7 På trods af denne udbygning af det fælles informationssystem og myndigheder- nes arbejde med at pågribe illegale migranter og kriminelle personer, er der tilbagevendende debat om, hvorvidt enkelte landes midlertidige opsætning af grænsekontrol er berettiget. Fem lande opstillede i perioden 1. november 2013 til 31. oktober 2014 midlertidig grænsekontrol, og de er alle forpligtet til at fremlægge en rapport om kontrollen for Europa- Kommissionen. 6 Det er vigtigt at understrege, at Schengen- landene midlertidigt kan genindføre grænsekontrollen i 30 dage i forbindelse med politiske topmøder, sportsbegi- venheder og terrorhandlinger. Kontrollen kan forlænges i op til et halvt år. Denne mulighed sikrer fleksibilitet, men maksimumperioden og kravet om afrapportering skal sikre, at grænselukning kun indføres i særtilfælde. Europa- Kommissionen modtager løbende klager over lande, der indsætter permanente foranstaltninger, som hæmmer den fri grænseovergang. Det kan være i form af kraftige hastighedsbegrænsninger tæt på grænsen eller misbrug af muligheden for politikontrol. I perioden 1. maj til 31. oktober behandlede Europa- Kommissionen denne typer sager i Østrig, Belgien, Italien og Slovenien. Den danske grænsekontrol Også i Danmark har der været debat om grænsekontrollen. I 2011 blev den daværende regering enig med Dansk Folkeparti om at opsætte en permanent toldkontrol. Det blev kritiseret af flere medlemslande, herunder ikke mindst Tyskland, der vurderede, at en permanent kontrol var i strid med Schengen- reglerne. Det ledte bl.a. andet til et kontrolbesøg fra Europa- Kommissionen. Den øgede grænsekontrol blev annulleret ved regeringsskiftet i oktober 2011, hvilket blev hilst velkommen af Kommissionen. Der foreligger dog mange andre muligheder, hvis et land ønsker at styrke grænsekontrollen. Helle Thorning- Schmidt meddelte således i Folketingets åbningstale i 2014, at regeringen ønskede at etablere såkaldt smart grænsekon- trol i form af nummerpladescannere ved de danske grænser. Vurderingen er, at det kan gennemføres uden at være i strid med Schengen. Debatten om kontrollen ved de danske grænser vil efter alt at dømme blusse op i forbindelse med et kommende folketingsvalg. Dansk Folkeparti har f.eks. givet 6 Femte halvårlige rapport om, hvordan Schengenområdet fungerer 1. november april 2014, Europa-Kommissionen. Sjette halvårige rapport om, hvordan Schengenområdet fungerer 1. maj 31. oktober 2014, Europa-Kommissionen. 7

8 udtryk for, at de ønsker en folkeafstemning om grænsekontrollen. 7 Det er reelt et forslag om at træde ud af Schengen, mens partierne bag Europa- aftalen fortsat ønsker, at Danmark skal være medlem. Stærke ydre grænser skal kompensere for intern åbenhed Den interne grænsekontrol udgør den ene side af Schengen- samarbejdet. Den anden side handler om at styrke de fælles ydre grænser. Således omfatter Schengen i dag også udstedelse af visum, registrering af udlændinge og databeskyttelse. Den ydre kontrol er afgørende for at sikre tillid til, at de indre grænser kan forblive åbne. Terrorattentatet imod det franske satiremagasin, Charlie Hebdo, i januar 2015 har således udløst en intens politisk debat om terrorbekæmpelse og bedre grænsekontrol i EU. Schengen- samarbejdet ser ud til at få en nøglerolle i bestræbelserne på at sikre mere effektiv grænsekontrol. Det fælles informations- system, SIS, er af vital betydning, når toldere ved de ydre grænser og politifolk i Europol- samarbejdet skal identificere uønskede personer som f.eks. terrorister og såkaldte "foreign fighters", der vender tilbage til Europa fra ydre krigsområ- der som bl.a. Syrien og Yemen. Europa- Kommissionen vil her i første halvdel af 2015 fremlægge et forslag til en ny europæisk sikkerhedsagenda, der skal gennemføres i de næste fem år, og et styrket Schengen- samarbejdet nævnes allerede som punkt et på denne dagsorden. En skrappere og mere harmoniseret kontrol ved de ydre grænser vil komme i spil. Nogle Schengen- lande har grundet deres beliggenhed en større opgave med at beskytte deres ydre grænser. Det er bl.a. tilfældet ved Middelhavet, hvor antallet af ulovlige grænsepassager er stærkt stigende. Medlemslandene i EU har derfor oprettet et agentur for grænsekontrol, Frontex, der skal bistå de særligt udsatte lande med grænsekontrol. Agenturet bliver ledet af repræsentanter fra alle deltagerlande, heriblandt Danmark, og samarbejder tæt med både Europol og Interpol. Som konsekvens af det stigende pres på de ydre grænser kan det blive nødvendigt at tilføre Frontex flere ressourcer. Fælles visumregler Schengen- landene har udarbejdet fælles regler for udstedelse af visa til kortere ophold (op til 3 måneder). De fælles regler handler om at definere, hvilke landes 7 Messerschmidt kræver afstemning om Danmarks grænser, BT, 21. januar ( 8

