SEPTEMBER 2017 RAPPORT SUVERÆNE DANMARK. Danskernes fortællinger om EU og suverænitet

Transkript

1 SEPTEMBER 2017 SUVERÆNE DANMARK Danskernes fortællinger om EU og suverænitet

2 Tænketanken EUROPA Amagertorv 29A 4. sal 1160 København Tlf Facebook: /taenketanken.europa September 2017 Suveræne Danmark Danskernes fortællinger om EU og suverænitet Copyright Tænketanken EUROPA Forsidefoto: Ritzau/Thomas Borberg Rapporten er støttet med midler fra:

3 INDHOLDSFORTEGNELSE SAMMENFATNING... 2 INDLEDNING Baggrund og metode... 7 a. Det har vi gjort b. Ordvalg c. Rapportens opbygning DANMARK, EU OG SUVERÆNITETEN Om suverænitetsafgivelse Grundlovens 20 og suveræniteten Fakta og følelser i debatten Suverænitetsbaseret euroskepsis MÅLINGEN Danskernes forhold til EU a. Stabil skepsis b. Holdning til globalisering c. Tillid Danskernes forhold til suverænitetsafgivelse a. Hvor udbredt er modviljen? b. Hvor suveræn er Danmark? c. Hvad gør Danmark suveræn? Årsager til dansk suverænitetsbaseret skepsis a. Danmark mister selvstændighed b. EU bestemmer for meget c. Kultur og identitet d. Uoverskuelighed som en kritisk faktor Påvirkninger a. Forbehold og folkeafstemninger b. Norge, Brexit og Danexit c. Intern og ekstern påvirkning d. Sprogbrug Portræt af den suverænitetsbaserede euroskepsis a. Alder og skepsis hænger sammen b. Sig mig hvem du stemmer på KONKLUSION OG ANBEFALINGER Konkluderende bemærkninger a. Grundlovens 20 som værn b. Forbeholdene som værn c. Suverænitet i det 21. århundrede Anbefalinger... 72

4 SAMMENFATNING Suverænitet er et af de mest centrale begreber i EU-debatten i dag. Ønsket om at genvinde den nationale suverænitet at tage kontrollen tilbage var en af hovedårsagerne til, at et flertal af briterne i juni 2016 stemte for Brexit. Det var også hovedårsagen til, at nordmændene i sin tid besluttede sig for at blive udenfor EU. Og hele 68 pct. af de danskere, der den 3. december 2015 stemte nej til den retlige tilvalgsordning, begrundede det med deres modvilje mod at afgive suverænitet. De aktuelle Brexit-forhandlinger illustrerer, at det ikke er helt så simpelt at tage suverænitet tilbage, som vælgerne får at vide i forbindelse med de ophedede debatter op til en folkeafstemning. Når man rammer virkelighedens verden på det europæiske og globale marked, hvor lande og virksomheder er underlagt en række gensidige forpligtelser og fælles standarder for at få adgang til markedet, bliver forestillingen om absolut suverænitet udfordret. Hvor suveræne er briterne den 29. marts 2019, hvis en af deres første suverænitetshandlinger efter Brexit måske bliver, at de overtager størstedelen af eksisterende EU-lovgivning og gør den til britisk lov i The Great Repeal Bill? Og hvor meget suverænitet vinder Storbritannien, hvis det ender som i Norge, hvor man i en årrække har kopieret EU-lovgivningen for som led i EØS-aftalen at kunne nyde godt af fordelene ved det indre marked? Tiden vil vise, hvilken aftale Storbritannien vil kunne få med EU27-landene. Uanset hvad står det klart, at suverænitetsdebatten ikke går væk. Den er kommet for at blive. Kan man som land få absolut suverænitet ved at melde sig ud af EU, eller vinder man på at dele suverænitet med andre lande i et gensidigt forpligtende samarbejde? Hvordan varetager Danmark bedst sin suverænitet i en moderne verden? I Danmark og andre lande er der behov for at føre en åben debat om suveræniteten i stedet for at gemme den væk under gulvtæppet. Det er i den forbindelse vigtigt at adressere og debattere de bekymringer, der findes i befolkningen. Netop modvilje mod at afgive suverænitet til EU havde afgørende betydning ved alle tre danske EU-folkeafstemninger, der er endt med et nej. 1 Derfor har Tænketanken EUROPA foretaget en større kortlægning af danskernes holdninger til og fortællinger om suverænitet for at forstå, hvad det er for spørgsmål og sager, der er med at til at aktivere suverænitetsbaseret euroskepsis. 1 Maastricht-traktaten i 1992, Euro-afstemningen i 2000 og afstemningen om at omdanne retsforbeholdet til en tilvalgsordning i

5 Suverænitetsbaseret euroskepsis har mange ansigter i Danmark Studier af fyrre års meningsmålinger viser, at danskerne måske er den befolkning i hele EU, der er mest modvillig over for EU s påvirkning af den nationale måde at gøre tingene på. 2 Men hvad er det, der i grunden driver de folkelige bekymringer? Tænketanken EUROPAs nye forskningsprojekt Suveræne Danmark Danskernes fortællinger om EU og suverænitet kortlægger danskernes suverænitetsbaserede euroskepsis og rummer en række opsigtsvækkende forklaringer på, hvad der driver bekymringerne. Et flertal i befolkningen er konservative i forhold til at overlade suverænitet fra Danmark til EU, men de er også konservative i ønsket om at bevare status quo med et fortsat dansk EU-medlemskab. Vores undersøgelse viser, at flertallet af danskerne deler en eller anden form for suverænitetsbaseret euroskepsis, men det er forskellige ting, der aktiverer denne skepsis blandt forskellige borgere. Skal man forstå den suverænitetsbaserede euroskepsis, kræver det en nuanceret og mangefacetteret forståelse. Blandt dem, der har en suverænitetsbaseret euroskepsis, er det især to bekymringer, som står centralt: At Danmark som nationalstat mister selvstændighed, og at et for stort EU bestemmer for meget. Det handler f.eks. om bekymringen for, at høje danske standarder undermineres, at danske værdier udviskes, eller at andre kan bestemme over os. I praksis er det forhold, som formentlig for mange er tæt sammenkoblede. Et stort flertal af deltagerne i projektets fokusgrupper medgiver, at deres holdning bunder i følelser, og at den er påvirket af, at EU i deres øjne kan virke fjernt, uoverskueligt og fremmed. Samtidig har mange borgere en pragmatisk tilgang til EU. Hvis EU styrker danske interesser, stiger accepten af suverænitetsafgivelse: Konkret bekræfter halvdelen af respondenterne i undersøgelsen, at et samarbejde med EU, der gavner danske interesser, vejer tungere for dem end modvilje mod suverænitetsafgivelse. Medmindre den suverænitetsbaserede skepsis aktiveres, er danskerne generelt tilfredse EU-borgere. Et stort mindretal på 35 pct. er dog hårde suverænitetsbaserede skeptikere i den forstand, at de ikke prioriterer et EU-samarbejde, der gavner danske interesser, såfremt samarbejdet indebærer suverænitetsafgivelse. 2 Se Catharina Sørensen (2007): Euroscepticism. A Conceptual Analysis and a Longitudinal Crosscountry Examination of Public Scepticism Towards the European Union, ph.d.-afhandling, Københavns Universitet. 3

6 Sprogbrugen gør en signifikant forskel, hvilket testes flere steder i undersøgelsen. Ordet "suverænitet" opfattes positivt, mens ordet "suverænitetsafgivelse" dermed nærmest per definition opfattes negativt. Derimod virker argumenter, der begrundes i interesser og fælleskab, mere overbevisende på respondenterne. Den vægtigste socio-demografiske forklaringsfaktor bag den suverænitetsbaserede euroskepsis er alder. Jo ældre folk bliver, jo mere tilbøjelige er de til at opfatte suverænitetsafgivelse negativt, mens unge er mere åbne over for det. Folk med kort uddannelse og lavtlønnede er mere tilbøjelige til at have en suverænitetsbaseret euroskepsis. Køn gør ingen forskel. Grundlovens 20 og EU-forbeholdene opfattes som værn om suveræniteten Danske EU-folkeafstemninger udskrives typisk jf. den særlige procedure i grundlovens 20, der åbner for at overlade beføjelser til mellemfolkelige organisationer, herunder EU. Mange danskere opfatter 20 som en værnsforanstaltning, der skal sikre Danmarks fremtid som nationalstat. Der findes derfor en spænding mellem den folkelige forståelse og intentionen bag 20 nemlig at lette Danmarks mulighed for at overlade beføjelser til internationale organisationer og dermed øge muligheden for dansk deltagelse i de nye samarbejder, der opstod i kølvandet på Anden Verdenskrig. Et stort flertal i befolkningen mener også, at Danmarks tre EU-forbehold beskytter dansk suverænitet. Men afskaffelsen af et forbehold er ikke nødvendigvis suverænitetsafgivelse i grundlovens forstand. En opgivelse af forsvarsforbeholdet indebærer således ikke suverænitetsafgivelse iht. grundlovens 20. Det blev også hævdet i forbindelse med folkeafstemningen om retsforbeholdet i 2015, at en tilvalgsordning i sig selv ikke nødvendigvis udgør suverænitetsafgivelse iht I praksis kunne tilvalgsordningen have maksimeret det danske folketings reelle handlerum til at tilvælge fremtidige EU-retsakter (med vurdering af de enkelte retsakters betydning iht. grundloven fra sag til sag). Men den måde, lovforslaget var udformet på, involverede jf. Justitsministeriets vurdering suverænitetsafgivelse iht. grundloven. 4 3 Europaudvalget , L 29 endeligt svar på spørgsmål 21, Offentligt. 4 Justitsministeriet argumenterede bl.a. for, at "EU efter Traktatens tredje del, afsnit V, har overstatslige beføjelser til bl.a. at vedtage foranstaltninger med direkte virkning i forhold til borgere mv. i medlemsstaterne." Justitsministeriet, Samarbejdet om retlige og indre anliggender. En analyse af EUlovgivning omfattet af retsforbeholdet, marts

7 Uanset hvad, der er den juridiske vurdering, kan der godt i befolkningen være en oplevelse af, at der er en suverænitetsafgivelse fra folket til Folketinget eller fra Danmark til EU. Som denne rapport vil vise med udgangspunkt i forsvarsforbeholdet, er der dog også her en spænding mellem det, forbeholdene forventes at beskytte Danmark imod, og det, de reelt betyder for Danmarks stilling og danske interesser. Desuden er det for nogle vælgere snarere en opfattelse af, at suverænitet afgives fra vælgerbefolkningen ikke til EU men til Folketinget, der er i fokus. Denne opfattelse af suverænitetsafgivelse ligger ligeledes langt fra tankegangen i grundlovens 20 og det indirekte demokrati, grundloven bygger på. Vi vil blæse og have mel i munden (og tror vi kan) Mange danskere har et ønske om at være med i kernen af EU-samarbejdet uden at skulle acceptere, at kerner er hårde. Gennem EU-forbehold og ophøjelsen af 20 som dansk suverænitets beskytter, har danskerne fået indtryk af, at det er muligt at blæse og have mel i munden. Vi vil f.eks. have: Folketinget som øverste instans for lovgivningen samtidig med, at vi ønsker et effektivt EU. Vi kræver, at Folketingets afgørelser står over EU s samtidig med, at vi mangler tillid til Folketinget i EU-spørgsmål. Højesteret som hævet over EU-Domstolen samtidig med, at vi ønsker et ansvarligt EU. Et demokratisk EU samtidig med, at det nationale demokrati skal stå over EU. Retsforbehold samtidig med, at vi ønsker at deltage fuldt ud i politisamarbejdet Europol og EU s antiterror-indsats. Et EU, der ikke samarbejder om socialpolitik, men som sætter stærkere ind over for social dumping. Folks suverænitetsforestillinger er i første række hægtet op på, at danske kerneinstitutioner bør have forrang for europæiske institutioner. Dansk suverænitet kommer først men når det kommer til stykket accepterer flertallet den eksisterende europæiske retsorden. Vores undersøgelse viser, at de fleste danskere i høj grad bakker op om EUmedlemskabet. EU ville være bedre, hvis det var mere effektivt og demokratisk, mener vi, og et tættere samarbejde er nødvendigt, hvis NATO svækkes eller russerne viser tænder. At EU-samarbejdet er et kompromis, er en politisk 5