9 borgere der skal afkræves visa for at rejse til et Schengen- land. Derudover handler de fælles regler om, hvilke kriterier, disse borgere skal leve op til, for at kunne modtage et visum. Udover navn, adresse og andre personlige oplysninger registreres som før nævnt også biometriske data på alle visumansøgere. De registreres i det fælles informationssystem, VIS, som alle lande i Schengen har adgang til. Derudover kan Europol ansøge om oplysningerne, hvis de er relevante for en given operation. Systemet har været i kraft siden 2011 og har indtil videre behandlet ca. 9 millioner ansøgninger og udstedt 7,5 millioner visa. 8 Informationerne på ansøgerne ligger lagret i fem år. Der er altså tale om en omfangsrig database med mange personoplysninger, som 26 lande har adgang til, hvilket er afgørende for at efterforske om illegal migration og anden kriminalitet. Registreringen af alle visumansøgere skal styrke sikkerheden for de enkelte lande, når de interne grænser er åbne. Danmark er også med i de fælles regler for udformning af visum og lister over lande, hvor der kræves visum, hvis deres borgere skal besøge et EU- land. Denne del af traktaten er ikke omfattet af det danske retsforbehold, og her samarbejder Danmark på lige fod med resten af EU. 9 EU på vej med skrappere regler Konflikter og uro i naboregionerne har sat EU s ydre grænser og Schengen- samarbejdet under hårdt pres i de senere år, og strømmen af flygtninge og illegale migranter er taget til. Ikke mindst den militære konflikt i Syrien har drevet mange på flugt. Mere end 3,5 millioner syrere er flygtet på grund af krigen, men EU s medlemslande har foreløbig kun tilbudt at tage imod Derfor har mange forsøgt at komme ind i Europa ved hjælp af menneskesmugle- re. Fattigdom i Afrika og klimaforandringer har også fået flere til at vandre over grænserne i håbet om en bedre fremtid i Europa. Derfor har de europæiske politikere i de seneste år taget flere initiativer til at styrke Schengen- samarbejdet og de ydre grænser. Det gælder f.eks. mere effektiv kontrol, så man kan bremse den ulovlige grænsepassage samtidig med, at man 8 Sjette halvårlige rapport om, hvordan Schengenområdet fungerer 1. maj 31. oktober 2014, Europa- Kommissionen. 9 Protokol om Danmarks stilling, del 3, art. 6, Lissabon-traktaten. 9

10 fastholder intentionerne om at gøre det nemmere for handlende, turister og EU- borgere at rejse på tværs af de indre grænser i Europa. Frontex har siden november 2014 stået i spidsen for den fælles operation Triton i Middelhavet. I samarbejde med den italienske flåde er der på bare to måneder reddet og opsamlet flygtninge og illegale migranter. 57 menneskesmugle- re er blevet arresteret. Desuden har Europol intensiveret efterforskningen af menneskesmuglerringene, og det har ført til anholdelser i hundredvis. De europæiske institutioner og medlemsstaterne arbejder tæt sammen for at bekæmpe den illegale migration og håndhæve den eksterne grænsekontrol. Det ligger fint i forlængelse af intentionerne i Schengen- samarbejdet. Indsatsen har også ført til skærpede visumregler. I oktober 2014 blev det lovpligtigt for landene at bruge fingeraftryk til kontrol af visumindehavere, så de ikke kan komme over grænsen med falsk id. Samtidig ønsker EU dog at gøre visumreglerne mere enkle, så de ikke holder turister og handlende unødvendigt ude. 10 Danmark er positivt indstillet over for forslaget, men ønsker, at kontrollen ved de eksterne grænser ikke slækkes. Samtidig vil EU forbedre muligheden for et rundrejsevisum på mere end 3 måneder, så man som turist har mulighed for at opholde sig i længere tid i Europa. EU arbejder på at sikre en skrappere grænsekontrol med indrejsende også efter, at de har krydset de ydre grænser. Det indebærer bl.a. at indføre såkaldte intelligente grænser 11, som skal gøre det nemmere for medlemslande at kontrollere og registrere indrejsende til et Schengen- land og derved nemmere opdage og forhindre ulovlig indvandring, eller at legale rejsende opholder sig i længere tid end tilladt. Forslagene er endnu ikke vedtaget, men Danmark har udtalt sig positivt om forslagene. EU s udlændingepolitik er på flere områder indrettet således, at den skal bidrage til at begrænse tilstrømningen af illegale indvandrere til Europa. Det gælder for 10 Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om indførelse af et rundrejsevisum og om ændring af konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen og forordning (EF) nr. 562/2006 og (EF) nr. 767/2008, KOM (2014) 163. Forsalg til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om en EUkodeks for visa (visumkodeks), KOM (2014) Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af et ind- og udrejsesystem til registrering af ind- og udrejseoplysninger om tredjelandsstatsborgere, der passerer Den Europæiske Unions medlemsstaters ydre grænser, KOM (2013) 95. Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 562/2006 for så vidt angår brugen af ind- og udrejsesystemet og programmet for registrerede rejsende, KOM (2013)96. Forslag til Europa- Parlamentets og Rådets forordning om indførelse af et program for registrerede rejsende, KOM (2013)