8 realitet, som man må gå ud fra, at de fleste danskere implicit accepterer i lyset af den høje opbakning til selve medlemskabet. EU-samarbejdet bygger på et princip om, at EU, på baggrund af medlemslandenes fælles beslutninger, har kompetence til at lovgive inden for bestemte politikområder. Hvis Folketinget skulle være øverste instans for lovgivning i Danmark, og samme privilegium gjaldt parlamenterne i 27 andre medlemslande, ville EU i realiteten være reduceret til et klassisk internationalt samarbejde, og så ville EU være alt for langsommeligt og svagt til, at f.eks. det indre marked, som et stort flertal af danskere bakker stærkt op om, kunne fungere. Det samme ville gælde, hvis EU-Domstolens fortolkning af EU-retten ikke havde retlig gennemslagskraft i de nationale retssystemer. Med op til 28 forskellige fortolkninger blandt medlemslandenes domstole ville såvel det indre marked som alt det øvrige forpligtende samarbejde i EU, herunder miljø, energi, euro-samarbejdet og arbejderbeskyttelse, ikke kunne fungere. Helt uden et indre marked i EU måtte man gisne om, at reglerne for samhandel så skulle afgøres af enkelte dominerende lande, hvilket ville betyde langt færre muligheder for indflydelse og værdibeskyttelse for et lille land som Danmark. Vores undersøgelse viser, at suverænitetsdebatten indtil videre er vundet af nejsiden i Danmark. Forventningen om at Danmark uden EU umiddelbart ville kunne bestemme helt andre og bedre love, lever i bedste velgående blandt mange danskere. "Kontra-debatten om at EU på nogle områder måske kan styrke nationalstaten og give Danmark mere indflydelse på nationale, europæiske og globale forhold (f.eks. klima, sikkerhed og flygtningepres), er helt fraværende. Desuden har parallelaftaler, hårdtarbejdende embedsfolk både herhjemme og i EU og en defensiv ja-side gennem tiden givet næring til forestillingen om at kunne blæse og have mel i munden. Men den vil blive udstillet, som det den er umulig hvis EU-samarbejdet ændrer karakter og fremover skrider frem i flere hastigheder. Det vil sætte Danmark over for et valg mellem opgivelse af forbeholdene og isolation. Det mest centrale punkt, der adskiller i debatten om suverænitetsoverladelse, er ikke ønsket om at sikre, at Danmark forbliver så suverænt som muligt. Uenigshedspunktet ligger i divergerende opfattelser af, hvordan Danmark bedst klarer sig i det 21. århundrede. 6

9 INDLEDNING 1. Baggrund og metode Suverænitet er et både aktuelt og udfordret begreb i EU-debatten. For hvad er suverænitet? Hvordan udøves den? Og er der overensstemmelse mellem det formelle juridiske suverænitetsbegreb, den politiske udøvelse af suveræniteten og den folkelige forståelse af, hvad det betyder i dag? Det seneste eksempel på suverænitetsspørgsmålets rolle i EU-debatten var den britiske folkeafstemning om Brexit, hvor et flertal af vælgerne ønskede at tage kontrollen tilbage fra EU. Om det så i praksis er muligt for briterne at kontrollere begivenhedernes gang er et åbent spørgsmål, men det vil blive testet konkret, når briterne inden den 29. marts 2019 skal indgå en aftale med EU om udtrædelse af fællesskabet. Hvordan kan briterne f.eks. opnå adgang til det indre marked og lave nye globale aftaler, hvis ikke de også vil underlægge sig de fælles rettigheder og pligter, der er aftalt inden for rammerne af EU og i de forskellige handelsaftaler og internationale konventioner? Også i Danmark spiller suverænitetsspørgsmålet en central rolle i den løbende EU-debat. Det så vi senest ved folkeafstemningen den 3. december 2015, hvor vælgerne skulle tage stilling til omdannelse af EU-retsforbeholdet til en såkaldt tilvalgsordning. Folkeafstemningen blev udskrevet, fordi Danmark i den forbindelse ville overlade beføjelser til EU jf. grundlovens 20. Den blev også afholdt som følge af det politiske løfte, der blev givet til vælgerne efter nejet ved folkeafstemningen om Maastricht-traktaten i 1992, som siden førte til Edinburgh-afgørelsen med danske forbehold over for euroen, forsvarsunionen og et overstatsligt retssamarbejde. Vælgerne er blevet lovet, at det kræver en folkeafstemning at fjerne disse forbehold. Ved 2015-folkeafstemningen stemte 53,1 pct. af de danske vælgere nej. Exit-polls viste, at for 68 pct. af nej-sigerne var modvilje mod at afgive suverænitet hovedårsagen for deres kryds snarere end konkrete indvendinger mod et EUsamarbejde om retspolitikken. 5 I Danmark er der en udbredt suverænitetsbaseret euroskepsis, som er blevet aktiveret ved samtlige tre folkeafstemninger om EU, der er endt med et nej. For nogle borgere handler det om at forsvare Danmarks selvstændighed som nation, mens det for andre handler om at bevare 5 Gallupmåling: Derfor stemte vi nej, Berlingske Politiko, 5. december 2015, 7

10 den særlige danske måde at gøre tingene på. 6 Der er mange forskellige fortællinger om suverænitet, og den folkelige skepsis kan ikke sættes på en enkel formel. Tænketanken EUROPAs analyser af debatten på de sociale medier op til afstemningen om retsforbeholdet viser, at mange borgeres bekymringer om suverænitetsafgivelse handler om langt mere end den tekniske mulighed for at overlade beføjelser, som 20 åbner for. Boks 1. Danske fortællinger om suverænitet I foråret 2016 undersøgte Tænketanken EUROPA, hvilke ord og fortællinger danske borgere brugte om suverænitetsafgivelse i debatten på de sociale medier på førende danske ja- og nej politikeres Facebook-sider op til folkeafstemningen om retsforbeholdet. Ud af i alt 982 kommentarer om suverænitet var hele 73 pct. af udsagnene negative ift. at afgive suverænitet, mens blot 6 pct. var positive. Se figur 1. Selv mængden af udsagn, som hverken var positive eller negative, var større end andelen af positive udsagn. Undersøgelsen bekræftede, at negative holdninger til suverænitetsafgivelse klart dominerede på Facebook. Der er stærke følelser knyttet til suveræniteten. Og Tænketankens undersøgelse af Facebook-sider viste, at suverænitetsafgivelse ofte blev opfattet og diskuteret som en trussel mod Danmarks fremtidige selvstændighed som land. 7 6 Se Catharina Sørensen (2007): Euroscepticism. A Conceptual Analysis and a Longitudinal Crosscountry Examination of Public Scepticism Towards the European Union, ph.d.-afhandling, Københavns Universitet. 7 Danske fortællinger om suverænitet, Tænketanken EUROPA, marts 2016, 8

11 Figur 1. Negativ opfattelse af suverænitetsafgivelse dominerede på Facebook Andel af udsagn om suverænitet som er hhv. positive, negative eller uden stillingtagen, pct. Note: N=982. Kilde: Tænketanken EUROPA. Undersøgelse af Facebook-debatten forud for EU-folkeafstemningen i 2015 viste, at fem fortællinger om suverænitet (4 negative og 1 positiv) gjorde sig gældende: 1. Fortællingen om grundloven: Folkeafstemningen er grundlovsstridig, fordi den indebærer afgivelse af dansk suverænitet til EU. Grundloven er danskernes værn mod det overstatslige EU. Hvis danskerne afgiver suverænitet, vil grundloven være sat ud af spil. Danmarks suverænitet vil for evigt være tabt til EU. 2. Fortællingen om folket: Det danske folk er den eneste legitime forvalter af dansk suverænitet, men folket står til at miste den ret, hvis et flertal stemmer ja til tilvalgsordningen. Tilvalgsordningen udgør et stort demokratisk problem, da den medfører, at kontrollen over suveræniteten overføres fra folket til politikerne. 3. Fortællingen om elitens magtmisbrug: Folkeafstemningen er den politiske elites forsøg på at føre danskerne bag lyset. Europol blev brugt som skræmmekampagne, og var blot et skalkeskjul for magtbegær og ønsket om at få ubestridt kontrol over dansk suverænitet. Får politikerne snydt sig til et ja, vil ikke kun retsforbeholdet, men også de andre forbehold blive fjernet. 4. Fortællingen om EU-føderationen: Der er en udvikling i gang mod Europas Forenede Stater. Det truer dansk selvbestemmelse og i yderste fald Danmark som nation. Hvis danskerne stemmer ja til tilvalgsordningen, vil det være endnu et skridt mod føderationen. Samtidig fungerer EU dårligt og er i dyb krise, så at give mere magt til Europa nu vil være at sælge ud af Danmark. 5. Fortællingen om dansk medbestemmelse: I vores globale verden er suverænitet ofte ubrugelig. Danmark bør i stedet dele sin suverænitet med de andre EU-lande for at løse fælles udfordringer. Det vil give Danmark en større grad af indflydelse og handlefrihed, end hvis vi bevarer vores nationale suverænitet. Der er naturligvis stor forskel på at stemme om at give regering og Folketing ret til fra sag til sag at tilslutte sig EU-lovgivning på retsområdet, hvad folkeafstemningen handlede om, og på at udviske Danmarks plads på verdenskortet, som langt fra var det, afstemningen handlede om. Især vigtigheden af et tæt politisamarbejde i Europa fik mange danskere til at overveje at stemme ja. 8 ud af 10 gav før afstemningen udtryk for at de ønskede at blive i Europol. 8 Men fordi jasiden ikke fik taget hånd om suverænitetsdebatten, følte mange vælgere, at de stod med et valg mellem pest og kolera. Enten skulle de lade hånt om bekymringen for suverænitetsafgivelse, eller også skulle de acceptere at svække dansk 8 Stort flertal ønsker dansk deltagelse i EU s politisamarbejde, Tænketanken EUROPA, august 2014, 9

12 politis muligheder og Danmarks sikkerhed. Over for det valg valgte mange formentlig at satse på, at ja-siden ikke ville få ret i sin udlægning om, at Europolmedlemskabet var på spil. Suverænitetsdebatten i Danmark har været præget af mange misforståelser og er forbleven ganske uforløst. For hvad forbinder vi danskere egentlig med det at have national suverænitet i det 21. århundrede? Hvor, hvordan og hvorfor mener vi, at EU påvirker Danmarks suverænitet? Hvornår kan det være positivt for Danmark? Disse spørgsmål mangler svar. Der er en påfaldende mangel på detaljeret og forskningsbaseret viden om danskernes suverænitetsbekymringer i forhold til EU-medlemskabet. Der er også behov for mere forskning og flere undersøgelser af, hvordan reel suverænitet udøves i en moderne verden, hvor landene økonomisk, politisk og sikkerhedsmæssigt er blevet gensidigt afhængige og en del af overlappende fællesskaber fra EU til FN og en stribe internationale konventioner. Et eksempel er Norge, der har valgt at stå uden for EU for at bevare den formelle, nationale suverænitet, men samtidig kopierer en meget stor del af EU-lovgivningen og dermed i realiteten ikke har reel suverænitet til at bestemme de vilkår, som norske borgere underlægges. Storbritanniens beslutning om at træde ud af EU rejser aktuelt en række dilemmaer mellem den formelle suverænitetsbeslutning, som mange briter forventer, giver dem fuld selvbestemmelse, og muligheden for at udøve reel suverænitet i praksis, når Storbritannien gerne fortsat vil handle med fællesskabet og dermed må underlægge sig de regler, standarder og retslige vilkår, som gælder i det indre marked. Med dette forskningsprojekt stiller vi spørgsmålene om suverænitet videre til danskerne. Gennem kvantitativ og kvalitativ dataindsamling indhenter vi ny viden om den danske suverænitetsbaserede euroskepsis. Vi søger ikke at svare på, om og i hvor høj grad Danmark i dag er suveræn, eller om og i hvor høj grad EU påvirker Danmarks suverænitet, eller om det er positivt eller negativt. Derimod bringer vi ny viden om, hvad der ligger til grund for størstedelen af den danske euroskepsis, og vi kommer på den baggrund med anbefalinger til, hvordan debatten om EU kan forbedres. a. Det har vi gjort Ekspertgruppe. Ved projektets start nedsatte vi en ekspertgruppe bestående af otte førende jurister, advokater, politologer og historikere. Tidligere kommitteret i Udenrigsministeriet og seniorrådgiver ved Tænketanken EUROPA, Per 10

13 Lachmann bidrog med sin ekspertviden om Danmarks håndtering af suverænitetsspørgsmålet igennem årtier. De fremtrædende juridiske kapaciteter, Peter Biering fra Kammeradvokaten og Karen Dyekjær fra DLA Piper, der bl.a. førte Lissabon-sagen ved Højesteret for henholdsvis regeringen og for borgerne der sagsøgte regeringen, bistod med viden om anvendelsen af suverænitetsbegrebet i praksis. Juraprofessor Helle Krunke med speciale i forfatningsret, samt landsdommer og professor Jens Hartig Danielsen, der har skrevet afhandling om suverænitetsafgivelse, bidrog med dyb faglig og uafhængig viden om suverænitetsbegrebet. Statskundskabsprofessorerne Marlene Wind og Dorte Sindbjerg Martinsen, som hører til landets førende EU-eksperter, rådgav ud fra deres speciale i forskningsfeltet mellem jura og politologi samt i EU-Domstolens rolle. Professor emeritus, historiker Uffe Østergaard, bidrog med identitetshistorisk viden om det danske folk. Ekspertgruppen hjalp os med sparring og analyser, ikke mindst i forbindelse med spørgsmålsformuleringen til den kvantitative meningsmåling. Ansvaret for denne rapports udformning og konklusioner er naturligvis ene og alene Tænketanken EUROPAs. Målingen. Inspireret af konklusioner fra euroskepsisforskningen 9 og ekspertgruppens input udarbejdede vi et spørgeskema om Danmark, EU og suverænitet. Skemaet inkluderede 26 spørgsmål med relevans for den suverænitetsbaserede euroskepsis, som alle fremgår i et separat anneks til rapporten. Hertil kommer en række baggrundsvariable og socio-demografiske forhold. I et samarbejde med analyseinstituttet YouGov, som stod for den praktiske gennemførelse af vores undersøgelse, udfyldte danskere vores spørgeskema via internettet. Undersøgelsen blev gennemført blandt danskere i alderen år i perioden maj Data blev indsamlet af YouGov, så det udgjorde et repræsentativt udsnit af den danske befolkning, og det blev vejet på dimensionerne køn, alder, geografi og politisk ståsted på baggrund af et ideal fra Danmarks Statistik. Ved hjælp af regressionsanalyse har vi undersøgt, i hvor høj grad der er sammenhæng mellem målingens hypoteser om årsager til den suverænitetsba- 9 Tænketanken EUROPA kan kontaktes for uddybende referencer. 11