11 eksempel EU s humanitære bistand til hjælp til flygtninge i nærområderne og de aftaler, som EU har indgået med forskellige tredjelande omkring tilbagesendelse af illegale flygtninge. Men disse aftaler er ramt af retsforbeholdet. Danmark kan således ikke deltage, når EU indgår brede samarbejdsaftaler med lande i Afrika og forpligter de pågældende lande til at tilbagetage egne statsborgere, der pågribes som illegale indvandrere i EU. Det vil være et politisk paradoks, hvis Danmark bevarer retsforbeholdet på dette område ud fra et ønske om at føre en stram udlændingepolitik, når man bedst kan leve op til de udlændingepolitiske målsætninger, hvis man går fuldt og helt med i samarbejdet som led i en tilvalgsordning. Kan Danmark holde balancen? Spørgsmålet om grænsekontrol er en højspændt politisk dagsorden, og debatten om dansk deltagelse i Schengen vil efter alt at dømme intensiveres op til en folkeafstemning. Det bliver derfor afgørende, hvordan partierne bag Europa- aftalen konkret ønsker at administrere aftalen om at holde Danmark uden for udlændingeområdet. I praksis kan det næppe lade sig gøre. De stramme danske familiesammenføringsregler og de særlige danske tilknytningskrav kunne man med et klart snit holde udenfor en tilvalgsordning. Ved at indkapsle udlændingeforbeholdet til disse regler kunne partierne opretholde en kerne i den stramme danske udlændingepolitik, der er bred opbakning til i Folketinget og i den danske befolkning. Det ville f.eks. indebære, at Danmark fortsat står udenfor Rådets direktiv 2003/86/EF om EU- retten til familiesammenføringer, så vi kan opretholde 24- års reglen. Det er derimod langt mere problematisk, hvis Danmark lægger sig fast på et bredere udlændingeforbehold i forhold til asyl og indvandring, for det kan støde sammen med de danske parallelaftaler og vores fortsatte deltagelse i Schengens grænsesamarbejde. Prisen for åbne grænser mellem Schengen- landene - der også sikrer fortsat åbne danske grænser til Norge - er netop, at vi har fælles regler om, hvem der må krydse de ydre grænser i Europa. Danmark kan derfor ikke suverænt afgøre, hvem der må rejse ind i Schengen og herigennem ind i Danmark eller hvor lang tid, de må opholde sig i landet. Det påvirker udlændingepolitikken også i Danmark. Danmark er ligeledes med i det fælles grænseagentur, Frontex. Og vi med i Dublin- samarbejdet, der består af Dublin- forordningen og Eurodac, der administrerer og registrerer flygtninge. Og planen er, at Danmark skal fortsætte 11

12 samarbejdet med EU på disse områder. Danmark er også fremover med i fælles regler om, hvordan man søger visum, hvem der skal søge, og hvor længe det er tilladt at holde sig inden for Schengen. Vi vil være med i fælles regler, om hvordan flygtninge ved Schengens grænser skal håndteres, og om hvem der har krav på asyl. Dermed bliver vi en del af EU s udlændingepolitik, og det vil også være med til at definere de rammer, hvorunder Danmark kan føre sin egen udlændingepolitik. I stedet for at vælge en enten- eller position, har Danmark mulighed for at vælge en både- op position på dette område. Hvis vi i Danmark ønsker at bevare vores åbne grænser til gavn for bl.a. handel og turisme, må vi også tage aktiv del i samarbejdet om de ydre grænser. Også selvom det betyder, at vi kun har selvbestemmelse over udvalgte dele af udlændingepolitikken. 12