14 serede euroskepsis (de prægivne svarmuligheder) og danskernes positionering på en skala over holdninger til suverænitetsafgivelse. 10 Fokusgrupper. På baggrund af målingen bad vi YouGov sammensætte fem fokusgrupper med i alt 42 personer for at gå i dybden med centrale problematikker (der var inviteret 10 deltagere til hver gruppe, men ikke alle mødte op). Deltagerne blev udvalgt ud fra et ønske om at drøfte suverænitetsopfattelser og modvilje mod suverænitetsafgivelse. Den primære fællesnævner for hver af de fem grupper er som følger: Gruppe 1: Respondenter fra ja-partier, der stemte nej ved folkeafstemningen om retsforbeholdet den 3. december deltagere. Gruppe 2: Respondenter, der stemte ja ved folkeafstemningen om retsforbeholdet den 3. december 2015, men som er modvillige over for at afgive suverænitet. 10 deltagere. Gruppe 3: Respondenter, der ønsker at forblive i EU, men som er modvillige over for at afgive suverænitet. 10 deltagere. Gruppe 4: Respondenter, der i nogen grad ønsker at forlade EU, og som er modvillige over for at afgive suverænitet. 5 deltagere. Gruppe 5: Yngre respondenter (18-29 år), der er modvillige over for at afgive suverænitet. 10 deltagere. Fokusgruppernes møder var modereret af YouGov og foregik online og skriftligt. Tænketanken EUROPA har fået udleveret de fulde udskrifter fra møderne. De citater, der præsenteres i denne rapport, er redigeret for slåfejl, men ikke for eventuelle grammatiske eller faktuelle unøjagtigheder. Udskrifterne, som Tænketanken EUROPA er i besiddelse af, er anonymiseret af YouGov. Alle navne, der refereres til i denne rapport, er derfor fiktive. YouGov er bekendt med deltagernes faktiske identitet. 10 Ved regressionsanalyserne er ved ikke besvarelserne frasorteret. Regressionstabellerne kan fås ved henvendelse til Tænketanken. 12

15 b. Ordvalg Suverænitetsafgivelse: I løbet af denne rapport vil ordet suverænitetsafgivelse blive anvendt i en række forskellige sammenhænge, herunder nogle, hvor det fra et juridisk synspunkt er mere korrekt at skrive overladelse af beføjelser. Vi anvender ordet ud fra en pragmatisk betragtning om, at det er den dominerende betegnelse i den EU-debat, som rapporten ønsker at spille ind i. Det er samtidig klart, at vi med projektet ønsker at bidrage til at få flere nuancer ind i suverænitetsdebatten og anspore til større bevidsthed om de associationer, som ordet suverænitetsafgivelse giver anledning til. Suverænitetsbaseret skepsis: Et vigtigt fokus for dette projekt er de danskere, der ikke er principielle EU-modstandere, men som ikke desto mindre er modvillige over for suverænitetsafgivelse. Vi anvender i rapporten klassificeringen suverænitetsbaseret skepsis bredt som betegnelse for respondenter, der ikke er ubekymrede i forhold til at afgive suverænitet til EU. Euroskepsis: Vi anvender betegnelsen euroskepsis i betydningen skepsis over for den nuværende udmøntning af den europæiske integrationsproces i EU, enten i sin helhed eller aspekter af den. Denne euroskepsis kan eksistere side om side med positive holdninger til andre dele af EU-samarbejdet som f.eks. det indre marked. c. Rapportens opbygning Denne rapport præsenterer projektets resultater og kommer på den baggrund med anbefalinger til en mere nuanceret EU-debat i Danmark. Rapporten består af tre dele. Første del omhandler suverænitetsbegrebet og det at afgive suverænitet. Desuden introduceres den suverænitetsbaserede euroskepsis og danskernes forhold til EU gennem årene. Anden del præsenterer resultater fra målingen og fokusgrupperne med fokus på at forstå og forklare dansk suverænitetsbaseret euroskepsis. Tredje del analyserer resultaternes betydning for den danske EU-debat og kommer på den baggrund med en række anbefalinger. 13

16 DANMARK, EU OG SUVERÆNITETEN 2. Om suverænitetsafgivelse Danskerne er skeptiske over for at afgive suverænitet til EU. Denne skepsis har været den primære årsag til, at der tre gange er blevet stemt nej ved danske EUfolkeafstemninger, og til at Danmark i nu 25 år har haft såkaldte forbehold over for EU s forsvarssamarbejde, samarbejdet om retlige og indre anliggender samt den fælles mønt, euroen. 11 Men også mange ja-sigere deler en bekymring eller modvilje over for suverænitetsafgivelse. Tænketanken EUROPAs nye måling dokumenterer, at dansk suverænitetsbaseret euroskepsis optræder i forskellige former. Når man spørger ind til folks generelle holdning til det at afgive suverænitet til EU, er der 47 pct., der i mere eller mindre grad ikke støtter det. 12 Til et andet spørgsmål svarer halvdelen af befolkningen, at Danmark skal samarbejde i EU, når det gavner danske interesser også selv om det kan betyde afgivelse af suverænitet. Disse to i princippet modstridende holdninger eksisterer side om side. Det er et forhold, der belyses grundigt i denne rapport. Der findes en hård kerne af EU-modstandere, der udgør cirka en fjerdedel af danskerne, 13 men det store flertal har et pragmatisk syn på EU og tager konkret stilling til de forskellige spørgsmål, integrationsprocessen medfører. Der er endda 20 procentpoint flere, der mener, at Danmark bedst beskytter sin suverænitet ved at forblive en del af EU (44 pct.) end ved at forlade EU (24 pct.). Men spørger man vælgerne, om Danmark har afgivet for meget suverænitet, svarer 38 pct. af danskerne ja, mens 37 pct. svarer nej. Mange danskere oplever med andre ord, at suveræniteten i dagens Danmark er under pres. Men hvad er suverænitet for danskerne, og er der overensstemmelse mellem denne suverænitetsforståelse og grundlovens? Forfatningsretligt er Danmark en selvstændig og suveræn stat, som f.eks. er medlem af FN, der kun er åben for suveræne stater. Danmark er ikke en delstat i 11 For en redegørelse af dansk suverænitetsbaseret euroskepsis sammenholdt med skepsisbilledet generelt i EU, se Catharina Sørensen (2007): Euroscepticism. A Conceptual Analysis and a Longitudinal Cross-country Examination of Public Scepticism Towards the European Union, ph.d.- afhandling, Københavns Universitet. Der refereres også til Marlene Wind, Dorte Martinsen og Morten Kelstrup (2017): Europa i Forandring, Reitzels forlag. 12 Forstået som de respondenter, der vælger placering 6 eller højere på 0-10 punktskalaen over holdninger til suverænitetsafgivelse, hvor 10 er støtter det slet ikke. Se figur Forstået som de 12 pct., der i høj grad ønsker at forlade EU, og de 15 pct., der i nogen grad ønsker at forlade EU, jf undersøgelsens baggrundspørgsmål om EU-holdninger. 14

17 en europæisk forbundsstat. Vi kan suverænt vælge at trække suveræniteten tilbage fra EU, hvis vi vil. Det er en juridisk og politisk mulighed, der sjældent bringes op, formentlig fordi det kunne komme på tværs af Danmarks EUmedlemskab. I Lissabon-traktaten er der i artikel 50 fastlagt en procedure for, hvordan medlemslande, hvis de ønsker det, kan udtræde af Unionen. Og dermed trække de beføjelser tilbage, som medlemslandet ellers havde delegeret videre til EU. Storbritanniens beslutning om at træde ud af fællesskabet efter den såkaldte Brexit-folkeafstemning viser, at muligheden benyttes. Men i praksis illustrerer de aktuelle forhandlinger om Brexit, at der er meget store udfordringer forbundet med en udmeldelse. Denne problemstilling gælder ikke udelukkende i forbindelse med EUsamarbejdet. Danmark er i høj grad bundet af internationale konventioner og regler, som det i princippet, ligesom med EU, står Danmark frit for at melde sig ud af, men hvor udfordringerne ville blive meget store, såfremt man tog dette skridt. Eksempelvis luftfartsorganisationen ICAO, der fastlægger regler for verdens luftrum, som Danmark skal følge. Hvis ikke Danmark deltager i samarbejdet, har Danmark i princippet ret til selv at bestemme over dansk luftrum, men vi ville ikke kunne flyve andre steder hen eller modtage andre landes fly. Noget lignende gør sig gældende i forhold til den internationale maritime organisation, IMO, havretskonventionen og mange andre internationale regler og konventioner. Debatten om suverænitet bliver ofte meget absolut til noget, der enten tabes eller vindes, og ikke kan deles, gradbøjes eller trækkes tilbage. Dette til trods for, at suverænitet iht. grundloven ikke er en entydig størrelse. Grundlovens mulighed for, at der kan overlades beføjelser (det, der i debatten kaldes suverænitetsafgivelse) er ikke et nulsumspil, men en mulighed for at kunne opnå noget mere gennem en deling af suveræniteten, fordi Danmark derved kan få medbestemmelse på områder, man som nationalstat ikke alene er suveræn nok til at bestemme over. Intet land har i dag magt nok til suverænt at træffe alle beslutninger selv. De europæiske landes gensidige politiske og økonomiske afhængighed har gennem årtiers samarbejde, udvikling af fælles retspraksis og etableringen af et fælles indre marked gjort det langt vanskeligere for de enkelte nationalstater at gå enegang noget som i høj grad forstærkes af bredere globaliseringsprocesser og den teknologiske udvikling. Derfor kan det ikke uden videre hævdes, at Storbritannien i praksis bliver et mere suverænt land ved at forlade EU. For hvis 15

18 Storbritannien og britiske virksomheder også fremover ønsker at få adgang til det indre marked, vil de alligevel i vid udstrækning blive underlagt de beslutninger, som EU træffer, med hensyn til love, regler og fælles standarder i det indre marked. 3. Grundlovens 20 og suveræniteten Begrebet suverænitet er komplekst. Man kan tale om juridisk, økonomisk, politisk og militær suverænitet, og selv inden for disse opdelinger er der betydelig uenighed om, hvordan begrebet suverænitet skal forstås. Ser man bare på EU-landene, har disse ganske forskellige opfattelser af, hvornår en EU-traktat berører landets suverænitet. En inddeling, der ofte anvendes til at forstå suverænitet, er mellem juridisk (de jure) og faktisk (de facto) suverænitet. Ifølge denne inddeling handler juridisk suverænitet om en stats anerkendte ret til at udøve kontrol over et territorium, mens faktisk suverænitet handler om, hvorvidt den pågældende stat rent faktisk har tilstrækkelig magt til at udøve denne kontrol. Kigger man på grundlovens 20 springer det i øjnene, at den slet ikke taler om suverænitet eller om at afgive noget. Denne berømte paragraf, der er med til at sætte rammerne for Danmarks EU-deltagelse, herunder hvornår der skal være folkeafstemning, består af 88 ord, men ikke ét af dem er suverænitet eller for den sags skyld afgive. 14 At vi alligevel taler om suverænitetsafgivelse skyldes formentlig, at dette udtryk bruges i bemærkningerne til grundlovens Det er dog samtidig klart ud fra ordlyden af bestemmelsen, at Danmark ikke kan afgive noget til andre. Beføjelsesoverladelsen kan kun ske til fælles myndigheder, der i samarbejde udøver suverænitet under gensidig overenskomst. Bestemmelsen blev til i kølvandet på Anden Verdenskrig, hvor der opstod en række nye internationale samarbejdsformer. Karakteristisk for de nye samarbejdsformer var, at organisationerne kunne optræde retligt med direkte virkning over for landenes borgere, mv. I Danmark blev det betragtet som forudsat i 14 Grundlovens 20 lyder således: Stk. 1. Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde. Stk. 2. Til vedtagelse af lovforslag herom kræves er flertal på fem sjettedele af folketingets medlemmer. Opnås et sådant flertal ikke, men dog det til vedtagelse af almindlige lovforslag nødvendige flertal, og opretholder regeringen forslaget, forelægges det folketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse efter de for folkeafstemninger i 42 fastsatte regler. 15 Betænkning nr. 66/1953 afgivet af Forfatningskommissionen af 1946, s

19 grundloven, at det alene var de ved grundloven fastlagte myndigheder, der kunne træffe beslutninger med direkte bindende virkninger for borgere. Dette var svært foreneligt med de nye samarbejdsformer, herunder bl.a. forløberen for EU (Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab). 16 Da det var ønskeligt, at Danmark fremover skulle kunne deltage i sådanne samarbejder, og da dette uden en særlig grundlovsbestemmelse ville kræve en grundlovsændring i forbindelse med et medlemskab, 17 besluttede forfatningskommissionen på forslag af juraprofessor Max Sørensen at indsætte 20 i grundlovsforslaget. 18 Modsat hvad man kan forledes til at tro ud fra debatten, var formålet med bestemmelsen således ikke at begrænse Danmarks muligheder for at deltage i internationale samarbejder ved suverænitetsafgivelse, men tværtimod at udvide mulighederne for at afgive suverænitet. Bestemmelsen skulle fungere som en facilitator for et forpligtende internationalt samarbejde. Den særlige procedure, der skal anvendes ved overladelse af beføjelser efter grundlovens 20, stk. 2, er dog ganske streng, med et krav om folkeafstemning med mindre 5/6 af alle folketingsmedlemmer stemmer for beføjelsesoverladelsen. Der var utvivlsomt ved grundlovens vedtagelse i 1953 bred enighed om, at overladelse af beføjelser til mellemfolkelige organisationer principielt var en alvorlig sag, som burde undergives en kvalificeret procedure. Men det er nok lige så utvivlsomt, at kravet om 5/6-flertal for at godkende beføjelsesoverladelse uden folkeafstemning var strengere, end flertallet af de politiske partier ønskede. 5/6-kravet som sågar er strengere end de fleste landes krav til grundlovsændringer skyldtes et krav fra Det Radikale Venstre, der som et relativt lille parti i frygtede, at bestemmelsen ville blive brugt til at gennemføre en militær integration i NATO. I Sverige, hvis bestemmelse om overladelse af beføjelser minder meget om Danmarks, kan nye EU-traktater, der overlader yderligere beføjelser til EU, godkendes af Riksdagen med 3/4-flertal. Man kan altså sige, at 20's grundlæggende hensigt om at åbne for, at Danmark kunne deltage i de nye overstatslige samarbejder efter Anden Verdenskrig i 16 Ole Spiermann (2006), Moderne folkeret, s Det bemærkes, at der var en del uenighed om, hvorvidt et supranationalt samarbejde krævede grundlovsændring eller ej. Havde man ikke indsat 20 ved grundlovsrevisionen i 1953, vurderer flere jurister, at Danmark alligevel havde deltaget i EU-samarbejdet på baggrund af grundlovens regler om internationalt samarbejde (i dag 19). 18 Betænkning nr. 66/1953 afgivet af Forfatningskommissionen af 1946, s. 31 og 124 ff. 17

20 nogen grad blev modvirket gennem den strenge procedure, som findes i 20, stk. 2. Man kan meget vel tænke sig, at netop den strenge procedure har medvirket til at give vælgerbefolkningen indtryk af, at beføjelsesoverladelse er et uhyre farligt skridt. Det er måske også en almindelig opfattelse, at vælgerne har krav på en folkeafstemning, men dette har hverken grundlag i bestemmelsen i 20 eller i den praksis, der har været siden Grundlovens 20 har i forhold til EF/EU været anvendt i forbindelse med Danmarks tilslutning til EF i 1972, Danmarks tilslutning til Maastricht-traktaten og Edinburgh-afgørelsen i 1993 samt Danmarks tilslutning til Amsterdamtraktaten i Bestemmelsen er derudover blevet fulgt ved andre EUrelaterede emner, herunder Patentdomstolen. Brugen af 20 har været nødvendig i juridisk forstand, fordi EU som retlig størrelse er anderledes end andre former for internationalt samarbejde. Man kalder samarbejdsformen for supranational eller overstatslig. Dette samarbejde er kendetegnet ved Europa-Kommissionens initiativmonopol, direkte anvendelig lovgivning, kvalificeret flertal i Rådet og fælles beslutningsprocedure med Europa-Parlamentet samt EU-Domstolens fulde kompetence. Fællesnævneren for disse elementer er, at et medlemsland på den ene eller den anden måde kan blive tvunget til at gøre noget, det ikke er enig i. Det er dog ikke alle disse overstatslige elementer, der har betydning for anvendelsen af grundlovens 20. Det relevante element er, om de beføjelser, der overlades, kan bruges til, at der på nye områder kan vedtages love og træffes afgørelser, der gælder direkte over for medlemslandenes borgere og virksomheder uden først at skulle omsættes til nationale love. F.eks. at en dansk turist kan få erstatning af et flyselskab efter EU-regler, hvis flyet er aflyst eller forsinket, eller at Margrethe Vestager som konkurrencekommissær kan uddele milliardbøder til Google for brud på EU s konkurrenceregler. At EU har kompetencer som disse, med direkte virkning for borgere og virksomheder, har forudsat anvendelsen af proceduren i grundlovens 20, da det indebærer, at Danmark har overladt beføjelser til EU til at udøve lovgivende, administrativ og dømmende myndighed. Det samme har alle de andre EU-lande selvsagt gjort, og på den måde er der i EU blevet samlet dele af i alt 28 landes suverænitet, der nu udøves i fællesskab via fælles institutioner. Dette sker i særdeles tæt samarbejde med nationalstaterne. Man kan med andre ord sige, at Danmark og de øvrige EU-lande udøver noget af deres suverænitet i fællesskab i stedet for at udøve den hver for sig. 18

21 EU-samarbejdet er vidtgående, og mange EU-lande har valgt én gang for alle at indskrive EU-medlemskabet i deres forfatning. Men i Danmark er EU-tiltag altså spørgsmål, hvor det fra sag til sag skal vurderes, om der er tale om suverænitetsafgivelse i grundlovens forstand eller ej. I praksis foretages vurderingen af en lille håndfuld embedsmænd i statsretskontoret i Justitsministeriet. Det er ikke afgørende for vurderingen, om det er på væsentlige eller mindre væsentlige områder, der afgives suverænitet. Der tages heller ikke hensyn til, hvor stor den kompetence, der afgives, er. Om der er tale om kompetence til at lovgive om indgribende områder som skattesatser eller mindre indgribende områder som klassificering af bananer, har ikke betydning for vurderingen. Det afgørende er først og fremmest, om det nye tiltag på et nyt område har direkte virkning over for borgere og virksomheder, eller om det alene er den danske stat, der bindes. Undertiden kan det være særdeles vanskeligt at vurdere, om en ny traktat forudsætter ny overladelse af beføjelser fra de nationale myndigheder. Der er oftest tale om en ekstremt teknisk vurdering, hvor små teknikaliteter kan være afgørende for, om proceduren i grundlovens 20, stk. 2, der næsten med sikkerhed fører til folkeafstemning, skal anvendes, eller om man kan gå med i samarbejdet med et almindeligt folketingsflertal efter grundlovens almindelige regler. Måden, hvorpå 20 er blevet anvendt i løbet af Danmarks EU-medlemskab, bekræfter, som anneks 2 giver nogle eksempler på, at det, i modsætning til hvad mange tror, kan være relativt perifere ting, der involverer ny dansk suverænitetsafgivelse. Det er f.eks. teknikaliteter i forbindelse med en fælles rumfartspolitik og konsulærhjælp til EU-borgere i tredjelande, der involverer suverænitetsafgivelse og ikke større forhold som det, at EU har fået en fælles udenrigstjeneste, eller at Danmark måtte ønske at indgå i EU s Bankunion. Det er heller ikke suverænitetsafgivelse i grundlovens forstand, hvis Europa-Parlamentet får store nye beføjelser fra Rådet, hvis EU optager nye medlemslande, hvis Danmarks stemmevægte i Rådet ændres, eller hvis Danmark mister sin faste EUkommissær Gentagne traktatrevisioner i EU har udfordret den danske suverænitetsforståelse siden 1970 erne. Større traktatændringer, herunder Fællesakten for det indre marked (1986), Nice-traktaten (2000) og Lissabon-traktaten (2009), blev ikke vurderet til at indebære suverænitetsoverladelse, mens andre, ofte mere begrænsede integrationsskridt, herunder Amsterdam-traktaten (1998) og patentdomstolen (2014), forudsatte anvendelse af den særlige procedure i grundlovens 20. Disse fortolkninger af anvendelsen 19

22 Rækken af EU-traktatændringer siden 1973 og senest Lissabon-traktaten har betydet, at Danmark og de andre medlemslande på en række centrale områder mistede deres vetoret i Rådet, og dermed retten til suverænt at kunne stoppe nye lovforslag. Det skete til fordel for et mere effektivt EU-samarbejde i forbindelse med EU s successive udvidelser fra 12 til 28 medlemslande. Men da der ikke med Lissabon-traktaten blev tildelt nye kompetenceområder til EU, vurderede Justitsministeriet, at traktaten ikke skulle sendes til folkeafstemning efter proceduren i 20, stk. 2. Dette blev senere bekræftet af Højesteret. 20 Selvom det at blive frataget vetoretten nemt kan opfattes som at miste suverænitet, involverer overgang fra enstemmighed til flertalsafgørelser altså ikke suverænitetsafgivelse, således som 20 er udformet, hvis beføjelsen på området tidligere er overladt. Eksemplerne i boks 2 illustrerer områder, som efter almindelig sprogbrug meget vel kunne betragtes som suverænitetsafgivelse for Danmark, men som ikke medfører, at der er tale om suverænitetsafgivelse iht. grundlovens 20. Boks 2 viser, at selvom Danmark underlægger sig endog ret store beslutninger og suverænitetsindskrænkninger, er det ikke nødvendigvis ensbetydende med, at Danmark afgiver suverænitet ifølge 20. Hvis Danmark i absolut forstand ønsker at afstå f.eks. Bornholm til Sverige, kan det ske via et simpelt flertal i Folketinget med 19-samtykke. Hvis Danmark skal underkaste sig en anden magt som delstat vil det ikke involvere 20 men kræve en 88 grundlovsændring. Det fremgår af Højesterets udtalelse i forbindelse med Maastrichtsagen, at Det må anses for forudsat i grundloven, at der ikke kan ske overladelse af beføjelser i et sådant omfang, at Danmark ikke længere kan anses for en selvstændig stat. 21 af 20 har givet anledning til grundlovssager ved domstolene, senest med Højesterets 2013-dom om den danske tiltrædelse af Lissabon-traktaten (U H). Sammen med Maastricht-sagen (U H)) er grundlovens suverænitetsbegreb herigennem blevet relativt fastlåst. 20 Højesteret, U H. 21 Højesteret, U H. 20

23 Boks 2: Suverænitetsafgivelse eller ej Schengen-samarbejdet: Med Schengen-samarbejdet har Danmark i praksis (men ikke formelt) forpligtet sig til at gennemføre al Schengen-relevant lovgivning fra EU uden at have formel medbestemmelsesret på udformningen. Dermed kan Danmark f.eks. ikke uden at bryde med sine Schengen-forpligtelser indføre permanent grænsekontrol. Da gennemførelsen af Schengenreglerne imidlertid sker via Folketinget (og de ikke har direkte virkning), har dette omfattende samarbejde ikke involveret suverænitetsafgivelse i 20 forstand. Den Europæiske Grænse- og Kystvagt (oprindeligt forslag): Det oprindelige forordningsforslag gik ud på, at Rådet i EU ville kunne pålægge Schengen-landene at modtage hjælp til at kontrollere de ydre grænser. Dvs. at Danmark ville kunne pålægges at modtage grænsevagtsteams til at udføre grænsekontrol i Danmark. En kompetence, der efter dansk ret alene tilkommer danske myndigheder, med mindre der overlades beføjelser iht. 20. Justitsministeriet vurderede, at der i dette tilfælde ikke var tale om suverænitetsafgivelse iht. 20, fordi grænsevagtteamsene ville virke under dansk ledelse. Bankunionen: Justitsministeriet vurderede i april 2015, at en evt. dansk deltagelse i EU s bankunion ikke involverede suverænitetsafgivelse iht. grundlovens 20. Begrundelsen for dette var, at selvom Den Europæiske Centralbanks instrukser ville skulle følges af de danske myndigheder, ville det i praksis være disse myndigheder (Finanstilsynet), der skulle give eksempelvis pålæg til realkreditinstitutioner. Den Europæiske Menneskeretskonvention og domstol: Den Europæiske Menneskeretsdomstol kan og har i flere tilfælde dømt Danmark for brud på menneskerettighederne, ligesom Danmark indretter retstilstanden efter domstolens fortolkning af menneskerettighedskonventionen. Dette samarbejde kræver dog ikke suverænitetsafgivelse i grundlovens forstand, da afgørelserne alene tilsigter at gælde for stater og ikke direkte for borgerne. Færøernes selvstændighed: Hvis Danmark ved en aftale med Færøerne anerkender Færøerne som en suveræn stat, afgiver Danmark al suverænitet over denne del af Det Danske Riges territorium. Dette medfører ikke suverænitetsafgivelse i grundlovens 20 s forstand, selvom det vel egentligt er den mest rene form for suverænitetsafgivelse. En sådan beslutning kan træffes af regeringen med 19-samtykke fra et flertal i Folketinget. Medlemskab af FN: Danmarks medlemskab af FN indebærer, at Danmark og verdens øvrige stater har overladt hovedansvaret for opretholdelsen af international fred og sikkerhed til FN s Sikkerhedsråd. Sikkerhedsrådet kan i visse tilfælde træffe bindende afgørelser for alle medlemslandene, selv om langt de fleste medlemslande ikke har sæde i Sikkerhedsrådet. Dermed blev kompetencen til i visse tilfælde at forpligte Danmark overladt til FN, men dette blev ikke anset for at involvere suverænitetsafgivelse iht. grundloven, da Sikkerhedsrådets vedtagelser ikke er bindende for borgerne, men kun for staterne. Arrestordren: Ifølge EU s arrestordre er Danmark under visse betingelser forpligtet til at udlevere egne statsborgere til retsforfølgelse i andre EU-lande. Selvom dette er indgribende for den enkelte borger, er der ikke tale om suverænitetsafgivelse iht. grundlovens 20. Vurderingen af, om der er tale om 20-suverænitetsafgivelse, er ofte af så teknisk og formalistisk juridisk karakter, at det kan være svært for mange at følge overvejelserne. Det kan give anledning til misforståelser i den offentlige debat. I mange vælgeres optik er 20 et reelt værn om Danmarks selvstændighed. 21